II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.567/2002
Zurück zum Index II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2002
Retour à l'indice II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2002
2A.567/2002 /kil
Urteil vom 25. April 2003
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler, Müller, Merkli,
Gerichtsschreiber Küng.
X. ________ AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprecher
Werner Schib, Röthlisberger Vogel Rechtsanwälte, Jurastrasse 4, 5001 Aarau,
gegen
Zollkreisdirektion Basel, Postfach 666, 4010 Basel,
Eidgenössische Zollverwaltung, Oberzolldirektion, Monbijoustrasse 40, 3003
Bern.
Rückforderung von Ausfuhrbeiträgen,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Eidgenössischen
Zollverwaltung, Oberzolldirektion, vom 22. Oktober 2002.
Sachverhalt:
A.
Am 26. Juli und 6. Dezember 2001 führte das Zollinspektorat Rheinhäfen Basel
im Auftrag der Oberzolldirektion bei der X.________ AG in deren
Räumlichkeiten in A.________ eine Betriebskontrolle durch. Dabei stellten die
Betriebsprüfer fest, dass die X.________ AG seit 1996 für eine importierte
Rahmpulvermischung zu Unrecht Ausfuhrbeiträge von insgesamt Fr. 1'272'274.42
bezogen hatte.
Mit Rückforderungsverfügung vom 4. Juni 2002 verlangte die Zollkreisdirektion
Basel von der X.________ AG die Rückerstattung des Betrages von Fr.
1'272'274.40.
Eine von der X.________ AG dagegen gerichtete Beschwerde wies die
Oberzolldirektion mit Entscheid vom 22. Oktober 2002 ab. Sie reduzierte den
Rückforderungsbetrag indessen um Fr. 661.65, für von der X.________ AG
bereits früher zurückgezahlte Ausfuhrbeiträge auf Retourwaren. Zusätzlich
auferlegte sie der X.________ AG einen Verzugszins von Fr. 161'584.15.
B.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 22. November 2002 beantragt die
X.________ AG dem Bundesgericht, den Entscheid der Oberzolldirektion vom 22.
Oktober 2002 aufzuheben und diese zu verpflichten, ihr den (inzwischen
bezahlten) Betrag von Fr. 1'272'274.40 mit Zins zu 5% seit dem 8. Juli 2002
zurückzuzahlen.
Die Oberzolldirektion beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die in Frage stehenden Ausfuhrbeiträge wurden der Beschwerdeführerin
gestützt auf das Bundesgesetz über die Ein- und Ausfuhr von Erzeugnissen aus
Landwirtschaftsprodukten vom 13. Dezember 1974 (sog. "Schoggigesetz"; im
Folgenden: Gesetz; SR 632.111.72) ausgerichtet. Gemäss Art. 7 dieses Gesetzes
ist für die Rückforderung von zu Unrecht bezogenen Beiträgen die
Zollverwaltung zuständig (Abs. 1); die allgemeinen Bestimmungen über das
Verwaltungsverfahren des Bundes sind anwendbar (Abs. 2). Soweit das Gesetz
und die Vollzugsvorschriften keine Bestimmungen enthalten, gelten sinngemäss
die Vorschriften über die Zölle (Art. 10 Abs. 3).
1.2 Gemäss Art. 109 Abs. 1 des mangels einschlägiger Spezialvorschriften
anwendbaren Zollgesetzes vom 1. Oktober 1925 (ZG; SR 631.0) unterliegen in
Anwendung von Bundesrecht gefällte Beschwerdeentscheide der Oberzolldirektion
nur dann der Beschwerde an das Eidgenössische Finanzdepartement, wenn weder
die Beschwerde an die Eidgenössische Zollrekurskommission noch die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gegeben ist (lit. d).
Entgegen der Auffassung der Oberzolldirektion (Vernehmlassung Ziff. 1) ist
die in ihrem Verfahren von der Beschwerdeführerin noch bestrittene
Tarifeinreihung der in Frage stehenden Rahmpulvermischung im vorliegenden
Verfahren nicht mehr strittig. Die Beschwerdeführerin geht damit zu Recht
davon aus, dass die Beschwerde an die Zollrekurskommission im Sinne von Art.
109 Abs. 1 lit. c Ziff. 2 ZG ausser Betracht fällt. Der Beschwerdeentscheid
der Oberzolldirektion kann dagegen gemäss Art. 98 lit. c OG mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gezogen werden. Ein
Ausschlussgrund im Sinne der Art. 99 ff. OG ist nicht gegeben. Insbesondere
geht es nicht um einen Entscheid über die von der Tarifierung oder
Gewichtsbemessung abhängige Veranlagung von Zöllen (Art. 100 Abs. 1 lit. h
OG). Diese Bestimmung beruht auf der Überlegung, dass Tarifierung und
Gewichtsbemessung in Zollsachen für eine Überprüfung durch das Bundesgericht
nicht geeignet sind (BGE 115 Ib 204 E. 2b, 106 Ib 271 E. 1, je mit
Hinweisen). Als Tarifierung ist dabei namentlich die Frage zu verstehen,
unter welche Tarifposition eine Ware zu subsumieren ist beziehungsweise
welcher Zollansatz für eine bestimmte Ware gilt; um eine Tarifierung im Sinne
von Art. 100 lit. h OG geht es auch dann, wenn ausser der Tarifnummer des
Zolltarifs noch andere zollrechtliche Bestimmungen anwendbar sind (BGE 106 Ib
271; Urteil 2A.312/1989 vom 22. Juni 1990 E. 1a).
Streitgegenstand bildet vielmehr die Rückforderung von Beiträgen (im Sinne
von Art. 99 Abs. 1 lit. h OG), die unabhängig vom Bestehen eines
Rechtsanspruches auf diese Beiträge als Widerruf einer begünstigenden
Verfügung gestützt auf Art. 101 lit. d OG der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
unterliegt.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin hat seit 1996 von einem deutschen Hersteller
Rahmpulvermischung (96% Rahmpulver [mit 53% Milchfettgehalt], 2% Kakaobutter,
2% Kristallzucker) importiert und diese für die Herstellung von Schokolade
verwendet. Diese wurde wiederum ins Ausland exportiert. Für die in der
exportierten Schokolade verwendete Rahmpulvermischung erhielt die
Beschwerdeführerin vom 1. Januar 1996 bis zum 31. Mai 2000 Ausfuhrbeiträge
von insgesamt Fr. 1'272'274.42.
2.2 Die Rahmpulvermischung wurde zwar jeweils - entsprechend ihrer chemischen
Zusammensetzung (insbesondere auf Grund des Zusatzes von Kakaobutter) zu
Recht, was von der Beschwerdeführerin ausdrücklich nicht mehr bestritten wird
(Beschwerde Ziff. II.6) - unter der Zolltarifnummer 1901.9033 eingeführt. In
ihren Gesuchen um Ausrichtung von Ausfuhrbeiträgen für landwirtschaftliche
Grundstoffe hat die Beschwerdeführerin indessen als beitragsberechtigten
Grundstoff "Rahmpulver 53% Milchfett" unter der Zolltarifnummer 0402.2120
(die darunter fallenden Milchprodukte dürfen ausser Zucker oder anderen
Süssstoffen keine weiteren Zusätze enthalten) angegeben.
Das gleiche Produkt war bereits im Jahre 1983 bei einer Betriebskontrolle
durch die Oberzolldirektion kontrolliert und beanstandet worden.
2.3 Ausfuhrbeiträge werden gemäss Art. 1 der Verordnung über die
Ausfuhrbeiträge für Erzeugnisse aus Landwirtschaftsproduktion vom 18. Oktober
1995 (im Folgenden: Verordnung; SR 632.111.723) für bestimmte
landwirtschaftliche Grundstoffe ausgerichtet, sofern diese in Form von
verarbeiteten Nahrungsmitteln der Kapitel 15 - 22 des Zolltarifs (SR 632.10
Anhang) ausgeführt werden. Keine Ausfuhrbeiträge werden für importierte
Grundstoffmischungen ausgerichtet, die nicht unter die Kapitel 4 und 11 des
Zolltarifs fallen (Art. 2 Abs. 2 lit. b der Verordnung). Die in Frage
stehende Grundstoffmischung fällt nicht unter die Kapitel 4 und 11 des
Zolltarifs, weshalb für sie keine Ausfuhrbeiträge gewährt werden können. Es
kann dazu auf die nicht mehr bestrittenen Ausführungen im angefochtenen
Entscheid verwiesen werden (E. 2.3 und 2.4).
3.
3.1 Gemäss Art. 6 Abs. 1 des Gesetzes und Art. 15 der Verordnung sind
Ausfuhrbeiträge zurückzuerstatten, wenn sich bei Prüfung des Antrages für
Beiträge oder bei einer Betriebskontrolle zeigt, dass der Empfänger sie zu
Unrecht bezogen hat. Der Anspruch verjährt in fünf Jahren seit der Zahlung
des Beitrages. Wird er aus einer strafbaren Handlung hergeleitet, gilt die
Verjährungsfrist des Strafrechts, wenn diese länger ist (Art. 6 Abs. 2 des
Gesetzes).
3.2 Wer vorsätzlich oder fahrlässig einen Ausfuhrbeitrag im Sinne des
Gesetzes unrechtmässig erwirkt, wird, sofern nicht die Strafbestimmung von
Art. 14 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht vom 22. März 1974
(VStrR; SR 313.0) zutrifft, mit Busse bis zum Zwanzigfachen des erwirkten
Betrages bestraft; Verfolgung und Beurteilung richten sich nach den
Bestimmungen über Zollwiderhandlungen (Art. 8 des Gesetzes;
"Strafbestimmungen").
3.3
3.3.1Die Zollkreisdirektion ist zum Schluss gekommen, die Beschwerdeführerin
habe zu Unrecht Ausfuhrbeiträge erwirkt und damit in objektiver Sicht den
Tatbestand einer Widerhandlung im Sinne des Zollgesetzes erfüllt. Sie hat
indessen nicht näher ausgeführt, welche Zollwiderhandlung sie als erfüllt
betrachte. Schliesslich verfügte sie die Rückerstattung gemäss Art. 6 Abs. 1
des Gesetzes und Art. 15 der Verordnung sowie in Anwendung von Art. 12 VStrR.
Die Oberzolldirektion hat sich hingegen nicht nur auf diese Bestimmungen
gestützt, sondern im angefochtenen Entscheid zusätzlich ausgeführt, bei den
Ausfuhrbeiträgen handle es sich um Subventionen im Sinne des Bundesgesetzes
über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 5. Oktober 1990 (Subventionsgesetz,
SuG; SR 616.1). Die Rückforderung der Ausfuhrbeiträge erfolge daher auf Grund
der Art. 6 Abs. 1 des Gesetzes, Art. 30 SuG und Art. 12 Abs. 1 VStrR. Sie hat
dabei insbesondere geprüft, ob die durch die gesetzliche Regelung gebotene
Rückforderung allenfalls durch Art. 30 Abs. 2 SuG ausgeschlossen sei.
Die Beschwerdeführerin rügt denn auch zur Hauptsache, der angefochtene
Entscheid verstosse gegen Art. 30 Abs. 2 SuG (Beschwerde Ziff. 12).
3.3.2 Nach Art. 30 Abs. 1 SuG widerruft die zuständige Behörde eine
Finanzhilfe- oder Abgeltungsverfügung, wenn sie die Leistung in Verletzung
von Rechtsvorschriften oder auf Grund eines unrichtigen oder unvollständigen
Sachverhaltes zu Unrecht gewährt hat. Gemäss Art. 30 Abs. 2 SuG verzichtet
sie auf den Widerruf, wenn
a) der Empfänger auf Grund der Verfügung Massnahmen getroffen hat, die nicht
ohne zumutbare finanzielle Einbusse rückgängig gemacht werden können;
b) die Rechtsverletzung für ihn nicht leicht erkennbar war;
c) eine allfällig unrichtige oder unvollständige Feststellung des
Sachverhaltes nicht auf schuldhaftes Handeln des Empfängers zurückzuführen
ist.
Mit dem Widerruf fordert die Behörde die bereits ausgerichteten Leistungen
zurück. Hat der Empfänger schuldhaft gehandelt, so erhebt sie zudem einen
Zins von jährlich 5% seit der Auszahlung (Abs. 3).
Vorbehalten bleiben Rückforderungen nach Art. 12 VStrR (Abs. 4).
3.3.3 Nach Auffassung der Vorinstanz ist Art. 30 SuG gestützt auf Art. 2 Abs.
2 SuG ergänzend zu den Bestimmungen von Art. 6 des Gesetzes anwendbar.
Dies trifft jedoch nicht zu. Die allgemeinen Bestimmungen des
Subventionsgesetzes (Kapitel 3) regeln zwar wichtige Rechtsfragen wie die
Rückforderung, die Verjährung von Forderungen und die Zuwiderhandlungen für
den gesamten Finanzhilfe- und Abgeltungsbereich einheitlich (Botschaft des
Bundesrates zu einem Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 15.
Dezember 1986, BBl 1987 I 370). Die in Frage stehenden Ausfuhrbeiträge sind
aber nach den Ausführungen in der Botschaft keine Finanzhilfen im Sinne des
Subventionsgesetzes, was damit begründet wird, dass sie keine Vergünstigung
herbeiführen, sondern den der schweizerischen Nahrungsmittelindustrie durch
die Agrargesetzgebung verursachten Preisnachteil beim Rohstoffbezug gegenüber
ihrer ausländischen Konkurrenz ausgleichen (Botschaft S. 382).
Die Äusserungen in der Botschaft zur Rechtsnatur der Ausfuhrbeiträge vermögen
nicht ohne weiteres zu überzeugen. Dass der Bundesgesetzgeber mit diesen
Beiträgen die durch die Agrargesetzgebung verursachten Nachteile ausgleichen
will, ist vorab eine Frage der Motivation und schlösse eine Einstufung dieser
Beiträge als Finanzhilfen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 SuG nicht aus. Der
Bundesgesetzgeber gewährt diese Beiträge, weil er den Export von
landwirtschaftlichen Produkten fördern will (vgl. René Rhinow/Gerhard
Schmid/Giovanni Biaggini, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 1998, S. 595).
Aufgrund der klaren Ausführungen in der Botschaft zum Subventionsgesetz
besteht indessen für das Bundesgericht kein Anlass, in diesem Punkt eine
abweichende Auffassung zu vertreten. Dafür spricht auch der Umstand, dass das
Gesetz nicht im Katalog jener Erlasse figuriert, welche aufgrund des
Subventionsgesetzes geändert worden sind. Damit hat sich der Gesetzgeber der
in der Botschaft vertretenen Auffassung angeschlossen. Auch das Verfahren zur
Gewährung der Ausfuhrbeiträge ist atypisch ausgestaltet.
Dass es sich auch nicht um Abgeltungen handelt, liegt auf der Hand. Damit ist
aber das Subventionsgesetz und insbesondere dessen Artikel 30 im vorliegenden
Fall nicht anwendbar. Daran ändert nichts, dass das Bundesgericht diesen
Ausfuhrbeiträgen im Bereich der Mehrwertsteuer Subventionscharakter zuerkannt
hat, weil die zur Verarbeitung bezogenen Gegenstände im Umfang der
Verbilligung nicht für eine steuerbare Lieferung verwendet werden, was zur
Kürzung des Vorsteuerabzuges führt (Urteil 2A.353/2001 vom 11. Februar 2002
E. 1.3 und 2 zu Art. 26 Abs. 6 lit. b und Art. 30 Abs. 6 MWSTV). Der
Subventionsbegriff nach Mehrwertsteuerrecht deckt sich insoweit nicht mit
demjenigen nach Subventionsgesetz; er ist weiter gefasst.
3.3.4 Die Rückforderung der Ausfuhrbeiträge hat demnach im vorliegenden Fall
ausschliesslich gestützt auf Art. 6 des Gesetzes und Art. 12 VStrR zu
erfolgen. Dies entspricht auch dem Subventionsgesetz, welches in Art. 30 Abs.
4 ausdrücklich Rückforderungen nach Art. 12 VStrR vorbehält. Dass die zuletzt
genannte Bestimmung hier anwendbar ist, wird von der Beschwerdeführerin zu
Recht nicht bestritten, wird der Rückforderungsanspruch doch aus einer
(objektiv) strafbaren Handlung hergeleitet.
3.4 Weder aus der Verfügung der Zollkreisdirektion noch aus der angefochtenen
Verfügung geht hervor, welcher Straftatbestand der Beschwerdeführerin
vorgeworfen wird. Die Zollkreisdirektion hat dazu lediglich festgestellt, die
Handlungsweise der Beschwerdeführerin erfülle in objektiver Hinsicht den
Tatbestand einer Widerhandlung im Sinne des Zollgesetzes, womit gemäss Art.
87 ZG für die Strafverfolgung das Verwaltungsstrafrecht massgebend und die
Zollverwaltung verfolgende und urteilende Behörde sei.
3.4.1 Das trifft indessen nicht zu. Beim unrechtmässigen Erwirken eines
Ausfuhrbeitrages handelt es sich nicht um eine Zollwiderhandlung (vgl. Art.
73-79 ZG). Vielmehr stellt Art. 8 des Gesetzes das unrechtmässige Erwirken
eines Ausfuhrbeitrages unter Strafe. Diese Bestimmung wurde eigens
geschaffen, um Tatbestände strafrechtlich zu erfassen, die von Art. 14 VStrR
betreffend den Leistungs- und Abgabebetrug nicht gedeckt sind. Zwar sind für
die Verfolgung und Beurteilung die bei Zollwiderhandlungen geltenden
Vorschriften auch für den Fall anwendbar, dass unrechtmässig Ausfuhrbeiträge
erwirkt werden (Art. 8 Abs. 2 des Gesetzes). Damit gilt aber bei
unrechtmässig erwirkten Ausfuhrbeiträgen lediglich dasselbe Strafverfahren
wie bei Zollwiderhandlungen (Botschaft des Bundesrates zu einem Bundesgesetz
über eine Ein- und Ausfuhrregelung für landwirtschaftliche
Verarbeitungserzeugnisse vom 9. Juli 1974, BBl 1974 II S. 297).
3.4.2 Der Beschwerdeführerin wird zu Recht kein arglistiges Verhalten
vorgeworfen, womit die Anwendung von Art. 14 VStrR ausser Betracht fällt. Es
bleibt somit dabei, dass sie durch ihr Verhalten in objektiver Hinsicht eine
Widerhandlung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 des Gesetzes begangen hat. Sie
bestreitet dies auch nicht.
3.4.3 Eine Verwaltungsstrafuntersuchung wurde offensichtlich nicht eröffnet.
Dies ist indessen ohne Bedeutung, da ein Verschulden und erst recht eine
Strafverfolgung nicht Voraussetzungen der Rückerstattungspflicht im Sinne von
Art. 12 VStrR sind. Es genügt, dass der durch die Gewährung des Beitrages
entstandene unrechtmässige Vorteil seinen Grund in einer Widerhandlung im
objektiven Sinn gegen die Verwaltungsgesetzgebung des Bundes hat (BGE 106 Ib
218 E. 2c S. 221; Urteil 2A.457/2000 vom 7. Februar 2001 E. 2, in: ASA 70,
330).
3.5 Dass ihr die hier im Streit liegenden Ausfuhrbeiträge zu Unrecht
ausgerichtet wurden, bestreitet die Beschwerdeführerin nicht mehr. Sie
vertritt indessen die Auffassung, sie müsse diese nicht zurückerstatten.
Zu Unrecht bezogene Ausfuhrbeiträge können gemäss Art. 6 des Gesetzes und
Art. 12 VStrR während 5 Jahren seit der Zahlung des jeweiligen Beitrages
jederzeit und ohne weitere Voraussetzungen zurückgefordert werden.
Insbesondere können der Rückforderung die Ausschlussgründe von Art. 30 Abs. 2
SuG, auf die sich die Beschwerdeführerin zur Hauptsache beruft, nicht
entgegengehalten werden. Weitere Ausführungen zu Art. 30 SuG erübrigen sich
daher.
3.6 Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, sie habe sich an die
Vorgaben, Rundschreiben und Informationen der Zollbehörden und der
Treuhandstelle der schweizerischen Lebensmittelimporteure gehalten. Zudem
habe die Oberzolldirektion ihre neuen Abrechnungen ab Januar 1996 nicht
beanstandet (Beschwerde Ziff. B.7 und B.8).
Soweit sich die Beschwerdeführerin damit sinngemäss auf ihren Anspruch, von
den staatlichen Organen nach Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 9
BV), zu berufen scheint, übersieht sie, dass die Ausfuhrbeiträge - analog zu
dem für die Verzollung geltenden Selbstveranlagungsprinzip - allein gestützt
auf ihre schriftlichen Gesuche hin ausgerichtet wurden. Sie hat für die
Richtigkeit der darin gemachten Angaben einzustehen und kann nichts zu ihren
Gunsten daraus ableiten, dass die Zollbehörden die unrichtigen Deklarationen
nicht früher bemerkt haben (vgl. zur Zolldeklaration Urteil 2A.457/2000 vom
7. Februar 2001 E. 2c, in: ASA 70 S. 330).
4.
4.1 Widerhandlungen im Sinne von Art. 8 des Gesetzes sind mit Busse bedroht
und somit Übertretungen (Art. 101 StGB). Verfolgung und Beurteilung richten
sich - wie bereits erwähnt - nach den Bestimmungen über Zollwiderhandlungen
(Art. 8 Abs. 2 des Gesetzes). Auf diese sind die Bestimmungen der Art. 2 bis
18 VStrR anwendbar (Art. 80 ZG). Dies hat zur Folge, dass die Strafverfolgung
für die hier in Frage stehenden Delikte innert zwei Jahren verjährt (Art. 11
Abs. 1 VStrR). Denn es geht im vorliegenden Fall nicht um das unrechtmässige
Erlangen einer Rückerstattung von Abgaben im Sinne von Art. 11 Abs. 2 VStrR,
für welches die Verjährungsfrist fünf Jahre beträgt. Das
Verwaltungsstrafrecht unterscheidet klar zwischen der unrechtmässigen
Rückerstattung von Abgaben (Art. 12 Abs. 1 lit. a VStrR) und der
unrechtmässigen Gewährung von Vergütungen und Beiträgen (Art. 12 Abs. 1 lit.
b VStrR). Hier geht es um einen Beitrag. Die Verjährungsfrist des Strafrechts
ist also nicht länger als diejenige des Gesetzes, sondern kürzer. Der
Rückforderungsanspruch verjährt damit gemäss Art. 6 des Gesetzes in fünf
Jahren seit der Zahlung des Beitrages (Abs. 2; vgl. vorstehend E. 3.1). Die
Verjährungsfrist wird durch jede Einforderungshandlung unterbrochen (Abs. 3;
vgl. nachstehend E. 4.3).
4.2 Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, das der Beschwerdeführerin
vorzuwerfende (objektiv) strafbare Verhalten sei eine dauernde Handlung, da
die Ausfuhrbeiträge seit Anfang 1996 regelmässig geltend gemacht worden
seien. Dieses andauernde strafbare Verhalten habe erst mit der letztmaligen
Geltendmachung der Ausfuhrbeiträge am 15. August 2001 geendet. Die
Verjährungsfrist habe damit erst zu jenem Zeitpunkt zu laufen begonnen, womit
keiner der von der Zollkreisdirektion zurückgeforderten Beträge verjährt sei.
4.2.1 Die Vorinstanz legt der Beschwerdeführerin objektiv ein eigentliches
Dauerdelikt im Sinne von Art. 71 Abs. 3 StGB zur Last. Art. 8 Abs. 1 des
Gesetzes ist indessen schon auf Grund seines klaren Wortlautes ("Wer ...
einen Ausfuhrbeitrag ... erwirkt, ...") kein Dauerdelikt, sondern ein
schlichtes Tätigkeitsdelikt. Denn bei einem Dauerdelikt führt der Täter einen
rechtswidrigen Zustand nicht nur herbei, sondern er hält ihn auch aufrecht;
erst nach seiner Beendigung beginnt daher die Verfolgungsverjährung (Stefan
Trechsel/Peter Noll, Schweizerisches Strafrecht, Allg. Teil I, 5. Aufl.,
Zürich 1998, S. 77). Die Begründung des rechtswidrigen Zustandes bildet im
vorliegenden Fall keine Einheit mit weiteren Handlungen, die zu seiner
Aufrechterhaltung vorgenommen werden, und der Straftatbestand umfasst weder
ausdrücklich noch sinngemäss ein auf die Perpetuierung des deliktischen
Erfolges gerichtetes Verhalten (vgl. BGE 84 IV 17 E. 2; Urteil 1P.223/1988
vom 19. April 1989 E. 2c).
4.2.2 Es bleibt zu prüfen, ob die verschiedenen Exporte zu einer rechtlichen
Einheit zusammenzufassen sind, so dass die Verjährung erst mit der letzten
Handlung zu laufen begann (Art. 71 Abs. 2 StGB). Das Bundesgericht hat für
die Verjährung angenommen, verschiedene strafbare Handlungen bildeten gemäss
Art. 71 Abs. 2 StGB dann eine Einheit (bei der die Verjährung für sämtliche
Teilhandlungen erst mit der letzten Tat zu laufen beginnt), wenn sie
gleichartig und gegen dasselbe Rechtsgut gerichtet sind und - ohne dass
bereits ein Dauerdelikt im Sinne von Art. 71 Abs. 3 StGB vorliegt - ein
andauerndes pflichtwidriges Verhalten bilden, das von dem in Frage stehenden
gesetzlichen Straftatbestand ausdrücklich oder sinngemäss mitumfasst wird
(BGE 126 IV 141 E. 1a). Unter welchen Voraussetzungen dies der Fall ist, kann
nicht abschliessend in einer abstrakten Formel umschrieben werden. Für die
Zolldelikte hat das Bundesgericht erkannt, die wiederholte Widerhandlung
gegen das Zollgesetz (bzw. den Warenumsatzsteuerbeschluss) genüge nicht für
die Annahme einer verjährungsrechtlichen Einheit gemäss Art. 71 Abs. 2 StGB
(BGE 119 IV 73 E. 2b und 2c/bb S. 78 f.). In jenem Entscheid erachtete das
Bundesgericht dennoch die Zusammenfassung der verschiedenen strafbaren
Handlungen zu einer verjährungsrechtlichen Einheit als gerechtfertigt, weil
der Täter im Sinne des besonderen Qualifikationsgrundes der
Gewohnheitsmässigkeit von Art. 82 Ziff. 2 ZG gehandelt habe. In einem das
Alkoholgesetz (AlkG; SR 680) betreffenden Fall (Hinterziehung von Zollabgaben
durch wiederholte unzutreffende Deklarierung von Spirituosen als
Zollfreiwaren; Art. 54 Abs. 1 AlkG) entschied das Bundesgericht ebenfalls,
die zu beurteilenden Handlungen könnten nicht als verjährungsrechtliche
Einheit betrachtet werden. Zwar sei mit der Einfuhr jeder Flasche Brandy die
Monopolgebühr hinterzogen und damit zumindest objektiv gegen die
Strafbestimmung in Art. 54 Abs. 1 AlkG verstossen worden; die Auftraggeber
seien auch zur Nachzahlung der hinterzogenen Abgabe verpflichtet geblieben
(Art. 12 Abs. 1 VStrR); indessen kenne Art. 54 Abs. 1 AlkG keinen dem
Zollgesetz (Art. 82 Ziff. 2) analogen Qualifikationsgrund der gewerbsmässigen
oder gewohnheitsmässigen Verübung des Delikts (Urteil 2A.34/1993 vom 12.
Oktober 1994 E. 4c). Dazu ist zu ergänzen, dass der Gesetzgeber dies mit dem
am 1. Februar 1997 in Kraft getretenen Art. 54 Abs. 1bis AlkG, der nun
ausdrücklich einen solchen Qualifikationsgrund enthält, inzwischen nachgeholt
hat.
4.2.3 Im Lichte dieser Rechtsprechung können die der Beschwerdeführerin
vorgeworfenen wiederholten strafbaren Handlungen nicht als
verjährungsrechtliche Einheit betrachtet werden.
4.3 Gemäss Art. 6 Abs. 3 des Gesetzes wird die Verjährungsfrist durch jede
Einforderungshandlung unterbrochen.
4.3.1 Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, dass als erste
Einforderungshandlung die Betriebskontrolle vom 26. Juli 2001 zu betrachten
sei, anlässlich welcher die Verantwortlichen der Beschwerdeführerin vom
Betriebsprüferteam der Zollkreisdirektion über die in Aussicht stehende
Rückforderung in Kenntnis gesetzt worden seien.
4.3.2 Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, bei der Betriebskontrolle am
26. Juli 2001 sei es nicht um die Rückforderung gegangen, sondern um das
Produkt an sich. Auch im Schreiben des Zollinspektorates vom 4. September
2001 sei die Rückforderung der Ausfuhrbeiträge mit keinem Wort erwähnt.
Einforderungshandlung sei erst die Verfügung der Zollkreisdirektion vom 4.
Juni 2002.
4.3.3 Laut dem Bericht der Betriebsprüfer über die Betriebskontrolle
(Vernehmlassungsbeilage 5) fand die Betriebskontrolle am "26.07.2001 und
06.12.2001" statt. Dabei wurde der 26. Juli 2001 als Kontrolltag bezeichnet
(Ziff. B.10). Den Beteiligten sei anlässlich der Schlussbesprechung
mitgeteilt worden, dass ein Nachbezug von ca. 1,5 Mio. Franken eingeleitet
werde. Wann diese Schlussbesprechung stattgefunden hat, ergibt sich nicht aus
dem Bericht. Es kommt hinzu, dass der Bericht - ein Protokoll wurde nicht
erstellt (Ziff. G.36) - von den seitens der Beschwerdeführerin an der
Kontrolle Mitwirkenden nicht unterzeichnet wurde.
Anlässlich der Betriebskontrolle vom 26. Juli 2001 wurde indessen ein Muster
der in Frage stehenden Rahmpulver-Vermischung gezogen, weil der Verdacht
bestand, es könnte sich dabei um die importierte Grundstoffmischung handeln
(Bericht Ziff. F.34). Dies wurde im Schreiben des Zollinspektorates vom 4.
September 2001 an die Beschwerdeführerin bestätigt (Beschwerdebeilage 10).
Darin wurde ausgeführt, auf Grund der Analyse könnten die Ausfuhrbeiträge für
dieses Produkt nicht geltend gemacht werden. Gleichzeitig wurde die
Beschwerdeführerin aufgefordert, alle Produkte aufzulisten, in welchen diese
Mischung verwendet worden war; die exportierten Mengen seien pro Monat und
fünf Jahre zurück anzugeben; auch die Importe der Rahmpulver-Vermischung der
letzten fünf Jahre seien bekanntzugeben.
Auch wenn erst die Analyse des bei der Betriebskontrolle vom 26. Juli 2001
gezogenen Musters den Verdacht der falschen Deklaration bestätigt hat,
bestand doch bereits bei der Kontrolle die Vermutung, es handle sich um die
importierte Grundstoffmischung mit der Tarifnummer 1901.9033 (vgl. auch
Beschwerdebeilage 10). Unter diesen Umständen ist mit der Vorinstanz davon
auszugehen, dass die Betriebskontrolle mit Entnahme eines Warenmusters als
erste Untersuchungshandlung im Zusammenhang mit dem Verdacht des
unrechtmässigen Erwirkens von Ausfuhrbeiträgen zu betrachten ist. Da diese
Untersuchungshandlung allein mit Blick auf die Rückerstattung der Beiträge
vorgenommen wurde, liegt darin gleichzeitig eine erste Einforderungshandlung
im Sinne von Art. 6 Abs. 3 des Gesetzes.
4.3.4 Es kann daher festgestellt werden, dass der Anspruch auf Rückerstattung
der vor dem 26. Juli 1996 der Beschwerdeführerin gewährten Ausfuhrbeiträge
verjährt ist. Insoweit ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.
4.4
4.4.1Die Zollkreisdirektion hat in ihrer Rückforderungsverfügung lediglich
die Rückzahlung der ausgerichteten Ausfuhrbeiträge von insgesamt Fr.
1'272'274.40 verlangt. Die Vorinstanz hat indessen erkannt, dass die
Beschwerdeführerin zumindest fahrlässig und damit schuldhaft gehandelt habe,
weshalb sie gemäss Art. 30 Abs. 3 SuG zusätzlich zur Rückforderung der
Ausfuhrbeiträge einen Zins von 5% jährlich seit der zu Unrecht erfolgten
Auszahlung der Ausfuhrbeiträge zu entrichten habe.
4.4.2 Die Beschwerdeführerin rügt, diese reformatio in peius sei unzulässig,
da sie entgegen Art. 62 Abs. 3 VwVG über die beabsichtigte Änderung der
Verfügung zu ihren Ungunsten nicht in Kenntnis gesetzt und ihr keine
Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt worden sei.
4.4.3 Die Rüge ist begründet. Beabsichtigt eine Behörde, auf ein Rechtsmittel
hin zu einer reformatio in peius zu schreiten, hat sie die betroffene Partei
vorgängig darauf aufmerksam zu machen und ihr Gelegenheit zu einer
Stellungnahme einzuräumen. Dieser in Art. 62 Abs. 3 VwVG statuierte Grundsatz
fliesst auch direkt aus der verfassungsrechtlichen Garantie des rechtlichen
Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 BV. Er eröffnet dem von einer Verschlechterung
bedrohten Beschwerdeführer die Möglichkeit, sein Rechtsmittel zurückzuziehen
und damit den in Aussicht stehenden ungünstigen Entscheid abzuwenden (BGE 122
V 166 E. 2a). Die Vorinstanz hat diese Anhörung unterlassen. Die Ziffer 3.4
des angefochtenen Entscheides ist deshalb aufzuheben; die Vorinstanz hat der
Beschwerdeführerin Gelegenheit zu einer Stellungnahme zur reformatio in peius
zu geben.
4.4.4 Soweit die Vorinstanz die zusätzliche Zinsforderung auf Art. 30 Abs. 3
SuG gestützt hat, ist darauf hinzuweisen, dass diese Bestimmung nach dem oben
Ausgeführten auf die in Frage stehenden Ausfuhrbeiträge nicht zur Anwendung
kommt. Anwendbar ist vielmehr Art. 12 Abs. 1 VStrR, wonach sowohl der zu
Unrecht gewährte Beitrag als auch der Zins zurückzuerstatten sind. Dies
unabhängig von einem Verschulden, denn für die Anwendung von Art. 12 VStrR
genügt es, dass der objektive Tatbestand einer Widerhandlung gegen die
Verwaltungsgesetzgebung des Bundes erfüllt ist (vgl. Urteil 2A.215/1998 vom
4. August 1999 E. 2, in: ASA 68 S. 438). Sollte die Vorinstanz auf einer
Zinsforderung bestehen, wird sie in ihrem neuen Urteil zu beachten haben,
dass ein Zins nur verlangt werden kann, soweit die strafbaren Handlungen, aus
welchen der Rückerstattungsanspruch hergeleitet wird, nicht verjährt sind
(Art. 12 Abs. 4 VStrR).
5.
Die Beschwerde ist aus diesen Gründen teilweise gutzuheissen, der
angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz
zurückzuweisen, damit sie im Sinne der vorstehenden Erwägungen die
Rückforderung sowie einen allfälligen Zins neu berechnet und einen neuen
Entscheid fällt.
6.
Die Beschwerdeführerin obsiegt nur zu einem kleineren Teil. Die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens, die auf Fr. 20'000.-- festgesetzt werden,
sind ihr daher zu sieben Achteln aufzuerlegen; ein Achtel wird der
Oberzolldirektion auferlegt (Art. 156 Abs. 3 OG). Der Beschwerdeführerin ist
eine entsprechend reduzierte Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 159 Abs.
3 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid
der Eidgenössischen Zollverwaltung, Oberzolldirektion, vom 22. Oktober 2002
wird aufgehoben und die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an
die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 20'000.-- wird zu Fr. 17'500.-- der
Beschwerdeführerin und zu Fr. 2'500.-- der Eidgenössischen Zollverwaltung,
Oberzolldirektion, auferlegt.
3.
Die Eidgenössische Zollverwaltung, Oberzolldirektion, hat die
Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'000.-- zu
entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Zollkreisdirektion Basel und
der Eidgenössischen Zollverwaltung, Oberzolldirektion, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 25. April 2003
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: