II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.466/2002
Zurück zum Index II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2002
Retour à l'indice II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2002
2A.466/2002/mks
Arrêt du 6 février 2003
IIe Cour de droit public
MM. les Juges Wurzburger, Président,
Betschart, Müller, Merkli et Meylan, juge suppléant.
Greffière: Mme Revey.
Département fédéral de l'économie publique, 3003 Berne,
recourant,
contre
X.________ SA,
intimée, représentée par Me Olivia Berger, avocate, rue Tour-de-l'Ile 1, 1204
Genève,
Office vétérinaire fédéral, Schwarzenburgstrasse 161, 3097 Liebefeld,
Commission de recours du Département fédéral de l'économie, 3202
Frauenkappelen.
importation de caviar,
recours de droit administratif contre la décision de la Commission de recours
du Département fédéral de l'économie du 14 août 2002.
Faits:
A.
X. ________ SA a pour but le commerce de produits alimentaires, en
particulier l'importation et l'exportation de caviar. A cet effet, elle
recourt aux services de B.________.
Le 7 juin 2000, B.________, qui agissait alors pour le compte de la société
D.________ SA, a soumis à l'Office vétérinaire fédéral, pour vérification de
sa validité, un certificat de réexportation au sens de la Convention du 3
mars 1973 sur le commerce international des espèces de faune et de flore
sauvages menacées d'extinction (RS 0.453; Convention on International Trade
in Endangered Species of wild fauna and flora; CITES). Emis par la Fédération
de Russie sous le n° 0025/2000 et portant la marque de sécurité RU 9122112,
ce document désignait comme exportateur-réexportateur une entreprise du
Kazakhstan et comme importateur une entreprise des Emirats Arabes Unis. Daté
du 24 février 2000 et valable jusqu'au 24 août 2000, soit pendant six mois,
il concernait un quota d'exportation 1999 du Kazakhstan de 1'088.3 kg
d'asipenser gueldenstaedtti (osciètre), 958.3 kg de huso huso (béluga) et
2'051.3 kg de stellatus (sevruga).
Le 29 juin 2000, B.________ a transmis à l'Office vétérinaire fédéral un
courrier ainsi libellé:
"Suite à notre entretien de ce jour concernant la validité du certificat
CITES du Kazakhstan, nous nous trouvons dans une position fort inconfortable
pour notre petite société.
La rapidité avec laquelle vous nous avez répondu pour le CITES du caviar
iranien nous amène à penser qu'il y a un problème important sur le CITES du
Kazakhstan.
En effet, nos fournisseurs nous affirment que d'autres pays seraient d'accord
pour faire entrer les marchandises du Kazakhstan sur leur territoire, je
comprends aisément que vous ne puissiez donner votre accord sans vérification
préalable, mais vous comprendrez qu'une petite société comme la nôtre ne peut
tenir en attente les fournisseurs pendant trop longtemps.
Pourriez-vous avoir l'amabilité de nous expliquer rapidement par un fax les
motifs qui ne vous permettent pas de nous donner une réponse rapide, afin de
transmettre ce document à nos fournisseurs pour leur expliquer la situation.
L'obtention par notre société du caviar Iran est subordonnée à l'achat du
caviar du Kazakhstan."
Le lendemain, B.________ s'est encore adressé à l'Office vétérinaire fédéral
dans les termes suivants:
"Suite à notre entretien de ce jour, nous vous confirmons prendre contact
avec vous le lundi 3 juillet pour connaître la réponse de CITES et si cette
réponse n'est pas arrivée mardi 4 juillet au matin vous nous confirmez
pouvoir donner un accord favorable pour l'entrée de cette marchandise
couverte par le CITES 0025/2000 Fédération de Russie Security Stamp RU
9122112 Certificat de Re-export sur CITES du Kazakhstan N° n72."
Enfin, le 23 octobre 2000, B.________ a une nouvelle fois soumis à l'Office
vétérinaire fédéral le certificat de base 0025/2000 pour vérification.
L'Office vétérinaire fédéral n'a pas répondu par écrit à ces interpellations.
Du 26 juin au 10 décembre 2000, D.________ SA a procédé à plusieurs
importations de caviar en Suisse sous des certificats de réexportation CITES
délivrés par les Emirats Arabes Unis, documents qui se référaient au
certificat de base 0025/2000.
Le 18 décembre 2000, l'Office vétérinaire fédéral a délivré à X.________ SA
"l'agrément comme importateur professionnel pour les produits d'esturgeons".
B.
Les 25 janvier, 23 mars, 23 mai et 17 juillet 2001, X.________ SA a
réceptionné à l'aéroport de Genève, successivement, 713 kg, 183 kg, 1'197 kg
et 314 kg de caviar, respectivement accompagnés, outre de certificats
sanitaires, des certificats de réexportation CITES nos 4'015, 4'098, 4'253 et
4'263 délivrés par les Emirats Arabes Unis. Ces quatre documents désignaient
le Kazakhstan comme pays d'origine de la marchandise et se référaient au
certificat de base précité 0025/2000.
Le 17 juillet 2001, le vétérinaire de frontière de Genève-aéroport a ordonné
le blocage en douane du dernier des quatre envois de caviar susmentionnés.
Par décision non datée, postée le 11 septembre 2001, l'Office vétérinaire
fédéral a annulé la décision du 17 juillet 2001 du vétérinaire de frontière
et prononcé le séquestre de la marchandise en vertu de l'art. 18 de
l'ordonnance du 19 août 1981 sur la conservation des espèces (OCE; RS 453).
Il relevait notamment que les indications figurant sur le certificat
sanitaire et sur le fond des boîtes mentionnaient qu'il s'agissait de caviar
frais conditionné le 4 juin 2001, alors que le certificat de base 0025/2000
se rapportait à un quota de pêche 1999. En faisant valoir encore d'autres
indices, il estimait très vraisemblable, sinon prouvé, que le caviar en
question était une marchandise illégale de provenance inconnue, envoyée en
Suisse de Dubaï avec un certificat de réexportation CITES certes authentique,
mais au contenu erroné. Enfin, il impartissait ainsi à X.________ SA un délai
de trente jours pour apporter la preuve de l'origine légale du caviar, sous
peine de confiscation.
Par mémoire du 11 octobre 2001, X.________ SA a déféré cette décision auprès
de la Commission fédérale de recours du Département fédéral de l'économie
(ci-après: la Commission fédérale de recours), requérant la levée du
séquestre ainsi que l'autorisation d'importer et d'exporter la marchandise en
cause. La société soulignait que la Fédération de Russie était légitimée à
émettre le certificat de base 0025/2000 du 24 février 2000 pour le compte du
Kazakhstan, car celui-ci n'était alors pas partie à la Convention, son
adhésion étant entrée en vigueur le 19 avril 2000. Ajoutant que le quota de
pêche 1999 avait été prolongé sur 2000 et 2001, X.________ SA annexait à
l'appui copie des déclarations que l'organe de gestion CITES du Kazakhstan
avait adressées en ce sens aux Emirats Arabes Unis ainsi qu'au Secrétariat
CITES. Surtout, elle faisait valoir sa bonne foi. Sous cet angle, elle
arguait que l'Office vétérinaire fédéral n'avait formulé aucune réserve en
réponse aux interpellations de B.________ - qui agissait alors au nom de
D.________ SA -, que cette société avait pu utiliser le certificat de base
0025/2000 sans difficultés pour ses importations et que l'Office vétérinaire
fédéral avait même délivré des certificats de réexportation de la marchandise
en cause vers les Etats-Unis. De plus, les autorités CITES du Kazakhstan, des
Emirats Arabes Unis et des Etats-Unis avaient examiné la qualité et l'origine
de la marchandise, ainsi que la validité des documents d'accompagnement.
C.
Entre-temps, les trois envois antérieurs, réceptionnés par X.________ SA sous
les certificats de réexportation précités nos 4'015, 4'098 et 4'253, ainsi
que sous le certificat de base 0025/2000, ont été entreposés en port franc.
Par décisions du 26 septembre 2001, le vétérinaire de frontière de
Genève-aéroport a prononcé le séquestre préventif des trois envois en cause,
sur mandat de l'Office vétérinaire fédéral qui soupçonnait un trafic illégal.
Le 30 novembre 2001, l'Office vétérinaire fédéral a annulé ces décisions et
prononcé, en vertu de l'art. 18 OCE, le séquestre définitif des marchandises
au port franc sous suite de confiscation si des documents CITES valables des
Emirats Arabes Unis n'étaient pas remis dans un délai de trente jours.
Relevant que le certificat de base 0025/2000 se rapportait à un quota de
pêche 1999, l'autorité soulignait que B.________ n'avait pas signalé,
lorsqu'il l'avait requise d'examiner le permis 0025/2000, qu'il entendait
l'utiliser pour importer du caviar provenant des récoltes 2000 ou 2001. Par
ailleurs, la prétendue confirmation des autorités kazakh attestant de la
prolongation des quotas 1999 sur 2000 et 2001 devait être considérée comme un
faux. Selon le Secrétariat CITES, l'organe de gestion CITES du Kazakhstan
n'avait établi aucun document relatif à un contingent restant de l'année
1999, ni ne l'avait informé de l'existence de celui-ci. Du reste, le
Secrétariat CITES avait récemment observé que la plupart du caviar réexporté
depuis les Emirats Arabes Unis était d'origine illégale, les commerçants
concernés obtenant des certificats de réexportation authentiques auprès des
autorités CITES de ce pays, mais en leur fournissant de fausses informations
et des documents falsifiés. Fort de cette constatation, le Comité permanent
du CITES avait même recommandé aux parties à la Convention, en novembre 2001,
de refuser toute importation d'espèces et de spécimens provenant des Emirats
Arabes Unis.
Par mémoire du 17 janvier 2002, X.________ SA a de même déféré cette décision
auprès de la Commission fédérale de recours, sollicitant la levée des
séquestres ainsi que l'autorisation d'importer et d'exporter la marchandise
en cause. Elle indiquait notamment que les autorités savaient que les trois
envois comportaient des caviars frais, conditionnés respectivement les 5
janvier, 7 mars et 9 mai 2001. Elle se prévalait également de la protection
de la bonne foi, pour des motifs similaires à ceux exposés dans son recours
du 11 octobre 2001.
Invité à s'exprimer, l'Office vétérinaire fédéral a notamment souligné le 15
février 2002 que le prétendu report de quota aurait dû être autorisé par le
Secrétariat CITES et le Comité. Par ailleurs, il exposait les motifs pour
lesquels il n'avait pas immédiatement procédé à des contrôles plus poussés.
Sous cet angle, il relevait en particulier que lui-même et le vétérinaire de
frontière ne disposaient chacun, en principe, que d'une partie des
informations topiques, suivant leurs compétences respectives. Enfin, il
indiquait que la recommandation de suspension de commerce émise en novembre
2001 avait été suivie le mois suivant par un rapport sur la contrebande de
caviar à grande échelle, qui démontrait que le détour systématique de la
marchandise par Dubaï servait à simuler une provenance légale et à rendre une
vérification plus difficile.
D.
Statuant par décision du 14 août 2002, après avoir procédé à la jonction des
deux causes, la Commission fédérale de recours a admis les recours et annulé
les décisions de l'Office vétérinaire fédéral des 11 septembre et 30 novembre
2001, ainsi que celles du Service vétérinaire de frontière des 17 juillet et
26 septembre 2001.
En substance, la Commission fédérale de recours a considéré que X.________ SA
était fondée à invoquer en sa faveur le principe de la bonne foi. Tout
d'abord, on ne pouvait conclure avec un degré de certitude suffisant que
l'Office vétérinaire fédéral aurait, en réponse aux requêtes en vérification
du certificat de base 0025/2000 formées par B.________, attiré l'attention de
celui-ci sur le risque d'un séquestre ultérieur de la marchandise, si
l'importation devait s'avérer illégale; au contraire, on pouvait retenir que
l'Office vétérinaire fédéral avait déclaré ne pas s'opposer aux importations
fondées sur ce certificat. Du reste, il n'avait effectivement pas contesté
les importations effectuées dans ces conditions par D.________ SA et avait
même délivré à X.________ SA un certificat de réexportation vers les
Etats-Unis pour une partie de la marchandise ainsi importée par D.________
SA, alors qu'un tel document présuppose que l'Etat de réexportation a la
preuve que les spécimens ont été importés dans cet Etat conformément aux
règles CITES. Par conséquent, les autorités suisses avaient adopté une
attitude permettant de conclure à la légalité des importations réalisées par
D.________ SA. B.________ pouvait ainsi légitimement considérer que rien ne
s'opposait à ce que X.________ SA, pour laquelle il agissait également,
puisse aussi présenter à Genève, pour entreposage au port franc, du caviar
expédié dans les mêmes conditions. Par ailleurs, X.________ SA avait
satisfait à ses propres obligations d'importateur professionnel et n'était
pas en mesure de savoir que les autorités se trouvaient dans l'erreur. En
effet, elle avait déposé les documents requis, dont elle n'avait aucune
raison de douter de la validité, et pouvait à juste titre considérer que les
autorités disposaient de toutes les informations permettant de vérifier la
marchandise et la conformité de celle-ci aux règles CITES. Enfin, la
Commission fédérale de recours a laissé indécises les questions de savoir si,
d'une part, le certificat de base 0025/2000 avait été utilisé à des fins
contraires à la Convention et si, d'autre part, les décisions attaquées
violaient le principe de la proportionnalité.
E.
Agissant le 16 septembre 2002 par la voie du recours de droit administratif,
le Département fédéral de l'économie demande au Tribunal fédéral,
principalement, d'annuler la décision de la Commission fédérale de recours du
14 août 2002 et de confirmer les décisions de l'Office vétérinaire fédéral
des 11 septembre et 30 novembre 2001. Subsidiairement, soit dans l'hypothèse
où le Tribunal fédéral devait considérer que le principe de la bonne foi n'a
pas été violé, sans toutefois trancher la question de l'illégalité de la
marchandise séquestrée, le Département fédéral de l'économie requiert le
renvoi de la cause à la Commission fédérale de recours pour nouvelle décision
sur ce point. A l'appui de son recours, il invoque la Convention CITES et
l'ordonnance sur la conservation des espèces, en contestant en outre avoir
violé le principe de protection de la bonne foi du citoyen (art. 9 Cst.).
La Commission fédérale de recours renonce à prendre position. L'Office
vétérinaire fédéral déclare approuver les conclusions et les motifs présentés
par le Département fédéral de l'économie. X.________ SA conclut au rejet du
recours en tant que recevable.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
qui lui sont soumis (ATF 128 IV 137 consid. 2; 128 II 311 consid. 1 et les
arrêts cités).
1.1 Déposé contre une décision fondée sur le droit public fédéral et prise
par une commission fédérale de recours, sans qu'aucune des exceptions prévues
aux art. 99 à 102 OJ ne soit réalisée, le présent recours est en principe
recevable comme recours de droit administratif en vertu des art. 97 ss OJ et
de la règle particulière de l'art. 22 al. 2 OCE.
1.2 Selon l'art. 106 al. 1 OJ, le délai de recours pertinent en l'occurrence
est de trente jours. Il ressort du dossier que la décision attaquée a été
reçue par le recourant le 15 août 2002. Remis à la Poste suisse le 16
septembre suivant, le présent recours a donc été formé en temps utile.
2.
2.1 Conformément à l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit administratif
peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus
du pouvoir d'appréciation. Le Tribunal fédéral revoit d'office l'application
du droit fédéral qui englobe notamment les droits constitutionnels (ATF 128
II 56 consid. 2b; 126 V 252 consid. 1a p. 254; 125 II 508 consid. 3a). Comme
il n'est pas lié par les motifs que les parties invoquent, il peut admettre
le recours pour d'autres raisons que celles avancées par le recourant ou, au
contraire, confirmer la décision attaquée pour d'autres motifs que ceux
retenus par l'autorité intimée (art. 114 al. 1 in fine OJ; ATF 128 II 145
consid. 1.2.2; 127 II 264 consid. 1b et les arrêts cités).
En revanche, lorsque le recours est dirigé, comme en l'occurrence, contre la
décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits
constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou
incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de
procédure (art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ). La possibilité de faire valoir
des faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve est dès lors très
restreinte (sur les conditions y relatives, cf. ATF 128 II 145 consid. 1.2.1;
128 III 454 consid. 1; 125 II 217 consid. 3a; 121 II 97 consid. 1c).
En outre, le Tribunal fédéral ne peut pas revoir l'opportunité de la décision
entreprise, le droit fédéral ne prévoyant pas un tel examen en la matière
(art. 104 lettre c ch. 3 OJ).
2.2 En l'occurrence, certains des faits allégués par le recourant ne
ressortent pas de la décision litigieuse, voire n'ont expressément pas été
retenus par celle-ci, s'agissant notamment du contenu des réponses orales de
l'Office vétérinaire fédéral aux requêtes en vérification de B.________. De
même, certaines pièces déposées par le recourant sont nouvelles. La question
de savoir si ces éléments peuvent être pris en considération souffre
cependant de rester indécise, car le Tribunal fédéral est de toute façon en
mesure de fonder sa décision sur les seuls faits se dégageant de la décision
litigieuse.
3.
3.1 La Convention CITES a notamment pour but d'assurer la coopération
internationale en matière de protection de certaines espèces de la faune et
de la flore sauvages contre une surexploitation par suite du commerce
international (préambule, 4e phrase). Elle comporte trois annexes. L'Annexe I
comprend toutes les espèces menacées d'extinction dont le commerce doit être
soumis "à une réglementation particulièrement stricte afin de ne pas mettre
davantage leur survie en danger, et ne doit être autorisé que dans des
conditions exceptionnelles" (art. II al. 1). L'Annexe II comprend notamment
les espèces qui, bien que n'étant pas nécessairement menacées actuellement
d'extinction, pourraient le devenir si leur commerce n'était pas soumis "à
une réglementation stricte ayant pour but d'éviter une exploitation
incompatible avec leur survie" (art. II al. 1 lettre a). Les esturgeons
relèvent de l'Annexe II, à l'exclusion de l'esturgeon à nez court et de
l'esturgeon commun, qui sont inscrits à l'Annexe I.
L'exportation d'un spécimen d'une espèce inscrite à l'Annexe II nécessite la
délivrance et la présentation préalables d'un permis d'exportation délivré
par un organe de gestion de l'Etat d'exportation, qui a la preuve, notamment,
que le spécimen n'a pas été obtenu en contravention aux lois sur la
préservation de la faune et de la flore en vigueur dans cet Etat (art. IV al.
2 lettre b). Ce permis n'est valable pour l'exportation que pour une période
de six mois à compter de sa délivrance (art. VI al. 2).
L'importation d'un spécimen d'une espèce inscrite à l'Annexe II nécessite la
présentation préalable soit d'un permis d'exportation, soit d'un certificat
de réexportation (art. IV al. 4).
La réexportation d'un spécimen d'une espèce inscrite à l'Annexe II nécessite
la délivrance et la présentation préalables d'un certificat de réexportation
délivré par un organe de gestion de l'Etat d'exportation qui a la preuve,
notamment, que le spécimen a été importé dans cet Etat conformément aux
dispositions de la Convention (art. IV al. 5 lettre a). Une marchandise
importée en un seul envoi peut cependant être réexportée en plusieurs
expéditions distinctes.
Un permis ou un certificat distinct est requis pour chaque expédition de
spécimens (art. VI al. 5). Le cas échéant, un organe de gestion de l'Etat
d'importation de tout spécimen conserve et annule le permis d'exportation ou
le certificat de réexportation et tout permis d'importation correspondant
présenté lors de l'importation dudit spécimen (art. VI al. 6)
Les Parties prennent les mesures appropriées en vue de la mise en application
des dispositions de la Convention ainsi que pour interdire le commerce de
spécimens en violation de ses dispositions. Ces mesures comprennent, outre
des sanctions pénales, la confiscation ou le renvoi à l'Etat d'exportation de
tels spécimens (art. VIII al. 1).
Enfin, la Convention a prévu la mise sur pied d'un Secrétariat, dont les
attributions consistent notamment à demander aux Parties tout complément
d'information nécessaire à l'application de la Convention, à faire des
recommandations pour la poursuite des objectifs et la mise en application des
dispositions de la Convention, et à avertir les organes de gestion intéressés
que les dispositions de la Convention ne sont pas effectivement appliquées
(art. XII et XIII).
3.2 Se fondant notamment sur ladite Convention ainsi que sur l'art. 9 al. 2
de la loi fédérale du 9 mars 1978 sur la protection des animaux (LPA; RS
455), le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance précitée sur la conservation
des espèces. Selon cette ordonnance, une autorisation est nécessaire pour
importer, exporter et réexporter des spécimens des espèces animales figurant
aux Annexes I à III de la Convention (art. 5 lettre a). Les demandes
d'autorisation doivent être adressées à l'Office vétérinaire fédéral (art.
6). Elles sont délivrées si les conditions, fixées dans la Convention, sont
remplies (art. 7 al. 1 lettre a). Les spécimens des espèces figurant aux
Annexes I à III de la Convention ne peuvent être placés en entrepôts
douaniers que si les permis ou certificats étrangers, prescrits par la
Convention, sont produits (art. 10 lettre a). Les spécimens destinés à
l'importation, l'exportation et la réexportation doivent être examinés par
les organes de contrôle avant le dédouanement (art. 11 al. 1). Il incombe à
l'assujetti au contrôle douanier de produire les documents d'accompagnement
exigés (art. 12 al. 1). Les organes de contrôle s'assurent qu'il existe, pour
l'envoi à contrôler, les documents d'importation, d'exportation et de
réexportation prescrits et qu'ils correspondent à l'envoi (art. 13 al. 1).
Les organes de contrôle contestent les envois non conformes aux prescriptions
ou éveillant le soupçon fondé qu'ils contiennent des spécimens illégalement
mis dans le commerce (art. 16 al. 1). Les envois sont séquestrés lors de
l'importation, de l'exportation, du transit ou de la réexportation si (art.
17 al. 2): le renvoi à l'expéditeur n'est pas possible (lettre a), le renvoi
n'est pas défendable pour des motifs relevant de la protection des animaux
(lettre b), le soupçon fondé d'un commerce illégal de spécimens pèse sur eux
(lettre c). Si les documents manquants ne sont pas produits dans le délai
d'un mois, ou de dix jours s'il s'agit du transit de spécimens vivants,
l'Office vétérinaire fédéral confisque les spécimens (art. 18 al. 2).
4.
En l'occurrence, il sied de relever préliminairement que seules les
importations effectuées en 2001 font l'objet de la décision incriminée. Il
n'y a dès lors pas lieu d'examiner la légalité de celles intervenues en 2000.
Les prononcés annulés par la décision attaquée se fondent sur l'art. 18 al. 2
OCE, selon lequel, conformément au consid. 3.2 ci-dessus, les spécimens sont
confisqués si les documents manquants ne sont pas produits dans le délai d'un
mois. Par documents, on entend les documents d'importation, d'exportation et
de réexportations prescrits et correspondant à l'envoi (cf. art. 13 al. 1
OCE). Les esturgeons inscrits à l'Annexe I de la Convention ne pouvant être
commercialisés professionnellement, les caviars litigieux relèvent de
l'Annexe II, de sorte que leur commerce est régi par les art. IV et VI CITES.
Leur importation exige ainsi la production d'un permis d'exportation ou d'un
certificat de réexportation (art. IV al. 4 CITES), ce dernier n'étant délivré
par l'Etat de réexportation que s'il a la preuve que le spécimen a été
importé dans cet Etat conformément aux règles CITES (art. IV al. 5 lettre a
CITES). Sous cet angle, l'intimée a, pour l'exportation initiale du
Kazakhstan (où les caviars ont été récoltés) vers Dubaï, produit le
certificat de base 0025/2000 délivré par la Russie et, pour les
réexportations de Dubaï vers Genève, transmis les certificats émanant des
Emirats Arabes Unis. Tous ces certificats sont valables six mois,
conformément à l'art. VI al. 2 CITES. Le certificat de base 0025/2000 du 24
février 2000 a donc expiré le 24 août 2000. Or, les caviars séquestrés ont
été récoltés en 2001. Ils ont en effet été conditionnés, selon les différents
envois, les 5 janvier, 7 mars, 9 mai et 4 juin 2001, étant précisé que cette
opération a lieu immédiatement après la pêche, s'agissant de caviar frais. Le
certificat de base 0025/2000 a donc expiré avant même que les caviars
séquestrés n'aient été récoltés, de sorte qu'il ne pouvait en aucun cas
couvrir leur exportation du Kazakhstan vers les Emirats Arabes Unis. De plus,
il ne pouvait être utilisé qu'une seule fois, conformément à l'art. VI al. 5
CITES. Or, il avait déjà servi à exporter du Kazakhstan vers Dubaï les
caviars importés à Genève en 2000 par D.________ SA, si bien qu'il avait de
toute façon perdu sa validité. Ainsi, les marchandises en cause ne
bénéficient pas des documents requis, qui n'ont jamais été produits. Elles
sont dès lors illégales et leur séquestre s'avère justifié sous cet angle.
Par ailleurs, la prétendue prolongation du quota 1999 sur 2001, alléguée par
l'intimée mais contestée par le recourant, ne conduirait de toute façon pas à
retenir que le certificat de base 0025/2000 était apte à couvrir les
importations litigieuses, dès lors qu'un tel report n'empêchait en rien la
caducité de ce document, que celle-ci résulte de son expiration le 24 août
2000 ou d'une utilisation déjà intervenue. Dans tous les cas, l'expédition
vers Dubaï de la récolte 2001 exigeait impérativement de nouveaux certificats
d'exportation à délivrer par les autorités compétentes, soit l'organe de
gestion CITES du Kazakhstan, en charge depuis le 19 avril 2000.
5.
Il reste à examiner si, comme l'a retenu la Commission fédérale de recours,
l'intimée était fondée à s'opposer aux séquestres litigieux en vertu du
principe de la bonne foi.
5.1 Le droit constitutionnel du citoyen à être traité par les organes de
l'Etat conformément aux règles de la bonne foi est expressément consacré à
l'art. 9 Cst. (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e
éd., Zurich 2002, n° 624). Il protège la confiance légitime que le citoyen a
placée dans les assurances reçues de l'autorité ou dans tout autre
comportement adopté par celle-ci et suscitant une expectative déterminée (ATF
126 II 377 consid. 3a p. 387; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123; cf. aussi ATF
128 II 112 consid. 10b/aa p. 125).
5.1.1 Ainsi, l'art. 9 Cst. confère d'abord au citoyen le droit d'exiger de
l'autorité qu'elle se conforme aux assurances (promesses, renseignements,
communications, recommandations ou autres déclarations) reçues, si les
conditions cumulatives suivantes sont réunies (ATF 121 II 473 consid. 2c; 118
Ia 245 consid. 4b et les arrêts cités):
a) l'autorité est intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées;
b) l'autorité a agi ou est censée avoir agi dans les limites de sa
compétence;
c) l'administré a eu de sérieuses raisons de croire à la validité de
l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite;
d) l'administré s'est fondé sur l'acte en question pour prendre des
dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice;
e) la loi n'a pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée.
Plus largement, la bonne foi est protégée lorsque l'administration crée
certaines expectatives par son comportement, que celui-ci soit actif ou
passif (déclarations par "actes concluants"; cf. Beatrice Weber-Dürler,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, 1983, p. 204 et 228). Notamment, son
silence peut susciter un "état de confiance" ("Vertrauenstatbestand")
lorsqu'elle laisse subsister une situation illégale en toute connaissance de
cause (cf. RDAF 1982 137 consid. 5; voir aussi ATF 118 Ia 384 consid. 3). De
même, elle ne saurait se contredire en appréciant un même état de fait de
manière différente (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. 1,
1984, p. 395). Au surplus, les conditions a-e énumérées ci-dessus demeurent
globalement applicables.
Par ailleurs, il convient de juger du respect des règles de la bonne foi par
l'administration selon des critères objectifs, indépendamment de la personne
des agents en cause; aussi l'administration peut-elle être rendue responsable
d'un comportement contradictoire, même si celui-ci est dû à des personnes
différentes, au besoin à l'insu des unes et des autres (ATF 121 I 181 consid.
2a).
5.1.2 Conformément à la condition c exposée ci-dessus, ne peut invoquer
l'art. 9 Cst. celui qui a reconnu l'erreur commise, ou qui aurait pu la
reconnaître en déployant l'attention exigée par les circonstances et sa
situation personnelle (cf. ZBl 103 2002 188 consid. 4c; RAMA 1999 KV 97 521
consid. 4b; cf. aussi art. 5 al. 3 Cst.). Les assurances ou le comportement
de l'autorité pouvant être présumés conformes au droit, la protection de la
bonne foi n'est exclue que si l'erreur est clairement reconnaissable, en
raison d'éléments objectifs (la nature de l'indication fournie et le rôle
apparent de celui dont elle émane) et subjectifs (la position ou la qualité
de l'administré ou du justiciable concerné) (ATF 117 Ia 297 consid. 2;
Grisel, op. cit., p. 392; Weber-Dürler, op. cit., p. 231). Ainsi, un simple
citoyen n'est tenu de vérifier les informations données par l'administration
qu'en présence de motifs particuliers, notamment lorsqu'elles apparaissent
manifestement ambiguës ou déraisonnables (Häfelin/Müller, op. cit., nos 658
et 682; Grisel, op. cit., p. 392). Des exigences plus élevées seront
toutefois imposées aux spécialistes (cf. ATF 111 Ib 213 consid. 6a p. 222).
Par exemple, ne mérite pas de protection la partie dont l'avocat eût pu
déceler l'omission ou l'erreur affectant l'indication de la voie de droit par
la seule lecture du texte légal, sans même recourir à la consultation de la
jurisprudence ou de la doctrine (ATF 127 I 31 consid. 3b/bb; 127 II 198
consid. 2c).
Enfin, le justiciable qui a lui-même suscité l'erreur en question ne saurait
invoquer sa bonne foi (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2e éd.,
Berne 1994, n° 5. 3. 2. 1 p. 431; cf. ATF 111 V 28 consid. 4).
5.1.3 Même lorsque les conditions de protection de la bonne foi sont
remplies, l'autorité n'est pas nécessairement tenue de déroger à la loi afin
de traiter le citoyen conformément aux assurances données ou aux expectatives
créées. La loi doit être appliquée lorsque l'intérêt public à son respect
l'emporte sur l'intérêt privé de l'administré à un traitement illégal. Dans
cette hypothèse cependant, l'administré est en droit de réclamer une
indemnité pour le dommage causé (Häfelin/ Müller, op. cit., nos 665 et 697
ss; Moor, op. cit., p. 429; cf. ATF 119 Ib 397 consid. 6e; 116 Ib 185 consid.
3c; 114 Ia 209 consid. 3c; 101 Ia 328 consid. 6c).
5.2 En l'occurrence, il n'est pas certain que l'autorité ait créé un état de
confiance en laissant croire à l'intimée, par ses déclarations ou son
comportement, que ses importations 2001 étaient légales. L'absence de réponse
claire aux requêtes en vérification de B.________ n'est pas significative à
cet égard, dès lors que celui-ci n'a pas indiqué la date des récoltes qu'il
entendait couvrir avec le certificat en cause. On peut en revanche
s'interroger sur la portée de l'omission de l'Office vétérinaire fédéral de
s'opposer aux importations effectuées avant le 17 juillet 2001, alors qu'il
disposait de toutes les informations nécessaires, fussent-elles dispersées
entre lui-même et son service vétérinaire de frontière. Toutefois, la
question de savoir si l'autorité a créé un état de confiance dans le sens
précité souffre de demeurer indécise, car, conformément aux paragraphes
suivants, l'intimée ne remplit de toute façon pas la condition c exposée
ci-dessus.
L'intimée a obtenu le 18 décembre 2000, soit antérieurement aux importations
litigieuses, un "agrément comme importateur professionnel pour les produits
d'esturgeons". Il s'agit d'une autorisation de longue durée délivrée aux
requérants qui offrent "toutes garanties quant à l'observation des
prescriptions de la convention" (art. 7 al. 3 OCE). En déposant sa demande,
l'intimée s'est d'ailleurs engagée à respecter les prescriptions de la
Convention CITES et celles de ses ordonnances d'exécution. Ainsi, il sied de
retenir que l'intimée connaissait la législation topique, au moins depuis le
18 décembre 2000, et qu'elle était en mesure d'appliquer un texte légal clair
aux faits dont elle était informée, du moins en l'absence de difficultés
particulières. On pouvait dès lors exiger qu'elle décelât, dans cette mesure,
les erreurs commises par l'administration.
D'une part, l'art. VI al. 2 CITES indique clairement, sans ambiguïté
possible, que la validité d'un certificat de réexportation est de six mois.
L'intimée savait que le document 0025/2000 expirait le 24 août 2000; elle n'a
même jamais prétendu que celui-ci aurait été prolongé, mais uniquement que le
quota 1999 aurait été reporté. En outre, elle n'ignorait pas, ou en tout cas
ne pouvait ignorer, que les caviars séquestrés avaient été récoltés en 2001.
Dans ces conditions, on ne saurait admettre qu'elle pouvait considérer de
bonne foi que le certificat 0025/2000, déjà expiré au moment de la pêche,
couvrait une telle marchandise. D'autre part, l'art. VI al. 5 CITES prévoit
tout aussi explicitement qu'un permis ou un certificat distinct est requis
pour chaque expédition, l'art. VI al. 6 CITES imposant du reste l'annulation
du permis ou du certificat après usage. L'intimée, à laquelle il faut imputer
les connaissances de son auxiliaire B.________, savait que le document
0025/2000 avait déjà servi aux importations 2000. Elle ne pouvait donc
retenir de bonne foi que ce certificat n'était pas épuisé.
Au demeurant, il convient de relever que l'accomplissement de l'objectif de
la Convention CITES, soit la protection des espèces menacées d'extinction -
ou pouvant le devenir - contre un commerce international excessif, repose
entièrement sur la fiabilité du système des autorisations (sur ce sujet, cf.
David S. Favre, International trade in endangered species, a guide to CITES,
Dordrecht/Boston/Londres 1989, p. 147 s.). Seule une stricte application de
la Convention sous cet angle peut lui permettre d'atteindre son but.
L'attitude consistant à tolérer, volontairement ou par négligence, que des
espèces protégées soient commercialisées sur la base de permis falsifiés ou
caducs, tend ainsi à annihiler les efforts de ceux qui mettent tout en oeuvre
pour assurer une scrupuleuse application du traité. Il sied donc d'exiger
tant des commerçants que des autorités qu'ils fassent preuve d'une vigilance
et d'une rigueur accrues à cet égard. En ce sens du reste, les décisions
incriminées de l'Office vétérinaire fédéral s'avèrent proportionnées.
6.
Vu ce qui précède, le recours de droit administratif doit être admis, la
décision de la Commission de recours du Département fédéral de l'économie du
14 août 2002 doit être annulée et les décisions de l'Office vétérinaire
fédéral des 11 septembre et 30 novembre 2001 confirmées. Les frais
judiciaires seront mis à la charge de l'intimée, qui s'est opposée au recours
(art. 156 al. 1 OJ) et n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ). Il n'y
a pas lieu d'allouer des dépens au recourant (art. 159 al. 2 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis, la décision de la Commission de recours du Département
fédéral de l'économie du 14 août 2002 est annulée et les décisions de
l'Office vétérinaire fédéral des 11 septembre et 30 novembre 2001 sont
confirmées.
2.
Un émolument judiciaire de 5'000 fr. est mis à la charge de X.________ SA.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant, à la mandataire de
X.________ SA, à l'Office vétérinaire fédéral et à la Commission de recours
du Département fédéral de l'économie.
Lausanne, le 6 février 2003
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: