II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.41/2002
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2A.41/2002 /bom
Sentenza del 18 settembre 2002
II Corte di diritto pubblico
Giudici federali Wurzburger, presidente,
Betschart, Müller, Yersin e Merkli,
cancelliere Cassina.
A. A.________,
ricorrente, patrocinato dagli avv. Mario Postizzi e Goran Mazzucchelli, via
E. Bossi 1, casella postale 2229, 6901 Lugano
contro
Commissione federale delle banche, Schwanengasse 12, Casella postale, 3001
Berna.
assistenza amministrativa internazionale richiesta dalla Commissione
Nazionale per le Società e la Borsa (CONSOB) nella causa C.________ SpA,
(ricorso di diritto amministrativo contro la decisione della Commissione
federale delle banche del 28 novembre 2001)
Fatti:
A.
La sera del 19 aprile 2000, dopo la chiusura dei mercati borsistici italiani,
D.________ diffondeva un comunicato nel quale veniva annunciato il lancio da
parte della E.________ Srl, di un'offerta pubblica d'acquisto (OPA) sulla
totalità del capitale sociale della C.________ SpA al prezzo di 10,2 euro per
ciascuna azione ordinaria, di risparmio e privilegiata. Nel dispaccio veniva
precisato che l'operazione avrebbe avuto luogo tra la fine di maggio e
l'inizio di giugno del 2000.
B.
Nell'ambito della propria attività di monitoraggio dei mercati azionari, la
Commissione nazionale per le società e la borsa italiana (in seguito: CONSOB)
ha potuto constatare che durante i mesi di febbraio e di marzo del 2000 vi
era stato un aumento sensibile dei volumi di scambio delle azioni ordinarie
della C.________ SpA rispetto al precedente mese di gennaio. Tale incremento
risultava particolarmente marcato nel periodo tra il 29 febbraio 2000 e l'8
marzo 2000. I quantitativi scambiati erano infatti passati dai 462'000 titoli
del 28 febbraio 2000 ai 1'015'500 del giorno successivo, per poi raggiungere
addirittura quota 1'746'500 durante la seduta di borsa del 1° marzo 2000. In
seguito, gli scambi si erano attestati attorno al milione di titoli al
giorno, per quindi scendere a quota 480'000 titoli al giorno a partire dal 9
marzo 2000. Durante il periodo in questione, il prezzo ufficiale delle azioni
aveva registrato una performance di poco superiore a quella dell'indice
borsistico Mibtel. Tuttavia un'anomalia di particolare rilievo per quanto
attiene alle quotazioni delle azioni ordinarie della C.________ SpA era stata
individuata nella seduta del 19 aprile 2000, che aveva preceduto la
diffusione al pubblico della notizia inerente al lancio dell'OPA da parte
della E.________ Srl: in quell'occasione il prezzo ufficiale del titolo era
infatti aumentato del 4,13%, a fronte di un indice Mibtel rimasto pressoché
invariato, passando da 6,104 a 6,356 euro. Inoltre il volume di scambi era
stato più che doppio rispetto alla media giornaliera del mese. Il giorno
successivo, il prezzo ufficiale delle azioni in questione subiva poi un
ulteriore incremento del 62,29%, adeguandosi al prezzo di 10,2 euro indicato
nel comunicato con il quale era stata annunciata l'OPA. A ciò si aggiungeva
un elevatissimo incremento dei volumi di titoli scambiati. Parimenti anche i
prezzi delle azioni privilegiate e di risparmio della C.________ SpA
registravano importanti aumenti, rispettivamente del 34,92% e del 45,44%.
Attraverso le proprie indagini, la CONSOB ha potuto accertare che la società
d'intermediazione finanziaria F.________ SpA, aveva acquistato tra il 19 e il
20 aprile 2000 per conto dell'istituto bancario G.________ 100'000,
rispettivamente 50'000 azioni C.________ SpA ordinarie. Il 4 maggio 2000,
75'000 di queste azioni erano quindi state rivendute in borsa.
C.
Il 5 marzo 2001 la CONSOB ha inoltrato alla Commissione federale delle banche
una richiesta di assistenza amministrativa al fine di ottenere informazioni
circa l'identità dei committenti finali, per conto dei quali l'istituto
bancario G.________ aveva eseguito le sopraccitate operazioni sul titolo
C.________SpA ordinario, nonché di tutti i soggetti autorizzati ad operare
sul conto intrattenuto da tali committenti presso l'istituto finanziario in
parola. Nell'istanza venivano pure domandati ragguagli in merito alle ragioni
che avevano indotto i committenti finali ad operare sul predetto titolo, come
pure un elenco delle operazioni poste in essere sul titolo C.________ SpA
ordinario dai committenti finali durante il periodo 1° febbraio - 31 maggio
2000.
Con uno scritto dell'8 marzo 2001 la Commissione federale delle banche ha
sottoposto i suddetti quesiti all'istituto bancario G.________. Il 4 aprile
2001 quest'ultimo ha provveduto ad evadere la richiesta, indicando che gli
investimenti indicati nella medesima erano stati effettuati per conto di un
cliente italiano, tale A.A.________, titolare della relazione cifrata n. XXX,
in esecuzione degli ordini da lui stesso impartiti per telefono alla banca la
mattina del 19 aprile 2000 e, rispettivamente, il giorno seguente. L'istituto
bancario G.________ ha inoltre precisato che il cliente non aveva in
precedenza nel proprio portafoglio altre azioni della C.________ SpA e che i
150'000 titoli acquistati tra il 19 e il 20 aprile 2000 erano stati in
seguito tutti rivenduti in borsa tra il 4 e il 5 maggio 2000. La banca ha
quindi allegato alla propria risposta la documentazione relativa al citato
conto, nonché copia degli avvisi di addebito e di accredito attestanti le
operazioni borsistiche in questione.
D.
Il 19 luglio 2001 la CONSOB ha trasmesso alla Commissione federale delle
banche una nota contenente una serie di informazioni confidenziali in merito
alle persone che erano a conoscenza dei dettagli dell'OPA lanciata sul
capitale sociale delle C.________ SpA.
Con uno scritto del 27 luglio 2001 la Commissione federale delle banche ha
informato A.A.________ che dai dati in suo possesso risultava che un certo
B.A.________, di cui egli era verosimilmente il padre, aveva partecipato
nella sua qualità di funzionario di H.________ a diverse operazioni
intraprese dalle società interessate all'OPA sulla C.________ SpA. L'autorità
federale gli ha quindi comunicato che, alla luce di questo fatto, era sua
intenzione trasmettere alla CONSOB le informazioni richieste. Per questo
motivo essa ha invitato A.A.________ ad illustrare la natura delle sue
relazioni con B.A.________.
Il 17 settembre 2001 A.A.________ ha inviato alla Commissione federale delle
banche una memoria scritta con la quale ha sollevato un'obiezione di
principio in merito all'ammissibilità della domanda di assistenza
amministrativa presentata dall'autorità italiana di vigilanza in materia
borsistica. Egli ha infatti affermato che è possibile far capo a questo
genere di procedura soltanto a titolo preventivo o nella fase iniziale di
un'indagine, vale a dire in presenza di un sospetto generale di irregolarità
in ambito borsistico. Ha quindi aggiunto che dal momento che la CONSOB aveva
segnalato già nel corso del mese di dicembre del 2000 alla magistratura
penale italiana la fattispecie in oggetto, la sua istanza appariva come uno
strumento inteso ad eludere le regole e i principi dell'assistenza
internazionale in materia penale.
E.
Con decisione del 28 novembre 2001 la Commissione federale delle banche ha
risolto di accordare alla CONSOB assistenza amministrativa e di trasmettere a
quest'ultima le informazioni ricevute il 4 aprile 2001 dall'istituto bancario
G.________ (cifra 1 del dispositivo) affinché le medesime siano utilizzate
per dei fini di sorveglianza diretta sulle borse e sul commercio di valori
mobiliari (cifra 2 del dispositivo). La Commissione ha poi autorizzato la
trasmissione di tali informazioni al Pubblico Ministero italiano, a
condizione che la CONSOB indichi a quest'ultimo che le stesse potranno essere
usate unicamente per il perseguimento di reati concernenti lo sfruttamento
della conoscenza di fatti confidenziali (cifra 3 del dispositivo). Parimenti
è stato fatto divieto alla CONSOB di ritrasmettere i dati ricevuti ad altre
autorità, senza il preventivo accordo della Commissione federale delle banche
(cifra 4 del dispositivo).
F.
Il 21 gennaio 2002 A.A.________ ha introdotto dinanzi al Tribunale federale
un ricorso di diritto amministrativo con cui chiede che la citata decisione
della Commissione federale delle banche sia annullata e riformata nel senso
che non è concessa assistenza amministrativa alla CONSOB. Censura in sostanza
la violazione dell'art. 38 della legge federale sulle borse e il commercio di
valori mobiliari, del 24 marzo 1995 (LBVM; RS 954.1).
Chiamata ad esprimersi, la Commissione federale delle banche ha domandato che
il ricorso sia integralmente respinto.
G.
Con decreto del 7 marzo 2001 il Presidente della II Corte di diritto pubblico
ha accolto la richiesta di conferimento dell'effetto sospensivo contenuta nel
ricorso.
Diritto:
1.
1.1 La decisione con cui la Commissione federale delle banche accorda, in
applicazione dell'art. 38 LBVM, assistenza amministrativa ad un'autorità
estera, disponendo in tal modo la trasmissione a quest'ultima di documenti ed
informazioni, è impugnabile direttamente dinanzi al Tribunale federale con un
ricorso di diritto amministrativo, ai sensi degli art. 97 e segg. OG (art. 39
LBVM; DTF 127 II 323 consid. 1).
1.2 In quanto titolare del conto bancario al quale si riferiscono le
informazioni che la Commissione federale delle banche intende trasmettere
alla CONSOB, il ricorrente è legittimato ad agire in giudizio (art. 103 lett.
a OG; DTF 125 II 65 consid. 1). Ne consegue che il presente gravame,
inoltrato tempestivamente (art. 106 cpv. 1 OG), è in linea di principio
ammissibile.
2.
Adito con tale rimedio, il Tribunale federale esamina d'ufficio
l'applicazione del diritto federale, ivi compreso l'eccesso e l'abuso del
potere d'apprezzamento (art. 104 lett. a OG). In particolare, esso verifica
se sono adempiute le condizioni per concedere assistenza amministrativa
all'autorità richiedente e in quale misura debba essere prestata cooperazione
sul piano internazionale, senza in ciò essere vincolato dai considerandi
della decisione impugnata, né dai motivi invocati dalle parti (art. 114 cpv.
1 OG; cfr. DTF 121 II 447 consid. 1b con riferimento). L'insorgente può
inoltre far valere l'accertamento inesatto o incompleto di fatti
giuridicamente rilevanti, dal momento che l'istanza inferiore non è
un'autorità giudiziaria (art. 104 lett. b e art. 105 OG).
3.
Giusta l'art. 38 cpv. 2 LBVM, la Commissione federale delle banche può
trasmettere alle autorità straniere che esercitano direttamente la
sorveglianza sulle borse e sui commercianti di valori mobiliari informazioni
e documenti pertinenti, non accessibili al pubblico. Ciò presuppone comunque
che queste autorità estere utilizzino quanto ricevuto unicamente per i fini
di vigilanza a cui sono preposte (lett. a; principio di specialità), e che le
stesse siano vincolate al "segreto d'ufficio o al segreto professionale"
(lett. b; principio di confidenzialità). I dati ottenuti per via rogatoriale
possono poi essere ritrasmessi ad altre "autorità competenti e a organismi
con fini di vigilanza dettate dall'interesse pubblico soltanto con il
consenso dell'autorità di vigilanza svizzera o in virtù di un'autorizzazione
generale fondata su un trattato internazionale" (lett. c prima frase). La
ritrasmissione dei medesimi ad un'autorità penale è di principio vietata, a
meno che non siano date le condizioni per fornire assistenza giudiziaria in
materia penale. Su tale questione la Commissione federale delle banche decide
d'intesa con l'Ufficio federale di polizia (lett. c seconda e terza frase).
4.
Il Tribunale federale ha già avuto modo di stabilire che la CONSOB è
un'autorità di sorveglianza sui mercati dei valori mobiliari, ai sensi
dell'art. 38 cpv. 2 lett. a LBVM, alla quale può essere, in linea di
principio, prestata assistenza amministrativa (Boll. CFB 41 2000 79 consid.
4). Essa è abilitata a collaborare, anche mediante scambio d'informazioni,
con le autorità competenti dell'Unione europea, dei singoli Stati comunitari
ed extracomunitari (art. 4 commi 2 e 3 del Decreto Legislativo n. 58 del 24
febbraio 1998, Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione
finanziaria [TUF]). Inoltre i membri e dipendenti della CONSOB sono dei
pubblici ufficiali, i quali devono astenersi dal comunicare a terzi le
informazioni di cui sono venuti a conoscenza nell'ambito dello svolgimento
dei loro compiti.
5.
5.1 Il ricorrente sostiene innanzitutto che in base alla legislazione
attualmente in vigore in Italia, la CONSOB potrebbe essere tenuta a
trasmettere le informazioni ricevute dalla Svizzera al Ministero del tesoro
italiano, con conseguente, concreta possibilità che quest'ultimo le utilizzi
per degli scopi che non coincidono con l'oggetto della richiesta di
assistenza amministrativa, disattendendo in questo modo i principi di
specialità e di confidenzialità ancorati all'art. 38 cpv. 2 LBVM. A questo
proposito osserva come già in passato il Tribunale federale abbia negato
all'Italia assistenza amministrativa in ambito borsistico non ritenendo
sufficientemente garantito il rispetto di questi dettami. Aggiunge poi che le
assicurazioni fornite in diverse occasioni dal Presidente della CONSOB alla
Commissione federale delle banche in merito all'osservanza dei principi
appena menzionati sono tra loro contraddittorie e non appaiono confortate
dalle disposizioni legali italiane applicabili.
5.2 Come sopra esposto (cfr. consid. 3), in materia di assistenza
amministrativa vige il principio di confidenzialità, in base al quale deve
essere garantita un'adeguata protezione dei dati trasferiti all'autorità
richiedente (art. 38 cpv. 2 lett. b LBVM). Esso costituisce un particolare
aspetto del principio di specialità, il quale verrebbe in pratica svuotato
della sua sostanza, qualora le informazioni e i documenti trasmessi dalla
Commissione federale delle banche fossero immediatamente e integralmente
accessibili al pubblico o anche solo ai rappresentanti di altre autorità
oltre a quella a cui è stata accordata assistenza (Boll. CFB 40 2000 116
consid. 3b). La tutela della confidenzialità delle informazioni trasmesse non
è tuttavia assoluta, ma soggiace ad alcune deroghe. Le stesse sono regolate
dall'art. 38 cpv. 2 lett. c LBVM (cfr. Hans-Peter Schaad, Kommentar zum
schweizerischen Kapitalmarktrecht, Basilea 1999, ad art. 38 LBVM, n. 93),
giusta il quale l'autorità richiedente può trasmettere le informazioni
ricevute per via rogatoriale dalla Svizzera ad altri organismi a loro volta
attivi nel contesto della sorveglianza sui mercati finanziari oppure ad
autorità penali, a patto comunque che in quest'ultima evenienza non vengano
eluse le norme che disciplinano l'assistenza giudiziaria in tale materia. In
ogni caso la legge obbliga la Commissione federale delle banche a non perdere
il controllo delle informazioni rilasciate (cosiddetto principio della "lunga
mano"; "Prinzip der langen Hand"; DTF 125 II 65 consid. 9).
La Commissione federale delle banche può pretendere dall'autorità estera, che
questa le assicuri esplicitamente di non trasmettere ad altri le informazioni
ricevute, senza il suo preventivo consenso (DTF 125 II 65 consid. 9b/bb). Le
garanzie fornite dall'autorità richiedente devono essere tali da assicurare
l'effettivo rispetto del principio di specialità e di confidenzialità. A tale
proposito è sufficiente che quest'ultima si sia impegnata a far uso di tutti
i mezzi a sua disposizione per opporsi ad un'eventuale divulgazione
intempestiva delle informazioni ottenute per via rogatoriale, sempre che sia
effettivamente in grado, in virtù delle disposizioni di diritto interno, di
garantire il rispetto di questo principio; in caso contrario la Commissione
federale delle banche è tenuta a rifiutare la propria collaborazione (DTF 125
II 450 consid. 3b e c con riferimenti). Inoltre, va ancora detto che è
esclusa la trasmissione di informazioni a terzi da parte di qualsiasi secondo
destinatario delle medesime (DTF 126 II 126 consid. 6c/aa all'inizio con vari
riferimenti). Ciò implica necessariamente che anche quest'ultimo sia a sua
volta vincolato al segreto d'ufficio o al segreto professionale, alla stessa
stregua del primo destinatario delle informazioni (DTF 126 II 126 consid.
6c/aa in fine, Boll. CFB 41 2000 79 consid. 7c in fine con rinvii).
5.3 Con uno scambio di lettere avvenuto tra il 4 e il 9 marzo 1999, la
Commissione federale delle banche e la CONSOB hanno stretto un patto di
collaborazione ("memorandum of understanding") in materia di assistenza
amministrativa borsistica. Nel suo scritto del 9 marzo 2000 al proprio
omologo elvetico, il Presidente della CONSOB puntualizzava che, in base a
quanto previsto dall'art. 4 comma 10 TUF, le informazioni in possesso di
questa autorità erano di principio coperte dal segreto d'ufficio anche nei
confronti delle pubbliche amministrazioni. Un'eccezione a questa regola
sussisteva tuttavia nei confronti del Ministro del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica (in seguito detto semplicemente Ministro del
tesoro).
La CONSOB ha in seguito avuto modo di ribadire più volte questi concetti in
calce ad alcune sue richieste di assistenza amministrativa inoltrate alla
Commissione federale delle banche, precisando, tra le altre cose, che qualora
dalle indagini condotte fossero emerse le prove di irregolarità punibili
attraverso l'adozione di sanzioni amministrative, essa si sarebbe potuta
trovare nell'obbligo di informare il Ministro del tesoro, autorità competente
- in base al diritto italiano (art 195 TUF) - a pronunciare questo genere di
provvedimenti (cfr. Boll. CFB. 41 2000 79 consid. 7a).
Statuendo il 28 giugno 2000 sul ricorso di diritto amministrativo presentato
da un privato contro una decisione della Commissione federale delle banche
con cui veniva accordata assistenza amministrativa all'Italia, il Tribunale
federale ha considerato che alla luce delle disposizioni legali vigenti in
quest'ultimo Paese, nonché delle suddette dichiarazioni rilasciate dal
Presidente della CONSOB, sussistevano seri dubbi sul fatto che quest'ultima
autorità fosse in grado di rispettare un eventuale divieto di ritrasmissione
al Ministero del tesoro delle informazioni ricevute: in effetti se da un lato
l'art. 4 comma 4 TUF vietava alla CONSOB di trasmettere le informazioni
ottenute in via rogatoriale dall'estero ad altre autorità italiane o a terzi,
senza avere previamente ottenuto il consenso dell'autorità che le aveva
fornite, dall'altro il comma 10 della medesima disposizione stabiliva
esplicitamente che la stessa CONSOB non poteva opporre il segreto d'ufficio
al Ministero del tesoro per tutte le notizie, le informazioni e i dati in suo
possesso. Questa Corte ha quindi rilevato come detto Ministero, al di là dei
compiti assegnatigli dall'art. 195 TUF, fosse sostanzialmente un'autorità
governativa di vertice, che non forniva sufficienti garanzie in materia di
rispetto del principio di specialità e di confidenzialità delle informazioni
provenienti dall'estero. Ritenuto l'ampio margine di incertezza esistente
attorno a tutti questi aspetti, il Tribunale federale decideva quindi di
negare temporaneamente la trasmissione alle autorità italiane delle
informazioni richieste, in attesa che le stesse fornissero maggiori
chiarimenti in proposito.
Il 23 ottobre 2000 il Presidente della CONSOB si è nuovamente rivolto tramite
lettera alla Commissione federale delle banche per fornire a quest'ultima
ulteriori precisazioni in relazione al modo con il quale la legislazione
italiana tutela la riservatezza delle informazioni ottenute dalla Svizzera,
nel contesto di un procedimento di assistenza amministrativa. In particolare
egli ha tenuto a sottolineare che l'art. 4 comma 4 TUF, che vieta alla CONSOB
di trasmettere ad altre autorità italiane le informazioni ricevute da
autorità estere, sancisce un divieto di divulgazione che non soffre di alcuna
eccezione e che pertanto trova applicazione nei confronti della totalità dei
soggetti pubblici (e privati) italiani, ivi compresi i soggetti pubblici ai
quali la CONSOB non può opporre il segreto d'ufficio, come è il caso per
esempio del Ministero del tesoro, in virtù di quanto previsto dall'art. 4
comma 10 TUF. Il Presidente della CONSOB ha poi aggiunto che per quanto
attiene alla cooperazione in materia di insider trading e aggiotaggio, le
relative informazioni che dovessero essere trasmesse alla CONSOB dalla
Commissione federale delle banche nella fase preliminare delle indagini
beneficerebbero delle salvaguardie relative al segreto istruttorio previste
dal codice di procedura penale italiano in relazione alle attività
istruttorie condotte nell'ambito di accertamenti relativi a fattispecie
sanzionate penalmente. Egli ha ancora sottolineato che il Ministero del
tesoro non ricopre comunque alcun ruolo nell'ambito delle attività di
prevenzione, accertamento e repressione dell'insider trading, ragione per la
quale, eventuali informazioni fornite al riguardo alla CONSOB dalla
Commissione federale delle banche in relazione ai committenti di operazioni
poste in essere sul mercato italiano non avrebbero alcun motivo di essere
trasmesse a detto organismo, fatta eccezione per la trasmissione di elementi
necessari per l'applicazione di sanzioni amministrative. In ogni caso,
secondo il Presidente della CONSOB, i dipendenti del citato Ministero
sarebbero tenuti al segreto su tutte le informazioni di cui vengono a
conoscenza a causa delle loro funzioni.
5.4 Sennonché, come giustamente osservato dal ricorrente, la posizione
assunta dalla CONSOB nel suo ultimo scritto del 23 ottobre 2000, in merito
alla questione della ritrasmissione delle informazioni ricevute dalla
Svizzera al Ministero del tesoro, risulta per certi versi in contrasto con
quanto dichiarato in passato dalla medesima autorità su tale questione. In
particolare, occorre qui rilevare come quest'ultima avesse in un primo tempo
reso attenta la Commissione federale delle banche del fatto che essa non
avrebbe potuto opporsi ad un'eventuale richiesta d'informazioni da parte del
suddetto Ministero, per poi affermare nella sua seconda lettera che la regola
sancita dal comma 4 dell'art. 4 TUF - secondo cui i dati ricevuti dall'estero
non possono essere trasmessi a terzi senza il consenso dell'autorità che li
ha rilasciati - sarebbe a tutti gli effetti valida anche nei confronti del
Ministero del tesoro. A ciò si deve aggiungere che, sempre per quanto attiene
all'interpretazione dei commi 4 e 10 dell'art. 4 TUF, la spiegazione fornita
dalla CONSOB nel suo scritto del 23 ottobre 2000 non risulta avvalorata da
alcun riferimento giurisprudenziale in grado di fare apparire la stessa alla
stregua di una tesi generalmente diffusa e riconosciuta dalla prassi
giudiziaria italiana. La CONSOB si è infatti limitata ad allegare al suddetto
scritto l'estratto di una sentenza pronunciata dalla Commissione tributaria
provinciale di Milano, riferita all'utilizzo in ambito fiscale di documenti
ottenuti in seguito ad una richiesta di assistenza giudiziaria
internazionale. Ora, questa decisione emana da un'istanza giudiziaria di
primo grado, per cui non le può essere attribuito nessun particolare valore
giurisprudenziale; inoltre essa tocca una problematica per certi versi
diversa da quella qui in discussione, per la quale fanno stato le
disposizioni contemplate dalla Convenzione europea di assistenza giudiziaria
in materia penale, conclusa a Strasburgo il 20 aprile 1959 (CEAG; RS
0.351.1). Ne discende che dalla medesima non può essere dedotto alcunché di
rilevante per la risoluzione della presente vertenza. Da ultimo si deve
ancora aggiungere che, come già sottolineato dal Tribunale federale, le
disposizioni italiane in questione, lasciano spazio a più interpretazioni
possibili (Boll. CFB 41 2000 consid. 7e). Lo scritto redatto il 23 ottobre
2000 dal Presidente della CONSOB non ha dunque permesso di dare una risposta
convincente agli interrogativi che questa Corte aveva avuto modo di sollevare
in passato in merito alla questione di sapere sino a che punto la suddetta
autorità di vigilanza italiana potrebbe efficacemente opporsi ad un'eventuale
richiesta di informazioni da parte del Ministero del tesoro, nel caso in cui
la Commissione federale delle banche non fosse disposta ad autorizzare la
loro ritrasmissione a quest'ultima autorità.
Oltretutto, si deve ancora considerare che la CONSOB, per poter pienamente
esercitare le funzioni di sorveglianza che la legge le attribuisce, si trova
comunque di fatto costretta a trasmettere determinate informazioni al
Ministero del tesoro, affinché questo possa pronunciare le sanzioni
amministrative di sua competenza (cfr. art. da 188 a 194 TUF). I vincoli che
legano la CONSOB a detto Ministero vanno dunque oltre i semplici doveri di
informazione normalmente esistenti tra organi amministrativi di diverso grado
gerarchico, e concernono direttamente anche l'effettivo esercizio della
sorveglianza sui mercati e sugli operatori finanziari italiani. Il che lascia
supporre che, se anche la CONSOB avesse il diritto per legge di negare al
Ministero del tesoro l'accesso alle informazioni provenienti dall'estero, di
fatto essa si potrebbe ugualmente trovare nell'obbligo di trasmettergli le
medesime, onde poter sanzionare sul piano amministrativo determinate
infrazioni. Ora, è vero che, come rilevato anche dal Presidente della CONSOB,
il suddetto Ministero è soprattutto competente a pronunciare i provvedimenti
amministrativi che la stessa CONSOB intende adottare nei confronti dei
soggetti sottoposti alla sua sorveglianza (intermediari finanziari, organi di
società, ecc.) e che quindi esso non si occupa direttamente di insider
trading o aggiotaggio; ciò non basta comunque ancora ad escludere la
possibilità che nell'esecuzione di simili compiti il medesimo venga a
conoscenza anche di informazioni riservate concernenti investitori privati,
in quanto strettamente connesse alla fattispecie da sanzionare (cfr. in
questo senso: Boll. CFB 41 2000 70 consid. 7d/cc in fine).
Alla luce di tutto quanto precede si deve convenire con il ricorrente che la
più volte menzionata dichiarazione datata 23 ottobre 2000 del Presidente
della CONSOB non può essere considerata, nemmeno in termini di "best
efforts", come una garanzia del rispetto del principio di confidenzialità da
parte della CONSOB stessa nei confronti del Ministero del tesoro. In effetti,
permane perlomeno incerto che essa sia effettivamente in grado, a causa dei
suoi obblighi legali e fattuali, di conformarsi ad un eventuale divieto di
ritrasmissione al Ministero del tesoro delle informazioni ricevute per via
rogatoriale. Tuttavia il vero problema che si pone non è tanto costituito dal
fatto che il citato Ministero potrebbe entrare in possesso di simili dati,
dal momento che, comunque sia, il principio di confidenzialità non è assoluto
(cfr. consid. 5.2), quanto semmai dalla questione di sapere quale uso esso
potrebbe fare dei medesimi. Soprattutto laddove - come potrebbe essere il
caso nella fattispecie in esame - risultano adempiute le condizioni per
autorizzare da subito la ritrasmissione dei dati all'autorità penale estera
(cfr. la sentenza del Tribunale federale del 10 luglio 2002 nella causa
2A.27/2002 consid. 5.3, destinata a pubblicazione), l'effettiva portata del
principio di confidenzialità dev'essere relativizzata. Ciò non intacca però
minimamente la regola secondo la quale dette informazioni possono essere
utilizzate unicamente per gli scopi previsti nella domanda di assistenza.
Ora, questa Corte ha già avuto occasione di riconoscere che, in virtù delle
competenze che gli sono attribuite dalla legislazione italiana, il citato
Ministero va senz'altro considerato alla stregua di un organismo che esercita
anche funzioni di vigilanza dettate dall'interesse pubblico, ai sensi
dell'art. 38 cpv. 2 lett. c LBVM. Il fatto che esso sia un'autorità
governativa dotata di ulteriori e più estese competenze in settori che nulla
hanno a che vedere con la vigilanza diretta sui mercati azionari e i
commercianti di valori mobiliari, non costituisce di per sé un ostacolo
all'ottenimento di simili dati. A questo proposito il Tribunale federale ha
già precisato che ai fini della concessione dell'assistenza amministrativa,
la legislazione svizzera non esige che l'autorità rogante sia esclusivamente
attiva nei medesimi settori di sorveglianza nei quali opera la Commissione
federale delle banche, potendo la stessa essere titolare anche di altre
competenze (sentenze del Tribunale federale del 10 luglio 2002 nella causa
2A.27/2002 consid. 3.1, destinata a pubblicazione, e del 25 aprile 2001 nella
causa 2A.234/2000 consid. 4a, quest'ultima pubblicata in: Boll. CFB 42 2002
pag. 67 e segg.). Questa regola deve valere per analogia anche nei confronti
di un eventuale secondo destinatario delle informazioni trasmesse. In simili
casi l'autorità rogata è però tenuta a perlomeno pretendere che quest'ultimo
si impegni nei suoi confronti ad utilizzare quanto ottenuto per il tramite
dell'autorità rogante esclusivamente per perseguire dei fini coincidenti con
quelli previsti dall'art. 38 cpv. 2 lett. a LBVM. La questione
dell'assistenza amministrativa alla CONSOB potrebbe dunque venire risolta
qualora il Ministero del tesoro italiano dovesse formalmente impegnarsi nei
confronti delle autorità elvetiche ad utilizzare i dati ottenuti nell'ambito
di una simile procedura esclusivamente per assolvere i compiti che l'art. 195
TUF gli riserva e fornisse nel contempo garanzie circa l'effettiva tutela
della loro confidenzialità, in modo tale da escludere qualsiasi
ritrasmissione a terzi delle medesime. Sennonché, nel caso concreto non
risulta dagli atti di causa che detto Ministero abbia fornito alla
Commissione federale delle banche delle assicurazioni di questo genere. Il
fatto poi che i dipendenti del Ministero del tesoro siano tenuti al segreto
su tutte le informazioni di cui vengono a conoscenza nell'ambito delle loro
funzioni non basta a garantire il rispetto del principio di confidenzialità
da parte di quest'ultima autorità. Quello del segreto d'ufficio dei pubblici
dipendenti è infatti un principio diffuso in molti ordinamenti giuridici, il
quale da un lato soffre generalmente di molte eccezioni e dall'altro non
impedisce agli stessi di utilizzare le informazioni in loro possesso per
degli scopi diversi da quelli per i quali le stesse erano state fornite.
5.5 Stante tutto quanto precede, si deve concludere che la decisione della
Commissione federale delle banche di fornire alla CONSOB le informazioni da
quest'ultima richieste non può essere confermata. Malgrado le spiegazioni
fornite il 23 ottobre 2000 dal suo presidente, non sussistono ancora
sufficienti elementi in grado di assicurare alle autorità elvetiche il pieno
controllo sulle informazioni rilasciate alle autorità italiane. Ma
soprattutto va detto che, alla luce dello stretto legame che la legge
italiana sembra instaurare tra CONSOB e Ministero del tesoro per quanto
attiene all'esercizio della vigilanza sui mercati e sugli operatori
finanziari, non esiste alcuna garanzia che quest'ultimo, nella sua qualità di
possibile secondo destinatario delle informazioni, sarebbe in grado (o
comunque anche solo disposto) di convenientemente rispettare i principi di
specialità e di confidenzialità, da cui l'ordinamento svizzero fa dipendere
la concessione dell'assistenza amministrativa.
Il ricorso deve pertanto essere accolto sulla base degli argomenti esposti,
senza che si renda necessario esaminare in questa sede le rimanenti censure
sollevate dal ricorrente, le quali, comunque, sembrano a prima vista prive di
fondamento.
6.
Visto l'esito del gravame, si prescinde dal prelievo di una tassa di
giustizia, dal momento che non si può considerare che la Confederazione sia
intervenuta in causa per tutelare i suoi interessi pecuniari (art. 153 cpv.
1, 153a e 156 cpv. 2 OG). Quest'ultima rifonderà tuttavia al ricorrente,
assistito da due legali, un'indennità a titolo di ripetibili (art. 159 cpv. 1
OG).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto ai sensi dei considerandi. Di conseguenza la decisione
impugnata è annullata.
2.
Non si preleva tassa di giustizia.
3.
La Confederazione rifonderà al ricorrente l'importo di fr. 3'000.-- a titolo
di ripetibili.
4. Comunicazione ai patrocinatori del ricorrente e alla Commissione federale
delle banche.
Losanna, 18 settembre 2002
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: