II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.254/2002
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2A.254/2002 /mks
Urteil vom 3. Dezember 2002
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler, Müller, Merkli,
Gerichtsschreiber Küng.
A. ________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Raymond Bisang, c/o Suhr
Würgler Maag Bisang, Pestalozzistrasse 24, Postfach 234, 8028 Zürich,
gegen
M. und A. B.________,
Beschwerdegegner, vertreten durch Fürsprecher Serge Flury, Kasinostrasse 38,
5000 Aarau,
Bundesamt für Wohnungswesen, Storchengasse 6, 2540 Grenchen,
Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements, 3202
Frauenkappelen.
Wohnbau- und Eigentumsförderung; Überprüfung der Mietzinse (Art. 17a VWEG),
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Rekurskommission des
Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements vom 17. April 2002.
Sachverhalt:
A.
Die Liegenschaft Claridenweg 16 in Volketswil, enthaltend vier Wohnungen und
vier Garagen, wurde 1983 durch die GWS, Genossenschaft für Wohnbau und
Stockwerkeigentum, unter Inanspruchnahme von Bundeshilfe gemäss dem Wohnbau-
und Eigentumsförderungsgesetz erstellt. Eine Wohnung (Nr. 4) wurde als
Stockwerkeigentum ausgeschieden. Im Jahre 1988 erwarb A.________ die
Liegenschaft. Mit Verfügung des Bundesamtes für Wohnungswesen vom 12.
Dezember 1988 wurde ihm als neuem Eigentümer die Bundeshilfe zugesichert
(Verbürgung der Nachgangshypothek und Grundverbilligung in Form abnehmender
Zuschüsse zur Senkung der Anfangsbelastung auf 5,1% der Anlagekosten). Nach
dem Erwerb zahlte A.________ auch für die drei restlichen Wohnungen und
Garagen die seiner Rechtsvorgängerin gewährten Hilfen (Grundverbilligung)
zurück.
Am 12. Februar 1990 schloss A.________ mit M. und A. B.________ einen
Mietvertrag über die 5½-Zimmerwohnung (Wohnung Nr. 2) und einen Garagenplatz
in seiner Liegenschaft ab, mit Mietbeginn am 1. April 1990.
M. und A. B.________ verlangten am 18. November 1998 eine Herabsetzung des
Mietzinses wegen Senkung des Hypothekarzinssatzes. Die beauftragte
Hausverwaltung lehnte dies ab mit dem Hinweis auf die Unterstellung der
Liegenschaft unter die Wohnbauförderung. Am 20. Dezember 1999 wandten sich
die Mieter B.________ an das Bundesamt für Wohnungswesen. Sie verlangten eine
Prüfung, ob die Erhöhung des Nettomietzinses von Fr. 1'459.-- im Jahre 1990
auf damals Fr. 1'805.-- korrekt sei. Auf den 31. März 2000 kündigten sie den
Mietvertrag.
Mit Schreiben vom 28. Februar 2000 an die beauftragte Hausverwaltung stellte
das Bundesamt für Wohnungswesen (im Folgenden: Bundesamt) fest, die
Entwicklung der Garagenmietzinse entspreche bis 1997 den vorgegebenen
Anpassungsschritten, danach habe sie diese sogar unterschritten, da keine
Erhöhung mehr vorgenommen worden sei. Die Entwicklung der Wohnungsmietzinse
habe zwar den vorgegebenen Prozentsätzen entsprochen. Hingegen sei in
Abweichung von der Mietzinsliste von einem zu hohen Basismietzins ausgegangen
worden. Der als Stockwerkzuschlag bezeichnete überhöhte Mietzins habe bis
Juni 1999 den zulässigen Umfang von monatlich Fr. 100.-- bis Fr. 150.--
überschritten und sei zudem nicht vollständig durch Mietzinsreduktionen bei
den anderen Wohnungen im gleichen Objekt kompensiert worden. Die genehmigten
Mietzinse der Wohnung Nr. 2 seien vom 1. April 1990 bis 30. Juni 1999 um Fr.
8'655.-- überschritten worden. Das Bundesamt forderte die Verwaltung deshalb
auf, den Mietern B.________ diesen Betrag zuzüglich 4½ % Verzugszins seit 1.
April 1995 (mittleres Verfalldatum), insgesamt Fr. 10'602.--,
zurückzuerstatten.
B.
Am 29. März 2000 wandte sich A.________ gegen dieses Schreiben mit Beschwerde
an die Rekurskommission EVD. Er beantragte, die darin verfügte
Zahlungsverpflichtung aufzuheben.
Die Rekurskommission EVD lud die Mieter B.________ zur Stellungnahme ein und
nahm deren Vernehmlassung ebenfalls als Beschwerde entgegen. Mit Urteil vom
17. April 2002 hob sie in Gutheissung der Beschwerden die Verfügung des
Bundesamtes auf und stellte fest, dass die Mieter B.________ vom 1. April
1990 bis 31. März 2000 bezogen auf den Mietzinsplan Fr. 24'996.-- zu viel an
Mietzinszahlungen geleistet hätten; bei den Garagenmieten sei der
Mietzinsplan eingehalten bzw. unterschritten worden. Soweit weitergehend wies
es die Beschwerde von A.________ ab.
C.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 21. Mai 2002 beantragt A.________ dem
Bundesgericht, den Entscheid der Rekurskommission EVD insoweit aufzuheben,
als darin festgestellt wurde, die Mieter B.________ hätten in der fraglichen
Periode Fr. 24'996.-- zu viel an Mietzinszahlungen geleistet.
Das Bundesamt für Wohnungswesen beantragt, die Beschwerde insoweit teilweise
gutzuheissen, als im angefochtenen Urteil festgestellt worden sei, die Mieter
B.________ hätten einen Fr. 8'655.-- übersteigenden Betrag zu viel bezahlt;
soweit weitergehend sei die Beschwerde abzuweisen.
Die Rekurskommission EVD hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
M. und A. B.________ beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Urteil der Rekurskommission EVD unterliegt der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht (Art. 98 lit. e OG). Ein
Ausschlussgrund im Sinne der Art. 99 ff. OG liegt nicht vor. Der
Beschwerdeführer ist als Eigentümer und Vermieter durch die im angefochtenen
Entscheid getroffene Feststellung, die Mieter B.________ hätten zu hohe
Mietzinszahlungen geleistet, berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an
dessen Aufhebung oder Änderung (vgl. Art. 103 lit. b OG). Auf die Beschwerde
ist somit einzutreten.
2.
2.1 Das Bundesamt hat vor der Vorinstanz den Standpunkt vertreten, sein
Schreiben vom 28. Februar 2000 stelle keine Verfügung dar, da das Bundesamt
mit dem Beschwerdeführer in einem öffentlichrechtlichen Vertragsverhältnis
stehe. Ein hoheitliches Handeln sei somit gar nicht mehr möglich. Es habe auf
Antrag (der Mieter) überprüft, ob die bisherige Mietzinsgestaltung des
Beschwerdeführers in Bezug auf das Mietverhältnis B.________ dem vorgegebenen
Mietzinsplan entspreche. Da dies nicht der Fall gewesen sei, habe es den
Beschwerdeführer als seinen Vertragspartner aufgefordert, dem Mietzinsplan
Nachachtung zu verschaffen und bis zum 31. Mai 2000 seinen vertraglichen
Verpflichtungen nachzukommen. Erfolge innert drei Monaten keine Rückzahlung,
werde es den Klageweg beschreiten. Zuständige Instanz sei in diesem Fall
gemäss den Art. 17 Abs. 3 und 75a der Verordnung zum Wohnbau- und
Eigentumsförderungsgesetz vom 30. November 1981 (VWEG; SR 843.1) die
Rekurskommission EVD als Schiedskommission. Die Zahlungsaufforderung stelle
somit keine Anordnung dar, welche eine Sanktionsmöglichkeit nach sich ziehe,
weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei.
2.2 Die Vorinstanz ist dieser Auffassung nicht vollumfänglich gefolgt und hat
das Schreiben des Bundesamtes vom 28. Februar 2000 als (anfechtbare)
Verfügung betrachtet, soweit darin festgestellt wurde, der genehmigte
Mietzins der Wohnung Nr. 2 sei unzulässigerweise überschritten worden (Urteil
Ziff. 1.2.1). Nur soweit der Beschwerdeführer zugleich aufgefordert worden
sei, den Mietern B.________ einen Betrag von Fr. 10'602.-- zurückzuerstatten,
liege keine anfechtbare Verfügung vor. Entsprechende Ansprüche seien gemäss
Art. 75a VWEG auf dem Klageweg bei ihr als Schiedskommission geltend zu
machen (Urteil Ziff. 1.2.2).
2.3 Der Beschwerdeführer betrachtet beide Auffassungen als unhaltbar. Sowohl
die Höhe des beanstandeten Mietzinses als auch der Umfang der
Rückzahlungspflicht könne nur im Klageverfahren durch die Rekurskommission
EVD als Schiedskommission verbindlich festgelegt werden.
2.4 Das Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 4. Oktober 1974 (WEG; SR
843) bezweckt, die Erschliessung von Land für den Wohnungsbau sowie den Bau
von Wohnungen zu fördern, die Wohnkosten, vorab die Mietzinse, zu verbilligen
und den Erwerb von Wohnungs- und Hauseigentum zu erleichtern (Art. 1 WEG).
Insbesondere unterstützt der Bund durch gezielte Massnahmen den Bau von
Wohnungen zu besonders günstigen Mietzinsen. Solche Massnahmen sind die
Grundverbilligung, die eine möglichst tiefe Ansetzung des Anfangsmietzinses
unter den Eigentümerlasten ermöglicht, und die Zusatzverbilligung für Mieter
mit beschränktem Einkommen (Art. 35 WEG). Die Grundverbilligung erfolgt durch
rückzahlbare, verzinsliche und grundpfandrechtlich sicherzustellende
Vorschüsse zur Deckung des Unterschiedes zwischen den Eigentümerlasten und
dem grundverbilligten Mietzins. Der grundverbilligte Mietzins wird so
berechnet, dass er unter Einrechnung einer jährlichen Mietzinserhöhung
während 25 Jahren die Eigentümerlasten (Zinsen des investierten Fremd- und
Eigenkapitals, die Unterhalts- und Verwaltungskosten sowie Leistungen, die
die Tilgung der Hypothekarschulden auf 60 Prozent der Anlagekosten in 25
Jahren ermöglichen) deckt (Art. 37 WEG). Die Wohnungen können an jedermann
vermietet werden. Empfänger der Bundeshilfe ist der Eigentümer. Erhält er
eine Grundverbilligung, so wird ein Mietzins- und Finanzierungsplan für 25
Jahre erstellt; dieser ist so abzustimmen, dass während dieser Zeit alle
Lasten des Eigentümers gedeckt, die Vorschüsse samt Zins zurückerstattet und
höchstens 30% der Anlagekosten getilgt werden können. Dabei ist der
verbilligte Anfangsmietzins so anzusetzen, dass bei einer jährlichen Erhöhung
der jeweiligen Mietzinse diese Bedingungen in der Regel nach 25 Jahren
erfüllt werden (Art. 21 Abs. 1 und 2 VWEG). Derart grundverbilligte
Mietobjekte dürfen mindestens während 25 Jahren nur für Wohnzwecke verwendet
werden (Art. 46 Abs. 1 WEG).
2.5
2.5.1Übernimmt der Gesuchsteller, der die Gewährung von Beiträgen nach dem
Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz verlangt, mit der Annahme der
Verfügung über die Zusicherung von Bundeshilfe die an die Beitragszusicherung
geknüpften Verpflichtungen, so wird dadurch ein inhaltlich durch die
Verfügung des Bundesamtes für Wohnungswesen umschriebenes
öffentlichrechtliches Vertragsverhältnis begründet (Art. 57 Abs. 3 WEG; vgl.
auch Art. 56 Abs. 2 WEG).
In der Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Wohnbau- und
Eigentumsförderungsgesetz wurde in diesem Zusammenhang ausgeführt,
Bundeshilfe erhalte nur der Eigentümer, der sich verpflichte, die
Bundesdarlehen gemäss Finanzierungsplan zurückzuerstatten und die
grundverbilligten Mietzinse nicht zu überschreiten. Halte sich der Eigentümer
nicht an die eingegangenen Verpflichtungen, so habe das Bundesgericht als
einzige Instanz zu entscheiden (Art. 62 des Entwurfes); es könnte den
Eigentümer beispielsweise verpflichten, bei Überschreitung der im
Mietzinsplan festgesetzten Mietzinse die zu viel erhobenen Mietzinse dem
Mieter zurückzuerstatten (BBl 1973 I 749).
Die Verfügung über die Zusicherung von Bundeshilfe vom 12. Dezember 1988 an
den Beschwerdeführer verweist deshalb für Streitigkeiten aus diesem Vertrag
auf die Möglichkeit der verwaltungsrechtlichen Klage ans Bundesgericht gemäss
Art. 116 lit. k aOG. Seit dem 1. Januar 1994 ist nunmehr für entsprechende
Klagen die Rekurskommission EVD als Schiedskommission zuständig (Ziff. 1 Abs.
3 lit. b Schlussbestimmungen der Änderung des OG vom 4. Oktober 1991; Art.
75a VWEG). Gemäss Ziff. 3 der Zusicherungsverfügung bilden unter anderem die
Lasten- und Mietzinspläne Bestandteil derselben.
2.5.2 Unter dem Marginale "Mietzinsüberwachung" bestimmt Art. 45 WEG, dass
die auf Grund dieses Gesetzes verbilligten Mietzinse mindestens während 25
Jahren einer amtlichen Mietzinsüberwachung unterliegen.
Gestützt auf die ihm durch Art. 67 WEG eingeräumte Kompetenz, die zum Vollzug
des Gesetzes erforderlichen Ausführungsbestimmungen zu erlassen, hat der
Bundesrat in Art. 17 VWEG die Durchführung der Mietzinsüberwachung geregelt.
Danach ist das Bundesamt zuständig, im Sinne von Art. 45 WEG die Mietzinse
der verbilligten Wohnungen zu überwachen (Abs. 1). Der Eigentümer hat dem
jeweiligen Mieter die vom Bundesamt nach Massgabe des Finanzierungsplanes
genehmigten Mietzinse schriftlich mitzuteilen (Abs. 2). Bei Überschreitung
der genehmigten Mietzinse ist dem Eigentümer eine Frist von drei Monaten zur
Rückzahlung der zu viel bezogenen Leistungen an die Mieter zu setzen; das
Bundesamt fordert die zu viel bezogenen Beträge samt Zins zum Satz der
zweiten Hypotheken zuhanden der Mieter zurück (Abs. 3).
2.5.3 Unter diesen Umständen verletzt der angefochtene Entscheid kein
Bundesrecht, wenn er - bei festgestellter Überschreitung der genehmigten
Mietzinse (oder Zweckentfremdung) - für die nach Ablauf einer Frist von drei
Monaten zwingend vorgeschriebene Rückforderung der zu viel bezogenen
Leistungen nicht auf den Verfügungsweg verweist. Die Rückforderung durch das
Bundesamt (zu Handen der Mieter) ist ausschliesslich auf dem Weg der
verwaltungsrechtlichen Klage an die Rekurskommission EVD als
Schiedskommission geltend zu machen (vgl. Urteil der Rekurskommission EVD vom
30. August 1995 i.S. Genossenschaftsgruppe H. gegen F.,C.,M. und B. sowie
Bundesamt für Wohnungswesen; in: VPB 1996 Nr. 60.51, E. 1.1); in diesem
Verfahren ist der Mieter nicht Partei (vgl. auch unveröffentlichtes Urteil
des Bundesgerichts vom 6. März 1985 i.S. M. gegen Verwaltungsgericht des
Kantons Wallis, E. 3). Die Vorinstanz ist deshalb zu Recht insoweit auf die
Beschwerde nicht eingetreten.
2.6
2.6.1Die auf Grund des Wohnbau und Eigentumsförderungsgesetzes verbilligten
Mietzinse unterliegen während mindestens 25 Jahren einer amtlichen
Mietzinsüberwachung. Die von den zuständigen Behörden genehmigten Mietzinse
dürfen in diesem Zeitraum nur im Rahmen der vom Bundesrat zu ordnenden
Mietzinsanpassungen geändert werden (Art. 45 WEG). Daraus ergibt sich, dass
sich die Mietzinsüberwachung in erster Linie auf die Einhaltung der zuvor
nach Massgabe des Finanzierungsplanes behördlich genehmigten Mietzinse
(gemäss den Mietzinslisten, die integrierende Bestandteile des
öffentlichrechtlichen Vertrages bilden) beschränkt (vgl. auch VPB 1995 Nr.
60.51, E. 3.3). Bei einer allfälligen Zwangsversteigerung der mit Bundeshilfe
erstellten Liegenschaft ist der Erwerber denn auch verpflichtet, den
bestehenden Finanzierungsplan und die Mietzinsliste zu übernehmen (BGE 125
III 295 E. 3b).
2.6.2 Bei der Revision der Bestimmungen über die Miete und Pacht vom 15.
Dezember 1989 wurde in Art. 253b Abs. 3 OR (in Kraft seit 1. Juli 1990)
festgelegt, dass die Bestimmungen über die Anfechtung missbräuchlicher
Mietzinse nicht für Wohnräume gelten, deren Bereitstellung von der
öffentlichen Hand gefördert wurde und deren Mietzinse durch eine Behörde
kontrolliert werden. Damit sollen eine doppelte Kontrolle der Mietzinse -
einschliesslich der Nebenkosten - vermieden und widersprüchliche richterliche
Entscheide verhindert werden (BGE 124 III 463 E. 4b/dd).
Die sich aus dieser Regelung ergebende Konsequenz, dass der Mieter von
subventionierten Wohnungen - ausser einer allfälligen Aufsichtsbeschwerde an
die Aufsichtsbehörde (vgl. VPB 1995, Nr. 60.51, E. 5) - keine gesetzliche
Möglichkeit hatte, sich gegen eine fehlerhafte amtliche Überwachung des
Mietzinses zu wehren bzw. den Mietzins überprüfen zu lassen, wurde zum Teil
begrüsst (Richard Permann/Marc Schaner, Kommentar zum Mietrecht, Zürich 1999;
N. 9 zu Art. 253b OR). Mehrheitlich wurde sie indessen als stossend empfunden
(David Lachat, Le bail à loyer, Lausanne 1997, S. 252, Ziff. 3.2.2 Anm. 23;
Felix Schöbi, Verfahrensrechtliche Fragen rund um den Schutz des Mieters bei
subventionierten Wohnungen, in: Mietrechtspraxis 1997, S. 84; Barbara Truog,
Die Auswirkungen verwaltungsrechtlicher Normen zum sozialen Wohnungsbau auf
die Miete, in: Mietrechtspraxis 1992, S. 105; Charles-André Junod, Les
incidences du droit administratif du logement social sur le droit privé du
bail à loyer, in: RDS 1989 I S. 411 f.). Es kommt hinzu, dass eine effektive
Kontrolle darüber fehlte, ob die Vermieter die Grundverbilligung (und
allfällige Zusatzverbilligungen) auch tatsächlich (vollständig) an die Mieter
weitergaben (Christian Hanser/Jürg Kuster/Peter Farago, Die Bundeshilfen für
den Mietwohnungsbau, Schriften Wohnungswesen, Hrsg. Bundesamt für
Wohnungswesen, Bd. 59, Bern 1995, S. 6 und 63). Mangels einer
institutionalisierten Kontrolle über die Einhaltung der Mietzinspläne
erstaunt es nicht, dass praktisch keine Fälle von Nichteinhalten derselben
durch das Bundesamt festgestellt worden sind (Jean-Marc Siegrist, Les loyers
et les frais accessoires des logements subventionnés, 10e Séminaire sur le
droit du bail, Neuchâtel 1998, S. 14).
2.6.3 Unter dem Marginale "Rechtsschutz der Mieterschaft" bestimmt der mit
der Änderung der Verordnung vom 25. März 1998 neu eingefügte Art. 17a VWEG
(in Kraft getreten am 1. Juli 1998) - offensichtlich, um der geübten Kritik
Rechnung zu tragen -, dass der Mieter den Mietzins sowie die
Mietzinsanpassungen beim Bundesamt auf ihre Rechtmässigkeit überprüfen lassen
kann. Die Prüfung erfolgt in einem einfachen und kostenlosen Verfahren.
2.6.4 Der bei Zusicherung der Grundverbilligung erstellte Mietzinsplan
unterliegt nach dem oben Ausgeführten nicht der Anfechtung durch den Mieter.
Auch kritische Autoren, die dem Mieter trotzdem ein solches Recht zugestehen
wollen, gehen zumindest davon aus, dass der mangels Anfechtung in Rechtskraft
erwachsene Mietzinsplan für beide Vertragsparteien verbindlich ist und
demzufolge auch nicht mehr durch einen neuen Eigentümer oder den Mieter
angefochten werden kann (Schöbi, a.a.O., S. 84).
Die dem Bundesamt obliegende Mietzinsüberwachung im Sinne von Art. 45 WEG
kann sich allein auf die Einhaltung der von ihm im Mietzinsplan festgelegten
Mietzinse beziehen (Jean-Marc Siegrist, a.a.O., S. 21). Denn zu Art. 45 WEG
hat schon der Bundesrat in seiner Botschaft zum Gesetzesentwurf ausdrücklich
festgehalten, Bundeshilfe erhalte nur der Eigentümer, der sich verpflichte,
die grundverbilligten Mietzinse nicht zu überschreiten. Der Eigentümer, der
sich nicht daran halte und die im Mietzinsplan festgesetzten Mietzinse
überschreite, könne verpflichtet werden, die zu viel erhobenen Mietzinse dem
Mieter zurückzuerstatten (BBl 1973 I 749).
Es entspricht somit dem Sinn und Zweck von Art. 45 WEG, wenn Art. 17a VWEG
den Anspruch des Mieters darauf beschränkt, den Mietzins sowie die
Mietzinsanpassungen auf ihre Rechtmässigkeit, d.h. auf ihre Übereinstimmung
mit dem sich aus dem Mietzinsplan ergebenden Mietzins bzw. mit den sich
daraus ergebenden Mietzinserhöhungen, zu überprüfen. Es geht also klarerweise
um die Überprüfung der Übereinstimmung von tatsächlich bezahltem Mietzins und
Mietzins gemäss Mietzinsliste und nicht darum, die Mietzinsliste selber auf
ihre Rechtmässigkeit hin zu untersuchen (Jean-Marc Siegrist, a.a.O., S. 21).
Ein "Rechtsschutz der Mieterschaft" (Marginale zu Art. 17a VWEG) ist
allerdings nur gewährleistet, wenn das nach dieser Bestimmung durch das
Bundesamt zu führende einfache und kostenlose Verfahren - unter Gewährung des
rechtlichen Gehörs - mit einer Feststellungsverfügung abgeschlossen wird. Der
Vorinstanz ist deshalb darin zuzustimmen, dass der Mieter gestützt auf diese
Bestimmung einen Anspruch auf Erlass einer Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs.
1 lit. b VwVG hat, welche die Rechtmässigkeit des von ihm verlangten
Mietzinses bzw. dessen Anpassung feststellt. Der entsprechende Rechtsakt ist
denn auch keine Entscheidung gestützt auf den öffentlichrechtlichen Vertrag
zwischen dem Bundesamt und dem Eigentümer, sondern eine in Anwendung von
öffentlichem Recht ergehende individuell-konkrete, einseitige Feststellung
durch das Bundesamt in seiner hoheitlichen Funktion als zuständige Behörde
für die amtliche Mietzinsüberwachung.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz hätte die Vernehmlassung der
Beschwerdegegner nicht als Beschwerde entgegennehmen dürfen. Die
Beschwerdefrist von 30 Tagen gemäss Art. 50 VwVG sei nicht eingehalten, und
das Verwaltungsverfahrensgesetz kenne keine Anschlussbeschwerde. Es komme
hinzu, dass er nicht über die beabsichtigte reformatio in peius in Kenntnis
gesetzt worden sei. Der angefochtene Entscheid sei schon deshalb aufzuheben,
weil damit ein höherer Betrag angeblich zu viel bezahlter Mietzinse
festgestellt werde, als im Schreiben des Bundesamtes festgehalten worden sei.
3.2 Die Rekurskommission hat hierzu festgestellt, das Bundesamt hätte ein
förmliches Verfahren eröffnen und den Beteiligten Mitwirkungsrechte einräumen
müssen; dies sei nicht geschehen, weshalb deren Anspruch auf Gewährung des
rechtlichen Gehörs verletzt worden sei. Sie hat die Vernehmlassung der Mieter
B.________ zur Beschwerde des Beschwerdeführers vom 29. Mai 2000, in der die
Mieter nicht nur die Abweisung der Beschwerde, sondern auch die Feststellung
zu hoher Mietzinsleistungen im Betrag von Fr. 24'468.-- beantragt hatten, als
selbständige Beschwerde entgegengenommen und die Mieter ebenfalls als
Beschwerdeführer bezeichnet. Dies mit der Begründung, den Mietern hätte
ebenfalls die Beschwerde offen stehen müssen. Da im Rahmen des zweiten
Schriftenwechsels eine nachvollziehbare Berechnung vorgelegt worden sei, und
sich die Beteiligten hätten vernehmen lassen können, könne die
Gehörsverletzung geheilt werden. Ein solches Vorgehen rechtfertige sich aus
Gründen der Prozessökonomie. Damit entfalle auch die Notwendigkeit, den
Beschwerdeführer auf die nach Art. 62 Abs. 3 VwVG drohende reformatio in
peius hinzuweisen (Urteil Ziff. 9).
3.3 Gemäss Art. 35 Abs. 1 VwVG sind Verfügungen als solche zu bezeichnen und
mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen. Das in Frage stehende Schreiben
des Bundesamtes war - nach dem oben Ausgeführten zu Unrecht - weder als
Verfügung bezeichnet, noch enthielt es eine Rechtsmittelbelehrung. Es wurde
den bereits damals durch einen Rechtsanwalt vertretenen Beschwerdegegnern
nur, aber immerhin, in Kopie zugestellt. Auch der Empfänger einer nicht als
solchen bezeichneten Verfügung ohne Rechtsmittelbelehrung kann diese nicht
einfach ignorieren; er ist vielmehr gehalten, sie innert der gewöhnlichen
Rechtsmittelfrist anzufechten oder sich innert nützlicher Frist nach den in
Frage kommenden Rechtsmitteln zu erkundigen, wenn er den Verfügungscharakter
erkennen kann und sie nicht gegen sich gelten lassen will (BGE 119 IV 330 E.
1c S. 334). Gemäss einem aus dem Prinzip von Treu und Glauben fliessenden und
in Art. 107 Abs. 3 OG ausdrücklich verankerten Grundsatz des öffentlichen
Prozessrechts darf den Parteien aus einer fehlerhaften behördlichen
Rechtsmittelbelehrung zwar kein Nachteil erwachsen. Wer aber die
Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung erkannte oder bei zumutbarer Sorgfalt
hätte erkennen müssen, kann sich nicht auf den genannten Grundsatz berufen.
Rechtsuchende geniessen keinen Vertrauensschutz, wenn sie bzw. ihr
Rechtsvertreter den Mangel allein schon durch Konsultierung der massgeblichen
Verfahrensbestimmung hätten erkennen können. Allerdings vermag nur eine grobe
prozessuale Unsorgfalt der betroffenen Partei oder ihres Anwaltes eine
falsche Rechtsmittelbelehrung aufzuwiegen (BGE 124 I 255 E. 1a/aa).
Sinngemäss das Gleiche muss gelten, wenn umstritten ist, ob der
Verfügungscharakter eines Schreibens erkennbar war.
3.4 Weil der Verordnungstext in diesem Punkt unklar ist und auch das
Schreiben des Bundesamtes keine eindeutigen Hinweise enthielt (das Bundesamt
selber war der falschen Meinung, sein Schreiben stelle keine Verfügung dar),
kann den Beschwerdegegnern nicht entgegengehalten werden, sie hätten den
Verfügungscharakter des ihrem Rechtsvertreter lediglich in Kopie "zur
Kenntnisnahme" zugestellten Schreibens erkennen und innert der gesetzlichen
Frist von 30 Tagen (Art. 50 VwVG) Beschwerde erheben müssen. Die
Rekurskommission EVD hat zudem ihren Entscheid vom 11. Februar 2000 i.S. B.,
in dem sie erstmals entschieden hat, dass die gestützt auf Art. 17a VWEG
durch das Bundesamt zu treffende Feststellung über das Einhalten bzw.
Nichteinhalten der behördlich genehmigten Mietzinse in Form einer
beschwerdefähigen Verfügung zu geschehen hat, nicht publiziert (vgl. auch
angefochtenes Urteil E. 1.2.1). Da den Beschwerdegegnern durch die
fehlerhafte Eröffnung der Verfügung kein Nachteil erwachsen durfte (Art. 38
VwVG), konnten sie diese auch noch anfechten, nachdem sie erkannt hatten oder
erkennen mussten, dass es sich um eine anfechtbare Verfügung handelte. Das
Vorgehen der Vorinstanz, unter diesen Umständen aus Gründen der
Prozessökonomie von einer Rückweisung der Sache zur formrichtigen Eröffnung
der Verfügung an die Mieter abzusehen und deren Vernehmlassung als
selbständige Beschwerde entgegenzunehmen (angefochtenes Urteil E. 9),
verletzt daher kein Bundesrecht. Im Weiteren ist das Einräumen einer
Gelegenheit, der drohenden Schlechterstellung durch Rückzug der Beschwerde zu
entgehen (Art. 62 Abs. 3 VwVG), nur dann erforderlich, wenn der
Beschwerdeführer über den Streitgegenstand verfügen und das
Beschwerdeverfahren einseitig beenden kann (vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich
1998, N 690 am Ende). Nachdem auch den Mietern eine Beschwerdemöglichkeit zu
eröffnen war und sie eine Änderung zu Ungunsten des Beschwerdeführers
beantragt hatten, konnte dieser einer Schlechterstellung - jedenfalls im
Ergebnis - nicht mehr durch Rückzug seiner Beschwerde entgehen, da über das
Begehren der Mieter zu entscheiden blieb. Die Vorinstanz hat deshalb auch
zulässigerweise von einem Hinweis auf die mögliche Schlechterstellung
abgesehen und über beide Beschwerden in einem Urteil entschieden.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, die Überprüfung gemäss Art. 17a VWEG
könne nur den aktuellen bzw. einen neu angezeigten Mietzins betreffen; eine
rückwirkende Überprüfung der vor dem Gesuch bezahlten Mietzinse sei
ausgeschlossen. Die Rückforderung von Mietzinsen, die vor dem
Überprüfungsgesuch bezahlt worden seien, sei mangels gesetzlicher Grundlage
ausgeschlossen. Dies ergebe sich unter anderem in Analogie zu Art. 270 bzw.
270a OR, die "Vorbild" für Art. 17a VWEG gewesen seien. Einer Rückforderung
stehe zudem die Verjährung entgegen.
4.2 Der Vergleich des Beschwerdeführers mit Art. 270 bzw. 270a OR (Marginale
"Anfechtung des Mietzinses") scheitert bereits daran, dass gerade die
Bestimmungen über die Anfechtung missbräuchlicher Mietzinse ausdrücklich
nicht für mit Hilfe der Wohnbauförderung erstellte Bauten gelten (Art. 253b
Abs. 3 OR; Art. 2 Abs. 2 der Verordnung über die Miete und Pacht von Wohn-
und Geschäftsräumen vom 9. Mai 1990 [VMWG]; SR 221.213.11). Die
Mietzinsüberwachung gemäss Art. 45 WEG schliesst sodann entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers klarerweise auch die rückwirkende
Überprüfung der vom Eigentümer erhobenen Mietzinse mit ein. Denn sie soll
nach der Botschaft des Bundesrates ermöglichen, die Einhaltung der behördlich
festgesetzten Mietzinse zu kontrollieren und den Eigentümer zu veranlassen,
dem Mieter die zu viel erhobenen Mietzinse zurückzuerstatten (BBl 1973 I
749). Die dazu erforderliche Überprüfung, ob der Vermieter die vertraglich
gegenüber dem Bundesamt für Wohnungswesen eingegangenen Verpflichtungen
eingehalten hat, setzt zwingend eine rückwirkende Untersuchung der bisher
erhobenen Mietzinse voraus.
Da die amtliche Mietzinsüberwachung mindestens 25 Jahre dauert, kann auch die
Feststellung allfälliger Mietzinsüberschreitungen - unbesehen einer
allfälligen Verjährung von Rückforderungsansprüchen, die erst im
Klageverfahren zu prüfen ist - grundsätzlich diesen ganzen Zeitraum umfassen.
Im Übrigen ist nicht von vornherein auszuschliessen, dass nicht die fünf-,
sondern die zehnjährige Verjährungsfrist zur Anwendung gelangt (Art. 127 OR
in Verbindung mit Art. 60 WEG; vgl. aber auch Art. 32 des Subventionsgesetzes
[SR 616.1]), weil das öffentlichrechtliche Vertragsverhältnis zwischen dem
Bundesamt für Wohnungswesen und dem Eigentümer Grundlage für die
Rückforderung ist. Das privatrechtliche Verhältnis zwischen Eigentümer und
Mieter, auf das sich Art. 128 Ziff. 1 OR bezieht, ist nur mittelbar
betroffen.
5.
5.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, für die Feststellung einer
Überschreitung der festgelegten Mietzinse seien die Mieten aller Wohnungen
und der Garagen zusammenzurechnen. Bei Letzteren habe er auf die zulässigen
Mietzinserhöhungen zum Teil verzichtet. Massgebend sei, ob der gemäss
Mietzinsplan für die ganze Liegenschaft zulässige Gesamtertrag überschritten
worden sei. Grundsätzlich würden bei der Zusicherung der Bundeshilfe vorerst
der Anlagewert und der zulässige Nettomietzins für die gesamte Liegenschaft
ermittelt und erst danach auf die Mietobjekte (Wohnungen) verteilt. Da es
sich um eine reine Kostenmiete handle, sei für den Vermieter entscheidend,
dass das gesamte Mietaufkommen einer Liegenschaft die Eigentümerlasten decke.
Dieses sich aus Art. 37 WEG ergebende Prinzip habe Vorrang vor der Aufteilung
des Gesamtmietzinses auf die einzelnen Mietobjekte. Gestützt darauf habe er
auf der besser vermietbaren Wohnung der Beschwerdegegner seit Beginn des
Mietverhältnisses gegenüber dem Mietzinsplan einen Stockwerkzuschlag von Fr.
201.-- vorgenommen; andererseits habe er für die Wohnungen Nr. 1 und Nr. 3
den Mietzinsplan unterschritten, weil diese Wohnungen zu den festgelegten
Mietzinsen nicht zu vermieten gewesen seien. Für die vom Bundesamt
vorgenommene Beschränkung eines solchen Stockwerkzuschlages auf maximal Fr.
150.-- bestehe keine gesetzliche Grundlage. Entscheidend sei, dass das Total
der Nettomietzinsen das Total gemäss Mietzinsplan nicht überschreite. Es sei
zu berücksichtigen, dass das Bundesamt durch seine gefestigte und publizierte
Praxis bei den Vermietern eine Vertrauenslage geschaffen habe, wonach es sich
als gerechtfertigt erweise, bei Verhältnissen, wie sie hier gegeben seien,
von einer förmlichen Abänderung des Mietzinsplanes abzusehen.
5.2 Das Bundesamt hat bereits in der angefochtenen Verfügung einen solchen
Stockwerkzuschlag als grundsätzlich zulässig erachtet, soweit er Fr. 150.--
nicht überstieg und durch Mietzinsreduktionen bei anderen Wohnungen in der
gleichen Liegenschaft vollständig kompensiert wurde. In seiner Vernehmlassung
hat es erklärt, nach seiner gefestigten Praxis könne derart ein Lageausgleich
zwischen einzelnen Wohnungen erfolgen. Die Berücksichtigung von
Qualitätsunterschieden entspreche einem praktischen Bedürfnis und erlaube im
Einzelfall einen Ausgleich, ohne dass dafür ein unverhältnismässiger Aufwand
betrieben werden müsse. Dabei dürften allerdings die Mietzinse aller
Wohnungen zusammengezählt nicht höher sein als der im Lastenplan festgelegte
Betrag. Sei dies der Fall und werde der in der Praxis geduldete Betrag von
Fr. 100.-- bis 150.-- eingehalten, sei die Erhebung des Stockwerkzuschlages
mit den im Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz enthaltenen Vorgaben
vereinbar. Insbesondere würden damit die durch Art. 21 Abs. 1 VWEG für den
Mietzins- und Finanzierungsplan aufgestellten Anforderungen erfüllt.
5.3 Die Vorinstanz hat demgegenüber erkannt, die durch das Bundesamt als
zulässig erachteten Stockwerkzuschläge von maximal Fr. 150.-- entbehrten
einer rechtlichen Grundlage. Der Vermieter könne nicht selber einseitig vom
Mietzinsplan abweichen, sondern habe sich dafür an das Bundesamt zu wenden.
Zudem habe das Bundesamt in einem anderen Fall erklärt, der zulässige
Stockwerkzuschlag betrage maximal Fr. 100.--.
5.4 Nach Art. 45 WEG können die von den zuständigen Behörden festgelegten
Mietzinse während mindestens 25 Jahren nur im Rahmen der vom Bundesrat zu
ordnenden Mietzinsanpassungen geändert werden. Die Botschaft führt dazu aus,
die zu Beginn festgelegten Mietzinse könnten im Laufe der Zeit an nicht
vorausgesehene Änderungen der Kostenstruktur der Eigentümerlasten
(beispielsweise bei Erhöhungen oder Senkungen des Hypothekarzinsfusses)
angepasst werden. Dabei war man sich bewusst, dass Marktstörungen zu leeren
Wohnungen führen und systematische Mietzinserhöhungen unter Umständen nicht
mehr durchgeführt werden könnten; man nahm aber an, es handle sich dabei nur
um vorübergehende Schwierigkeiten, die innerhalb der Laufzeit der Bundeshilfe
wieder ausgeglichen werden könnten (vgl. Art. 40 WEG; dazu BBl 1973 I 748
sowie BBl 1999 III 3352). Offenbar rechnete der Gesetzgeber nicht damit, dass
auch einzelfallbezogene, von der generellen Marktsituation unabhängige
Änderungsbedürfnisse entstehen können, oder er erachtete die sich aus der
Auslegung des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes ergebenden
Korrekturmöglichkeiten als ausreichend und eine Sondernorm als überflüssig.
Die Verordnung fasst die Änderungsmöglichkeiten weiter als der Gesetzestext:
Einerseits können nach Art. 21 Abs. 3 VWEG die im Rahmen des Mietzins- und
Finanzierungsplanes vorgesehenen Erhöhungen (der Mietzinse) durch das
Bundesamt auf Grund (irgendwie besonders gelagerter) Marktverhältnisse
geändert werden. Andererseits können die Mietzinse mit Genehmigung des
Bundesamtes vorübergehend auch gesenkt werden, wenn es die Marktverhältnisse
erfordern oder bei einem Objekt ernsthafte Vermietungsschwierigkeiten
vorliegen (Art. 21a WEG).
Dieser weiteren Sicht liegen offensichtlich praktische Bedürfnisse zu Grunde.
Es leuchtet ohne weiteres ein, dass sich die Verhältnisse auf einen Zeitraum
von 25 Jahren nur schwer zuverlässig voraussagen lassen und in einem
grösseren Rahmen als demjenigen der generellen Marktentwicklung
Anpassungsbedürfnisse entstehen können. Solche Anpassungen zuzulassen,
entspricht durchaus dem Sinn und Zweck des Wohnbau und
Eigentumsförderungsgesetzes, soweit sie geeignet sind, zu verhindern, dass
mit Bundeshilfe erstellte Wohnungen leer oder nicht mehr dem Zielpublikum zur
Verfügung stehen. Art. 45 WEG steht dem nicht entgegen. Sein Wortlaut
schliesst Mietzinsanpassungen in einem weiteren Rahmen nicht aus. Er setzt
bloss voraus, dass geänderte Mietzinse wiederum "von den zuständigen Behörden
festgelegt" bzw. genehmigt werden müssen. Das Wohnbau und
Eigentumsförderungsgesetz geht somit davon aus, dass der Eigentümer solche
Anpassungen nicht von sich aus, ohne behördliche Neufestlegung des
Mietzinsplanes, vornehmen darf (BBl 1973 I 749).
5.5 Das Bundesamt kann danach, wenn sich dies auf Grund nicht vorausgesehener
Umstände aufdrängt, dem Vermieter während der Vertragsdauer auf Gesuch hin
gestatten, den Mietzinsplan abzuändern und an veränderte Verhältnisse
anzupassen. Eine solche Anpassung des ursprünglichen, für die ganze
Liegenschaft erstellten Finanzierungsplans soll indessen nach dem Sinn und
Zweck der Wohnbauförderung nicht dazu führen, dass dadurch dem Eigentümer
eine übermässige Rendite verschafft wird (vgl. BBl 1973 I 719 und 723). Der
Gesamtertrag der Wohnungen derselben Liegenschaft - der gestützt auf die
Anlagekosten ermittelt wird und die Grundlage des Finanzierungsplanes bildet
- darf somit keine Erhöhung erfahren. In diesem Sinn erlaubt denn auch Art.
64 WEG, dass das Bundesamt Eigentümern von auf Grund früherer Erlasse
verbilligter Wohnungen auf Gesuch hin gestatten kann, zwischen Wohnungen
verschiedener Bauetappen einen angemessenen internen Mietzinsausgleich
vorzunehmen, sofern ihnen insgesamt kein zusätzlicher Gewinn erwächst.
Insbesondere kann das Bundesamt aber auch beim Erwerb oder der Erneuerung
eines Mehrfamilienhauses unter Ausrichtung der Grundverbilligung dem
Vermieter auf Gesuch hin bewilligen, die Mietzinse der einzelnen Wohnungen
untereinander auszugleichen; dadurch darf auf die ganze Liegenschaft bezogen
kein Mehrertrag resultieren (Art. 60a VWEG).
Auch im Schrifttum werden Änderungen in einem weiten Rahmen als grundsätzlich
möglich erachtet. Indessen wird ebenfalls die Auffassung vertreten, der
Vermieter müsse für jede Mietzinserhöhung, die über die im Mietzinsplan
vorgesehene ordentliche Erhöhung hinausgeht, die Zustimmung des Bundesamtes
einholen (Siegrist, a.a.O., S. 14; Truog, a.a.O., S. 104; Lachat/Stoll, Das
neue Mietrecht für die Praxis, Zürich 1991, S. 168, Ziff. 3.1.1; Lachat,
a.a.O., S. 251, Ziff. 3.1.2; Lachat/Stoll/Brunner, Das Mietrecht für die
Praxis, Zürich 1999, S. 246 Ziff. 3.1.3).
5.6 In gefestigter Praxis hat das Bundesamt allerdings auch ohne vorgängige
Bewilligung innerhalb derselben Liegenschaft einen internen Mietzinsausgleich
im Sinne eines sogenannten Stockwerkzuschlages von maximal Fr. 150.--
zugelassen. Hierfür fehlt es zwar an einer ausdrücklichen gesetzlichen
Grundlage (angefochtenes Urteil E. 6). Darauf kann es indessen nicht
ausschliesslich ankommen. Denn massgebend für den Vermieter einer mit
Bundeshilfe erstellten Liegenschaft ist in erster Linie der mit dem Bundesamt
abgeschlossene öffentlichrechtliche Vertrag, so wie er ihn nach Treu und
Glauben verstehen musste und durfte. Er darf sich grundsätzlich auf diesen
Vertrag verlassen. Für dessen Verständnis sind auch die Auslegungshilfen
(Informationen und Merkblätter der Verwaltung) sowie die gefestigte, bekannte
Verwaltungspraxis heranzuziehen (vgl. Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz
im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 207 ff., 213; 244, 255 f.; vgl. auch
Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3.
Aufl., Zürich 1998, Rz. 532 ff.).
Das Bundesamt hat in seinen "Informationen für Verwaltungen" ("Was Sie bei
der Verwaltung ihrer WEG-Liegenschaft wissen müssen"; Ausgabe vom 24. April
1997; Beschwerdebeilage 5) ausdrücklich festgehalten, die Mietzinse würden
auf Grund der Anlagekosten in den Mietzinslisten festgesetzt. Die
grundverbilligten Mietzinse der einzelnen Wohnungen könnten die Vermieter auf
Grund des Stockwerkes, der Lage, des Innenausbaues usw. unterschiedlich
festsetzen. Die Summe der grundverbilligten Mietzinse dürfe jedoch den im
Lastenplan festgesetzten Betrag nicht übersteigen. Entsprechend lauten die
"Informationen für Mieterinnen und Mieter" ("Was die Bewohnerschaft eines
WEG-Objektes wissen muss"; Beschwerdebeilage 4). Dieser Grundsatz findet sich
wiederum in der Ausgabe vom 7. Juli 1998 (Beschwerdebeilage 7), wobei hier
einschränkend ausgeführt wird, zwar könnten die grundverbilligten Mietzinse
der einzelnen Wohnungen innerhalb der einzelnen Wohnungstypen (Stockwerk,
Lage, Innenausbau, Besonnung) unterschiedlich festgelegt werden; die
monatlichen Mietzinse dürften jedoch höchstens um Fr. 100.-- nach oben oder
unten von der Mietzinsliste für den betreffenden Wohnungstyp abweichen. Auch
nach dieser Fassung darf pro Wohnungstyp die Summe der grundverbilligten
Mietzinse den im Lastenplan festgelegten Betrag nicht übersteigen. Die
Informationen für Mieterinnen und Mieter halten entsprechend fest, der
monatliche Mietzinsplan dürfe gegenüber dem Mietzinsplan um maximal Fr.
100.-- nach oben oder nach unten abweichen (Beschwerdebeilage 6).
Die Informationen des Bundesamtes für Verwaltungen und Mieterinnen und Mieter
sind als Merkblätter ausgestaltet und als Verwaltungsrichtlinien für die
Praxis der Wohnbau- und Eigentumsförderung zu betrachten. Sie gewährleisten
eine einheitliche und rechtsgleiche Praxis der Wohnbauförderung und stellen
generelle Auskünfte über das in diesem Bereich geltende Recht dar. Auf solche
amtlichen Erläuterungen dürfen sich die Adressaten grundsätzlich verlassen,
weshalb das Bundesamt nicht ohne weiteres von seinem darin öffentlich
vertretenen Standpunkt abweichen und das dadurch erweckte Vertrauen
enttäuschen kann; dasselbe gilt für die damit zusammenhängende gefestigte
Verwaltungspraxis.
Die Vermieter - und damit auch der Beschwerdeführer - durften somit nach Treu
und Glauben davon ausgehen, der mit dem Bundesamt geschlossene Vertrag
erlaube ihnen die entsprechenden Zuschläge bzw. Umschichtungen auch ohne
besondere Bewilligung bzw. die erforderliche Bewilligung gelte in diesem
Rahmen als generell erteilt. In diesem Vertrauen sind sie zu schützen.
Entsprechende Kompensationen haben somit als Teil der vertraglichen Abmachung
zu gelten. Dies um so mehr, als durchaus sachliche und vernünftige Gründe für
eine solche Handhabung der Vorschriften sprechen. Die Prüfung auch
geringfügiger Zinsumschichtungen im Einzelfall wäre mit erheblichem und wohl
unverhältnismässigem Verwaltungsaufwand verbunden. Solche Umlagerungen
beruhen in aller Regel auf konkreten Erfahrungen der Vermieter und sind in
kleinem Rahmen mit Blick auf den Gesetzeszweck auch unbedenklich und
genehmigungsfähig. Es leuchtet deshalb ein und erscheint nicht von vornherein
als gesetzwidrig, dass das Bundesamt geringfügige Umlagerungen in einem
bestimmten, allgemein umschriebenen und bekannt gegebenen Rahmen als zulässig
bezeichnet und damit gleichsam generell bewilligt. Jedenfalls dürfen die
Vermieter davon ausgehen, dass ihnen der Vertrag mit dem Bundesamt eine
entsprechende Handlungsfreiheit einräumt.
Da das Bundesamt in seiner Praxis namentlich vor 1998 auf eine formelle
Anpassung der Mietzinsliste verzichtete, wenn - kumulativ - die Abweichung
vom Mietzinsplan nicht mehr als Fr. 150.-- nach oben oder unten betrug und
der gesamte Mietertrag denjenigen gemäss Finanzierungsplan nicht überstieg,
kann dem Vermieter insoweit keine gesetzwidrige Mietzinsgestaltung
vorgeworfen werden. Das bedeutet, dass die Mietzinsanpassungen des
Beschwerdeführers als zulässig zu betrachten sind, soweit sie sich in diesem
Rahmen halten.
6.
6.1 Der Beschwerdeführer hat jedoch Stockwerkzuschläge vorgenommen, die den
Maximalbetrag von Fr. 150.-- übersteigen. Zudem sind diese nicht vollständig
durch Mietzinssenkungen bei anderen Wohnungen kompensiert worden.
Dass der Beschwerdeführer von der Beschränkung der Stockwerkzuschläge auf
maximal Fr. 150.-- keine Kenntnis gehabt haben will, spielt keine Rolle. Denn
als Grundsatz gilt, dass die Grundlage des öffentlichrechtlichen Vertrages
bildenden Mietzinslisten einzuhalten sind und Änderungen nur mit Bewilligung
des Bundesamtes vorgenommen werden können. Der Beschwerdeführer hatte sich
daher in erster Linie an den Wortlaut der schriftlichen Abmachung mit dem
Bundesamt zu halten und durfte von dieser nach Treu und Glauben nur insofern
abweichen, als er sichere Kenntnis von einer entsprechenden Praxis hatte bzw.
über eine konkrete Auskunft oder Zusicherung verfügte. Dass ihm weitergehende
Mietzinsanpassungen formlos erlaubt worden seien, wird nicht behauptet.
6.2 Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend, für die Ermittlung der
zulässigen Stockwerkzuschläge sei eine Gesamtbetrachtung vorzunehmen, bei
welcher nicht nur die Mietzinse der Wohnungen, sondern auch jene der Garagen
einbezogen werden.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Nach dem Wortlaut des zwischen
dem Beschwerdeführer und dem Bundesamt abgeschlossenen öffentlichrechtlichen
Vertrages sowie von Art. 45 WEG sind die Mietzinse gemäss Mietzinsliste und
ist nicht nur der Gesamtertrag der Liegenschaft einzuhalten (vgl. auch Art.
64 WEG). Auch die erwähnten Informationen sind in dieser Hinsicht eindeutig.
Es ist darin klarerweise nur von einem Stockwerkzuschlag bei Wohnungen die
Rede. So dürfen ausdrücklich die "Mietzinse aller Wohnungen zusammengezählt"
nicht höher sein als das Total gemäss Mietzinsliste. Schon die für die
Zulässigkeit eines solchen Zuschlages genannten Kriterien (Stockwerk, Lage,
Innenausbau, Besonnung) können nur bei Wohnungen eine Rolle spielen. Bei
Garagen fallen sie von vornherein ausser Betracht.
Es kommt hinzu, dass Wohnungen sowohl mit als auch ohne Garage vermietet
werden können. In aller Regel werden daher für beide Objekte formell
selbständige Mietverträge abgeschlossen und auch separate Mietzinse
vereinbart. Dieser formellen Selbständigkeit der Verträge ist denn auch im
Mietrecht allgemein Rechnung zu tragen, wenn nur der eine Vertrag von einer
Änderung betroffen ist (vgl. BGE 125 III 231 E. 3d S. 237). Von selbständigen
Mietverhältnissen ist auch im vorliegenden Fall auszugehen, in welchem je ein
separater Mietvertrag für die Wohnung (Nettomietzins Fr. 1'459.--) und für
die Garage bzw. den Autoeinstellplatz (Nettomietzins Fr. 126.--)
abgeschlossen wurde.
Da nicht jeder Mieter zugleich eine Garage mieten muss, und nicht davon
ausgegangen werden kann, dass während der ganzen Mindestdauer der
Unterstellung unter die Mietzinsüberwachung die Mieter der jeweiligen Wohnung
zugleich eine Garage mieten, erstellt das Bundesamt auch separate
Mietzinslisten für Wohnungen und Garagen. Dass der genehmigte Mietzins für
die Garage der Beschwerdegegner eingehalten (und sogar unterschritten) wurde,
ist unbestritten.
Indem die Vorinstanz die Garagenmieten aufgrund der für diese bestehenden
Mietzinslisten separat überprüft und festgestellt hat, der Mietzinsplan sei
eingehalten bzw. sogar unterschritten worden, hat sie daher kein Bundesrecht
verletzt. Andererseits hat sie auch kein Bundesrecht verletzt, wenn sie die
Garagenmietzinse nicht in die Berechnung des zulässigen Mietzinses einbezogen
hat.
7.
7.1 Die Summe der gemäss Mietzinsliste zulässigen Mietzinse für die Wohnungen
Nr. 1 und Nr. 3 beträgt gemäss Berechnung des Bundesamtes bzw. der
Mietzinszusammenstellung des Beschwerdeführers vom 1. April 1990 bis 31. März
2000 Fr. 226'002.--.
Die Summe der gemäss Mietzinsliste zulässigen Mietzinse für die Wohnung der
Beschwerdegegner beträgt gemäss Berechnung der Vorinstanz vom 1. April 1990
bis 31. März 2000 insgesamt Fr. 176'352.--.
Total ergibt sich für die interessierende Periode ein zulässiger Mietzins
gemäss Mietzinsliste für alle Wohnungen von Fr. 402'354.--.
7.2 Tatsächlich bezahlten die Mieter der Wohnungen Nr. 1 und Nr. 3 für die in
Frage stehende Periode Fr. 210'669.--.
Die Beschwerdegegner bezahlten in dieser Zeit Mietzinse im Gesamtbetrag von
Fr. 201'348.--.
Der tatsächliche Mietzinsertrag für alle Wohnungen belief sich somit auf Fr.
412'017.--. Alle diese Zahlen ergeben sich aus den Akten bzw. sind von der
Vorinstanz festgestellt worden oder unbestritten.
7.3 Der zulässige Gesamtmietzins aller drei Wohnungen wurde somit im
massgebenden Zeitraum um Fr. 9'663.-- überschritten und ist in diesem Umfang
als unrechtmässig zu bezeichnen.
Für die Mietzinszahlungen der Beschwerdegegner allein ergibt sich folgende
Berechnung:
Zu den gemäss Mietzinsliste zulässigen Mietzinsen von Fr. 176'352.-- sind die
nach dem Ausgeführten zulässigen monatlichen Zuschläge von maximal Fr. 150.--
(120 x Fr. 150.-- = Fr. 18'000.--) zu addieren, was einen zulässigen
Gesamtmietertrag für die Wohnung der Beschwerdegegner von Fr. 194'352.--
ergibt. Dieser Betrag ist von den tatsächlich von den Beschwerdegegnern
bezahlten Mieten (Fr. 201'348.--) abzuziehen, was zu einem Ergebnis von Fr.
6'996.-- führt.
Die Stockwerkzuschläge von monatlich maximal Fr. 150.-- sind indessen nur
zulässig, wenn dadurch aus den Mieten aller Wohnungen nicht ein höherer
Gesamtertrag als der gemäss Mietzinsliste erlaubte erwirtschaftet wird. Wie
aufgezeigt, überschreitet der tatsächliche Ertrag aus den Wohnungsmieten den
zulässigen um Fr. 9'663.--. Somit wurden die an sich zulässigen
Stockwerkzuschläge nicht vollständig durch Kompensation bei den zwei anderen
Wohnungen ausgeglichen. Unter diesen Umständen ist zu Gunsten der
Beschwerdegegner nicht vom maximal möglichen Stockwerkzuschlag auszugehen.
Dieser erweist sich nur insoweit als rechtmässig, als er bei den beiden
anderen Wohnungen kompensiert wurde. Demnach ist festzustellen, dass der
gemäss Mietzinsliste zulässige Gesamtmietzins der Wohnung der
Beschwerdegegner im fraglichen Zeitraum um Fr. 9'663.-- unrechtmässig
überschritten worden ist.
8.
8.1 Die Beschwerde ist aus diesen Gründen teilweise gutzuheissen und das
Urteil der Vorinstanz insoweit aufzuheben, als darin festgestellt wird, die
Mieter hätten einen Fr. 9'663.-- übersteigenden Betrag zu viel an
Mietzinszahlungen geleistet.
8.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten je zur Hälfte den
Parteien aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 3 OG). Die Parteikosten sind
dementsprechend wettzuschlagen (Art. 159 Abs. 3 OG). Über die Verteilung der
Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens hat die Rekurskommission EVD neu zu
befinden.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird teilweise gutgeheissen und das Urteil
der Rekurskommission EVD vom 17. April 2002, Ziff. 1, aufgehoben, soweit es
den Wohnungsmietzins betrifft. Es wird festgestellt, dass die Mieter
B.________ in der Zeit vom 1. April 1990 bis 31. März 2000 bezogen auf den
Mietzinsplan Fr. 9'663.-- zu viel an Mietzinszahlungen geleistet haben.
Ebenfalls aufgehoben werden die Ziff. 2 und 3 des Urteils vom 17. April 2002.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'500.-- wird zur je Hälfte dem Beschwerdeführer
A.________ und den Beschwerdegegnern M. und A. B.________ auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Über die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens hat die Rekurskommission EVD
neu zu entscheiden.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesamt für Wohnungswesen und der
Rekurskommission EVD schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Dezember 2002
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: