II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.246/2002
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2A.246/2002 /bie
Sitzung vom 17. Januar 2003
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Bundesrichter Müller,
Bundesrichterin Yersin, Bundesrichter Merkli,
Gerichtsschreiber Moser.
A. X.________, Beschwerdeführerin, gesetzlich vertreten durch B.X.________,
vertreten durch Rechtsanwältin Christine Fleisch, Langstrasse 4, 8004 Zürich,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich, vertreten durch
die Staatskanzlei, Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 2. Kammer, Militärstrasse 36,
Postfach, 8021 Zürich.
Aufenthaltsbewilligung,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 2. Kammer, vom 20. März 2002.
Sachverhalt:
A.
Der aus der Türkei stammende B.X.________, geboren 1962, gelangte im Dezember
1989 in die Schweiz. Nachdem sein Asylgesuch im August 1992 abgewiesen worden
war, heiratete er im November 1992 eine Schweizerin und erlangte 1997 das
Schweizer Bürgerrecht.
Bei seiner Ausreise aus der Türkei liess B.X.________ seine aus einer nicht
ehelichen Verbindung hervorgegangene Tochter A.X.________, geboren 1987, bei
ihrer Mutter in der Türkei zurück. Am 3. November 1999 reiste A.X.________
mit einem Besuchervisum in die Schweiz ein, worauf ihr Vater für sie ein
Gesuch um Aufenthaltsbewilligung einreichte. Mit Schreiben vom 15. Dezember
1999 wies die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich
(Fremdenpolizei; heute: Migrationsamt) B.X.________ darauf hin, dass die
Gesuchseinreichung nichts an der Pflicht zur Wiederausreise seiner Tochter
nach Ablauf des Visums ändere. Am 13. Januar 2000 ersuchte B.X.________ bei
der Fremdenpolizei um eine Einreisebewilligung für seine Tochter im Rahmen
des Familiennachzugs. Nach mehrmaliger Aufforderung, einen rechtskräftigen
gerichtlichen Entscheid betreffend Regelung des Sorgerechts über seine
Tochter vorzulegen, reichte B.X.________ am 27. September 2000 ein Urteil des
"Friedensamtsgerichts" Adiyaman (Türkei) vom 15. September 2000 ein, mit
welchem er zum Vormund von A.X.________ ernannt wurde.
B.
Mit Verfügung vom 3. Oktober 2000 wies die Fremdenpolizei des Kantons Zürich
das Gesuch um Bewilligung der Einreise zum Verbleib beim Vater ab mit der
Begründung, die Voraussetzungen für den Familiennachzug seien nicht erfüllt.
Einen gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat des
Kantons Zürich mit Beschluss vom 5. September 2001 ab.
Mit Entscheid vom 20. März 2002 (versandt am 16. April 2002) wies das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (2. Kammer) die von A.X.________,
gesetzlich vertreten durch B.X.________, gegen den regierungsrätlichen
Rekursentscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab. Das Gericht kam
zum Schluss, es liege keine für den Nachzug erforderliche vorrangige
Beziehung der Tochter zu ihrem in der Schweiz lebenden Elternteil vor.
C.
Mit Eingabe vom 17. Mai 2002 lässt A.X.________, vertreten durch ihren Vater,
beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen, mit der die
Aufhebung des Entscheids des Verwaltungsgerichts vom 20. März 2002 und die
Erteilung der Bewilligung zur Einreise im Rahmen des Familiennachzugs an die
Beschwerdeführerin beantragt wird.
Die Staatskanzlei des Kantons Zürich (im Auftrag des Regierungsrates) und das
Bundesamt für Ausländerfragen schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (2. Abteilung) beantragt, die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
D.
Dem von der Beschwerdeführerin gestellten Gesuch um aufschiebende Wirkung
wurde mit Verfügung des Präsidenten der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 20. August 2002 entsprochen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG schliesst die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf dem Gebiete der Fremdenpolizei aus gegen
die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht
keinen Anspruch einräumt. Gemäss Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931
über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) entscheiden
die zuständigen Behörden, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der
Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von
Aufenthalt und Niederlassung. Es besteht damit grundsätzlich kein Anspruch
auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, es sei denn, der Ausländer oder
seine in der Schweiz lebenden Angehörigen könnten sich auf eine Sondernorm
des Bundesrechts (einschliesslich Bundesverfassungsrecht) oder eines
Staatsvertrages berufen (BGE 128 II 145 E. 1.1.1 S. 148; 127 II 161 E. 1a S.
164 mit Hinweisen).
1.2 Gemäss Art. 17 Abs. 2 dritter Satz ANAG haben ledige Kinder unter 18
Jahren Anspruch auf Einbezug in die Niederlassungsbewilligung ihrer Eltern,
wenn sie mit diesen zusammen wohnen. Die genannte Bestimmung gilt sinngemäss
auch für ausländische Kinder eines Schweizers (BGE 118 Ib 153 E. 1b S. 155
f.). Der Vater der Beschwerdeführerin verfügt über das Schweizer Bürgerrecht.
Seine nachzuziehende Tochter war zum Zeitpunkt der Gesuchseinreichung, auf
den es im Rahmen von Art. 17 Abs. 2 ANAG für die Eintretensfrage ankommt
(vgl. BGE 129 II 11 E. 2 S. 13; 120 Ib 257 E. 1f S. 262 f. mit Hinweis), noch
nicht 18 Jahre alt. Die Beschwerdeführerin hat daher gestützt auf diese
Bestimmung grundsätzlich einen Anspruch auf Nachzug zu ihrem Vater. Als auch
heute noch nicht Volljährige kann sie sich im Verhältnis zu diesem zudem auf
das in Art. 8 Ziff. 1 EMRK bzw. in Art. 13 Abs. 1 BV garantierte Recht auf
Achtung des Familienlebens berufen (vgl. BGE 129 II 11 E. 2 S. 13 f.; 120 Ib
257 E. 1f S. 262 f.). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit zulässig.
1.3 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann vorliegend die Verletzung von
Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens,
sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts (Art. 104 lit. a und b OG), nicht jedoch die Unangemessenheit
des angefochtenen Entscheids (vgl. Art. 104 lit. c OG) gerügt werden. Hat -
wie hier - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden, ist das
Bundesgericht an deren Sachverhaltsfeststellung gebunden, sofern diese nicht
offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher
Verfahrensbestimmungen erfolgt ist (Art. 105 Abs. 2 OG). Damit wird die
Möglichkeit, vor Bundesgericht neue Tatsachen vorzubringen und neue
Beweismittel einzureichen, weitgehend eingeschränkt. Das Bundesgericht lässt
diesfalls nur solche neuen Tatsachen und Beweismittel zu, welche die
Vorinstanz von Amtes wegen hätte berücksichtigen müssen und deren
Nichtbeachtung eine Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften darstellt
(BGE 128 II 145 E. 1.2.1 S. 150 mit Hinweisen; Fritz Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 286/287).
Nachträgliche Veränderungen des Sachverhalts (sog. "echte" Noven) können in
der Regel nicht mehr berücksichtigt werden, denn einer Behörde ist nicht
vorzuwerfen, sie habe den Sachverhalt im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG
fehlerhaft festgestellt, wenn sich dieser nach ihrem Entscheid verändert hat
(BGE 128 II 145 E. 1.2.1 S. 150 mit Hinweis; Alfred Kölz/Isabelle Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich
1998, Rz. 943). Neu und damit unbeachtlich sind demzufolge die vor
Bundesgericht erstmals eingereichte ärztliche Bestätigung vom 23. Mai 2002,
wonach der Vater der Beschwerdeführerin an Depressionen leide, welche im
Zusammenhang mit dem nicht geregelten Aufenthalt seiner Tochter stünden,
sowie ein mit "Unterhaltsbescheinigung" bezeichnetes Dokument vom 21. Mai
2002, welches die in der Türkei lebenden Grosseltern der Beschwerdeführerin
als "zu alt und krank" bezeichnet, um für diese zu sorgen, bzw. den
Aufenthaltsort der Mutter als unbekannt angibt.
1.4 Das Bundesgericht wendet im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
das Bundesrecht von Amtes wegen an; es ist gemäss Art. 114 Abs. 1 OG an die
von den Parteien vorgebrachten Begründungen nicht gebunden und kann die
Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder
abweisen (BGE 128 II 145 E. 1.2.2 S. 150 f.; 127 II 264 E. 1b S. 268 mit
Hinweisen).
2.
2.1 Zweck des Familiennachzugs gemäss Art. 17 Abs. 2 dritter Satz ANAG ist es,
das familiäre Zusammenleben zu ermöglichen. Sind die Eltern voneinander
getrennt oder geschieden und hält sich der eine Elternteil in der Schweiz,
der andere aber im Ausland auf, kann es nicht um eine Zusammenführung der
Gesamtfamilie gehen. In solchen Fällen entspricht es dem Gesetzeszweck nicht,
einen bedingungslosen Anspruch auf Nachzug der Kinder anzunehmen (BGE 129 II
11 E. 3.1.1-3 S. 14 f.; 126 II 329 E. 2b S. 331; 125 II 585 E. 2a S. 586, 633
E. 3a S. 639 f. mit Hinweisen). Ein Nachzugsrecht setzt vielmehr voraus, dass
das Kind zu dem in der Schweiz lebenden Elternteil die vorrangige familiäre
Beziehung unterhält. Dabei kommt es nicht nur auf die bisherigen Verhältnisse
an, sondern es können auch nachträglich eingetretene oder gar künftige
Umstände wesentlich werden. Namentlich kann nicht entscheidend sein, in
welchem Land das Kind bisher seinen Lebensmittelpunkt hatte, bliebe doch
sonst ein Nachzugsrecht praktisch immer wirkungslos. Zu berücksichtigen ist
aber, bei welchem Elternteil das Kind bisher gelebt hat bzw. wem die
elterliche Gewalt zukommt; wenn sich das Kindesinteresse in der Zwischenzeit
geändert hat, so ist für eine Anpassung der familienrechtlichen Verhältnisse
in der Regel zunächst der privatrechtliche Weg zu beschreiten. Vorbehalten
bleiben Fälle, in denen klare Anhaltspunkte für neue familiäre Abhängigkeiten
oder für eine wesentliche Verlagerung der Beziehungsintensitäten bestehen,
wie etwa beim Hinschied desjenigen Elternteils, der das Kind bisher betreut
hat (BGE 125 II 585 E. 2a S. 586 f.; 124 II 361 E. 3a S. 366; 118 Ib 153 E.
2b S. 159/160). Im Übrigen wird das gesetzgeberische Ziel von Art. 17 Abs. 2
ANAG, das familiäre Zusammenleben zu ermöglichen und rechtlich abzusichern,
nicht erreicht, wenn der in der Schweiz niedergelassene Ausländer jahrelang
von seinem Kind getrennt lebt und dieses erst kurz vor dem Erreichen des 18.
Altersjahrs in die Schweiz holt. Eine Ausnahme kann nur gelten, wenn die
Familiengemeinschaft in der Schweiz aus guten Gründen erst nach Jahren
hergestellt wird; solche Gründe müssen sich aus den Umständen des Einzelfalls
ergeben (BGE 125 II 585 E. 2a S. 587; 119 Ib 81 E. 3a S. 88; 115 Ib 97 E. 3a
S. 101). Es werden hohe Beweisanforderungen gestellt (BGE 124 II 361 E. 4c S.
370 f.). Die Verweigerung einer Bewilligung lässt sich jedenfalls dann nicht
beanstanden, wenn die Familientrennung von den Betroffenen ursprünglich
selbst freiwillig herbeigeführt worden ist, für die Änderung der bisherigen
Verhältnisse keine überwiegenden familiären Interessen bestehen bzw. sich ein
Wechsel nicht als zwingend erweist und die Fortführung und Pflege der
bisherigen familiären Beziehungen nicht behördlich verhindert wird (BGE 129
II 11 E. 3.1.3 S. 15; 124 II 361 E. 3a S. 366 f. mit Hinweisen).
2.2 Das Verwaltungsgericht verneint in seinem Urteil das Vorliegen einer -
nach dem Gesagten für die Bewilligung des Familiennachzugs in der zu
beurteilenden Konstellation erforderlichen - vorrangigen familiären Beziehung
der Beschwerdeführerin zu ihrem Vater: B.X.________ habe seine Heimat 1989
verlassen, als seine Tochter rund zwei Jahre alt gewesen sei. Obwohl er seit
seiner Heirat mit einer Schweizerin im November 1992 rechtlich die
Möglichkeit gehabt hätte, seine Tochter nachzuziehen, habe er diese bei ihrer
Mutter in der Türkei gelassen und bis zur Gesuchseinreichung über zehn Jahre
getrennt von ihr gelebt. Auch wenn er sie regelmässig in der Heimat besucht
und finanziell unterstützt habe, stellten ihre Mutter und ihre Grosseltern,
welche sie in der Lebensphase zwischen zwei und 13 Jahren betreut hätten,
ihre wichtigsten Bezugspersonen dar. Es bestehe keine Notwendigkeit, die
Beschwerdeführerin aus diesem Beziehungsnetz und dem vertrauten sozialen und
kulturellen Umfeld ihrer Heimat, wo sie die Schule besucht habe,
herauszureissen. Das Urteil des Friedensamtsgerichts Adiyaman vom 15.
September 2000 vermöge eine entscheidende Änderung der Betreuungssituation im
Heimatland der Beschwerdeführerin nicht zu belegen. Als Beweggründe der
Mutter, welche der Ernennung des Vaters zum Vormund zugestimmt habe, seien
deren prekäre finanzielle Verhältnisse, die enge Wohnsituation und der
Wunsch, ihrer Tochter in der Schweiz zu einer guten Ausbildung zu verhelfen,
anzusehen. Keine Anhaltspunkte ergäben sich hingegen dafür, dass die Mutter
aus in ihrer Person liegenden Gründen nicht mehr in der Lage sei, für ihre
Tochter zu sorgen. Schliesslich werde die Beschwerdeführerin, welche aufgrund
ihres Alters ohnehin keiner ständigen Obhut mehr bedürfe, auch durch ihre
Grosseltern betreut. Eine wesentliche Änderung der Betreuungsverhältnisse,
angesichts derer die bisherigen Bezugspersonen nicht mehr als vorrangig
betrachtet werden könnten, sei damit nicht dargetan. Der verständliche
Wunsch, hierzulande von den guten Ausbildungsmöglichkeiten zu profitieren,
vermöge den Familiennachzug nicht zu rechtfertigen, zumal in ihrem Alter an
der Schwelle zum Eintritt ins Berufsleben eine Integration der in ihrem
Heimatland verwurzelten und dort eingeschulten Beschwerdeführerin nicht ohne
weiteres gewährleistet sei. Im Übrigen ändere daran auch der Umstand nichts,
dass B.X.________ im April 2001 wieder geheiratet habe.
2.3 Die Überlegungen der Vorinstanz beruhen auf vertretbaren und damit
verbindlichen Sachverhaltsfeststellungen (vgl. E. 1.3); nicht zu beanstanden
sind auch die daraus gezogenen rechtlichen Schlussfolgerungen.
In der Beschwerde wird geltend gemacht, es sei zutreffend, dass das Gesuch um
Familiennachzug erst gestellt worden sei, als die Beschwerdeführerin 12 ¾
Jahre alt gewesen sei. Dies sei indessen darauf zurückzuführen, dass es für
den voll erwerbstätigen Vater erst möglich gewesen sei, für die Erziehung und
die Betreuung seiner Tochter aufzukommen, als ihm dies seine wirtschaftliche
Lage einerseits und eine gewisse Selbständigkeit seiner Tochter andererseits
erlaubt habe. Gerade die Einbürgerung des Vaters habe die notwendige
Stabilisierung der Verhältnisse für einen anschliessenden Nachzug der Tochter
gebracht, wobei der Vater als Rechtsunkundiger davon ausgegangen sei, dass
ihm dieses Nachzugsrecht als Schweizer Bürger nicht verwehrt werden könne.
Diese für die späte Geltendmachung des Familiennachzugs ins Feld geführten
Gründe vermögen nicht zu überzeugen: Hätte das gemeinsame Familienleben für
den Vater der Beschwerdeführerin tatsächlich im Vordergrund gestanden, so
hätte er sich - seit seiner Heirat mit einer Schweizerin über ein gefestigtes
Anwesenheitsrecht verfügend - bereits vor seiner Einbürgerung um den Nachzug
seiner Tochter bemühen können. Er hat es indessen vorgezogen, sie während
Jahren (und vorerst auch noch nach Erlangung des Schweizer Bürgerrechts) im
Heimatland in der Obhut ihrer Mutter bzw. der Grosseltern zu belassen und
sich damit zu begnügen, die Beziehung zu ihr im Rahmen von
Besuchsaufenthalten zu pflegen. Entsprechend hat er überhaupt erst auf
mehrmaliges Nachfragen seitens der Fremdenpolizeibehörden hin rechtliche
Schritte zur Erlangung des Sorgerechts (Vormundschaft) über seine Tochter
unternommen. Es kann daher nicht von einer vorrangigen Beziehung zwischen dem
Vater und der Beschwerdeführerin gesprochen werden. Daran vermag auch der
Umstand nichts zu ändern, dass die Beschwerdeführerin nach eigenem Bekunden
seit ihrer Einreise im November 1999 bei ihrem Vater in der Schweiz lebt,
wodurch sich ihre Beziehung zu ihm noch intensiviert habe, sie hier zur
Schule gehe, sehr gut deutsch spreche und bestens integriert sei. Der
gegenwärtige, eigenmächtig unter Missachtung der Pflicht zur Ausreise nach
Ablauf des Besuchervisums herbeigeführte Zustand ist unbeachtlich. Die
Änderung der Betreuungsverhältnisse kann nicht durch Sachumstände belegt
werden, welche Folge einer vorweggenommenen Verlagerung des
Lebensmittelpunktes des Kindes zum in der Schweiz weilenden Elternteil
darstellen; die Erforderlichkeit des Nachzugs hat sich vielmehr im Ungenügen
der bisherigen Betreuungssituation im Heimatland zu offenbaren, ansonsten die
Behörden vor vollendete Tatsachen gestellt werden könnten und der sich
rechtskonform verhaltende Ausländer benachteiligt würde. Den verbindlichen
Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz zufolge fehlt es an stichhaltigen
Gründen für eine Änderung der Betreuungsverhältnisse. Mit dem
Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin seitens
ihrer Mutter und ihrer Grosseltern die altersadäquat notwendige Betreuung in
dem ihr vertrauten Umfeld ihres Heimatlandes erhält (bzw. erhalten könnte).
Dass die bisherige Betreuung mit dem Kindeswohl nicht mehr zu vereinbaren
ist, wie in der Beschwerde behauptet wird, ist nicht erstellt und lässt sich,
wie die Vorinstanz überzeugend ausführt, auch nicht unter Hinweis auf die
Einsetzung des Vaters zum Vormund der Beschwerdeführerin sowie das
Einverständnis der Mutter hiezu schlüssig belegen. Inwieweit die Mutter
hiebei die bisherige Betreuungssituation selbst als ungenügend anerkannt
haben soll, wie in der Beschwerde vorgebracht wird, ist nicht ersichtlich.
Der Einwand, dass die Beschwerdeführerin vor ihrer Abreise aus dem Heimatland
von einem inzwischen ebenfalls in die Schweiz übersiedelten Onkel betreut
worden sei, die Mutter sich nicht um sie gekümmert habe und die Grosseltern
für die Betreuung nicht mehr zur Verfügung stünden, weshalb sie über keine
Bezugsperson in der Türkei mehr verfüge, ist neu und damit nicht zu hören
(vgl. E. 1.3). Im Übrigen kann der Mutter der Beschwerdeführerin kaum
vorgeworfen werden, es fehle ihr das Interesse am Wohl der Tochter und sie
komme ihren Pflichten ihr gegenüber seit 2 ½ Jahren nicht mehr nach, nachdem
sich die Beschwerdeführerin bereits seit Ende 1999 bei ihrem Vater in der
Schweiz aufhält.
2.4 Nach dem Gesagten durfte das Verwaltungsgericht ohne
Bundesrechtsverletzung den Schluss ziehen, die Beschwerdeführerin könne sich
nicht auf eine wesentliche Veränderung der Betreuungsverhältnisse berufen,
welche eine nachträgliche Bewilligung des Familiennachzugs zu ihrem in der
Schweiz lebenden Vater rechtfertigen würde.
Art. 8 Ziff. 1 EMRK, der den Schutz des Familienlebens garantiert (vgl. dazu
ausführlich BGE 127 II 60 E. 1d/aa S. 64 f. mit Hinweisen) und auf welchen
sich die Beschwerdeführerin (ebenfalls) beruft, ändert nichts. Dass sie zu
ihrem Vater die vorrangige familiäre Beziehung unterhält und sich der Nachzug
als zu deren Pflege notwendig erweist, was auch das Nachzugsrecht nach Art. 8
EMRK bzw. nach Art. 13 Abs. 1 BV voraussetzt (vgl. BGE 125 II 633 E. 3a S.
640 mit Hinweisen), ist nach dem Gesagten nicht dargetan. Der angefochtene
Entscheid verletzt das erwähnte Grundrecht entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin nicht.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, mit Inkrafttreten des Abkommens vom
21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und
der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die
Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA; AS 2002 S. 1529; SR
0.142.112.681; in Kraft getreten am 1. Juni 2002) müssten Schweizern die
gleichen Nachzugsrechte gewährt werden, wie sie das Abkommen für
Staatsangehörige der EG-Mitgliedstaaten vorsehe.
3.2 Gemäss Art. 4 FZA wird das Recht auf Aufenthalt und Zugang zu einer
Erwerbstätigkeit vorbehältlich des Art. 10 (Übergangsbestimmungen und
Weiterentwicklung dieses Abkommens) nach Massgabe des Anhangs I eingeräumt.
Art. 7 FZA hält die Vertragsparteien an, die mit der Freizügigkeit
zusammenhängenden Rechte gemäss Anhang I zu regeln, so unter anderem das
Aufenthaltsrecht der Familienangehörigen, ungeachtet ihrer
Staatsangehörigkeit (lit. d). Art. 3 Abs. 1 und 2 Anhang I/FZA bestimmen:
"1.Die Familienangehörigen einer Person, die Staatsangehörige einer
Vertragspartei ist und ein Aufenthaltsrecht hat, haben das Recht, bei ihr
Wohnung zu nehmen. Der Arbeitnehmer muss für seine Familie über eine Wohnung
verfügen, die in dem Gebiet, in dem er beschäftigt ist, den für die
inländischen Arbeitnehmer geltenden normalen Anforderungen entspricht; diese
Bestimmung darf jedoch nicht zu Diskriminierungen zwischen inländischen
Arbeitnehmern und Arbeitnehmern aus der anderen Vertragspartei führen.
2. Als Familienangehörige gelten ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit:
a)der Ehegatte und die Verwandten in absteigender Linie, die noch nicht 21
Jahre alt sind oder denen Unterhalt gewährt wird;
b)die Verwandten und die Verwandten des Ehegatten in aufsteigender Linie,
denen Unterhalt gewährt wird;
c)im Falle von Studierenden der Ehegatte und die unterhaltsberechtigten
Kinder.
(...)."
Dieselbe Regelung findet sich auch im geänderten, den bilateralen Abkommen
Schweiz-EG angepassten Übereinkommen zur Errichtung der Europäischen
Freihandelsassoziation vom 4. Januar 1960 (EFTA-Übereinkommen; SR 0.632.31;
Fassung gemäss Änderung vom 21. Juni 2001; vgl. dazu die Botschaft, in: BBl
2001 S. 4963 ff.) für die Staatsangehörigen der EFTA-Mitgliedstaaten (Art. 3
Anhang K - Anlage 1/EFTA-Übereinkommen in der konsolidierten Fassung,
wiedergegeben in Anhang XX des Abkommens vom 21. Juni 2001 zur Änderung des
EFTA-Übereinkommens, in: BBl 2001 S. 5028 ff.).
3.3 Mit Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkommens wird die Rechtsstellung der
Staatsangehörigen der EG-Mitgliedstaaten, ihrer Familienangehörigen sowie der
entsandten Arbeitnehmer direkt durch das Freizügigkeitsabkommen geregelt.
Analoges gilt für Staatsangehörige der EFTA-Mitgliedstaaten aufgrund der
Änderungen des EFTA-Übereinkommens. Das Bundesgesetz über Aufenthalt und
Niederlassung der Ausländer (ANAG) ist für diese Personengruppen nur noch
subsidiär anwendbar, soweit das Freizügigkeitsabkommen in einem bestimmten
Bereich keine Regelung enthält oder wenn das Gesetz günstigere Regeln als das
Abkommen vorsieht (Art. 1 ANAG, Fassung vom 8. Oktober 1999 bzw. vom 14.
Dezember 2001; AS 2002 S. 701 bzw. S. 685). Die ausländerrechtlichen
Bestimmungen des Freizügigkeitsabkommens (insbesondere jene im Anhang I) sind
inhaltlich hinreichend bestimmt und klar, um als Grundlage für den Entscheid
im Einzelfall zu dienen, weshalb sie grundsätzlich unmittelbar anwendbar
(self-executing) sind (Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen
zwischen der Schweiz und der EG, in: BBl 1999 S. 6128 [im Folgenden:
Botschaft FZA], insbesondere S. 6357 f.; eingehend: Walter Kälin, Die
Bedeutung des Freizügigkeitsabkommens für das Ausländerrecht, in: Thomas
Cottier/Matthias Oesch [Hrsg.], Die sektoriellen Abkommen Schweiz-EG, Bern
2002, S. 18 f.; ferner: Dieter W. Grossen/Claire de Palézieux, Abkommen über
die Freizügigkeit, in: Daniel Thürer/Rolf H. Weber/Roger Zäch [Hrsg.],
Bilaterale Verträge Schweiz-EG, Zürich 2002, S. 107). Auf eine Umsetzung des
Abkommens im Landesrecht wurde infolgedessen verzichtet; die
Ausführungsbestimmungen finden sich in der Verordnung vom 22. Mai 2002 über
die schrittweise Einführung des freien Personenverkehrs zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft und deren
Mitgliedstaaten sowie unter den Mitgliedstaaten der Europäischen
Freihandelsassoziation (Verordnung über die Einführung des freien
Personenverkehrs, VEP; AS 2002 S. 1741; SR 142.203). Die den Aufenthalt
betreffenden Bestimmungen des Anhangs I des Freizügigkeitsabkommens
vermitteln individuelle Rechtsansprüche auf Erteilung einer der in Art. 4 VEP
genannten fremdenpolizeilichen Anwesenheitsbewilligungen (während sich die
Erteilung von unbefristeten Niederlassungsbewilligungen auch für die unter
das Freizügigkeitsabkommen fallenden Personen nach wie vor nach Art. 6 ANAG
sowie nach den von der Schweiz abgeschlossenen Niederlassungsverträgen
richtet [Art. 5 VEP]). Bei gegebenen Anspruchsvoraussetzungen wird das
fremdenpolizeiliche Ermessen bei der Bewilligungserteilung (Art. 4 ANAG)
eingeschränkt, und gegen die Bewilligungsverweigerung steht (gemäss Art. 100
Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG e contrario) letztinstanzlich die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen (vgl. Daniel Thürer,
in: Peter Uebersax/Peter Münch/Thomas Geiser/Martin Arnold [Hrsg.],
Ausländerrecht, Basel 2002, Rz. 1.58; Martin Nyffenegger, Grundzüge des
Freizügigkeitsabkommens, in: Bernhard Ehrenzeller [Hrsg.], Aktuelle Fragen
des schweizerischen Ausländerrechts, St. Gallen 2001, S. 88 und 94; Kälin,
a.a.O., S. 23 f.; Grossen/De Palézieux, a.a.O., S. 109 sowie 110 f.).
Übergangsrechtlich gilt der Grundsatz, dass für Verfahren, die bei
Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkommens hängig sind, neues Recht zur
Anwendung kommt (vgl. Art. 37 VEP).
4.
4.1 Es stellt sich zunächst die Frage, ob sich der Vater der
Beschwerdeführerin als Schweizer gegenüber den Schweizer Behörden direkt auf
Art. 3 Anhang I/FZA berufen kann, um gestützt auf diese Bestimmung für seine
Tochter ein Recht auf eine fremdenpolizeiliche Anwesenheitsbewilligung
abzuleiten. Keine Rolle spielt dabei, dass die Beschwerdeführerin nicht über
die Staatsangehörigkeit eines EG- oder EFTA-Mitgliedstaates verfügt (sog.
Drittstaatsangehörige), gilt doch die Familiennachzugsregelung des
Freizügigkeitsabkommens gerade "ungeachtet" der Staatsangehörigkeit der
nachzuziehenden Person (Art. 3 Abs. 2 Ingress Anhang I/FZA). Hingegen stellt
sich die Frage nach dem Geltungsbereich des Abkommens deshalb, weil sich
vorliegend der Rechtsuchende gegenüber seinem Heimatstaat auf Bestimmungen
des Freizügigkeitsabkommens berufen will, das Abkommen dagegen die
Freizügigkeit zwischen den Vertragsparteien zu verwirklichen bezweckt (vgl.
Präambel des Freizügigkeitsabkommens; ferner Art. 2 FZA: "Staatsangehörigen
einer Vertragspartei, die sich rechtmässig im Hoheitsgebiet einer anderen
Vertragspartei aufhalten ..."; ähnlich Art. 3 FZA bzw. Art. 1 Abs. 1 sowie
Art. 2 Abs. 1 Anhang I/FZA).
4.2 Ziel des Abkommens ist es, den freien Personenverkehr auf der Grundlage
der in der Europäischen Gemeinschaft geltenden Bestimmungen zu regeln (vgl.
abermals die Präambel sowie Art. 16 Abs. 1 FZA; Botschaft FZA, BBl 1999 S.
6310; Kälin, a.a.O., S. 13; Thürer, a.a.O., Rz. 1.56; Peter Gasser,
Grundsätzliche Charakteristik des Abkommens über die Freizügigkeit, in:
Daniel Felder/Christine Kaddous [Hrsg.], Bilaterale Abkommen Schweiz-EU,
Basel 2001, S. 272). Die Regelung des Familiennachzugs im
Freizügigkeitsabkommen ist denn auch jener des Gemeinschaftsrechtes der EU
nachgebildet (vgl. dort betreffend die Arbeitnehmer: Art. 10 der Verordnung
Nr. 1612/68/EWG vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer
innerhalb der Gemeinschaft, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften [im
Folgenden: ABl.] 1968, L 257, S. 2; betreffend die selbständig Erwerbstätigen
sowie Dienstleistungserbringer: Art. 1 Abs. 1 lit. c und d der Richtlinie Nr.
73/148/EWG vom 21. Mai 1973 zur Aufhebung der Reise- und
Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb
der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des
Dienstleistungsverkehrs, ABl. 1973, L 172, S. 14). Entsprechend ist bei der
Auslegung des Freizügigkeitsabkommens die einschlägige Rechtsprechung des
Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) zu den analogen Normen
des Gemeinschaftsrechts vor dem Zeitpunkt der Unterzeichnung (am 21. Juni
1999) zu berücksichtigen (vgl. Art. 16 Abs. 2 FZA; Kälin, a.a.O., S. 17 f.).
Für die Geltendmachung eines Familiennachzugs gestützt auf die
gemeinschaftsrechtliche Freizügigkeitsregelung wird vorausgesetzt, dass der
Arbeitnehmer, von dem die Familienangehörigen ihre Rechtsstellung ableiten,
von seinem Freizügigkeitsrecht Gebrauch gemacht hat, d.h. eine Tätigkeit im
Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaates ausübt oder ausgeübt hat
(Voraussetzung eines Auslandsbezugs). Die Freizügigkeitsvorschriften sind
demgegenüber nicht anwendbar auf Sachverhalte, die einen Mitgliedstaat rein
intern betreffen. So kann sich ein Inländer, der nie in einem anderen
Mitgliedstaat gewohnt oder gearbeitet hat, gegenüber seinem Herkunftsstaat
nicht auf die Personenfreizügigkeit berufen, um seine aus einem Drittstaat
stammenden Familienangehörigen nachzuziehen (vgl. das Urteil des EuGH vom 27.
Oktober 1982 in der Rechtssache [im Folgenden: Rs.] 35 u. 36/82, Morson und
Jhanjan, Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts
erster Instanz [im Folgenden: Slg.] 1982, 3723, Randnr. 11-17; vgl. auch
Urteil vom 5. Juni 1997, Rs. C 64 u. 65/96, Uecker und Jacquet, Slg. 1997,
I-3171, Randnr. 16 ff.; ferner: Marcel Dietrich, Die Freizügigkeit der
Arbeitnehmer in der Europäischen Union, Zürich 1995, S. 238 ff. und S. 318).
Hat dagegen ein Staatsangehöriger von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch
gemacht und kehrt er in sein Herkunftsland zurück, so ist es grundsätzlich
auch seinem Ehegatten und seinen Kindern erlaubt, unter den gleichen
Bedingungen einzureisen und sich dort aufzuhalten, wie dies gemäss
Gemeinschaftsrecht im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaates der Fall
wäre (Urteil des EuGH vom 7. Juli 1992, Rs. C 370/90, Singh, Slg. 1992,
I-4265, Randnr. 15-24).
4.3 Aus der umschriebenen Beschränkung des sachlichen Geltungsbereichs des
Freizügigkeitsrechts auf grenzüberschreitende Sachverhalte mit ausreichendem
Auslandsbezug kann eine Schlechterstellung von Inländern gegenüber
EG-Ausländern, eine sog. "Inländerdiskriminierung" oder "umgekehrte
Diskriminierung" ("discrimination à rebours"), resultieren, welche - mangels
Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts - nicht gegen das
gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot verstösst (Dietrich, a.a.O.,
S. 240 ff. sowie S. 374 f.; Patrick Dollat, Libre circulation des personnes
et citoyenneté européenne, Brüssel 1998, S. 103-105; Hans von der
Groeben/Jochen Thiesing/Claus-Dieter Ehlermann, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag,
5. Aufl., Baden-Baden 1997, Art. 48 Rz. 9 ff.; oben zitiertes Urteil des EuGH
i.S. Morson und Jhanjan, Randnr. 15-18). Demgegenüber hindert das
Gemeinschaftsrecht diesfalls ein nationales Gericht nicht daran, eine
innerstaatliche Rechtsvorschrift, welche inländische Arbeitnehmer gegenüber
den Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten benachteiligt, auf ihre
Vereinbarkeit mit der Verfassung des betreffenden Mitgliedsstaates zu prüfen
(Urteil des EuGH vom 16. Juni 1994, Rs. C-132/93, Steen II, Slg. 1994,
I-2715, Randnr. 10 f.; Dietrich, a.a.O., S. 240). Gleich muss es sich
hinsichtlich des Geltungsbereichs des Familiennachzugsrechts nach dem
Freizügigkeitsabkommen verhalten: Das Freizügigkeitsabkommen findet - wie das
Gemeinschaftsrecht - nur bei grenzüberschreitenden Sachverhalten Anwendung.
Aus Drittstaaten stammende Familienangehörige von Schweizern können sich bei
dieser Ausgangslage im Inland grundsätzlich nicht auf das
Freizügigkeitsabkommen berufen, liegt doch diesfalls ein allein dem
nationalen Ausländerrecht (unter Vorbehalt sonstiger staatsvertraglicher
Bestimmungen) unterstellter inlandbezogener Sachverhalt vor (vgl. die
Weisungen und Erläuterungen des Bundesamtes für Ausländerfragen über die
schrittweise Einführung des freien Personenverkehrs, Weisungen VEP [Stand
Februar 2002], Ziff. 2.2.4 sowie Ziff. 8.1, wonach das Recht auf
Familiennachzug immer ein originäres Aufenthaltsrecht eines
EG-/EFTA-Staatsangehörigen nach den Bestimmungen des FZA voraussetze; vgl.
auch das Rundschreiben des Bundesamtes für Ausländerfragen an die kantonalen
Fremdenpolizeibehörden vom 8. Juli 2002, Ziff. 9.1 und 9.2.1; ebenso Philip
Grant, La protection de la vie familiale et de la vie privée en droit des
étrangers, Basel 2000, S. 258 f.; eine direkte Anwendbarkeit offenbar
ebenfalls verneinend: Marc Spescha, Auswirkungen des Abkommens mit der EG
über die Personenfreizügigkeit auf das allgemeine Ausländerrecht, in:
Ehrenzeller, a.a.O., S. 117; derselbe, Lückenfüllung und Rechtsmissbrauch im
Ausländerrecht, in: AJP 2002 S. 1424; Peter Uebersax, in:
Uebersax/Münch/Geiser/Arnold, a.a.O., Rz. 5.150). Ebenso wie im
Gemeinschaftsrecht gilt das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 2 FZA, welches
Differenzierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit untersagt, nur im
Geltungsbereich des Abkommens und mithin ausschliesslich bei Sachverhalten
mit einem grenzüberschreitenden Anknüpfungspunkt (Kälin, a.a.O., S. 34).
4.4 Auch wenn die Beschwerdeführerin mit ihrem Vater hierzulande über einen
Angehörigen mit Bürgerrecht eines Vertragsstaates (Schweiz) verfügt, kann sie
sich - nach dem Gesagten - mangels eines genügenden Auslandsbezugs nicht
(unmittelbar) auf die Familiennachzugsregelung von Art. 3 Anhang I/FZA
berufen.
5.
5.1 Beim Familiennachzug kommen somit für Angehörige von in der Schweiz
anwesenheitsberechtigten EG- oder EFTA-Ausländern einerseits und für solche
von Schweizer Bürgern andererseits unterschiedliche Rechtsnormen zur
Anwendung: Während sich die Bewilligungsansprüche für die Erstgenannten aus
Art. 3 Absatz I/FZA ableiten lassen, ergeben sie sich für die Letztgenannten
im Allgemeinen (nur) nach Massgabe von Art. 7 und 17 Abs. 2 ANAG sowie Art. 8
EMRK bzw. Art. 13 Abs. 1 BV. Gerügt wird, dass diese ungleiche Rechtslage
gegen Verfassungsrecht, insbesondere gegen das Diskriminierungsverbot von
Art. 8 Abs. 2 BV sowie gegen das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8
Abs. 1 BV, verstosse.
5.2 Vorauszuschicken ist, dass die Nachzugsregelung des
Freizügigkeitsabkommens - was die dort verankerten Rechtsansprüche angeht -
im Vergleich zu jener nach Landesrecht (ANAG, unter Einschluss von EMRK und
BV) tatsächlich deutlich grosszügiger ausgestaltet ist, was sich namentlich
mit Blick auf den Kreis der nachzugsberechtigten Familienangehörigen oder die
(grundsätzliche) Altersgrenze von 21 Jahren beim Kindernachzug zeigt (Art. 3
Abs. 2 lit. a-c Anhang I/FZA). Immerhin hat der Verordnungsgeber in Art. 3
Abs. 1bis der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der
Ausländer (BVO; SR 823.21; Fassung vom 23. Mai 2001, in Kraft seit 1. Juni
2002; AS 2002 S. 1769), um den Schweizern dieselben Nachzugsmöglichkeiten zu
eröffnen, den Personenkreis der nachziehbaren Angehörigen der Regelung des
Freizügigkeitsabkommens angepasst. Ein gesetzlicher Rechtsanspruch besteht
dagegen nach wie vor nur gestützt auf Art. 7 und 17 Abs. 2 ANAG sowie Art. 8
EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV (Arbeitsmarktliche Weisungen und Erläuterungen des
Bundesamtes für Ausländerfragen [überarbeitete Fassung vom Mai 2002], S. 3).
Es obliegt mithin den kantonalen Fremdenpolizeibehörden, gegebenenfalls durch
die ermessensweise Erteilung von Nachzugsbewilligungen Schweizer im Bereich
des Familiennachzugs gleich zu behandeln wie EU- und EFTA-Staatsangehörige.
5.3 Die Rüge, es liege beim Familiennachzug eine verfassungsrechtlich
unzulässige Schlechterstellung von Schweizern gegenüber Staatsangehörigen aus
EU- oder EFTA-Staaten vor, beschlägt die Frage, ob die für den Nachzug von
Schweizern zur Anwendung gelangenden Rechtsnormen oder Erlasse das
Diskriminierungsverbot oder den Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung
verletzen, indem sie ihnen die gleichen Nachzugsmöglichkeiten vorenthalten,
die das Freizügigkeitsabkommen bzw. das EFTA-Übereinkommen den EG- und
EFTA-Ausländern bietet (Frage der Diskriminierung oder Ungleichbehandlung in
der Rechtsetzung). Es stellt sich gegebenenfalls die Frage, inwieweit die den
Schweizern gegenüber EU- und EFTA-Staatsangehörigen fehlenden
Nachzugsmöglichkeiten durch direkt gestützt auf Art. 8 Abs. 2 oder Abs. 1 BV
einzuräumende Rechtsansprüche zu kompensieren sind.
5.4 Die Rüge der Verletzung von verfassungsmässigen Rechten ist im Verfahren
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde grundsätzlich zulässig. Dabei ist jedoch
Art. 191 BV (hier Art. 114bis Abs. 3 aBV entsprechend) zu beachten, wonach
Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen
rechtsanwendenden Behörden massgebend sind. Danach ist es dem Bundesgericht
verwehrt, einem Bundesgesetz mit der Begründung, es sei verfassungswidrig,
die Anwendung zu versagen. Das schliesst die Anwendung allgemein anerkannter
Auslegungsprinzipien, besonders der Regel, dass Bundesgesetze
verfassungskonform auszulegen sind, nicht aus. Art. 191 BV statuiert in
diesem Sinne ein Anwendungsgebot, kein Prüfungsverbot. Allerdings findet die
verfassungskonforme Auslegung - auch bei festgestellter Verfassungswidrigkeit
- im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung ihre Schranke (BGE 123
II 9 E. 2 S. 11 mit Hinweisen; vgl. zur neuen Bundesverfassung: Botschaft zur
BV, BBl 1997 I 428 f. sowie Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, N. 2086 ff.). Hingegen kann das
Bundesgericht auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin Verordnungen des
Bundesrates vorfrageweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen.
Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation
stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz
eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat
ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über
die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat
durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die
Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art.
191 BV für das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der
Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle
desjenigen des Bundesrates setzen, sondern es beschränkt sich auf die
Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten
Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder
verfassungswidrig ist (BGE 128 II 34 E. 3b S. 40 f., 247 E. 3.3 S. 252; 123
II 472 E. 4a S. 475 f., je mit Hinweisen).
5.5 Das Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG)
regelt die Rechtsansprüche auf den Familiennachzug in den Art. 7 sowie 17
Abs. 2. Daneben behält es weitere sich aus Verträgen mit dem Ausland
ergebende Ansprüche vor; im Übrigen beruht das schweizerische Ausländerrecht
auf dem Grundsatz, dass kein Anspruch auf eine Bewilligung des Aufenthalts
besteht (Art. 4 ANAG; BGE 126 II 425 E. 5b/aa S. 435 f.). Mit Inkrafttreten
des Freizügigkeitsabkommens bzw. der Änderung des EFTA-Übereinkommens hat der
Gesetzgeber einen neuen Art. 1 ANAG erlassen, welcher das Gesetz für
Staatsangehörige eines EG- oder EFTA-Mitgliedstaates und deren
Familienangehörige sowie für entsandte Arbeitnehmer als nur noch subsidiär
anwendbar erklärt (vgl. oben E. 3.3). Demgegenüber bleiben aus ausserhalb der
EG- oder EFTA-Staaten stammende Familienangehörige von Schweizern, welche
sich grundsätzlich nicht auf das Freizügigkeitsabkommen (bzw. das
EFTA-Übereinkommen) berufen können (oben E. 4.3), vollumfänglich dem
Geltungsbereich des ANAG unterstellt. Eine Erweiterung der Rechtsansprüche
für Familienangehörige von Schweizern bzw. Angleichung an die Regelung von
Art. 3 Anhang I/FZA hätte daher im Rahmen einer Revision der einschlägigen
Bestimmungen des ANAG (Art. 7 und 17 Abs. 2) erfolgen müssen. Abgesehen vom
erwähnten Art. 1 ANAG schlug der Bundesrat jedoch - u.a. mit Blick auf die
eingeleitete Totalrevision des Ausländergesetzes (vgl. dazu die Botschaft,
in: BBl 2002 S. 3709, insbesondere S. 3792 f. betreffend den Familiennachzug
zu Schweizern [Art. 41 des Entwurfs]) - keine weiteren Anpassungen auf
Gesetzesstufe vor (Botschaft FZA, BBl 1999 S. 6357 f.). Weder bei der
Einfügung des neuen Art. 1 in seiner ursprünglichen (nur das
Freizügigkeitsabkommen berücksichtigenden) Fassung (beschlossen am 8. Oktober
1999; AS 2002 S. 701), noch anlässlich der (vor Inkrafttreten dieser
Bestimmung) vorgenommenen Ergänzung um den auf das angepasste
EFTA-Übereinkommen Bezug nehmenden Passus (Art. 1 lit. b; beschlossen am 14.
Dezember 2001; AS 2002 S. 685) nahm das Parlament weitere Änderungen im ANAG
vor. Entgegen der in einem Teil der Literatur geäusserten Auffassung (Grant,
a.a.O., S. 258 f.; Spescha, Auswirkungen, a.a.O., S. 118) handelt es sich
dabei nicht um ein Versehen des Gesetzgebers: In ihrer Motion vom 8. Mai 2001
(Nr. 01.3237) beantragte Frau Nationalrätin Hubmann, eine unverzügliche
Teilrevision von Art. 7 und 17 Abs. 2 ANAG "in Bezug auf das Altersjahr von
Kindern und den Nachzug in aufsteigender Linie" vorzunehmen. In Ergänzung der
vom Parlament beschlossenen Teilrevision schlug die Motionärin die Aufnahme
folgender Formulierung ins Gesetz vor:
"Schweizer Bürgerinnen und Bürger und Niedergelassene sowie deren Ehegatten
haben das Recht, Verwandte in absteigender Linie, die noch nicht 21 Jahre alt
sind, oder Verwandte in ab- und aufsteigender Linie, denen Unterhalt gewährt
wird, nachzuziehen. Dieses Nachzugsrecht gilt unabhängig vom Bestand einer
gemeinsamen Wohnung."
Die Motionärin bezweckte damit insbesondere, die mit Inkrafttreten des
Freizügigkeitsabkommens entstehende Schlechterstellung von Schweizern
gegenüber EG-Staatsangehörigen beim Familiennachzug unverzüglich und daher
unabhängig von der Totalrevision des ANAG zu beheben. In seiner auf Ablehnung
der Motion schliessenden Stellungnahme vom 17. Oktober 2001 verwies der
Bundesrat darauf, dass den zuständigen Behörden die geschilderte Ausgangslage
beim Abschluss des Freizügigkeitsabkommens bekannt gewesen sei. Das
Freizügigkeitsabkommen enthalte keine Bestimmungen über den Familiennachzug
von Schweizern, sofern sie selbst von der Freizügigkeit keinen Gebrauch
gemacht hätten. Jede Vertragspartei bleibe frei, eine selbständige Regelung
hiefür zu treffen. Wohl habe der Bundesrat dem Parlament die notwendigen
Gesetzesanpassungen sowie die flankierenden Begleitmassnahmen zur Bewältigung
möglicher Auswirkungen der bilateralen Abkommen unterbreitet, doch habe er im
Hinblick auf den Grundsatz der Einheit der Materie auf weiter gehende, nicht
unmittelbar für die Umsetzung notwendige Regelungen verzichtet; dazu gehörten
auch die in der Motion geforderten Bestimmungen. Auch der Bundesrat sei der
Auffassung, dass Schweizer beim Nachzug ausländischer Familienangehöriger mit
Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkommens den Angehörigen von
EG-Mitgliedstaaten "grundsätzlich gleichzustellen" seien; demgegenüber lehne
er die Anwendung dieser weiter gehenden Regelung auf niedergelassene
Ausländer aus Drittstaaten ab. Eine generelle Neuregelung des
Familiennachzugs ausserhalb des Freizügigkeitsabkommens sei mit dem neuen
Ausländergesetz geplant, welches für Schweizer die gleichen Rechte für den
Nachzug von ausländischen Familienangehörigen vorsehe. Auf eine Teilrevision
des ANAG nur in diesem Punkt habe der Bundesrat im Hinblick auf die geplante
Gesamtlösung im neuen Ausländergesetz verzichtet. Indem jedoch gleichzeitig
mit dem Freizügigkeitsabkommen die vom Bundesrat beschlossene Änderung der
Begrenzungsverordnung (vgl. Art. 3 Abs. 1 lit. cbis sowie Abs. 1bis) in Kraft
trete, würden die in der Motion erwähnten Familienangehörigen von Schweizern
neu von der Begrenzungsverordnung ausgenommen, was den zuständigen Behörden
die Gewährung des erweiterten Familiennachzugs ermögliche, ohne dass darauf
ein Anspruch bestehe. Damit werde sichergestellt, dass Schweizer bis zum
Inkrafttreten des neuen Ausländergesetzes beim Familiennachzug gleich
behandelt werden könnten wie Angehörige der EG-Mitgliedstaaten. Dieses
Vorgehen sei im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens zur Teilrevision der BVO
überwiegend auf Zustimmung gestossen, wogegen eine umgehende Regelung im ANAG
im Sinne der Motion in keiner Stellungnahme gefordert worden sei. Es bestehe
somit keine Notwendigkeit für eine Teilrevision des ANAG (Motion Hubmann und
bundesrätliche Stellungnahme: AB 2002 Beilagen N 337 f.). Am 20. März 2002
lehnte der Nationalrat die Überweisung der Motion nach Erläuterung durch die
Motionärin und Stellungnahme seitens von Frau Bundesrätin Metzler ohne
weitere Diskussion mit 83 zu 45 Stimmen ab (AB 2002 N 384). Der Gesetzgeber
hat sich somit bewusst dafür entschieden, Schweizern, welche von ihren
Freizügigkeitsrechten keinen Gebrauch gemacht haben, (zumindest vorerst)
nicht die gleichen Rechtsansprüche beim Familiennachzug zu gewähren, sondern
die Diskussion der Gleichstellung im Rahmen der Totalrevision des
Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer zu führen
(vgl. auch Rundschreiben des Bundesamts für Ausländerfragen an die kantonalen
Fremdenpolizeibehörden vom 8. Juli 2002, a.a.O., Ziff. 9.1). Das
Bundesgericht ist auf Grund von Art. 191 BV an diesen klar zum Ausdruck
gebrachten Willen des Gesetzgebers gebunden. Für eine höchstrichterliche
Ausdehnung der Rechtsansprüche für Schweizer beim Familiennachzug über Art. 7
sowie 17 Abs. 2 ANAG bzw. Art. 8 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV hinaus besteht
damit verfassungsrechtlich kein Raum. Darin liegt der wesentliche Unterschied
zur Situation in BGE 118 Ib 153: Während dort (in analoger Anwendung von Art.
17 Abs. 2 ANAG) eine Lücke im Nachzugsrecht des Ausländergesetzes
(hinsichtlich ausländischer Kinder von Schweizern) zu füllen war, wurde die
streitige Frage vorliegend durch den Gesetzgeber selbst beantwortet.
Es war alsdann auch dem Bundesrat als Verordnungsgeber nicht möglich,
Schweizer hinsichtlich der Rechtsansprüche auf Familiennachzug Angehörigen
aus EG- oder EFTA-Mitgliedstaaten gleichzustellen, kann doch auf
Verordnungsstufe durch Bundesrecht kein Anspruch eines Ausländers auf
Bewilligung geschaffen werden. Dies wäre mit Art. 4 ANAG, der den kantonalen
Behörden freies Ermessen einräumt, unvereinbar. In der Verordnung kann der
Bund gestützt auf Art. 18 Abs. 4 und Art. 25 Abs. 1 ANAG lediglich
zusätzliche Vorschriften aufstellen, welche die Kantone in ihrer Freiheit bei
der Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen einschränken, nicht aber zur
Gewährung von Bewilligungen verpflichten (BGE 122 I 44 E. 3b/aa S. 46; 119 Ib
91 E. 2b S. 96; 115 Ib 1 E. 1b S. 3). Indem der Bundesrat den Kreis der von
der Begrenzungsverordnung ausgenommenen ausländischen Familienangehörigen von
Schweizern in Art. 3 Abs. 1bis BVO jenem der EG- und EFTA-Staatsangehörigen
gemäss Art. 3 Anhang I/FZA angeglichen hat, ermöglicht er den kantonalen
Fremdenpolizeibehörden immerhin, Schweizer im Rahmen der ermessensweisen
Bewilligungspraxis den EG- und EFTA-Ausländern gleichzustellen und diese
damit in der Rechtsanwendung gleich zu behandeln. Damit hat der Bundesrat den
ihm seitens des ANAG eingeräumten Ermessensspielraum beim Erlass der
Verordnung ausgeschöpft, was auch für das Bundesgericht verbindlich ist (oben
E. 5.4).
Das Bundesgericht bleibt jedoch nach dem Gesagten trotz der möglichen
Ungleichbehandlung gemäss Art. 191 BV an die für den Nachzug von aus nicht
EG- oder EFTA-Mitgliedstaaten stammenden Familienangehörigen von Schweizern
geltenden Vorschriften (Art. 7 und 17 Abs. 2 ANAG sowie Art. 3 Abs. 1bis BVO)
gebunden. Eine Anerkennung weitergehender Rechtsansprüche, insbesondere eine
Angleichung an Art. 3 Anhang I/FZA, ist damit nicht möglich.
6.
Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153
sowie Art. 153a OG). Auf die Zusprechung einer Parteientschädigung besteht
kein Anspruch (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Regierungsrat (Staatskanzlei)
und dem Verwaltungsgericht (2. Kammer) des Kantons Zürich sowie dem Bundesamt
für Ausländerfragen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. Januar 2003
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: