I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.247/2002
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2002
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2002
1A.247/2002 /bom
Sentenza del 29 ottobre 2003
I Corte di diritto pubblico
Giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e presidente del
Tribunale federale,
Aeschlimann, Catenazzi,
cancelliere Gadoni.
A. A.________,
B.A.________,
C.A.________,
D.A.________,
ricorrenti,
contro
Comune di Giornico, 6745 Giornico, rappresentato
dal Municipio e patrocinato dall'avv. Alberto Stefani,
6760 Faido,
Stato del Cantone Ticino, 6500 Bellinzona, rappresentato dai Servizi generali
del Dipartimento
del territorio, via Ghiringhelli 19, 6502 Bellinzona,
Tribunale di espropriazione del Cantone Ticino,
via F. Pelli 14, 6901 Lugano,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino,
via Pretorio 16, 6901 Lugano.
espropriazione materiale,
ricorso di diritto amministrativo contro la sentenza emanata il 6 novembre
2002 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
A. A.________, B.A.________, C.A.________ e D.A.________ sono comproprietari
della particella n. XXX di Giornico, di 587 m2, inedificata e sita
direttamente a valle della chiesa di San Michele, su un leggero pendio; sono
inoltre comproprietari di una quota complessiva di 540/1000 del confinante
fondo edificato n. YYY.
Il 16 maggio 1990 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha emanato un
decreto esecutivo concernente il comprensorio di protezione del complesso
monumentale di Giornico. Alcuni fondi, tra cui i due citati, sono stati
dichiarati inedificabili: potevano entrare in considerazione solo limitati
cambiamenti della conformazione del terreno che non contrastassero con gli
obiettivi del decreto. Il Tribunale della pianificazione del territorio del
Cantone Ticino (TPT) ha respinto con giudizio del 6 dicembre 1995 un ricorso
dei proprietari contro il provvedimento governativo.
B.
I proprietari hanno quindi presentato al Municipio di Giornico e alla Sezione
della pianificazione urbanistica del Dipartimento del territorio del Cantone
Ticino una richiesta di indennizzo per le conseguenze del decreto sulle loro
particelle. La domanda è stata trasmessa al Tribunale di espropriazione, che
ha avviato una procedura di stima. Lo Stato del Cantone Ticino ha postulato
la reiezione dell'istanza sostenendo essenzialmente che, alla data
determinante, le particelle non sarebbero state idonee all'edificazione, né
il provvedimento sarebbe stato costitutivo di una grave limitazione della
proprietà o di una disparità di trattamento. All'udienza del 2 settembre
1999, viste le sentenze 29 aprile 1998 del Tribunale federale che
confermavano il diniego della legittimazione passiva del Comune di Giornico
siccome il vincolo era stato decretato direttamente e autonomamente dal
Cantone sulla base di una normativa speciale, il Comune è stato dimesso dalla
lite (cfr. sentenza 1A.25/1998 del 29 aprile 1998, pubblicata in RDAT
II-1998, n. 34, pag. 120 segg.).
C.
Con giudizio del 14 dicembre 2001 il Tribunale d'espropriazione ha
riconosciuto ai proprietari, per l'espropriazione materiale del fondo n. XXX,
un'indennità di fr. 90.-- il m2 oltre interessi, ritenendo la particella
inclusa in un comprensorio già edificato in larga misura e quindi certamente
destinata, in assenza di vincolo, alla zona edificabile. Riguardo alla
particella n. YYY, già edificata razionalmente, la realizzazione di un caso
di espropriazione materiale è stata invece negata.
D.
Lo Stato del Cantone Ticino si è aggravato davanti al Tribunale cantonale
amministrativo contestando in sostanza che l'espropriazione materiale fosse
realizzata per la particella n. XXX. Con giudizio del 6 novembre 2002 la
Corte cantonale ha accolto il ricorso e respinto la richiesta d'indennità per
difetto d'espropriazione materiale. Essa ha ritenuto che, alla data
determinante, il fondo non aveva vocazione edilizia né era inserito nel
territorio già edificato in larga misura; ha poi escluso che i proprietari
avessero potuto contare su un'edificazione molto probabile in un avvenire
prossimo e che avessero subito un sacrificio particolare o una disparità di
trattamento.
E.
A.A.________, B.A.________, C.A._________ e D.A.________ impugnano con un
ricorso al Tribunale federale questa sentenza, chiedendo di annullarla e di
confermare il giudizio di primo grado. Fanno valere una violazione della
garanzia della proprietà e del divieto dell'arbitrio e un accertamento
incompleto dei fatti. Dei motivi si dirà, in quanto necessario, nei
considerandi.
F.
Il Tribunale cantonale amministrativo si rimette al giudizio del Tribunale
federale. Lo Stato del Cantone Ticino chiede di respingere il ricorso, mentre
il Comune di Giornico chiede di accoglierlo. L'Ufficio federale dello
sviluppo territoriale ha rinunciato a presentare osservazioni.
Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione
l'ammissibilità dei ricorsi, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli
argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 128 I 177 consid. 1, 128
II 46 consid. 2a, 127 III 41 consid. 2a).
1.1 La sentenza impugnata è una decisione cantonale di ultima istanza che
nega ai ricorrenti un'indennità per espropriazione materiale derivante da una
restrizione della proprietà fondata su una misura di natura pianificatoria
secondo l'art. 5 cpv. 2 legge federale sulla pianificazione del territorio
del 22 giugno 1979 (LPT). La sentenza può quindi essere impugnata con ricorso
di diritto amministrativo in base agli art. 34 cpv. 1 LPT, 97 cpv. 1 e 98
lett. g OG. Il gravame, tempestivo (art. 106 cpv. 1 OG), deve essere pertanto
esaminato e trattato come ricorso di diritto amministrativo.
1.2 Con il ricorso di diritto amministrativo si può far valere la violazione
del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di
apprezzamento (art. 104 lett. a OG). Poiché l'istanza inferiore era
un'Autorità giudiziaria, il Tribunale federale non può scostarsi dai fatti
accertati, salvo ch'essi siano manifestamente inesatti o incompleti o siano
stati constatati violando norme essenziali di procedura (art. 105 cpv. 2 OG;
DTF 127 II 297 consid. 2a, 125 II 369 consid. 2d); esso non può vagliare
nemmeno la censura di inadeguatezza, non prevista dall'art. 34 LPT (art. 104
lett. c n. 3 OG). Nell'ambito di questo rimedio il giudice amministrativo
federale può essere adito anche con censure relative alla violazione di
diritti costituzionali dei cittadini, che valuta con lo stesso potere d'esame
di quando statuisce, come giudice costituzionale, su un ricorso di diritto
pubblico (DTF 120 Ib 287 consid. 3d, 119 Ib 380 consid. 1b). Il quesito di
sapere se sia dovuta un'indennità per espropriazione materiale attiene al
diritto e il Tribunale federale lo esamina liberamente (DTF 115 Ib 408
consid. 1b). Il Tribunale federale si impone però un certo riserbo quando
devono essere valutate situazioni locali.
2.
I ricorrenti rimproverano al Tribunale cantonale amministrativo di avere
statuito senza un sopralluogo e senza citare le parti.
Il diritto di essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost., comprende
tra l'altro il diritto per l'interessato di offrire mezzi di prova su punti
rilevanti e di partecipare alla loro assunzione, o perlomeno di potersi
esprimere sui risultati, in quanto possano influire sul giudizio (DTF 126 I
15 consid. 2a/aa e rinvii). Tale diritto non impedisce tuttavia all'Autorità
di procedere a un apprezzamento anticipato delle prove richieste, se è
convinta che esse non potrebbero condurla a modificare la sua opinione (DTF
122 II 464 consid. 4a, 120 Ib 224 consid. 2b). I Giudici cantonali hanno
motivato la rinuncia al sopralluogo, in applicazione dell'art. 18 cpv. 1
della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile
1966, con il fatto ch'esso non avrebbe fornito ulteriori elementi rilevanti
per la decisione. Questo modo di procedere non può essere ritenuto
arbitrario: la documentazione agli atti, con gli accertamenti del Tribunale
d'espropriazione, i quesiti litigiosi e la circostanza che la fattispecie era
nota ai Giudici, già investiti di vertenze riguardanti fondi vicini pure
inclusi nel comprensorio di protezione del complesso monumentale, potevano
permettere di statuire sulla base della documentazione contenuta
nell'incarto. Del resto, si trattava di esaminare in concreto se la
particella n. XXX fosse inserita nel territorio già edificato in larga misura
ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT, ch'era una questione di diritto e non di
fatto (DTF 121 II 417 consid. 5). Il Tribunale amministrativo ha risolto
negativamente tale quesito, in sostanza sulla base della situazione accertata
anche dai primi Giudici, spiegando le ragioni per cui, in applicazione
dell'art. 15 lett. a LPT, giungeva a conclusioni diverse rispetto al giudizio
di primo grado.
D'altra parte, gli istanti si sono espressi per iscritto sul ricorso
presentato dallo Stato, sicché il loro diritto di essere sentiti è stato
rispettato anche sotto questo profilo, l'art. 29 cpv. 2 Cost. non imponendo
l'audizione orale delle parti nella procedura ricorsuale dinanzi al Tribunale
cantonale amministrativo (DTF 125 I 209 consid. 9b, 122 II 464 consid. 4c).
3.
I ricorrenti rimproverano alla Corte cantonale di avere interpretato
erroneamente, fondandosi su criteri soggettivi e trascurando i principi
pianificatori, la nozione di "terreni già edificati in larga misura”.
Rilevano inoltre che la mancata elaborazione di un piano generale delle
canalizzazioni conforme alla legge e il mancato azzonamento del fondo secondo
la LPT, connesso a lungaggini procedurali, non sono loro imputabili;
sostengono infine che la precedente edificabilità della particella sarebbe
già stata riconosciuta dal TPT nel giudizio sul ricorso contro il decreto
governativo.
3.1 La Corte cantonale ha rilevato, correttamente, che la nozione di terreni
già edificati in larga misura secondo l'art. 15 lett. a LPT e la
giurisprudenza comprende essenzialmente il territorio edificato ristretto,
oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno,
direttamente confinanti con la zona edificata e in genere già urbanizzate
(DTF 122 II 326 consid. 6c/aa, 455 consid. 6a, 121 II 417 consid. 5a e
rinvii). Essa ha inoltre accertato che il fondo n. XXX è incluso,
inserendovisi armoniosamente, in un paesaggio naturale e in un comprensorio
vasto e sostanzialmente inedificato, prevalentemente verde e ben distinto per
peculiarità orografiche e forti linee di demarcazione dal rimanente
territorio. Ha infine considerato che il comparto edificato comprendente il
centro degli apprendisti si trova più a sud, a partire dalla particella n.
ZZZ, e si stacca da quello ampio, naturale e sostanzialmente intatto, di cui
è parte integrante la particella litigiosa. Questi accertamenti, eseguiti
senza violare norme essenziali di procedura, non sono manifestamente inesatti
o incompleti (art. 105 cpv. 2 OG) e permettono di concludere che il vasto,
esteso e compatto comprensorio ove è inserita la particella litigiosa non è
edificato in larga misura, né lo era alla data determinante del 29 maggio
1990, quando è entrato in vigore il decreto esecutivo, secondo il suo art. 4
cpv. 1.
Il fatto che la particella n. XXX è posta ai margini della strada, tra due
fondi edificati, non è nelle circostanze concrete decisivo. La situazione
deve essere in effetti considerata complessivamente e il comprensorio in
esame è, come si è visto, ampio e libero da costruzioni sicché il fondo, che
vi è incluso, non può qualificarsi come un'isola inedificata all'interno di
un territorio costruito. La decisione impugnata risulta pertanto fondata su
fatti e criteri oggettivi e non viola il diritto federale.
3.2 I ricorrenti non contestano esplicitamente le ulteriori argomentazioni
con cui i Giudici cantonali hanno negato nella fattispecie un'alta
probabilità per i proprietari di edificare la particella in un avvenire
prossimo e ritenuto, in ultima analisi, non realizzato un caso di
espropriazione materiale (cfr., sulla nozione di espropriazione materiale,
DTF 125 II 431 consid. 3a e rinvii). La Corte cantonale ha in particolare
rilevato che nel 1980 il comprensorio era stato assegnato dall'allora
Dipartimento cantonale dell'ambiente a una zona di pianificazione, e il
terreno litigioso al settore di maggior tutela ("zona rossa”), in
corrispondenza con il futuro comparto di protezione del complesso
monumentale. Essa ha aggiunto che il fondo non era affatto necessario
all'edificazione nei quindici anni seguenti (art. 15 lett. b LPT), avendo il
Consiglio di Stato fortemente ridotto l'estensione delle zone edificabili
nell'ambito dell'approvazione del piano regolatore comunale del 1990,
ritenuto "largamente sovradimensionato”; per di più, esso nemmeno era
compreso nel perimetro del piano generale delle canalizzazioni. Il Tribunale
cantonale ha infine ribadito che il comprensorio abbraccia "un complesso di
fondi incastonati in un paesaggio particolarmente caratteristico da
preservare ad ogni costo”, il cui inserimento in zona edilizia avrebbe anche
"ulteriormente aggravato lo stato di sovrabbondanza di territorio
edificabile”.
Da tali accertamenti, non inesatti e quindi determinanti anche in questa sede
(art. 105 cpv. 2 OG), la Corte cantonale ha poi tratto valutazioni e
conclusioni conformi alla giurisprudenza in materia di espropriazione
materiale. Che eventuali ritardi nella pianificazione e nell'elaborazione di
un piano generale delle canalizzazioni conforme alla legge non siano
imputabili ai proprietari, compito che d'altra parte non incombeva loro (cfr.
art. 19 cpv. 2 LPT), non è rilevante in una procedura come quella in esame,
determinante essendo la situazione di fatto e di diritto esistente al momento
dell'entrata in vigore del provvedimento restrittivo.
3.3 I ricorrenti insistono sulla sentenza del 6 dicembre 1995 con cui il TPT
ha respinto il ricorso contro il decreto esecutivo riguardante il
comprensorio di protezione del complesso monumentale. La procedura verteva
tuttavia su quesiti diversi da quelli posti nella presente causa, che è di
natura espropriativa, e riguardava innanzitutto il fondamento del vincolo
stesso, non già le sue conseguenze per i ricorrenti. In particolare, il TPT
aveva esaminato se il provvedimento governativo fosse compatibile con la
garanzia della proprietà e ritenuto la limitazione della proprietà fondata su
una sufficiente base legale, giustificata dall'interesse pubblico e
rispettosa del principio della proporzionalità; esso aveva inoltre rilevato
la sua incompetenza a giudicare sulla richiesta d'indennità per l'esproprio
materiale del fondo, e precisato che un'eventuale istanza in tal senso doveva
essere presentata in altra sede: il TPT non ha però assicurato ai ricorrenti,
o accertato nei loro confronti, che il fondo era inserito in una zona
edificabile conforme alla LPT prima dell'imposizione del vincolo.
L'esposizione dei fatti contenuta nel giudizio del TPT, secondo cui il fondo
era stato "escluso dal territorio edificabile”, è invero imprecisa (cfr.
sentenza 6 dicembre 1995, lett. b): in realtà, il TPT si riferiva in quel
punto alla planimetria allegata al decreto, che delimitava il comprensorio di
protezione, dalla quale risulta che la particella in discussione veniva
attribuita al "territorio nel quale è esclusa l'edificazione”.
4.
Il ricorso deve essere pertanto respinto. Le spese seguono la soccombenza
(art. 156 cpv. 1 OG). Al Comune di Giornico, che ha aderito alle conclusioni
ricorsuali, non si assegnano ripetibili della sede federale.
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.-- è posta a carico dei ricorrenti, in
solido.
3.
Comunicazione al rappresentante dei ricorrenti, al patrocinatore del Comune
di Giornico, ai Servizi generali del Dipartimento del territorio, al
Consiglio di Stato, al Tribunale di espropriazione, al Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino e all'Ufficio federale dello sviluppo
territoriale.
Losanna, 29 ottobre 2003
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: