I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.226/2002
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1A.226/2002 /dxc
Urteil vom 8. April 2003
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay, Bundesrichter Aeschlimann, Féraud, Catenazzi
sowie Gerichtsschreiberin Schilling.
Genossenschaft Flugplatz Oberengadin (GFO),
7503 Samedan,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt
lic. iur. Roland Gfeller, Postfach 1709, 8032 Zürich,
gegen
Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), Postfach, 3000 Bern 2,
handelnd durch Sektion Graubünden, Florentinistrasse 12,
7000 Chur,
Pro Natura (Schweizerischer Bund für Naturschutz), Wartenbergstrasse 22, 4052
Basel,
handelnd durch Sektion Graubünden, Berggasse 7, 7000 Chur,
WWF Schweiz, Postfach, 8010 Zürich,
Schweizer Heimatschutz (SHS), Merkurstrasse 45, 8032 Zürich,
handelnd durch Heimatschutz Engadin, Daniel Badilatti, Hauptstrasse, 7524
Zuoz,
Schweizerischer Schutzverband gegen Flugemissionen (SSF), 8055 Zürich,
A.________,
B.________,
AC.________ und BC.________,
AD.________ und BD.________,
AE.________ und BE.________,
F.________,
G.________,
AH.________ und BH.________,
I.________,
K.________,
L.________,
M.________,
N.________,
AO.________ und BO.________,
P._________,
AQ.________ und PQ.________,
AR.________ und BR.________,
AS.________ und BS.________,
T.________,
AU.________ und BU.________,
Genossenschaft Auxilium, 7513 Silvaplana,
handelnd durch Bernhard Wehrli, Postfach 1022, 8032 Zürich,
alle diese Beschwerdegegner vertreten durch Rechtsanwalt
Peter Jans, Poststrasse 18, 9000 St. Gallen,
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL), Maulbeerstrasse 9,
3003 Bern,
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK), 3003 Bern,
Rekurskommission des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation, Schwarztorstrasse 59, Postfach 336, 3000 Bern 14.
Betriebskonzession und Betriebsreglement für den Flughafen Samedan,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Rekurskommission des
Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
vom 26. September 2002.
Sachverhalt:
A.
Am 16. Oktober 2000 unterbreitete die Genossenschaft Flugplatz Oberengadin
als zivile Halterin des Regionalflugplatzes Samedan dem Bundesamt für
Zivilluftfahrt (BAZL) bzw. dem Eidgenössischen Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) ein Gesuch um Erneuerung der
Betriebskonzession, den Entwurf eines Betriebsreglements, den Finanzplan
2001-2005 sowie einen Umweltverträglichkeitsbericht. Im Gesuch wurde
ausgeführt, dass der zunächst geplante Ausbau - so auch die neue Anlage für
ein Instrumentenanflugverfahren aus Richtung Maloja - auf unbestimmte Zeit
zurückgestellt werde und nur die Betriebskonzession, die am 31. August 2001
auslaufe, für eine Dauer von 30 Jahren zu erneuern sei. Was das neue
Betriebsreglement anbelange, so seien gegenüber dem bisherigen nur sehr
geringfügige Änderungen vorgenommen worden. Insbesondere solle die
Betriebszeit für das ganze Jahr auf 8 Uhr bis 20 Uhr festgesetzt werden,
während bisher bis zur bürgerlichen Abenddämmerung, spätestens aber bis 19
Uhr, habe geflogen werden können.
Das Gesuch der Genossenschaft Flugplatz Oberengadin wurde im November 2000 im
Bundesblatt, im kantonalen Amtsblatt und in der Engadiner Post
veröffentlicht. Gleichzeitg lud das BAZL den Kanton Graubünden und die
interessierten Bundesstellen zur Vernehmlassung ein. Während der Auflagefrist
erhoben verschiedene Private und Vereinigungen sowie die Gemeinde Samedan
Einsprache. Die Einsprachen richteten sich hauptsächlich gegen die
Verlängerung der Betriebszeit. Weiter wurde verlangt, dass die Anzahl der
jährlichen Flugbewegungen eingeschränkt werde, emissionsabhängige Landetaxen
eingeführt würden, die Benützung des Flugplatzes für Flugzeuge der lautesten
Lärmkategorien zu untersagen sei und durch geeignete Auflagen dafür gesorgt
werde, dass die Mindestflughöhen eingehalten würden. Der Kanton Graubünden
verlangte seinerseits eine Ergänzung des Umweltverträglichkeitsberichts in
verschiedenen Punkten, ein Landeverbot für Luftfahrzeuge der Lärmkategorie A,
die Anpassung der Landetaxen sowie weitere betriebliche Auflagen zum Schutze
der Umwelt.
Am 13. März 2001 führte das BAZL eine Einigungsverhandlung mit der
Flugplatzhalterin, der Gemeinde Samedan und kantonalen Amtsstellen durch. Als
Ergebnis wurde festgehalten, dass die Betriebszeit bis 19 Uhr zu erlauben sei
und für die Zeit zwischen der Abenddämmerung und 19 Uhr zusätzliche
Einschränkungen zu gelten hätten. Zwischen 19 und 20 Uhr seien Landungen von
auf dem Flugplatz stationierten Helikoptern auf Anmeldung hin ausnahmsweise
zulässig. Flugzeuge der Lärmkategorie A seien grundsätzlich nicht zuzulassen.
In der Folge zog die Gemeinde Samedan ihre Einsprache zurück.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) liess sich am 6. Juli
2001 vernehmen und wies darauf hin, dass der An- und Abflugbetrieb den
Erholungswert der Landschaftsschutzgebiete, insbesonderes des BLN-Objekts
1908 "Oberengadiner Seenlandschaft und Berninagruppe" beeinträchtige. Weiter
störe der Flugbetrieb Fauna und Avifauna, werde doch die Ebene um den
Flugplatz und das Auengebiet 190 "Isla Glisch-Arvins-Seglias" von Vögeln
intensiv als Brutgebiet und Nahrungsraum genutzt. Zudem verlaufe ein
Wildwechsel von regionaler Bedeutung entlang der Bergflanke Muottas Muragl.
Um überhaupt einen umweltrechtmässigen Flugbetrieb zu gewährleisten, seien
die jährlichen Flugbewegungen auf maximal 22'000 zu beschränken. Die An- und
Abflüge sollten möglichst in südwestlicher Richtung durchgeführt werden. Im
Weiteren habe die Flugplatzhalterin dafür zu sorgen, dass die vorgegebenen
Minimalhöhen strikte eingehalten würden. Neben weiteren Anträgen forderte das
BUWAL schliesslich eine Ausdehnung der gemäss Luftfahrthandbuch AIP Schweiz
zu meidenden Lufträume.
Am 8. August 2001 führten das BAZL und das BUWAL ein Bereinigungsgespräch
durch und beseitigten ihre Differenzen weitgehend. Hinsichtlich der Frage der
Begrenzung der Anzahl Flugbewegungen hielt das BUWAL jedoch an seinem
Standpunkt fest. Schliesslich entschied das UVEK gegen das vom BUWAL
beantragte Bewegungskontingent, verlangte aber, dass im Betriebsreglement
sinngemäss die Möglichkeit der Beschränkung der Flugbewegungen vorbehalten
werde, falls die im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) angenommene
Verkehrsleistung von jährlich 25'000 Bewegungen überschritten werde.
B.
Mit Verfügung vom 27. August 2001 erteilte das UVEK der Genossenschaft
Flugplatz Oberengadin die Konzession zum Betrieb des Flughafens Samedan für
die Dauer vom 1. September 2001 bis 31. August 2031. Die
Konzessionserneuerung verband das Departement mit den Auflagen, dass die
Konzessionärin verpflichtet sei, den Flughafen grundsätzlich für alle im
nationalen und internationalen Verkehr zugelassenen Luftfahrtzeuge offen zu
halten. Menge und Abwicklung des zulässigen Flugverkehrs hätten sich nach den
Vorgaben des SIL und den Bestimmungen des Betriebsreglements zu richten.
Sollten aus irgendwelchen Gründen - insbesondere solchen des Nachbar- und des
Umweltschutzes - während der Dauer der Konzession Bau- oder
Verkehrsbeschränkungen nötig werden, entstünde dadurch der Konzessionärin
kein Anspruch auf Entschädigung. Im Weiteren habe die Konzessionärin die
Gestaltung der Gebührenordnung nach den Kriterien des Schadstoffausstosses zu
prüfen und dem BAZL innerhalb eines Jahres nach Rechtskraft der
Konzessionsverfügung einen entsprechenden Vorschlag zu unterbreiten.
Schliesslich habe die Konzessionärin dafür zu sorgen, dass luftfahrtseitig
nicht genutzte Flächen des Flughafens ökologisch aufgewertet würden.
In den Erwägungen zu seinem Entscheid führte das UVEK unter anderem aus, von
Einsprechern sei verlangt worden, dass ihnen bei der Festsetzung der - zum
Betriebsreglement gehörenden - Landegebühren noch Gelegenheit zur
Stellungnahme geboten werde. Die Gebührenfrage sei jedoch im Rahmen des
Konzessionsverfahrens zu behandeln, da mit der Konzessionserteilung das Recht
zur Gebührenerhebung verliehen werde und die Gebührenregelung nicht Teil des
Betriebsreglementes bilde. Weiter legte das Departement zur
Gebührenfestsetzung dar, die Flugplatzhalterin gestalte, was die
Lärmemissionen anbelange, ihre Gebühren bereits nach den entsprechenden
Richtlinien des BAZL. Hinsichtlich der Schadstoffemissionen bestünden zur
Zeit lediglich für Flugzeuge mit Strahlenantrieb verlässliche Emissionsdaten.
Hingegen seien die Angaben bei den Flugzeugen mit Kolbenmotoren ungenügend,
um eine sachgerechte Einteilung der Flugzeuge in Emissionsgruppen
vorzunehmen. Aus diesem Grunde werde zur Zeit von der Einführung von
schadstoffabhängigen Landegebühren für Regionalflugplätze abgesehen. Da
jedoch der Flugplatz Samedan von einem vergleichsweise hohen Anteil von
Jet-Flugzeugen benutzt werde, sei hier die Gestaltung der Gebührenordnung
nach Kriterien des Schadstoffausstosses zu prüfen. Ein entsprechender
Vorschlag sei dem BAZL innerhalb eines Jahres nach Rechtskraft des
Konzessionsentscheids zu unterbreiten. Schliesslich könne dem Antrag des
Kantons Graubünden, für Flugzeuge, die mit verbleitem Benzin betrieben
würden, höhere Landegebühren festzusetzen, zur Zeit nicht stattgegeben
werden, da nur wenige Flugzeugtypen mit unverbleitem Benzin geflogen werden
könnten.
C.
Mit Verfügung ebenfalls vom 27. August 2001 genehmigte das BAZL das
Betriebsreglement der Genossenschaft Flugplatz Oberengadin vom 22. August
2001 mit verschiedenen Auflagen und Bedingungen. Die gegen das
Betriebsreglement erhobenen Einsprachen wurden abgewiesen. Das genehmigte
Reglement sieht eine generelle Verlängerung der Betriebszeit des Flugplatzes
Samedan bis 19 Uhr vor. Für Flüge zwischen der Abenddämmerung und 19 Uhr
gelten jedoch besondere Einschränkungen. Insbesondere werden in dieser Zeit
Flugzeuge der Lärmkategorie B nicht zugelassen und sind nur Landungen von
Lokalflügen erlaubt. Für die auf dem Flughafen domizilierten
Helikopterunternehmungen sind allerdings Landungen unter vorheriger Anmeldung
bis 20 Uhr möglich.
Als Auflage verfügte das BAZL unter anderem, dass Nachtflüge erst zugelassen
seien, wenn das bestehende militärische System der optischen Landehilfe
(PAPI) den Weisungen entsprechend an die zivilen Bedürfnisse angepasst worden
sei. Zudem seien verschiedene Massnahmen zur Gewährleistung des
Rettungsdienstes zu treffen (Auflagen 8 und 9). Weiter habe die
Flugplatzhalterin in Absprache mit der zuständigen kantonalen Fachstelle die
Auswirkungen des Flugbetriebes auf die umliegenden Lebensräume des Wildes und
der Vögel zu beobachten und darüber Bericht zu erstatten. Bei Bedarf seien
Schutzmassnahmen zu Gunsten des Wildes zu treffen (Auflage 10). Schliesslich
wurde die Genossenschaft Flugplatz Oberengadin angewiesen, eine interne
Weisung zu erlassen, welche die Piloten bei lokalen Flügen über zu meidende
Lufträume (gemäss AIP unter VFR AGA 3-3 APP 1) zur Rücksichtnahme durch
hohen Überflug verpflichte (Auflage 11).
D.
Gegen die Verfügungen des UVEK und des BAZL erhoben der Verkehrsclub der
Schweiz (VCS), der Verein Pro Natura - Schweizerischer Bund für Naturschutz,
der WWF Schweiz, der Schweizer Heimatschutz, der Schweizerische Schutzverband
gegen Flugemissionen (SSF), A.________, B.________, AC.________ und
BC.________, AD.________ und BD.________, AE.________ und BE.________,
F.________, G.________, AH.________ und BH.________, I.________, K.________,
L.________, M.________, N.________, V.________, AO.________ und BO.________,
P.________, AQ.________ und BQ.________, AR.________ und BR.________,
AS.________ und BS.________, W.________, T.________, AU.________ und
BU.________ sowie die Genossenschaft Auxilium mit einer gemeinsamen Eingabe
Beschwerde bei der Rekurskommission des Eidgenössischen Departementes für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Rekurskommission UVEK). Die
Beschwerdeführer verlangten, dass die bisherigen Betriebszeiten beibehalten
würden und die Gesamtzahl der Flugbewegungen auf 21'000 pro Jahr beschränkt
werde. Eventuell sei die Betriebskonzession oder das Betriebsreglement mit
der Auflage zu verbinden, dass ein neues
Umweltverträglichkeitsprüfungsverfahren durchzuführen sei, sobald sich eine
Überschreitung der im Umweltverträglichkeitsbericht angegebenen Anzahl
Flugbewegungen abzeichne. Weiter sei das Betriebsreglement mit einem Anhang
zu ergänzen, welcher die emissionsabhängigen Landetaxen und die Verpflichtung
zu deren Anwendung enthalte. Zudem sei vorzuschreiben, dass die jeweils
gültigen Empfehlungen des BAZL für die lärmabhängigen Landetaxen als
verbindlicher Minimalstandard für den Flugplatz obligatorische Anwendung
finden müssten. Schliesslich sei eine Frist festzulegen, innert welcher
sämtliche im Umweltverträglichkeitsbericht aufgeführten projektintegrierten
Massnahmen umzusetzen seien.
E.
Nach Durchführung eines doppelten Schriftenwechsels hiess die
Rekurskommission UVEK die Beschwerde der genannten Vereinigungen und
Privatpersonen mit Urteil vom 26. September 2002 teilweise gut. Sie änderte
Ziffer 3.2 der Betriebskonzession in dem Sinne ab, dass sie die
Konzessionärin verpflichtete, die Gebührenordnung für alle Luftfahrzeugtypen
lärm- und schadstoffabhängig auszugestalten und dem BAZL innerhalb eines
Jahres nach Rechtskraft der Konzessionsverfügung zur Kenntnis zu bringen
(Dispositiv-Ziffer 2). Das Beriebsreglement ergänzte die Rekurskommission mit
der Bestimmung, dass die Anzahl der jährlichen Flugbewegungen auf 21'000
beschränkt werde (Dispositiv-Ziffer 3.2). Weiter stellte sie die bisher
geltende Betriebszeiten-Regelung wieder her und strich die Bestimmungen für
die Flüge nach der Abenddämmerung sowie für die Helikopterflüge zwischen 19
und 20 Uhr (Dispositiv-Ziffern 3.2 und 3.3). Ferner ergänzte sie die Auflagen
der Genehmigungsverfügung mit den Vorschriften, dass noch
Plangenehmigungsgesuche für die mit dem Entwässerungsplan zusammenhängenden
baulichen Massnahmen einzureichen seien (Dispositiv-Ziffer 4.1) und dass die
Flugplatzhalterin eine interne Weisung zu erlassen habe, die die Kommandanten
aller auf dem Flugplatz Samedan startenden oder landenden Luftfahrzeuge
verpflichte, über dem zu meidenden Luftraum (AIP Schweiz, VFR Manual, AGA 3-3
APP 1) eine Mindestflughöhe von 300 m über Grund einzuhalten
(Dispositiv-Ziffer 4.2). Die Verfahrenskosten auferlegte die Rekurskommission
UVEK zu vier Fünfteln der Flugplatzhalterin (Dispositiv-Ziffer 6) und zu
einem Fünftel den Beschwerdeführenden. Die Genossenschaft Flugplatz
Oberengadin wurde ausserdem verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine
Parteientschädigung zu bezahlen (Dispositiv-Ziffer 7).
Auf die Begründung zu diesem Entscheid wird, soweit erforderlich, in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.
F.
Gegen den Entscheid der Rekurskommission UVEK hat die Genossenschaft
Flugplatz Oberengadin Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht
erhoben. Sie stellt die Anträge, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben
und dementsprechend insbesondere die Dispositiv-Ziffern 1., 2., 3.1, 3.2, 3.3
und 4.2 ersatzlos zu streichen. Ausserdem sei die anteilsmässige
Kostenbelastung der Beschwerdeführerin gemäss Dispositiv-Ziffer 6 und die der
Beschwerdeführerin auferlegte Prozessentschädigung gemäss Dispositiv-Ziffer 7
aufzuheben. Eventuell sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache
zur Neubeurteilung an das BAZL zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht
verlangt die Beschwerdeführerin, es sei neben einem zweiten Schriftenwechsel
eventuell ein Augenschein durchzuführen. Auf jeden Fall sei eine
Stellungnahme des Kantons Graubünden zur Bedeutung des Flughafens Samedan
einzuholen.
Die privaten Beschwerdegegner und die Rekurskommission UVEK beantragen die
Abweisung der Beschwerde. Das UVEK vertritt in seiner Stellungnahme den
Standpunkt, die Rekurskommission hätte auf die gegen die Konzessionserteilung
gerichteten Beschwerden mangels Legitimation der Beschwerdeführenden nicht
eintreten dürfen. Das BAZL ersucht sinngemäss um Gutheissung der Beschwerde.
G.
Mit Verfügung des Instruktionsrichters vom 13. Februar 2003 ist den Parteien
mitgeteilt worden, dass einstweilen auf die Durchführung eines Augenscheins,
eines zweiten Schriftenwechsels sowie auf Einholung eines Berichtes des
Kantons Graubünden verzichtet werde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Nach der Ausnahmebestimmung von Art. 99 Abs. 2 lit. c OG ist die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Betriebskonzessionen und gegen die
Genehmigung von Betriebsreglementen für Flugplätze zulässig. Die
Genossenschaft Flugplatz Oberengadin wird als Flughafenhalterin durch die im
vorinstanzlichen Verfahren vorgenommenen Änderungen der Betriebskonzession
und des Betriebsreglementes für den Flugplatz Samedan direkt betroffen. Auf
ihre Beschwerde gegen den Entscheid der Rekurskommission UVEK ist
einzutreten.
2.
Anfechtungsobjekte bildeten im vorinstanzlichen Verfahren einerseits die vom
Departement erteilte Betriebskonzession und andererseits die Genehmigung des
Betriebsreglementes durch das Bundesamt. Die Rekurskommission UVEK hat die in
der Beschwerde gegen die beiden Verfügungen erhobenen Einwände gemeinsam
behandelt und beurteilt. Das ist an sich nicht zu beanstanden, sofern bei der
Prüfung der Prozessvoraussetzungen der unterschiedlichen Natur der beiden
Verwaltungsakte Rechnung getragen wird. Nun wird im angefochtenen Entscheid
zur Anfechtungsbefugnis der Beschwerdeführer einzig dargelegt, diesen sei als
Anwohnern oder Eigentümern von Liegenschaften im Lärmeinflussbereich des
Flugplatzes ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung der
beiden Verfügungen einzuräumen. Auch die beschwerdeführenden Organisationen
seien aufgrund der Spezialbestimmungen des Umweltschutz- sowie des Natur- und
Heimatschutzrechts zur Anfechtung der zwei Verfügungen legitimiert. Die
Rekurskommission UVEK ist mithin davon ausgegangen, dass das Beschwerderecht
gegenüber der Konzessionsverfügung das selbe sei wie jenes gegenüber dem
genehmigten Betriebsreglement. Dies bestreitet die Flughafenhalterin zu
Recht.
2.1 Das Bundesgericht hat bereits im Entscheid 1A.72/2002 vom 19. August 2002
als obiter dictum dargelegt, dass Inhalt und Tragweite der
Flugplatz-Betriebskonzession bei der Änderung der luftfahrtrechtlichen
Bestimmungen durch das Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung
von Entscheidverfahren und die zugehörige Verordnung in den Jahren 1999/2000
neu umschrieben worden sind. Während bis zu dieser Revision - wie in BGE 124
II 293 E. 8 bis 10 einlässlich geschildert - weitgehend unklar war, durch
welche rechtlichen Institute und in welchen Verfahren der Flugplatz-Betrieb
zu regeln und zu überprüfen sei, werden in den nunmehr geltenden Vorschriften
die Aufgaben der Betriebskonzession einerseits und des Betriebsreglementes
andererseits klar auseinander gehalten. Gemäss der Bestimmung von Art. 36a
des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz,
LFG; SR 748.0) in der Fassung vom 18. Juni 1999 wird mit der Konzessionierung
durch hoheitlichen Akt das Recht zum Betrieb eines dem öffentlichen Verkehr
dienenden Flugplatzes verliehen und der Inhaber in grundsätzlicher Weise
verpflichtet, diesen Betrieb ordnungsgemäss zu führen. Die Organisation des
Flugplatzes im Einzelnen sowie die An- und Abflugverfahren, also der
Flugbetrieb, werden demgegenüber im Betriebsreglement festgelegt (Art. 36c
LFG). Art. 10 Abs. 2 und Art. 17 Abs. 2 der Verordnung vom 23. November 1994
über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL; SR 748.131.1) in der Fassung vom
2. Februar 2000 halten denn auch ausdrücklich fest, dass die Ausgestaltung
des Betriebs und der Infrastruktur eines Flugplatzes nicht Gegenstand der
Betriebskonzession bzw. der Betriebsbewilligung sei. Der Flugbetrieb ist
vielmehr in allen Belangen im Betriebsreglement zu regeln (Art. 23 VIL).
Dementsprechend ist im Gesuch um Genehmigung eines Betriebsreglementes
darzulegen, welche Auswirkungen der Betrieb auf Raum und Umwelt hat, und ist
die Umweltverträglichkeitsprüfung in diesem Genehmigungsverfahren vorzunehmen
(Art. 24 lit. b VIL, Anhang Nr. 14 zur Verordnung über die
Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [UVPV; SR 814.011] in der
Fassung vom 2. Februar 2000). Wer sich demnach durch den Flugbetrieb
betroffen fühlt, hat heute seine Einwendungen im Rahmen des Verfahrens zur
Genehmigung des Betriebsreglementes und nicht im
Konzessionserteilungsverfahren zu erheben (vgl. auch BGE 127 II 306 E. 7b S.
315).
2.2 Wie im zitierten Urteil vom 19. August 2002 weiter ausgeführt worden ist,
kann die Befugnis zur Anfechtung des Konzessionsentscheides auch nicht aus
Art. 12 Abs. 1 lit. c VIL hergeleitet werden, wonach die Konzession nur
erteilt werden darf, wenn das Betriebsreglement genehmigt werden kann. Diese
Voraussetzung ändert nichts daran, dass die zwei fraglichen Institute
unterschiedliche Funktionen haben und die beiden Entscheidverfahren
auseinanderzuhalten sind. Der Entscheid darüber, ob ein neues oder
abgeändertes Betriebsreglement genehmigt werden kann, liegt in der alleinigen
Kompetenz des Bundesamtes (Art. 36c Abs. 3 und 4 LFG), während die Erteilung
der Konzessionen Sache des Departementes ist (Art. 36a Abs. 1 LFG). Das
Departement hat sich daher bei der Prüfung des Konzessionsgesuches
hinsichtlich des Betriebsreglementes lediglich beim BAZL zu vergewissern, ob
dieses den Reglements-Entwurf (Art. 11 Abs. 1 lit. e VIL) genehmigen könne.
Stellt sich im Nachhinein - etwa im Laufe eines Beschwerdeverfahrens -
heraus, dass das Betriebsreglement gegen Bundesrecht verstösst, fällt die
Konzession nicht per se dahin, sondern ist allenfalls vom UVEK zu entziehen,
wobei dieses gemäss Art. 16 Abs. 2 VIL die erforderlichen Massnahmen zur
Fortführung des Flughafenbetriebes anordnen kann. Steht demnach den
Flugplatzanwohnern und den Umweltschutzorganisationen mit der Einsprache
gemäss Art. 36d Abs. 4 LFG und der nachfolgenden Beschwerdemöglichkeit ein
besonderer Rechtsweg offen, um auf die Mängel des Betriebsreglementes
hinzuweisen, so ist die Einwendung, das Betriebsreglement hätte nicht
genehmigt werden dürfen, im Konzessionsverfahren ausgeschlossen (vgl. Art.
102 lit. d OG und sinngemäss BGE 108 Ib 376).
2.3 Die privaten Beschwerdegegner bringen im bundesgerichtlichen Verfahren
vor, das UVEK habe sich in der Konzessionsverfügung damit befasst, ob und
inwieweit emissionsarme Luftfahrzeuge gebührenmässig zu entlasten seien.
Diese Frage betreffe den Lärmschutz, die Lufthygiene und den Bodenschutz und
somit auch die Anwohner, die daher zur Beschwerde gegen die
Konzessionserteilung zugelassen werden müssten. Wohl wäre es auch möglich,
die Ausgestaltung der Gebührenordnung im Zusammenhang mit dem
Betriebsreglement zu behandeln. Da sie nun aber im
Betriebskonzessionsverfahren geprüft worden sei, hätten die Anwohner ihre
Interessen ebenfalls in diesem Verfahren wahrnehmen müssen.
Die von den Beschwerdegegnern aufgeworfene Frage, ob über den
Flughafengebührentarif im Verfahren zur Konzessionserteilung oder in jenem
zur Genehmigung des Betriebsreglementes zu entscheiden sei, ist mit "weder
noch" zu beantworten:
2.3.1Nach Art. 36a Abs. 2 LFG wird mit der Konzessionierung das Recht
verliehen, einen Flughafen gewerbsmässig zu betreiben und insbesondere
Gebühren zu erheben. Der Konzessionär ist verpflichtet, den Flughafen unter
Vorbehalt der im Betriebsreglement festgelegten Einschränkungen für alle
Luftfahrzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Verfügung zu
stellen, einen ordnungsgemässen sicheren Betrieb zu gewährleisten und für die
dafür erforderliche Infrastruktur zu sorgen. Gemäss Art. 36a Abs. 4 LFG steht
dem Konzessionär das Enteignungsrecht zu.
Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass dem Flughafenhalter mit der
Konzessionierung gewisse hoheitliche Befugnisse verliehen werden, die er für
die Erfüllung der ihm übertragenen Aufgaben benötigt. Dass der
Flughafenhalter mit der Konzessionserteilung u.a. zur Enteignung und zur
Gebührenerhebung ermächtigt wird, heisst indessen nicht, dass im Rahmen des
Konzessionsverfahrens zugleich festzulegen wäre, wie diese Befugnisse
auszuüben seien. Nach welchen Grundsätzen die Gebührenordnung auszugestalten
und in welchem Verfahren sie zu erlassen ist, richtet sich vielmehr nach den
einschlägigen Spezialbestimmungen. Nach diesen ist es - wie sich noch zeigen
wird - nicht Aufgabe des Departementes, als Konzessionsbehörde über das
Gebührensystem zu befinden.
2.3.2 Nach Auffassung der privaten Beschwerdegegner läge es nahe, die
Gebührenordnung im Zusammenhang mit dem Betriebsreglement zu prüfen, da nach
Art. 10 Abs. 2 und Art. 23 VIL die Ausgestaltung des Betriebs nicht
Gegenstand der Betriebskonzession, sondern des Betriebsreglementes sei.
Tatsächlich regelt - wie schon erwähnt - das Betriebsreglement gemäss Art. 23
VIL den Flugbetrieb "in allen Belangen" und enthält namentlich Vorschriften
"über die Benützung von Flugplatzanlagen durch Passagiere, Luft- und
Bodenfahrzeuge sowie sonstige Benützer" (lit. a). Daraus könnte geschlossen
werden, dass auch die Festsetzung der Gebühren für die Flugplatzbenützung im
Rahmen des Betriebsreglementes erfolgen müsse. Nun zählt aber der
Gebührentarif nicht zu den Unterlagen, die nach Art. 24 VIL dem Gesuch für
die erstmalige Genehmigung oder die Änderung eines Betriebsreglementes
beizulegen sind. Ebenso wenig wird in Art. 25 VIL vorausgesetzt, dass für die
Genehmigung des Betriebsreglementes die Gebührenordnung vorliegen müsse. Es
ist daher aufgrund der geltenden Regelungen davon auszugehen, dass sich die
Festlegung der Flughafengebühren allein nach den Spezialbestimmungen von Art.
32 ff. VIL richtet und deren Überprüfung weder Teil des Konzessionsverfahrens
noch Gegenstand des Verfahrens zur Genehmigung des Betriebsreglementes
bildet.
2.3.3 Wie sich aus den Vorschriften von Art. 32 ff. VIL über die
Flughafengebühren ergibt, ist es Sache des Flughafenhalters, die Lande-,
Fluggast-, Fracht-, Treibstoff- und Abfertigungstaxen festzusetzen, wobei er
nach Art. 32 Abs. 2 VIL emissionsarme Luftfahrzeuge bevorzugt zu behandeln
hat. Das Bundesamt überwacht die Festlegung und die Anwendung der
Flughafengebühren; es wendet dabei die Bestimmungen des
Preisüberwachungsgesetzes vom 20. Dezember 1985 (SR 942.20) sinngemäss an
(Art. 33 Abs. 1 VIL). Beabsichtigt der Flughafenhalter Änderungen des Systems
oder der Höhe der Flughafengebühren, so sind diese im Informations-Zirkular
für die Luftfahrt (AIC) bekannt zu geben mit dem Hinweis, dass
Flughafenbenützer innert zwei Monaten beim Flughafenhalter die Unterlagen
einsehen und Stellung nehmen können (Art. 35 Abs. 1 VIL). Wird nach Ablauf
der Vernehmlassungsfrist die Änderung vom Flughafenhalter beschlossen, ist
sie den Flughafenbenützern und dem Bundesamt mitzuteilen (Art. 35 Abs. 2
VIL).
Dieses Verfahren zur Festlegung des Gebührentarifs, der als
generell-abstrakter Erlass betrachtet werden kann (vgl. BGE 125 I 182 nicht
publ. E. 1 und E. 2a; zum Begriff "Tarif" s. a. BGE 103 Ib 315 E. 4), hat
nichts mit dem Verfahren zur Erstellung und Genehmigung des
Betriebsreglements gemein. Inwieweit und auf welchem Weg die Gebührenordnung
angefochten und ob das Departement allenfalls als Aufsichtsinstanz über das
BAZL angerufen werden kann, ist hier nicht zu untersuchen. Ausschlaggebend
ist allein, dass die Gebührenfrage in den vorliegenden Verfahren nicht
Streitgegenstand bilden konnte. Allerdings darf darauf hingewiesen werden,
dass mit der in der VIL vorgeschriebenen Bevorzugung emissionsarmer
Luftfahrzeuge wohl Anreize geschaffen werden sollen, auf die Benützung
anderer Flugzeuge zu verzichten, den Flughafenanwohnern jedoch kein Anspruch
darauf verliehen wird, dass keine oder weniger Starts und Landungen mit
lärmigen oder stark schadstoffemittierenden Luftfahrzeugen erfolgen.
2.3.4 Somit ergibt sich, dass sich weder das UVEK noch das BAZL in den
vorliegenden Verfahren mit der Ausgestaltung der Flughafengebühren zu
befassen hatten und sich aus Art. 32 Abs. 2 VIL keine Beschwerdebefugnis
herleiten lässt. Das gilt gleichermassen für die Flughafenanwohner wie für
die gesamtschweizerischen Natur-, Heimat- und Umweltschutzorganisationen.
2.4 Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Rekurskommission UVEK die
Legitimation der beschwerdeführenden Flughafenanwohner und der
gesamtschweizerischen Organisationen zur Anfechtung der Konzessionsverfügung
zu Unrecht bejaht hat. Sie hat zudem durch die Anordnung im angefochtenen
Entscheid, dass Ziffer 3.2 der Betriebskonzession geändert und die
Konzessionärin verpflichtet werde, die Gebührenordnung für alle
Luftfahrzeugtypen lärm- und schadstoffabhängig auszugestalten, den Rahmen des
Konzessionserteilungsverfahrens gesprengt. Der angefochtene Entscheid ist
insofern (Dispositiv-Ziffer 2) aufzuheben.
3.
Die Beschwerdeführerin bringt hinsichtlich des Betriebsreglementes vor, die
Rekurskommission UVEK verfüge nicht über die Kompetenz, über die Ablehnung
der von der Flughafenhalterin beantragten und vom BAZL genehmigten Änderungen
hinaus zusätzliche Betriebsbeschränkungen zu verfügen. Eine gesetzliche
Grundlage bestehe hierfür nicht. Gemäss Art. 14 Abs. 2 VIL sei das
Betriebsreglement bei der Übertragung oder Erneuerung der Betriebskonzession
nur insoweit zu überprüfen und anzupassen, als "wesentliche Änderungen" des
Betriebes vorgesehen oder zu erwarten seien. Da die von der Flughafenhalterin
vorgeschlagenen wesentlichen Änderungen im Beschwerdeverfahren gestrichen
worden seien, habe kein Rechtsgrund mehr für eine weitergehende Kontrolle
bestanden. Als solcher könne auch die Bestimmung von Art. 26 VIL nicht
beigezogen werden, da weder rechtliche noch tatsächliche Verhältnisse eine
"Anpassung an den rechtmässigen Zustand" erfordert hätten. Der angefochtene
Entscheid sei somit schon deshalb aufzuheben, weil es den von der
Rekurskommission verfügten betrieblichen Auflagen an einer gesetzlichen
Grundlage fehle.
Zur Frage, ob und inwieweit das Betriebsreglement bei der Erneuerung der
Betriebskonzession zu überprüfen sei, sind folgende Überlegungen anzustellen:
3.1 Es trifft zwar zu, dass Art. 14 Abs. 2 VIL die Überarbeitung des
Betriebsreglementes bei der Erneuerung der Betriebskonzession nur verlangt,
wenn wesentliche betriebliche Änderungen vorgesehen oder zu erwarten sind.
Art. 14 Abs. 2 VIL behält jedoch auch ausdrücklich Anpassungen des
Betriebsreglementes nach Art. 26 VIL vor. Danach hat das Bundesamt
Änderungen des Betriebsreglementes zu verfügen, wenn veränderte rechtliche
oder tatsächliche Verhältnisse dies erfordern. In der Tat erscheint die
Erneuerung einer Betriebskonzession als geeigneter Anlass, um den Betrieb und
das Betriebsreglement eines (Regional-)Flughafens auf die Vereinbarkeit mit
dem veränderten rechtlichen Umfeld zu untersuchen. Dass hier ein solcher
Rechtswandel eingetreten sei, lässt sich nicht bestreiten, sind doch seit der
Genehmigung des bisherigen Betriebsreglementes am 12. September 1989 die
Bestimmungen des Luftfahrtgesetzes und der VIL über die Infrastruktur
geändert, die Belastungsgrenzwerte für den Lärm ziviler Flugplätze neu
festgelegt und wichtige Teile des Sachplans verabschiedet worden. Die
Beschwerdeführerin geht daher fehl, wenn sie meint, die Überprüfung des
Betriebsreglementes im Zeitpunkt der Konzessionserneuerung sei nur beschränkt
und einzig dann zulässig, wenn der Flughafenhalter selbst betriebliche
Änderungen verlangt. Übrigens wird das BAZL als Aufsichtsbehörde nicht nur
durch Art. 26 VIL, sondern - in genereller Weise - auch durch Art. 3b Abs. 2
und 3 VIL zur Betriebskontrolle und allenfalls zur Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustandes verpflichtet.
3.2 Wird gegen ein genehmigtes Betriebsreglement Beschwerde geführt, so ist
die Rekurskommission UVEK auf entsprechenden Antrag hin befugt zu
untersuchen, ob das Bundesamt seiner Kontrollpflicht nachgekommen sei. Stellt
sie Mängel fest, ist sie nicht gehalten, die Sache in jedem Fall an die
Genehmigungsbehörde zurückzuweisen. Sie kann aufgrund von Art. 61 Abs. 1 VwVG
in der Sache auch selbst entscheiden. Erfordert es das veränderte Recht, so
kann sie demnach auch konkrete Anordnungen erlassen und den bis anhin
zulässigen Flugbetrieb beschränken. Solche Entscheidungen dürfen aber nur im
Rahmen der angestammten Rollen von Justiz und Verwaltung getroffen werden.
Insbesondere bleibt zu beachten, dass die Rekurskommission UVEK als
richterliche Behörde - gleich wie das Bundesgericht - weder
Oberplanungsbehörde noch Aufsichtsinstanz in Umweltschutzsachen ist und sich
auch nicht mit der Entwicklung der Luftfahrtpolitik zu befassen hat. Zwar
kann sie die Verfügungen der luftfahrtrechtlichen Behörden ebenfalls auf
Unangemessenheit hin überprüfen (Art. 49 lit. c VwVG), doch heisst das nicht,
dass sie ihr eigenes Gutdünken an die Stelle des Ermessens der fachkundigen
Verwaltungsbehörde setzen dürfte. Die Rekurskommission kann daher zusätzliche
Betriebseinschränkungen für einen Flughafen nur dann selbst verfügen, wenn
diese vom Bundesrecht klar verlangt werden, keine fachtechnischen Abklärungen
mehr nötig sind und kein Spielraum des (Verwaltungs-)Ermessens besteht,
sondern nur eine Lösung als möglich und rechtmässig erscheint.
4.
Die Rekurskommission UVEK hat die Anzahl der jährlichen Flugbewegungen auf
dem Flugplatz Samedan auf 21'000 beschränkt und damit einen Bewegungsplafond
verfügt. Sie stützt diese Massnahme in erster Linie auf Art. 6 des
Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR
451) sowie auf Art. 11 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7.
Oktober 1983 (USG; SR 814.01). Im angefochtenen Entscheid wird hierzu im
Wesentlichen dargelegt, beim BLN-Objekt 1908 "Oberengadiner Seenlandschaft
und Berninagruppe" handle es sich um eine einmalige Gebirgs- und
Seenlandschaft, die als Wandergebiet und auf Erholung ausgerichtete
Ferienregion weltweiten Bekanntheitsgrad aufweise. Schutzziel sei denn auch,
die Region ungeschmälert als Wander- und Tourengebiet zu erhalten. Die
einzigartige Vielfältigkeit und Schönheit der Landschaft diene dabei vor
allem den Ruhesuchenden zur stillen Erholung. Zwar sei das BLN-Objekt 1908
nicht vollständig unberührt. Es umfasse im Hochtal die Ortschaften
Silvaplana, Sils/Segl und Teile von Champfèr sowie in der angrenzenden
Berglandschaft nebst Alpbetrieben die vom Kanton ausgeschiedenen
Intensiverholungsgebiete Furtschellas, Corvatsch, Lagalp, Diavolezza und Alp
Languard samt der entsprechenden Infrastruktur. Dennoch dürfte für Besucher
des Oberengadins das sinnliche Erlebnis der Naturschönheiten der weitgehend
unberührten Gebirgs- und Seenlandschaft und die damit verbundene Erholung im
Vordergrund stehen. Eine solche setze allerdings voraus, dass die im
BLN-Objektblatt umschriebene Einzigartigkeit möglichst uneingeschränkt mit
allen Sinnen wahrgenommen und naturnah erlebt werden könne. Dieses sinnliche
Wahrnehmen und Erleben der geschützten Landschaft werde jedoch durch die
Flugbewegungen - visuell und durch die Lärmbeschallung - gestört, da der
Flugplatz Samedan nahe der Grenze des Schutzgebiets liege und die An- und
Abflüge in Richtung Maloja, Julier und Berninapass auf mehreren Kilometern
und in geringer Höhe über das BLN-Objekt führten. Das Mass der
Beeinträchtigung hänge von der Lärmbelästigung und der visuellen Erscheinung,
somit von der Lautstärke der Flugzeuge, der Flughöhe und der Anzahl der An-
und Abflüge ab. Zur Eindämmung des Fluglärms könnte wohl, wie bei anderen
Flugplätzen, ein sog. Lärmkorsett angeordnet werden. Der Fall Samedan zeichne
sich jedoch durch die Besonderheit aus, dass nicht nur wegen des Lärms,
sondern vorab aus Gründen des Natur- und Heimatschutzes betriebliche
Beschränkungen getroffen werden müssten. Was die Lärmemissionen betreffe, so
seien zwar die Belastungsgrenzwerte rund um den Flugplatz eingehalten. Der
Flugbetrieb beeinträchtige jedoch ein der stillen Erholung dienendes
Landschaftsschutzgebiet, für welches es keine Grenzwerte gebe. Zudem wirkten
nicht nur der Lärm, sondern auch die visuelle Erscheinung der startenden und
landenden Flugzeuge störend. Ein Lärmkorsett vermöchte aber die Zahl der
Flugbewegungen nicht unbedingt zu beschränken. Dieses Ziel könne nur mit der
Festsetzung eines Flugbewegungskontingents erreicht werden. Auch das BUWAL
halte dies für die geeignetste Massnahme, um die Beeinträchtigung der
geschützten Landschaft auf ein vertretbares Mass zu reduzieren. Für die
Rekurskommission UVEK bestehe kein Anlass, von der Beurteilung der
sachkundigen Behörde abzuweichen.
Diese Erwägungen lassen jedoch den Schluss nicht zu, dass das Bundesrecht
die Festsetzung eines Bewegungsplafonds für den Regionalflugplatz Samedan
klar verlange.
4.1 Gemäss dem Sachplan Infrastruktur, Objektblatt Regionalflugplatz Samedan
(SIL Teil IIIC 1. Serie GR-1), wies der Flughafen in den Jahren 1996-99 eine
durchschnittliche Verkehrsleistung von 19'500 Flugbewegungen auf und beträgt
das Potential (ohne Linienverkehr) 23'500 Bewegungen. Als Grundsatz wird im
SIL festgehalten, dass der Betrieb im bisherigen Rahmen weiterzuführen sei
und die Grenzwerte der Umweltvorschriften einzuhalten seien. Die Entwicklung
des Flugplatzes richte sich nach dem regionalwirtschaftlichen Bedarf und dem
öffentlichen Interesse an Luftverkehrsleistungen, unter Beachtung des
Zulassungszwanges. Mittelfristig wird - als Option - die (Wieder-)Einführung
von Linienverkehr vorgesehen, was eine Überprüfung des Betriebsreglementes
zur Folge haben und den Ausbau der Infrastruktur bedingen würde. Für diesen
Fall wird das Potential auf 25'000 Bewegungen festgesetzt. Sollte mit der
Einführung von Linienverkehr diese Bewegungszahl erreicht werden, sind nach
dem SIL besondere Massnahmen zum Schutz von Natur und Landschaft zu treffen.
Namentlich wäre, wie sich aus den Erläuterungen ergibt, mit Rücksicht auf die
Nähe des BLN-Gebietes ein Verzicht auf Gewährung von umweltschutzrechtlichen
Erleichterungen zu prüfen, die Regionalflugplätzen mit Linienverkehr
grundsätzlich gewährt werden können (vgl. SIL Teil IIIB-4 Ziffer 7). Zudem
wird festgelegt, dass die bestehenden Ruhezonen und die
Überflugbeschränkungen im Bereich des BLN-Gebietes überprüft werden müssen.
Weitere Einschränkungen des An- und Abflugbetriebes auf dem Regionalflugplatz
Samedan zeichnet der SIL nicht vor, insbesondere wird weder ein
Flugbewegungskontingent festgesetzt noch zur Zeit ein Lärmkorsett verfügt,
obschon Letzteres als Instrument zur Lärmbekämpfung im SIL an sich vorgesehen
ist.
4.2 Gemäss Art. 22 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV;
SR 700.1) sind Sachpläne für die Behörden verbindlich. Dieser Grundsatz wird
in der luftfahrtrechtlichen Spezialgesetzgebung wiederholt. Nach Art. 3a Abs.
1 VIL legt der Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt die Ziele und Vorgaben
für die Infrastruktur der Zivilluftfahrt der Schweiz für die Behörden
verbindlich fest. Diese Bindung gilt grundsätzlich auch für die
Gerichtsbehörden. Die Rekurskommission UVEK hätte daher die im SIL für den
Regionalflughafen Samedan festgelegten betrieblichen Rahmenbedingungen und
die entsprechenden Bestimmungen des Betriebsreglementes nur ändern dürfen,
wenn sich diese mit dem Bundesrecht nicht vereinbaren liessen. Das trifft
jedoch nicht zu:
4.3 Die Rekurskommission UVEK räumt selbst ein, dass in der Umgebung des
Flugplatzes Samedan die massgebenden Lärmbelastungsgrenzwerte eingehalten
sind. Sie hält die Beschränkung der Flugbewegungen nur deshalb für
erforderlich, weil im Gebiet des BLN-Objektes 1908 grösstmögliche Stille für
den erholungssuchenden Wanderer gewährleistet werden müsse. Nun berühren die
An- und Abflugrouten aus und in Richtung Südwesten - allein um diese geht es
hier - das insgesamt rund 450 km2 umfassende BLN-Objekt nur am Rande und
zudem in einem Bereich, der angesichts der bestehenden Siedlungen und
Infrastrukturanlagen ohnehin nicht als ruhig und naturnah gelten kann.
Vielmehr ist im Engadiner Haupttal südwestlich des Flugplatzes Samedan mit
regem Verkehr zu rechnen und herrschen insbesondere in St. Moritz und St.
Moritz-Bad städtische Verhältnisse. Im fraglichen Gebiet finden zudem
zahlreiche sportliche Grossveranstaltungen (Skirennen, Pferderennen,
Langlauf- und Skateboard-Marathon, Wettkämpfe auf der Bobbahn St.
Moritz-Celerina, Anlässe für Gleitschirmflieger, Segler, Surfer usw.) mit
entsprechendem Verkehrs- und Lärmaufkommen statt. Der Betrieb der auf den
Berghängen erstellten Transportanlagen vor allem für den Wintersport und der
vielen, teils mit Lautsprecheranlagen ausgerüsteten Bergrestaurants trägt
tagsüber ebenfalls zur Geräuschkulisse bei. Wer die Stille sucht, muss sich
daher heute ohnehin - unabhängig vom Flugplatzbetrieb - vom Haupttal weg in
die entlegeneren Täler begeben. Im Übrigen ist nicht zu vergessen, dass sich
auch der Winter-Heliport St. Moritz im fraglichen BLN-Randbereich befindet
und eine Beschränkung der Flugbewegungen auf dem Flugplatz Samedan die
Verlagerung möglichst vieler Helikopterflüge auf den Heliport oder auf
Aussenlandestellen zur Folge haben könnte. Unter diesen Umständen erscheint
die Flugbewegungskontingentierung als wenig geeignetes Mittel, um das von der
Rekurskommission UVEK genannte Ziel - die Gewährleistung der Ruhe im
fraglichen BLN-Randgebiet - zu erreichen. Als insofern unverhältnismässige
Massnahme kann sie weder gestützt auf Art. 6 NHG noch auf Art. 11 Abs. 2 USG
angeordnet werden (vgl. BGE 127 II 306 E. 8 S. 317; 128 II 292 E. 5.1 S.
297).
Daran ändert nichts, dass die Rekurskommission UVEK mit der Beschränkung der
Flugbewegungszahl auch eine Verminderung der visuellen Beeinträchtigung durch
die an- und abfliegenden Flugzeuge erreichen will. Es darf ohne weiteres
davon ausgegangen werden, dass der blosse Anblick von Flugzeugen im An- oder
Abflug - insbesondere wenn es sich wie hier um kleinere Typen handelt - vom
Durchschnittsmenschen nicht als hässlich und damit als störend empfunden
wird. Jedenfalls kann von einer ernsthaften Beeinträchtigung der Landschaft
durch das Erscheinungsbild der vorbeifliegenden Flugzeuge, die eine
zahlenmässige Beschränkung des Flugverkehrs rechtfertigen würde, keine Rede
sein.
4.4 Lässt sich somit aus den Bestimmungen des Natur- und Heimatschutz- sowie
des Umweltschutzgesetzes keine Berechtigung zur Festsetzung eines im SIL
nicht vorgesehenen Flugbewegungskontingentes für den Regionalflugplatz
Samedan herleiten, so kann die Frage offen bleiben, ob die Rekurskommission
UVEK die Zahl der zulässigen Flugbewegungen selbst festsetzen durfte oder
dies der Genehmigungsbehörde hätte überlassen müssen. Dispositiv-Ziffer 3.1
des angefochtenen Entscheides ist demnach in Gutheissung der Beschwerde
ebenfalls aufzuheben.
5.
5.1 Im neuen vom BAZL genehmigten Betriebsreglement sind die Betriebszeiten
für den Regionalflugplatz Samedan für das ganze Jahr generell auf 8 bis 19
Uhr festgelegt worden, während der Flughafen bis anhin nur bis zur
Abenddämmerung, höchstens bis 19 Uhr benützt werden konnte. Das
Betriebsreglement lässt jedoch weiterhin Platzrundflüge, Motorkunstflüge,
Segelschleppflüge, Fallschirmabsetzflüge sowie Motorenstandläufe nur bis zur
Abenddämmerung zu. In der Zeit von der Abenddämmerung bis 19 Uhr sind zudem
Flugbewegungen von Flugzeugen der Lärmkategorie B ausgeschlossen und für
Lokalflüge nur Landungen erlaubt. Schulungsflüge in dieser Zeit sind den
Mitgliedern der Genossenschaft Flugplatz Oberengadin für die Erlangung oder
Erhaltung der Nachtflugberechtigung vorbehalten, wobei solche nur von Montag
bis Freitag, maximal jedoch an zwei Tagen der Woche durchgeführt werden
dürfen.
5.2 Die Rekurskommission UVEK führt im angefochtenen Entscheid zur
Verlängerung der Betriebszeiten in den Wintermonaten aus, die bestehende
Infrastruktur des Flugplatzes Samedan erlaube kein
Instrumentenanflugverfahren. Die installierte optische Anflughilfe PAPI diene
dem militärischen Verkehr und könne durch zivile Luftfahrzeuge nicht genutzt
werden. Es sei unbestritten, dass diese Anflughilfe um einige hundert Meter
versetzt werden müsse, um den zivilen Flugbetrieb nach der Abenddämmerung zu
ermöglichen. Aus diesem Grunde habe das BAZL die Flugplatzhalterin zunächst
aufgefordert, ein Plangenehmigungsgesuch für die Anpassung des PAPI zu
stellen. Obschon ein solches nicht eingereicht worden sei, habe das Bundesamt
die Verlängerung der Betriebszeiten genehmigt, weil es nachträglich davon
ausgegangen sei, eine Versetzung der - aus mehreren gerichteten "Lampen"
bestehenden - Landehilfe sei ein genehmigungsfreies Bauvorhaben. Diese
Versetzung bezwecke indessen eine Nutzungsänderung des Flugplatzes im Sinne
der Einführung des zivilen Flugbetriebes nach der Abenddämmerung und bedürfe
daher einer Plangenehmigung. Ändere der Flugplatzhalter das Betriebsreglement
im Zusammenhang mit der Erstellung oder Änderung von Flugplatzanlagen, so
dürfe das Betriebsreglement nach Art. 36c LFG frühestens im Zeitpunkt
genehmigt werden, in dem die Plangenehmigung erteilt wird. Dass die Änderung
des Betriebsreglementes hier vorweg genehmigt worden sei, verletze
Bundesrecht. Zudem bedürfe die Einführung des Flugbetriebes nach der
Abenddämmerung vermutlich zusätzlicher Beleuchtung des Flugplatzgeländes und
wären die Auswirkungen dieser zusätzlichen Lichtquellen ebenfalls im
Plangenehmigungsverfahren abzuklären. Die Beschwerde sei somit in diesem
Punkte gutzuheissen und die bisher geltende Regelung über die Betriebszeiten
wieder herzustellen.
Weiter stellt die Rekurskommission UVEK für den Fall, dass die
Flugplatzhalterin an ihrem Vorhaben festhalten und ein Plangenehmigungsgesuch
samt neuem Gesuch um Anpassung des Betriebsreglementes einreichen wolle,
zusätzliche Überlegungen an. Sie kommt zum Schluss, dass das von den
Anwohnern angestrebte generelle Verbot von Flügen nach dem Eindunkeln
unbesehen der Interessen der Flugplatzhalterin unverhältnismässig wäre. Eine
entsprechende Bewilligung setzte allerdings voraus, dass die
Flugplatzhalterin überzeugende Gründe für eine Verlängerung der
Betriebszeiten darzulegen vermöchte. Zudem müssten anhand einer Prognose über
den abendlichen Flugverkehr die Lärm- und Lichteinwirkungen auf Natur und
Umwelt untersucht und der Umweltverträglichkeitsbericht entsprechend ergänzt
werden. Und schliesslich wären die Wirkungen der bereits vorgesehenen
betrieblichen Einschränkungen und Verbote zu prüfen und abzuklären, ob diese
Massnahmen im Sinne des Vorsorgeprinzips ausreichend seien, um dem
öffentlichen Interesse am Schutz der Umwelt sowie der Bevölkerung vor Lärm in
den winterlichen Abendstunden Rechnung zu tragen.
5.3 Die Beschwerdeführerin wendet gegen die Erwägungen der Vorinstanz ein,
bei der Versetzung des Anflugsystems PAPI um 300 Meter würden ausschliesslich
konstruktive und baurechtliche Fragen marginaler Natur zu beantworten sein.
Die betrieblichen Auswirkungen seien dagegen im Umweltverträglichkeitsbericht
und in der Genehmigungsverfügung des BAZL bereits abschliessend behandelt
worden. Für die baurechtliche Beurteilung könne daher problemlos im
Nachhinein ein Plangenehmigungsverfahren durchgeführt werden, sofern ein
solches notwendig sein sollte und vom BAZL verlangt würde.
Dem ist entgegenzuhalten, dass im Umweltverträglichkeitsbericht ausdrücklich
davon ausgegangen wird, die vorgesehenen Änderungen des Betriebsreglementes
erforderten keine baulichen Anpassungen. Dementsprechend enthält der Bericht
keine Angaben darüber, ob und inwiefern sich die Versetzung des PAPI und die
dadurch veränderten Lichtverhältnisse auf die Umwelt auswirken. Weiter
erscheint die Vermutung der Rekurskommission UVEK, die Verlängerung des
Betriebes über die Dämmerung hinaus bedinge auch eine Verbesserung der
Beleuchtung der Flugplatzanlagen, als naheliegend. Solche baulichen
Änderungen der festen, äusserlich wahrnehmbaren Flugplatzinstallationen
können entgegen der Meinung des BAZL nicht als blosse
Instandstellungsarbeiten im Sinne von Art. 28 Abs. 1 lit. g VIL oder als ein
anderes der in Art. 28 VIL aufgezählten genehmigungsfreien Vorhaben gelten.
Ob die Anpassungen im vereinfachten Verfahren nach Art. 37i LFG genehmigt
werden können, wird erst entschieden werden können, wenn die vollständigen
Unterlagen über die zu treffenden Massnahmen vorliegen. Die Frage spielt für
den Ausgang des heutigen Verfahrens keine Rolle, da Art. 36c Abs. 4 LFG das
Vorliegen der Plangenehmigung unabhängig davon verlangt, ob diese im
ordentlichen oder im vereinfachten Verfahren erteilt wird. Die
Rekurskommission UVEK hat demnach zu Recht erkannt, dass die Verlängerung der
Betriebszeiten nicht vor Erteilung der Plangenehmigung für die hierfür
notwendigen baulichen Vorkehren hätte genehmigt werden dürfen. Insofern ist
die Beschwerde abzuweisen.
5.4 Es besteht kein Anlass, zu den obiter dicta der Rekurskommission UVEK,
die keine rechtsverbindliche Wirkung haben, Stellung zu nehmen. Was in den
allfälligen künftigen Verfahren der Prüfung unterzogen werden muss, wird in
jenen zu bestimmen sein.
6.
Das vom BAZL genehmigte Betriebsreglement erlaubt zwischen 19 und 20 Uhr
Landungen von Helikoptern der auf dem Flughafen domizilierten Unternehmungen
unter vorheriger Anmeldung. Die Rekurskommission UVEK hat diese
Ausnahmeregelung aufgehoben, weil es beim geltend gemachten Bedürfnis um ein
rein privates, kommerzielles Anliegen des lokalen Gewerbes gehe und diesem
das schwerer wiegende öffentliche Interesse nach Schutz vor Fluglärm in den
Abendrandstunden entgegenstehe. Dabei sei in Betracht zu ziehen, dass nach 19
Uhr die auch tourismusbedingte Betriebsamkeit zur Ruhe komme und daher der
Fluglärm, der bei Helikoptern besonders störend wirke, umso stärker
wahrgenommen werde. Fielen somit zwischen 19 und 20 Uhr auch nur einzelne
Helikopterflugbewegungen lärmmässig besonders stark ins Gewicht, so könne die
vom BAZL nicht weiter geklärte Frage, mit wie vielen Landungen gerechnet
werden müsse, offen bleiben.
Die Beschwerdeführerin weist ihrerseits darauf hin, dass die umstrittene
Verlängerung der Betriebszeit einzig der Repatriierung von Helikoptern nach
längeren Arbeitseinsätzen in den Sommermonaten diene und es sich nur um fünf
bis sechs Rückflüge pro Tag handeln könne. Diese Arbeitseinsätze stünden auch
im öffentlichen Interesse. Das Verbot der Rekurskommission UVEK sei
unverhältnismässig und beruhe auf unrichtiger bzw. unvollständiger
Sachverhaltsfeststellung.
Den Akten ist zum fraglichen Streitpunkt nur wenig zu entnehmen. Das Gesuch
der Flugplatzhalterin und der Umweltverträglichkeitsbericht enthalten zur
Verlängerung der Landezeiten für Helikopter keine Angaben, da ja ursprünglich
eine generelle Verlängerung der Betriebszeiten bis 20 Uhr verlangt worden
war. Aus dem Protokoll der Einigungsverhandlung vom 13. März 2001 ergibt
sich, dass die neue Betriebszeitenregelung, die auch die Helikopterflüge
betrifft, einvernehmlich zwischen der Flugplatzhalterin und der Gemeinde
Samedan festgelegt worden ist. Weiter ist einem Schreiben des BAZL an das
BUWAL zu entnehmen, dass es sich bei den auf dem Flughafen domizilierten
Unternehmen um zwei Firmen handelt. Über wie viele Helikopter diese verfügen,
ist nicht bekannt. Angaben über die mutmassliche Zahl der Helikopterlandungen
zwischen 19 und 20 Uhr oder über die Frage, ob die Betriebsverlängerung
bloss saisonal oder ganzjährig ausgenutzt werden könne, werden - ausser in
der Beschwerde - nicht gemacht. Ebenso wenig ist abgeklärt worden, welche
Interessen der Helikopterfirmen und allenfalls deren Kunden konkret auf dem
Spiele stehen. Eine sorgfältige Interessenabwägung ist aber ohne solche
Kenntnisse nicht möglich. Der angefochtene Entscheid beruht daher in diesem
Punkt tatsächlich auf nur unvollständigen Sachverhaltsfeststellungen und ist
insofern aufzuheben. Die Sache ist zu neuen Abklärungen und zu neuem
Entscheid über die Verlängerung der Betriebszeiten für Helikopterlandungen an
das BAZL zurückzuweisen.
7.
7.1 Im Anhörungsverfahren verlangte das BUWAL unter anderem, dass die gemäss
Luftfahrthandbuch AIP Schweiz VFR AGA 3-3 APP 1 zu meidenden Lufträume im
Engadin und Bergell zum Schutze des BLN-Objekts 1908 von allen Flugzeugtypen
mit An- und Abflug in Samedan (mit Ausnahme der Segelflugzeuge) generell zu
berücksichtigen seien. Im innerdepartementalen Differenzbereinigungsverfahren
legte das BAZL zu diesem Antrag dar, die fragliche Regelung beziehe sich auf
den An- und Abflug auf und von den Gebirgslandeplätzen Fuorcla Grischa,
Fuorcla Chamuotsch, Vadret de Corvatsch und Vadret Pers und betreffe weder
das für den Flugplatz Samedan geltende An- und Abflugverfahren noch die
generelle Benutzung des Luftraumes. Das BAZL sei jedoch bereit, für Lokal-
und Ausbildungsflüge, die einerseits einen näheren Bezug zum Flugplatz
Samedan hätten und andererseits am ehesten die fraglichen Räume berühren
könnten, eine entsprechende Anordnung zu verlangen. Danach habe der
Flugplatzhalter eine interne Weisung zu erlassen, nach welcher auf diese
Gebiete - gleich wie auf das Gebiet des Nationalparks - durch hohen Überflug
Rücksicht zu nehmen sei. Das BAZL wies im Übrigen darauf hin, dass zwei
Arbeitsgruppen unter der Federführung des BUWAL beauftragt seien, den Erlass
zusätzlicher luftfahrtrechtlicher Bestimmungen zum Schutze der Natur und der
BLN-Gebiete zu prüfen. Da die Arbeiten im Gange seien, verlässliche
Erkenntnisse aber noch nicht vorlägen, sei es nicht angebracht, für ein
begrenztes Gebiet bereits heute punktuelle Massnahmen anzuordnen. - Das BUWAL
hat hierauf dem Erlass der vom BAZL vorgeschlagenen internen Weisung
zugestimmt.
Im angefochtenen Entscheid hat die Rekurskommission UVEK im Zusammenhang mit
der Forderung nach Realisierung der im Umweltverträglichkeitsbericht
genannten "projektintegrierten" Massnahme Ziffer 8.3 ("Verbindliche
Vorschriften für Flughöhen über Gelände abseits des Flugplatzes [300 m]")
erklärt, das BAZL habe zu Unrecht darauf verzichtet, für die fraglichen
Lufträume eine Mindestflughöhe von 300 m festzusetzen. Die nur der Sicherheit
dienende Vorschrift von Art. 44 der Verordnung vom 4. Mai 1981 über die
Verkehrsregeln für Luftfahrzeuge (SR 748.121.11) schliesse die Erhöhung der
dort festgelegten Mindestflughöhen aus anderen Gründen - so zum Schutze des
Wildes und der Erholungs- und Wandergebiete - nicht aus. Die Mindestflughöhe
von 300 m sei zudem für die Kommandanten aller Luftfahrzeuge mit Start oder
Landung in Samedan als verbindlich zu erklären. Die Einschränkung des BAZL
auf Lokal- und Ausbildungsflüge sei nicht weiter begründet und lasse
unbeachtet, dass mit einer generellen Regelung zumindest alle Bewegungen, die
direkt im Zusammenhang mit dem Flugplatz Samedan stünden, erfasst werden
könnten.
7.2 Die gemäss Luftfahrthandbuch AIP VFR AGA 3-3 APP 1 zu meidenden Lufträume
stehen mit dem Flugplatzbetrieb und insbesondere mit den An- und
Abflugverfahren auf dem Regionalflugplatz Samedan in keinem Zusammenhang. Sie
gelten wie erwähnt für den An- und Abflug auf die Gebirgslandeplätze Fuorcla
Grischa, Fuorcla Chamuotsch, Vadret de Corvatsch und Vadret Pers. Es versteht
sich von selbst, dass die Luftfahrzeuge, die vom Flugplatz Samedan aus diese
Gebirgslandeplätze anfliegen, wie die anderen Flugzeuge die fraglichen
Lufträume meiden müssen. Ebenso erscheint als klar, dass für alle
Luftfahrzeuge, die die Gebirgslandeplätze nicht an- sondern nur überfliegen,
die gleichen Regeln über die Mindestflughöhe gelten müssen. Es ist nicht
einzusehen, weshalb von den Kommandanten der Flugzeuge, die in Samedan
starten oder landen, eine andere Rücksichtnahme auf die genannten Gebiete
verlangt werden sollte, als von jenen, die von anderen Basen aus operieren.
Die Vorbereitungen zum Erlass von allgemein verbindlichen Vorschriften zum
Schutze solcher naturnahen Gebiete sind denn auch, wie die Rekurskommission
UVEK selbst einräumt, beim UVEK bereits im Gange. Es bestünde daher auch kein
Grund, sozusagen als vorsorgliche Massnahme eine bloss vorübergehende
Spezialregelung für die Benützer eines bestimmten Flugplatzes zu treffen. Die
Rekurskommission UVEK hat deshalb mit ihrer Auflage für die Kommandanten der
auf dem Flugplatz Samedan startenden oder landenden Flugzeuge in die
Rechtsetzungskompetenz und den Ermessensbereich von UVEK und BAZL
eingegriffen (vgl. Art. 8 Abs. 4 und 7 LFG sowie Art. 53 Abs. 2 VIL) und
rechtsungleiche Verhältnisse geschaffen. Der angefochtene Entscheid ist
mithin auch in dieser Hinsicht aufzuheben.
8.
Nach dem Gesagten sind die im Dispositiv des angefochtenen Entscheides
verfügten Änderungen der Betriebskonzession und des Betriebsreglementes - mit
Ausnahme der Anordnung über die Wiederherstellung der bisherigen generellen
Betriebszeiten sowie der nicht angefochtenen Auflage Ziffer 2 zum
Betriebsreglement - ohne weitere Instruktionsmassnahmen in teilweiser
Gutheissung der Beschwerde aufzuheben. Die Sache ist zur Neuregelung der
Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an die
Rekurskommission UVEK zurückzuweisen. Weiter ist die Sache insofern an das
BAZL zurückzuweisen, als dieses nach zusätzlichen Abklärungen neu über die
Verlängerung der Betriebszeiten für die auf dem Regionalflugplatz Samedan
stationierten Helikopterunternehmungen zu befinden haben wird. Über die
Verlängerung der generellen Betriebszeiten wird das BAZL erst nach der
Erteilung einer Plangenehmigung für die erforderlichen baulichen Anpassungen
auf Gesuch hin neu entscheiden können.
9.
Die bundesgerichtlichen Kosten sind im Verhältnis des Obsiegens bzw.
Unterliegens auf die Beschwerdeführerin bzw. die privaten Beschwerdegegner zu
verlegen (vgl. Art. 156 Abs. 1 und 3 OG).
Die privaten Beschwerdegegner haben der Beschwerdeführerin für das
bundesgerichtliche Verfahren eine - leicht reduzierte - Parteientschädigung
auszurichten (Art. 159 Abs. 1 und 3 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird teilweise gutgeheissen und die
Dispositiv-Ziffern 2, 3.1, 3.3, 4.2, 5, 6 und 7 des angefochtenen Entscheides
der Rekurskommission des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation vom 26. September 2002 werden aufgehoben.
Die Sache wird zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des
vorinstanzlichen Verfahrens an die Rekurskommission des Eidgenössischen
Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation zurückgewiesen.
Die Sache wird zu weiteren Abklärungen und zu neuem Entscheid über die
Verlängerung der Betriebszeiten für die auf dem Flugplatz Samedan
domizilierten Helikopterunternehmungen an das Bundesamt für Zivilluftfahrt
zurückgewiesen.
Im Übrigen wird die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-- wird zu vier Fünfteln unter Solidarhaft
den privaten Beschwerdegegnern und zu einem Fünftel der Beschwerdeführerin
auferlegt.
3.
Die privaten Beschwerdegegner haben der Beschwerdeführerin eine
Parteientschädigung von Fr. 4'000.-- für das bundesgerichtliche Verfahren zu
bezahlen. Sie haften hierfür solidarisch.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Eidgenössischen Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), dem Bundesamt für Zivilluftfahrt
(BAZL) und der Rekurskommission des Eidgenössischen Departementes für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 8. April 2003
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: