I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.205/2002
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1A.205/2002 /col
Séance du 28 mars 2003
Ire Cour de droit public
MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal
fédéral, Reeb, Féraud, Catenazzi et Fonjallaz.
Greffier: M. Jomini.
Michael B.________, 1298 Céligny,
recourant, représenté par Me Henri-Philippe Sambuc, avocat, avenue Antoinette
11, 1234 Vessy,
contre
Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République
et canton de Genève, intimé, rue David-Dufour 5, case postale 22, 1211 Genève
8,
Commune de Céligny, 1298 Céligny, partie intéressée, représentée par Me
Lucien Lazzarotto, avocat, quai des Bergues 23, 1201 Genève,
Tribunal administratif de la République et canton de Genève, rue des
Chaudronniers 3, 1204 Genève.
constructions et installations en zone agricole, remise en état
recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif de la
République et canton de Genève
du 27 août 2002.
Faits:
A.
Michael B.________ est un membre de la communauté des gens du voyage suisses.
Il est officiellement domicilié à Versoix, au chemin du Molard, sur une place
de stationnement occupée par des gens du voyage et des forains.
Le 16 avril 1999, Michael B.________ a acheté la parcelle n° xxx du registre
foncier, à Céligny, dans la zone agricole. Ce bien-fonds a une contenance de
6'809 m2. A la date de l'acquisition, il n'était pas bâti, à l'exception d'un
petit hangar vétuste. Ce terrain est bordé par un ruisseau (le Brassu) et une
forêt.
B.
A plusieurs reprises dès le mois de septembre 1999, le département de
l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de
Genève (ci-après: le département cantonal) a constaté que Michael B.________
avait procédé à des travaux sur sa parcelle, sans requérir les autorisations
de construire nécessaires. Ce dernier a progressivement aménagé des chemins
et une place pour caravanes, transformé l'ancien hangar et construit la
"nouvelle église tsigane de Céligny" (constituée d'une série de containers
sur des plots) ainsi qu'un chalet en bois. Plusieurs caravanes et roulottes
ont été installées et Michael B.________ vit désormais à cet endroit avec sa
famille.
Le département cantonal a ordonné à huit reprises, entre le 17 septembre 1999
et le 12 mars 2002, des mesures administratives fondées sur les art. 129 ss
de la loi cantonale sur les constructions et les installations diverses
(LCI), en vue d'une remise en état du terrain et à cause de violations des
normes cantonales sur l'aménagement du territoire, la protection des cours
d'eaux et les forêts. Les décisions suivantes ont été successivement
notifiées à Michael B.________:
- le 17 septembre 1999: ordre de cessation immédiate des travaux
d'aménagement d'un chemin;
- le 1er octobre 1999: ordre d'enlever immédiatement la caravane entreposée
sur le terrain et d'évacuer tous les matériaux (tout-venant) ayant servi à la
création du chemin;
- le 2 décembre 1999: ordre d'enlever deux nouvelles caravanes, de supprimer
le chemin d'accès aménagé sans droit et de démolir toutes les parties
nouvelles du hangar existant, interdiction d'utiliser le nouveau chemin au
nord de la parcelle, et avis qu'en cas de refus d'obtempérer, le département
ferait procéder aux travaux d'office;
- le 18 avril 2000: ordre d'enlever immédiatement les caravanes, la roulotte
ainsi que les toilettes mobiles, et de supprimer le chemin d'accès
nouvellement créé;
- le 12 mars 2001: ordre de supprimer, dans les trente jours, les
aménagements nouveaux du chemin, soit une bordure en éléments préfabriqués et
des lampadaires;
- le 7 novembre 2001: ordre de remettre en état la partie nord de la
parcelle, recouverte de tout-venant, et d'évacuer des containers, dans un
délai de trente jours;
- le 1er mars 2002: ordre d'arrêter immédiatement les travaux de construction
du chalet en bois, de démolir la partie du bâtiment déjà réalisée, d'évacuer
les matériaux et de remettre la parcelle dans son état antérieur;
- le 12 mars 2002: interdiction d'utiliser la construction en bois édifiée
sans autorisation à quelques fins que ce soit.
Ces mesures administratives étaient parfois assorties de sanctions
administratives au sens des art. 137 ss LCI (amendes).
Michael B.________ a recouru séparément contre chacune de ces décisions
auprès du Tribunal administratif cantonal.
C.
Le 10 février 2000, Michael B.________ a déposé une demande d'autorisation de
construire pour un projet, sur sa parcelle, intitulé "exploitation d'une
pépinière et autorisation d'habitation". D'après le dossier, il entendait y
cultiver des sapins, de l'osier ainsi que des plantes aromatiques,
médicinales et culinaires (mise en valeur d'activités traditionnelles
tsiganes), et commercialiser ces produits sur place. La moitié de la parcelle
devait être utilisée comme "zone d'habitat temporaire". Le projet a été mis à
l'enquête publique et plusieurs voisins ont formé opposition. Le 25 octobre
2000, le département cantonal a refusé l'autorisation de construire, en
retenant que le projet n'était conforme ni à l'affectation de la zone
agricole définie à l'art. 20 de la loi cantonale d'application de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LALAT), ni à l'art. 26 de la loi
cantonale sur les eaux (LEaux/GE), qui interdit toute construction sur une
profondeur de 50 m de la limite du cours d'eau "Le Brassu", ni encore à
l'art. 11 de la loi cantonale sur les forêts (LFor/GE), qui prohibe
l'implantation de constructions à moins de 30 m de la lisière de la forêt. Le
département cantonal a ajouté que les conditions nécessaires à l'octroi d'une
dérogation aux dispositions légales précitées n'étaient pas réunies.
Michael B.________ a recouru contre cette décision auprès de la commission
cantonale de recours en matière de constructions. Cette commission a statué
le 14 décembre 2001 sur le recours, en admettant que l'exploitation d'une
pépinière était conforme à l'affectation de la zone agricole, mais en
confirmant pour le reste le refus de l'autorisation, car ni l'installation de
mobile-homes, ni les autres aménagements de la parcelle n'étaient admissibles
à cet endroit.
Michael B.________ a recouru contre la décision de la commission auprès du
Tribunal administratif cantonal.
D.
Le Tribunal administratif a joint tous les recours formés devant lui par
Michael B.________, contre les mesures et sanctions administratives ainsi que
contre le refus de l'autorisation de construire.
Une délégation du Tribunal administratif a procédé le 25 août 2000 à une
inspection locale à Céligny. Michael B.________ a été entendu dans ses
explications. Il a indiqué notamment que sa famille - son épouse, ses
enfants, son père, ses frère et soeur ainsi que leurs conjoints et enfants -
occupait quatre caravanes et utilisait une roulotte comme dépôt de matériel;
ils avaient quitté le Molard à Versoix parce que l'existence y était
invivable, la place étant insuffisante pour les deux cent quatre-vingt
personnes qui y résidaient (environ cent soixante Tsiganes et cent vingt
forains). Dans ses écritures au Tribunal administratif, Michael B.________ a
fait valoir, en substance, qu'il appartenait à l'Etat de Genève de créer des
places de stationnement adéquates pour les gens du voyage. Or, à cause de la
passivité des autorités, il se trouverait lui-même, au Molard, dans un état
de nécessité, ce qui l'autoriserait à prendre des mesures propres à mettre
fin à une situation dégradante.
La commune de Céligny a été partie à la procédure devant le Tribunal
administratif.
Le Tribunal administratif a statué en un seul arrêt, rendu le 27 août 2002,
sur les recours formés par Michael B.________. Il les a admis partiellement
en tant qu'ils étaient dirigés contre les sanctions administratives, et il a
ramené à 20'000 fr. le montant unique de l'amende, au lieu de 42'500 fr.
représentant le total des cinq amendes infligées entre le 1er octobre 1999 et
le 24 juin 2002. Pour le reste, le Tribunal administratif a confirmé les
décisions entreprises et mis les frais et dépens à la charge du recourant.
E.
Michael B.________ a formé, contre l'arrêt du Tribunal administratif, un
recours de droit administratif et un recours de droit public.
S'agissant des mesures administratives ordonnées en vue d'une remise en état
des lieux et du refus d'une autorisation de construire (ou en d'autres termes
de l'application des règles du droit fédéral et du droit cantonal sur les
constructions hors des zones à bâtir, seule question à examiner dans le
présent arrêt), Michael B.________ demande en substance au Tribunal fédéral
d'annuler l'arrêt attaqué ainsi que les décisions du département cantonal; il
demande aussi le renvoi de l'affaire au Tribunal administratif ou au
département cantonal ainsi que la constatation que lui-même et sa famille
seraient autorisés à séjourner sur la parcelle litigieuse. Il invoque un
"droit positif de s'installer à Céligny", qui découlerait de garanties
constitutionnelles - principalement de la liberté d'établissement selon
l'art. 24 Cst., du droit au respect de la vie privée et familiale selon
l'art. 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et
des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101) et des garanties conférées aux
minorités ethniques par l'art. 27 du Pacte international relatif aux droits
civils et politiques (Pacte ONU II; RS 0.103.2) - et prétend en substance que
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) présenterait, à ses
art. 24 ss, une lacune parce qu'elle ne prévoit pas une dérogation pour la
situation spécifique des gens du voyage suisses. Le recourant prétend par
ailleurs que les conditions de vie au Molard - endroit qu'il a quitté pour
s'installer à Céligny et qu'il devrait éventuellement regagner en cas
d'expulsion de son terrain - seraient "anticonstitutionnelles", parce
qu'elles seraient contraires à la dignité humaine (art. 7 Cst.), aux
exigences de la liberté personnelle (art. 10 Cst.) ainsi qu'aux garanties des
art. 8 CEDH et 27 Pacte ONU II. Dans ce contexte, il reproche au Tribunal
administratif d'avoir refusé de contrôler la constitutionnalité de deux
dispositions du droit cantonal genevois, les art. 216 et 217 du règlement
d'application de la loi sur les constructions et les installations diverses
(RALCI), lesquelles contreviendraient à la liberté d'établissement (art. 24
Cst.).
Le département cantonal et la commune de Céligny concluent au rejet des
recours, dans la mesure où ils sont recevables.
Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt, sans prendre de conclusions.
Invité à répondre au recours de droit administratif (cf. art. 110 al. 2, 2ème
phrase OJ), l'Office fédéral du développement territorial a renoncé à se
déterminer.
F.
Par ordonnance du 5 novembre 2002, le Président de la Ire Cour de droit
public a admis la demande d'effet suspensif présentée par le recourant.
G.
Le recourant a demandé à être dispensé de fournir des sûretés pour les frais
judiciaires (art. 150 OJ), en invoquant la précarité de sa situation
financière. Il n'a pas été astreint à le faire.
H.
Le recourant demande que des débats soient ordonnés.
I.
Le Tribunal fédéral a rendu le 27 mars 2003 un arrêt par lequel il a admis le
recours de droit public formé par Michael B.________ contre l'arrêt du
Tribunal administratif du 27 août 2002, cette voie de recours étant ouverte
pour contester la décision prise en dernière instance cantonale en matière de
sanctions administratives (au sens des art. 137 ss LCI). Il a donc
partiellement annulé cet arrêt, en tant qu'il condamnait Michael B.________ à
une amende au montant unique de 20'000 fr. (cause 1P.531/2002).
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
1.1 Dans une contestation portant sur l'octroi d'une autorisation de
construire en zone agricole - que les griefs se rapportent à la conformité de
l'ouvrage à l'affectation de la zone agricole (art. 16a LAT), ou bien aux
conditions pour une dérogation fondée sur les art. 24 à 24d LAT - ou sur un
ordre de démolition visant une construction ou une installation réalisée sans
autorisation dans la zone agricole, la voie du recours de droit administratif
au Tribunal fédéral est ouverte contre la décision prise en dernière instance
cantonale (art. 34 al. 1 LAT en relation avec les art. 97 ss OJ, notamment
art. 98 let. g OJ; cf. notamment ATF 124 II 252 consid. 1 p. 254; 120 Ib 48
consid. 1a p. 50; 111 Ib 213 consid. 6c p. 226; 107 Ib 170 consid. 1 p. 173).
Le propriétaire du terrain concerné, requérant de l'autorisation et
destinataire des ordres de remise en état, a qualité pour recourir (art. 103
let. a OJ). Les autres conditions de recevabilité du recours de droit
administratif sont remplies (art. 104 à 108 OJ) et il y a lieu d'entrer en
matière. Le Tribunal fédéral peut statuer sur le recours de droit
administratif à l'issue de l'instruction écrite. Il ne se justifie donc pas
d'ordonner des débats (art. 112 OJ).
1.2 Comme les griefs relatifs au refus de l'autorisation de construire et aux
mesures administratives (art. 129 ss LCI) sont traités dans la procédure du
recours de droit administratif, le recours de droit public n'est pas
recevable à ce propos (art. 84 al. 2 OJ). Il faut interpréter les actes du
recourant en ce sens que les conclusions prises dans le cadre du recours de
droit public visent uniquement la condamnation aux sanctions administratives
(une amende de 20'000 fr., selon l'arrêt attaqué), objet bien distinct; un
jugement du Tribunal fédéral a déjà été rendu sur ce point (arrêt 1P.531/2002
du 27 mars 2003).
2.
2.1 D'après les griefs développés dans ses écritures au Tribunal fédéral, le
recourant conteste le refus des autorités cantonales de l'autoriser à
s'établir, avec sa famille, sur la parcelle litigieuse, et d'y aménager les
ouvrages nécessaires à cet établissement. Quand il critique le refus de
l'autorisation de construire requise le 10 février 2000, il se réfère
uniquement à l'"autorisation d'habitation" qu'il demandait à ce moment-là,
soit aux travaux prévus dans la "zone d'habitat temporaire" de son projet. Il
ne soutient pas que des ouvrages liés directement ou spécifiquement à
l'exploitation de la pépinière, tels que des constructions ou installations
servant à la préparation, au stockage ou à la vente de produits horticoles,
auraient dû être autorisés sur la base de l'art. 16a al. 1 LAT, parce que
nécessaires à l'"horticulture productrice" (en pareille hypothèse, on
pourrait admettre la conformité des ouvrages à l'affectation de la zone
agricole - cf. également l'art. 34 al. 1 et 2 de l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 [OAT; RS 700.1]); à juste titre,
il ne fait pas davantage valoir que ses caravanes constituent un logement
indispensable à l'entreprise agricole envisagée (cf. art. 34 al. 3 OAT; ATF
115 Ib 95 consid. 2c p. 298; 113 Ib 307 consid. 2b p. 312). Le recourant
prétend en revanche à une dérogation, justifiée par sa situation personnelle,
dérogation qui aurait dû amener les autorités cantonales d'une part à lui
accorder l'autorisation requise le 10 février 2000, et d'autre part à
renoncer à ordonner des mesures administratives pour la suppression des
ouvrages déjà réalisés. En droit administratif fédéral, les autorisations
dérogatoires en zone agricole sont réglées aux art. 24 à 24d LAT ("exceptions
prévues hors de la zone à bâtir" - voir néanmoins aussi, pour un cas
particulier d'exception concernant d'anciennes constructions, l'art. 37a
LAT); le droit cantonal genevois reprend, en substance, la réglementation du
droit fédéral aux art. 26 et 26A LALAT. Le recourant soutient que ce régime
légal devrait, en l'espèce, être appliqué en tenant compte de normes de rang
supérieur, de la Constitution fédérale ou d'instruments internationaux de
protection des droits de l'homme, le cas échéant en comblant une lacune de la
législation fédérale. Tel était déjà l'objet de la contestation devant le
Tribunal administratif cantonal, les mesures administratives ordonnées entre
le 17 septembre 1999 et le 12 mars 2002 puis confirmées par ce tribunal
n'étant pas critiquées à d'autres titres (notamment quant aux délais
d'exécution ou à d'autres modalités). Il appartient dès lors au Tribunal
fédéral de contrôler si la juridiction cantonale a appliqué correctement ces
normes du droit fédéral sur les dérogations en zone agricole, à savoir celles
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, et d'examiner, le cas
échéant, si des normes du droit constitutionnel peuvent également entrer en
considération pour autoriser ou régulariser a posteriori le projet du
recourant (art. 104 let. a OJ; cf. ATF 125 II 326 consid. 3 p. 330, 497
consid. 1b/aa p. 500 et les arrêts cités).
2.2 Dans ce cadre, c'est à tort que le recourant reproche au Tribunal
administratif de ne pas s'être prononcé, à titre préjudiciel, sur la
constitutionnalité des art. 216 ("stationnement et utilisation de roulottes")
et 217 RALCI ("camps et installations de campement"). Selon le recourant, ces
deux dispositions ne pourraient être invoquées pour le contraindre à vivre
exclusivement au Molard à Versoix, en violation de la liberté d'établissement
garantie à l'art. 24 Cst. Or la juridiction cantonale n'a pas appliqué ces
deux dispositions réglementaires. Du reste, le grief de déni de justice
formel, à ce propos, est inconsistant. En outre, ni le refus de
l'autorisation de construire ni les mesures administratives prononcées à
l'encontre du recourant ne lui imposent un lieu de résidence ou
d'établissement, puisque seules sont litigieuses en l'espèce les
installations projetées ou réalisées illicitement sur le terrain de Céligny.
Dans ces circonstances, on ne discerne pas en quoi les art. 216 et 217 RALCI
seraient décisifs pour statuer sur les dérogations requises.
3.
Le recourant critique l'arrêt attaqué qui, appliquant les art. 24 à 24d LAT
ainsi que les art. 26 et 26A LALAT, retient que les ouvrages litigieux ne
peuvent pas bénéficier d'une dérogation en zone agricole, ni pour les
nouvelles constructions ou installations, ni pour les travaux de
transformation (s'agissant du hangar existant). Le recourant et les autorités
cantonales n'ont cependant pas examiné si le projet de "campement gitan"
(selon les termes mêmes du recourant) sur un terrain de 0,7 ha, déjà
partiellement aménagé sans autorisation, était en tant que tel susceptible de
bénéficier d'une dérogation en zone agricole, indépendamment des
circonstances locales ou personnelles à prendre en considération dans la
pesée des intérêts prescrite aux art. 24 ss LAT.
3.1 Selon la jurisprudence en matière d'aménagement du territoire, les
projets dont les dimensions ou les incidences sur la planification locale ou
l'environnement sont importants, doivent être prévus dans les plans
d'aménagement (cf. art. 2 al. 1, 6 ss, 14 ss LAT), une dérogation selon les
art. 24 ss LAT n'entrant alors plus en considération. Il faut donc en
principe délimiter, dans les plans d'affectation, les zones nécessaires à la
réalisation de ces projets, qu'il s'agisse de zones à bâtir au sens de l'art.
15 LAT ou d'autres zones selon l'art. 18 al. 1 LAT (ATF 129 II 63 consid. 2.1
p. 65; 124 II 252 consid. 3 p. 255, 391 consid. 2a p. 393; 120 Ib 207 consid.
5 p. 212; 119 Ib 439 consid. 4a p. 440; 117 Ib 270 consid. 2 p. 278 et les
arrêts cités). Les autorités ont ainsi une "obligation d'aménager le
territoire" (cf. titre de l'art. 2 LAT) en concrétisant dans les plans
d'affectation, de manière contraignante pour chacun, les buts et principes de
la loi fédérale (cf. notamment ATF 118 Ib 503 consid. 5b p. 506; Pierre
Tschannen, Commentaire LAT, Zurich 1999, art. 2 n. 32). La question de la
nécessité d'adopter un plan d'affectation - si aucune zone existante ne se
prête à la réalisation du projet litigieux - doit être examinée avant celle
de l'application des art. 24 ss LAT, qui est par nature exceptionnelle (cf.
ATF 117 Ib 270 consid. 2, 502 consid. 3).
3.2 Le recourant affirme vouloir concrétiser sur le terrain litigieux "son
droit culturel spécifique à vivre, lui et sa famille (soit ses parents et
leurs descendants), dans des caravanes ou des petits chalets, en famille,
dans des lieux qui permettent d'exprimer sa culture, comportant par là même
des espaces de vie suffisants, tant à l'air libre que protégés des
intempéries". Il se réfère abondamment à la jurisprudence de la Cour
européenne des droits de l'homme, qui a notamment décrit le "mode de vie
traditionnel des Tsiganes", à savoir la vie dans une habitation mobile qui
permet de voyager (arrêt de la CourEDH du 18 janvier 2001 dans l'affaire
Chapman c. Royaume-Uni, § 71). D'après cette jurisprudence, "la vie en
caravane fait partie intégrante de l'identité tsigane (...) car cela
s'inscrit dans la longue tradition du voyage suivie par cette minorité. Tel
est le cas même lorsque, en raison de l'urbanisation et de politiques
diverses ou de leur propre gré, de nombreux Tsiganes ne vivent plus de façon
totalement nomade mais s'installent de plus en plus fréquemment pour de
longues périodes dans un même endroit, afin de faciliter l'éducation de leurs
enfants, par exemple" (arrêt Chapman précité, § 74). Des mesures portant sur
le stationnement des caravanes peuvent donc influer sur la faculté de
l'intéressé de conserver son identité tsigane et de mener une vie privée et
familiale (cf. art. 8 CEDH) conforme à cette tradition (ibid.).
L'aménagement de places de stationnement (ou places fixes) en nombre
suffisant dans les cantons, pour que les gens du voyage suisses puissent
mener une vie conforme à leur tradition, est une préoccupation des autorités
fédérales (il en va de même de l'aménagement de places de passage, mais il
s'agit d'une question distincte qu'il n'y a pas lieu d'aborder ici). Cette
préoccupation a été exprimée en particulier dans les travaux préparatoires de
la loi fédérale concernant la fondation "Assurer l'avenir des gens du voyage
suisses", du 7 octobre 1994 (RS 449.1 - cf. Rapport de la commission de la
sécurité sociale du Conseil national sur l'initiative parlementaire à la base
de cette loi, FF 1991 IV 449; Avis du Conseil fédéral sur cette initiative
parlementaire, FF 1991 IV 460), puis plus récemment dans les travaux
préparatoires de l'arrêté fédéral concernant l'octroi d'un crédit-cadre à la
fondation "Assurer l'avenir des gens du voyage suisses" pour les années 2002
à 2006, du 20 septembre 2001 (FF 2001 5505 - cf. Message du Conseil fédéral à
propos de ce crédit-cadre, FF 2001 1490).
Les gens du voyage suisses constituent, dans notre pays, un groupe de
population (population nomade, qui se distingue sur ce point du reste de la
population, sédentaire - cf. arrêt 1P.126/2001 du 8 octobre 2001, consid.
2c/aa). Quand, dans les "principes régissant l'aménagement", la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire dispose que "les territoires réservés à
l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les
besoins de la population" (art. 3 al. 3 LAT), il faut comprendre que les
besoins spécifiques de la partie de la population que constituent les gens du
voyage suisses doivent également être satisfaits. Aussi les plans
d'aménagement doivent-ils prévoir des zones et des emplacements appropriés,
qui puissent servir de lieu de résidence à ce groupe de population,
conformément à ses traditions (ou, le cas échéant, les autorités compétentes
doivent-elles adapter la réglementation de zones à bâtir existantes pour
permettre ce type d'utilisation du sol). S'il faut créer, dans une région,
une nouvelle place de stationnement d'une certaine importance, il incombe en
principe aux autorités chargées de l'aménagement du territoire d'adopter à
cet effet un plan d'affectation spécial, conformément aux principes du droit
fédéral rappelés plus haut (consid. 3.1).
3.3 Appréciée globalement, telle qu'elle se présentait à la date de l'arrêt
attaqué et telle qu'elle était décrite dans le dossier de la demande
d'autorisation de construire, la place de stationnement du recourant est
relativement importante. Elle comporte plusieurs caravanes, habitées par les
familles résidant à cet endroit. Il s'y trouve également des locaux ou
installations destinés à accueillir également des tiers pour des rencontres
ou manifestations ("nouvelle église tsigane" en containers, chalet en bois);
la demande de permis de construire prévoit encore des installations
commerciales, dans la partie "pépinière". Des surfaces significatives ont été
aménagées en voies de circulation et places, recouvertes de tout-venant. Ce
projet n'est pas comparable à celui de l'installation d'une caravane ou d'un
bungalow, pour une famille nucléaire, sur un petit terrain (telle était la
situation dans l'affaire Chapman ayant donné lieu à l'arrêt de la Cour
européenne des droits de l'homme du 18 janvier 2001). Avec les aménagements
prévus, ce terrain est destiné à accueillir, durablement ou
occasionnellement, un nombre assez important de personnes; l'exploitation de
ces installations provoque aussi un trafic automobile non négligeable. On
doit donc en conclure, conformément à la jurisprudence rappelée plus haut,
qu'une procédure préalable de planification est nécessaire pour l'aménagement
d'une telle place de stationnement. Il appartient donc, en cas de besoin - à
savoir si les zones d'affectation ou sites existants ne sont pas appropriés,
comme l'allègue le recourant -, aux autorités cantonales chargées de
l'aménagement du territoire de rechercher un emplacement adéquat et d'engager
une procédure respectant les exigences démocratiques et les garanties de
procédure (cf. art. 4 et 33 LAT), qui pourra aboutir à l'adoption d'un plan
d'affectation spécial. Il apparaît du reste que les autorités cantonales
genevoises ont élaboré des projets de ce genre (voir le projet de zone
affectée à l'habitation des forains et des gens du voyage au lieu-dit "Les
Hôpitaux" à Versoix, mis à l'enquête publique en 1999 [cf. arrêt 1P.733/2000
du 14 mai 2001], ainsi que le projet d'une autre zone à destination similaire
au lieu-dit "La Bécassière" également à Versoix, mis à l'enquête publique en
novembre 2002 [cf. Feuille d'Avis Officielle du canton de Genève du 1er
novembre 2002, p. 1732]). Cela étant, cette planification pourrait aussi être
le résultat d'une coordination intercantonale, le cas échéant sous l'égide de
la Confédération, qui aboutirait au choix d'un emplacement approprié en
dehors du canton de Genève.
Si, pour le projet litigieux, une procédure de planification s'impose, cela a
pour conséquence qu'une dérogation selon les art. 24 ss LAT n'entre pas en
considération. Dans son résultat, le refus d'une telle dérogation par le
département cantonal et par le Tribunal administratif est donc fondé. Saisie
d'une demande d'autorisation exceptionnelle hors de la zone à bâtir,
l'autorité doit en principe, en vertu du droit fédéral, examiner
préalablement si les dimensions ou les incidences du projet excluent ou non
l'application des art. 24 ss LAT (cf. supra, consid. 3.1); la motivation du
présent arrêt, bien que différente de celle adoptée par le Tribunal
administratif, reprend donc les critères de la jurisprudence dans ce domaine,
ce qui dispense le Tribunal fédéral d'interpeller les parties à ce sujet
avant de statuer (cf. ATF 123 I 63 consid. 2d p. 69; 114 Ia 97 consid. 2a p.
99 et les arrêts cités - à propos du droit d'être entendu). Le grief de
violation du droit fédéral de l'aménagement du territoire doit partant être
rejeté.
3.4 En critiquant le régime légal des autorisations dérogatoires en zone
agricole et en prétendant qu'il était lacunaire, parce qu'il ne réglait pas
l'installation des caravanes des gens du voyage suisses, le recourant a
invoqué plusieurs garanties constitutionnelles ou conventionnelles, en
relation avec la protection de la dignité humaine (art. 7 et 10 Cst.), la
liberté d'établissement (art. 24 Cst.), la protection de la vie privée et
familiale (art. 8 CEDH - cf. également art. 13 al. 1 Cst.), ou encore la
protection de la vie culturelle des minorités ethniques (art. 27 Pacte ONU
II). Par cette argumentation, il se prévaut en définitive de son droit (ainsi
que de celui de sa famille) de conserver son identité tsigane et de mener une
vie privée et familiale conforme au mode de vie traditionnel des Tsiganes,
dans le respect de son domicile. D'après la jurisprudence des organes de la
CEDH, ce droit peut être déduit de l'art. 8 par. 1 CEDH (arrêt de la CourEDH
du 18 janvier 2001 dans l'affaire Chapman c. Royaume-Uni, § 73-74); il
importe peu de déterminer, en l'espèce, s'il peut encore trouver un fondement
dans d'autres garanties de nature constitutionnelle. En effet, ce droit n'est
de toute manière pas absolu, la Convention et la jurisprudence européennes
admettant des "ingérences" dans son exercice (cf. art. 8 par. 2 CEDH) de la
part des autorités publiques chargées de l'aménagement du territoire, pour
autant que ces ingérences - par exemple les interdictions de construire
fondées sur des mesures de planification - soient "nécessaires dans une
société démocratique", ou en d'autres termes conformes au principe de la
proportionnalité (cf. arrêt Chapman précité, § 90 ss).
Comme cela vient d'être exposé (consid. 3.3), le projet du recourant est trop
important pour qu'une simple dérogation puisse entrer en considération. Cela
étant, comme les autorités compétentes ont une "obligation d'aménager" (cf.
art. 2 LAT) en matière de places de stationnement pour les gens du voyage
suisses, on ne voit pas pourquoi les prescriptions de l'art. 8 CEDH ou des
normes constitutionnelles correspondantes (notamment l'art. 13 al. 1 Cst.) ne
pourraient pas être concrétisées au moyen de mesures de planification. Le
recourant évoque les difficultés à mettre véritablement en oeuvre ces
mesures; il n'y a cependant aucun motif de considérer - notamment en
l'absence d'une démonstration, par le recourant, de leur caractère
impraticable dans la région en cause - que ces démarches seraient
systématiquement vouées à l'échec sur le territoire national.
3.5 Enfin, comme le projet litigieux doit être apprécié dans son ensemble,
même si des mesures administratives successives ont été ordonnées par le
département cantonal, au fur et à mesure des travaux illicites, il n'y a pas
lieu d'examiner séparément, pour chaque construction et installation, les
conditions d'une dérogation selon les art. 24 ss LAT. En outre, il est
manifeste que le terrain choisi par le recourant, largement inconstructible
en raison de la législation spéciale sur la protection des forêts et des
cours d'eau, ne se prête pas à devenir une place stationnement pour les gens
du voyage. Ces règles spéciales doivent être prises en considération par
l'autorité de planification lors de la sélection d'un emplacement adéquat; il
apparaît donc exclu d'envisager la régularisation des aménagements illicites
du recourant moyennant l'adoption préalable d'un plan d'affectation. Il
s'ensuit que le recours de droit administratif est, dans tous ses griefs, mal
fondé.
4.
Les délais pour exécuter les différentes mesures administratives ordonnées
par le département cantonal sont tous échus. Il appartiendra donc à cette
autorité administrative de rendre à nouveau une ou plusieurs décisions
d'exécution, en fixant des délais pour la remise en état des lieux (cf. art.
132 al. 1 LCI) et en prescrivant au besoin l'exécution par substitution (cf.
art. 133 LCI). Il conviendra alors de tenir compte de manière appropriée des
conséquences de chacune de ces mesures pour la vie privée et familiale du
recourant, en faisant le cas échéant la distinction entre les ouvrages
indispensables à cet effet et ceux qui ne sont pas directement liés à
l'habitation (containers, lampadaires, par exemple).
5.
Le mandataire du recourant - en prenant la précaution de préciser que cet
argument n'engage que lui-même et qu'il ne doit pas être imputé à son client
- reproche aux autorités cantonales, parce qu'elles ont ordonné
successivement, durant près de trois ans, des mesures en vue d'un
rétablissement d'un état conforme au droit, un "harcèlement judiciaire" qu'il
qualifie "d'actes préparatoires à un crime contre l'humanité". Cet argument
est inconvenant (cf. art. 31 al. 1 OJ) et inacceptable.
6.
Le recourant, qui succombe, doit supporter l'émolument judiciaire (art. 153,
153a et 156 al. 1 OJ). Ni l'Etat de Genève, ni la commune de Céligny n'ont
droit à des dépens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit administratif est rejeté.
2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge du recourant.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires du recourant et de
la commune de Céligny, au Département de l'aménagement, de l'équipement et du
logement et au Tribunal administratif de la République et canton de Genève
ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 28 mars 2003
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: