I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.190/2002
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1A.190/2002 /col Arrêt du 10 décembre 2002 Ire Cour de droit public Les juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour et vice-président du Tribunal fédéral, Aeschlimann, Reeb, greffier Kurz. S. ________, recourant, contre Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS), Palais fédéral Est, 3003 Berne, Commune de Sion, 1950 Sion, agissant par la Municipalité de Sion, Service de l'édilité, Hôtel de Ville, 1950 Sion, Canton du Valais, agissant par la Commission cantonale des constructions du canton du Valais, rue des Cèdres 11, 1951 Sion. Place d'armes de Sion, construction d'un stand pour grenades à main recours de droit administratif contre la décision du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports du 26 août 2002. Faits: A. Le 23 février 2001, l'Office fédéral des exploitations des forces terrestres (OFEFT), agissant par le groupement de l'armement de l'Office fédéral du matériel d'armée et des constructions (OFMAC), a adressé au Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) une demande de permis de construire militaire portant sur un stand de tir pour grenades à main, sur la parcelle n° 23568 du cadastre de la commune de Sion. Propriété de la Confédération, la parcelle se situe au nord-est du village de Bramois; utilisée jusqu'en 1996 comme position de tir pour l'artillerie, puis comme place d'exercice pour l'instruction et les tirs d'explosifs, elle comprend trois emplacements de tir et un abri en bois. Le projet de stand comprend une fosse de tir à 1,85m sous le terrain naturel - à l'emplacement de l'une des fosses de tir actuel -, entourée de talus de protection de 2,20m avec un accès aménagé, un mur de protection en bois ainsi qu'un abri remblayé à l'est de l'emplacement. L'autorité requérante expliquait que le stand du Bois de Finges, utilisé par les écoles de recrues de Sion et les cours de répétition dans le Haut-Valais à raison de 2500 tirs par année, devait être désaffecté car il se trouvait dans une zone de protection. La concentration des tirs sur le stand de Saint-Maurice était impossible pour des raisons de protection contre le bruit. Mis à l'enquête du 13 mars au 30 avril 2001, le projet a suscité plusieurs oppositions, notamment de S.________, agriculteur à Bramois. Celui-ci jugeait intolérable l'installation d'un stand de tir à la grenade en plein coeur de la plaine de Bramois; la culture des vergers alentours serait compromise, car les contraintes au niveau des accès empêcheraient les interventions aux moments opportuns; la gêne liée au bruit serait insupportable, également pour les promeneurs. Dans le cadre de la réduction des effectifs prévue par Armée XXI, il serait judicieux de se limiter aux installations existantes. Les préavis ont été positifs, à l'exception de celui de la Ville de Sion. En particulier, le service cantonal de la protection de l'environnement et l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) ont relevé que, selon le rapport d'essai du Laboratoire fédéral d'essai des matériaux et de recherche (EMPA), les valeurs limites de bruit (119 dB pour les installations existantes) étaient respectées. Une séance de conciliation a eu lieu le 5 septembre 2001; un emplacement alternatif a été proposé, mais n'a pas pu être finalement retenu. Une installation provisoire a été réalisée, et des essais de tirs effectués au mois de mai 2002. Par lettre du 18 mai 2002, les opposants ont estimé que les déflagrations étaient ressenties très fortement dans la zone agricole, au camping et dans les quartiers d'habitation de l'est du village. La fréquence prévue - 2000 tirs répartis sur une vingtaine de demi-journées - était excessive, en particulier au mois d'août, période d'intense activité agricole et touristique. B. Par décision du 26 août 2002, le DDPS a rejeté les oppositions, et approuvé le projet, sous certaines conditions concernant la durée des travaux et l'utilisation du matériau d'excavation. Le projet ne nécessitait ni étude d'impact, ni plan sectoriel. La réduction des effectifs permettait de diminuer le nombre de tirs (2000 contre 2500 précédemment), mais pas de renoncer à un second stand de tir en Valais. La concentration des tirs à Saint-Maurice n'était pas possible pour les raisons de protection contre le bruit, ainsi que d'accessibilité en hiver. Seul le site de Bramois présentait une garantie suffisante de sécurité. Son accès depuis Sion était aisé et l'emplacement permettait de respecter les normes de protection contre le bruit. Compte tenu des utilisations précédentes, le projet devait être considéré comme une installation existante notablement modifiée; les valeurs limites fixées dans la recommandation provisoire de l'OFEFP étaient parfaitement respectées pour une installation existante et atteintes à un des points de réception, pour une installation nouvelle. L'aménagement du stand (profondeur de la fosse et talus de protection) était suffisant. Rien ne permettait de supposer que les vibrations puissent avoir des effets sur des bâtiments, dont le plus proche était distant d'environ 400 m. C. S.________ forme un recours de droit administratif contre cette décision, concluant au refus de l'autorisation de construire. Le DDPS conclut au rejet du recours. La Ville de Sion s'est prononcée dans le sens de l'admission du recours. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1. La procédure d'approbation des plans de constructions ou installations militaires est régie par les art. 126 ss de la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire (LAAM, RS 510.10). La décision d'approbation peut faire l'objet d'un recours de droit administratif (art. 130 LAAM). 1.1 Conformément à l'art. 130 al. 2 LAAM, les cantons et communes concernées ont qualité pour agir; la qualité pour recourir des particuliers est régie par le droit fédéral applicable, soit l'art. 103 let. a OJ. Aux termes de cette disposition, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable. Ces conditions sont en principe considérées comme remplies quand le recours de droit administratif émane du propriétaire d'un terrain directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse, ou quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de l'installation litigieuse (cf. ATF 121 II 171 consid. 2b p. 74 et la jurisprudence citée). 1.2 En l'occurrence, le recourant indique être propriétaire de parcelles agricoles "dans le périmètre" dans lequel le DDPS envisage la construction du stand. En réalité, le recourant est, selon les pièces annexées au recours, propriétaire de la parcelle n° 23517 du cadastre de Sion, soit un jardin de 807 m2 situé hors zone à bâtir. En vertu de deux contrats de bail à ferme, il exploite les parcelles n° 23573, 23278, 23515 et 23516 et dispose, en prêt, de la parcelle n° 23513. Ces biens-fonds sont situés dans le voisinage immédiat ou à proximité de l'installation litigieuse. Le recourant se plaint de nuisances, selon lui inacceptables, qu'il subirait en tant qu'exploitant de ces parcelles. Il évoque le problème du bruit, et surtout le fait que l'accès aux cultures lui serait interdit lors des exercices. Au stade de la recevabilité, il y a lieu d'admettre que le recourant est touché plus que quiconque par le projet litigieux. 1.3 Conformément à l'art. 104 let. a et b OJ, le recours peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris pour excès ou abus du pouvoir d'appréciation, ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, mais non pour inopportunité. La décision attaquée n'émane pas d'une autorité judiciaire. Le Tribunal fédéral peut donc revoir d'office la constatation des faits (art. 105 al. 1 OJ). 2. Invoquant l'interdiction de l'arbitraire, le recourant conteste l'existence d'un besoin actuel et réel. Il relève que l'école de recrues de Sion est appelée à disparaître, et que d'autres régions moins habitées peuvent être trouvées en Valais pour une telle installation. 2.1 La justification du besoin, ainsi que la nécessité de l'emplacement de l'installation font partie des conditions nécessaires à l'approbation des plans (art. 7 al. 1 let. a et 9 let. b de l'ordonnance concernant la procédure d'approbation des plans de constructions militaires - OAPCM, RS 510.51). Le recourant peut donc remettre en cause l'existence d'un besoin, ainsi que l'emplacement prévu, sans avoir à se plaindre d'arbitraire. 2.2 Dans la demande de permis de construire, puis dans sa prise de position du 2 août 2001, l'OFEFT exposait que le stand de tir est destiné aux écoles de recrues de Sion, ainsi qu'aux cours de répétition ayant lieu en Haut-Valais ou en Valais central. Le stand du Bois de Finges, utilisé jusqu'à présent, devait être désaffecté. La concentration des tirs sur la seule installation de Saint-Maurice n'était pas possible, et l'installation devait se trouver en plaine afin d'être accessible toute l'année. L'emplacement devait être proche de la caserne de Sion puisque les principaux utilisateurs y seraient stationnés. 2.3 Dans sa réponse, le DDPS admet que les écoles de recrues et de sous-officiers des troupes de forteresse ne seront plus stationnées à Sion. En revanche, la caserne de Sion accueillera les écoles de formation des sous-officiers supérieurs, ainsi que les troupes d'infanterie mécanisée. Ces dernières seraient les futurs utilisateurs principaux du stand de Bramois, l'instruction à la grenade nécessitant un jet formel avant les exercices de combat. La réduction des effectifs aurait comme conséquence une diminution de 2500 à 2000 du nombre des tirs. Sur la base de ces précisions, on ne saurait contester l'existence d'un besoin. Le recourant reproche aussi à l'autorité d'approbation de ne pas avoir recherché d'autres emplacements. Or, il apparaît que l'autorité requérante avait examiné d'autres emplacements, comme la place de tir Pra Bardy et une gravière à Econe, qui ne satisfaisaient pas aux critères de sécurité ou de protection contre le bruit. Par ailleurs, à l'issue de la séance de conciliation du 5 septembre 2001, l'OFEFT avait examiné la possibilité d'utiliser le site du stand de tir du Ball Trap Club, mais celle-ci a dû être écartée après une vision locale du 5 octobre 2001. La nécessité d'un accès hivernal impose une localisation dans la plaine du Rhône, et la proximité de la caserne de Sion constitue un avantage indéniable. Le grief doit par conséquent être écarté. 3. Le recourant rappelle ensuite les principes applicables en matière de protection contre le bruit, en particulier la jurisprudence rendue à propos de l'art. 11 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE, RS 814.01), en matière d'installations tels que des stands de tir. Il en déduit que les conditions posées dans ce domaine ne seraient pas remplies en l'occurrence. 3.1 Selon l'art. 108 al. 2 OJ, le recours de droit administratif doit contenir des conclusions et une motivation. Si les exigences posées dans ce domaine ne sont pas trop élevées, il n'en demeure pas moins que la motivation proposée doit être topique: elle doit être propre à remettre en cause les motifs retenus dans la décision attaquée (ATF 118 Ib 130). En l'occurrence, le recourant rappelle la teneur de l'art. 11 LPE, cite quelques arrêts du Tribunal fédéral relatifs à la protection contre le bruit, notamment en matière de stands de tir, mais ne discute aucun des arguments retenus par l'autorité d'approbation. En l'absence de valeurs fixées dans les annexes de l'OPB, celle-ci s'est fondée sur une recommandation provisoire de l'OFEFP qui pose les valeurs limites à 113 dB pour les installations existantes, et à 119 dB pour les installations nouvelles. Le recourant ne conteste pas ces valeurs. Il ne conteste pas non plus le rapport d'essai de l'EMPA, ni dans le choix des points d'immission (les six bâtiments les plus rapprochés dans la périphérie de l'installation, selon l'art. 41 OPB), ni dans le calcul de l'énergie acoustique reçue en moyenne annuelle (SEL - ou niveau d'exposition au bruit - annuel en fonction du nombre de coups tirés par année), ni enfin dans le résultat obtenu. Pour sa part, le Tribunal fédéral doit s'imposer une certaine retenue quand des questions techniques se posent et que l'autorité administrative s'est prononcée sur la base d'un rapport d'impact et d'analyses faites par des organes spécialisés (ATF 121 II 378 consid. 1e/bb p. 384). Il n'a en tout cas pas à revoir d'office, sur la base d'allégations aussi vagues que celles du recourant, l'ensemble de la problématique relative à la protection contre le bruit. 3.2 Le recourant soutient ensuite que l'installation prévue serait nouvelle. Il serait faux de prétendre, comme l'a fait l'autorité d'approbation, que le tir de pièces d'artillerie, l'explosion de charges et les détonations de grenades à main représentent des bruits de nature similaire, et, partant, de considérer que le stand prévu constituerait une "installation existante notablement modifiée". La valeur limite de 113 dB serait atteinte pour au moins un des six points de réception mentionnés dans le rapport d'essai. 3.3 Si l'annexe 7 à l'OPB fixe les valeurs d'exposition au bruit des installations de tir pour armes portatives ou de poing, il n'existe pas en revanche de valeurs limites pour une installation de tir à la grenade ou, plus généralement, pour les places d'armes et de tirs. Selon l'art. 40 al. 3 OPB, l'autorité compétente doit alors évaluer les immissions de bruit en fonction des critères légaux applicables à la fixation de ces valeurs (art. 15, 19 et 23 LPE; ATF 126 II 366 consid. 2c p. 368). Les valeurs limites d'immissions doivent être fixées de manière telle que, selon l'état de la science et l'expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être (art. 15 LPE). Fondée sur cette dernière disposition, la recommandation pour l'évaluation du bruit des places de tir et d'exercice militaires, adoptée le 5 mars 1993 par le DDSP et l'OFEFP, fixe des valeurs limites provisoires pour ce genre d'installations. Elles sont de 119 dB(A) pour les installations nouvelles et de 113 dB(A) pour les installations existantes. Ces valeurs, indicatives, ne sont pas contestées par le recourant. 3.4 La décision attaquée retient qu'il s'agirait d'une installation existante "notablement modifiée"; elle précise que, même si elle devait être considérée comme une installation nouvelle, les mesures de limitation des émissions devraient être considérées comme suffisantes au sens de l'art. 8 al. 1 OPB. 3.5 La question de savoir si le stand de tir à la grenade doit être considéré comme une installation nouvelle au sens de l'art. 2 al. 2 OPB peut effectivement demeurer indécise. En effet, si le seuil de 113 dB applicable à de telles installations est atteint à un point de réception (le point n° 1, situé à environ 400 m au sud de l'emplacement prévu), il n'est en revanche pas dépassé. Une valeur limite est considérée comme respectée lorsque le niveau de bruit est inférieur ou égal à cette valeur, pour autant que la marge d'incertitude soit considérée comme acceptable (ATF 126 II 480 consid. 6c p. 491). Tel est le cas en l'espèce: le rapport indique les éléments qui peuvent influer sur la source de bruit et la propagation du son, et précise que la marge d'erreur est d'environ 3 dB pour les points éloignés de moins de 500 m et de 5 dB au-delà. Il s'agit d'un écart-type destiné à indiquer la précision de l'estimation, et non d'une marge d'erreur à ajouter à la mesure (cf. ATF 126 II 480 consid. 6c p. 491-492). Supposée applicable à l'installation litigieuse, la valeur de 113 dB peut dès lors être considérée avec suffisamment de certitude comme atteinte, mais non dépassée. 3.6 Pour le surplus, le recourant n'élève pas le moindre grief en ce qui concerne les nuisances de bruit auxquelles il serait lui-même exposé durant l'exploitation des parcelles. S'agissant du problème des accès, il estime, dans la partie en fait de son recours, qu'il ne pourra pas accéder à sa parcelle durant les journées d'exercices. On ne discerne toutefois aucun grief distinct et suffisamment articulé à ce propos dans la partie en droit. Lors de la séance de conciliation du 5 septembre 2001, l'autorité requérante a affirmé que les mesures de sécurité prévues (butte de protection et fosse) permettraient d'éviter de bloquer les environs, et en particulier les routes. On peut en déduire que l'accès aux parcelles exploitées par le recourant ne sera pas compromis durant les exercices. 4. Les considérations qui précèdent conduisent au rejet du recours. Conformément à l'art. 156 al. 1 OJ, un émolument judiciaire est mis à la charge du recourant, qui succombe. Il n'est pas alloué de dépens. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 2. Un émolument judiciaire de 3000 fr. est mis à la charge du recourant. 3. Il n'est pas alloué de dépens. 4. Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant et au Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports, ainsi qu'à la Municipalité de Sion et à la Commission cantonale des constructions du canton du Valais. Lausanne, le 10 décembre 2002 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: