I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.170/2002
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1A.170/2002 1P.432/2002/sch Urteil vom 31. Oktober 2002 I. Öffentlichrechtliche Abteilung Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident, Bundesrichter Féraud, Catenazzi, Gerichtsschreiberin Gerber. X. ________, Beschwerdeführer, gegen Politische Gemeinde Oberriet, 9463 Oberriet SG, vertreten durch den Gemeinderat Oberriet, 9463 Oberriet SG, Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen, Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Spisergasse 41, 9001 St. Gallen. Strassenprojekt, Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 18. Juni 2002. Sachverhalt: A. X. ________ ist Eigentümer des in der Bauzone (Zonen WG3, W2 und W3) gelegenen Grundstücks Nr. 1374 in Unterdorf, Gemeinde Oberriet. Am 2. März 2000 wies der Gemeinderat Oberriet ein Strassenbaugesuch von X.________ für die Erschliessung seiner Parzelle ab und stellte das Projekt zurück bis zum Vorliegen des gesetzlich vorgeschriebenen Beitragsplans. Gegen diesen Entscheid erhob X.________ am 20. März 2000 Rekurs an das Baudepartement des Kantons St. Gallen (Rekurs RR 26.00.001). B. Am 25. September 2000 genehmigte der Gemeinderat Oberriet ein Strassenprojekt samt Beitragsplan für den Bau einer neuen Erschliessungsstrasse sowie eines neuen Fusswegs im Gebiet Unterdorf und beauftragte die Gemeindekanzlei mit der Durchführung des Planverfahrens nach Art. 39 ff. des St. Galler Strassengesetzes vom 12. Juni 1988 (StrG). Das Projekt sieht vor, die Parzelle Nr. 1374 durch eine 4 m breite, rund 135 m lange Strasse zu erschliessen. Die Nachbarparzellen Nrn. 1373 (Eigentümer: A.________) und 1368 (Eigentümer: Gebrüder B.________ AG) werden durch ein rund 50 m langes Strassenstück erschlossen, das nach rund 100 m in nordöstlicher Richtung abzweigt. Im Bereich dieser Verzweigung führt ein Fussweg in südwestlicher Richtung zum Schulareal. Gegen dieses Projekt erhob X.________ am 25. Oktober 2000 Einsprache bei der Gemeinde Oberriet und beantragte unter anderem, es sei auf die Verwirklichung des Fusswegs zum Schulareal zu verzichten. Am 13. November 2000 wies der Gemeinderat die Einsprache - soweit sie das Projekt und den Teilstrassenplan betrifft - ab; der Entscheid über die Einsprache gegen den Beitragsplan wurde bis zur rechtskräftigen Erledigung des Planverfahrens zurückgestellt. Gegen diesen Einspracheentscheid erhob X.________ am 22. November 2000 Rekurs beim Baudepartement (Rekurs RR 26.00.002). C. Am 10. Oktober 2000 hatte auch A.________ Einsprache gegen das Vorhaben erhoben und beantragt, die Linienführung des Teilstücks der Strasse ab Wendehammer in Richtung Norden zu begradigen. Am 13. November 2000 hiess die Gemeinde diese Einsprache gut. Hiergegen erhob X.________ am 15. November 2000 Einsprache an den Gemeinderat Oberriet und am 22. November 2000 Rekurs beim Baudepartement (Rekurs RR 26.00.003). D. Am 22. November 2001 trat das Baudepartement auf die erste Eingabe vom 20. März 2000 (RR 26.00.001), die als Rechtsverweigerungsbeschwerde an die Hand genommen wurde, zufolge Gegenstandslosigkeit nicht ein und wies die beiden anderen Rekurse (RR 26.00.002 und 26.00.003) ab, soweit es darauf eintrat. E. Gegen den Entscheid des Baudepartements erhob X.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Dieses überwies die Eingabe am 18. Juni 2002 zur Erledigung gewisser Rügen zuständigkeitshalber an die Regierung des Kantons St. Gallen und wies die Beschwerde im Übrigen ab, soweit darauf eingetreten werden könne. F. Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts erhob X.________ am 26. August 2002 Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht. Er beantragt: 1. Es sei der Rekurs RR26.00.001 wegen Rechtsverletzung und Verweigerung des rechtlichen Gehörs und Verstoss gegen Treu und Glauben sowie Verletzung des kan- tonalen Strassengesetzes erstmalig zu beurteilen. 2. Es sei der Rekurs RR26.00.002 wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs und Willkür soweit Verletzung des kantonalen Strassengesetzes neu zu beurteilen und es sei zu ergründen, ob es für die Notwendigkeit des Baus eines Fussweges im Zusam- menhang mit der Verkehrssicherheit einer Strasse bundesrechtliche und kantonale gesetzliche Grundlagen gibt und es sei zu überprüfen, ob kraft der beiden Bundes- gesetze RPG und FWG der geplante, ca. 20 m lange Fussweg von der neuen Erschliessungsstrasse bis zum Schulhausareal rechtlich abgestützt ist sowie es sei die gesetzliche Grundlage für die Notwendigkeit eines Fussweges aus Gründen der Ver- kehrssicherheit für Fussgänger, die sonst eine 4 m breite, nicht durchgehende Quartierstrasse und mit geringem Fahrzeugverkehr zu benutzen hätten, zu über- prüfen. 3. Es sei der geplante Fussweg abzuweisen. 4. Eventualiter sei der geplante Fussweg auf Kote 75 m zu bauen. 5. Es sei der Rekurs RR26.00.003 wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs und Willkür neu zu beurteilen. 6. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. G. Das Verwaltungsgericht, der Gemeinderat Oberriet und das Baudepartement des Kantons St. Gallen beantragen, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde und die staatsrechtliche Beschwerde seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Der Beschwerdeführer erhebt sowohl staatsrechtliche als auch Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid des St. Galler Verwaltungsgerichts. Darin war das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde teilweise aus verfahrensrechtlichen Gründen nicht eingetreten; gewisse Rügen wurden zuständigkeitshalber der Regierung überwiesen; im Übrigen wurde die Beschwerde abgewiesen. Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann das Bundesgericht prüfen, ob der angefochtene Entscheid Bundesrecht verletzt. Im Übrigen - soweit die staatsrechtliche Beschwerde gegeben ist bzw. die Verletzung kantonalen Rechts geltend gemacht wird - kann es nur prüfen, ob das Verwaltungsgericht verfassungsmässige Rechte des Beschwerdeführers verletzte, insbesondere den Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV]) und das Willkürverbot (Art. 9 BV). Dagegen ist es dem Bundesgericht verwehrt, die vom Beschwerdeführer vor dem Baudepartement erhobenen Rekurse selbst zu beurteilen und die Notwendigkeit des geplanten Fusswegs und die Zweckmässigkeit von dessen Linienführung frei zu prüfen. Auch den Sachverhalt kann das Bundesgericht nur auf Willkür bzw. - im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde - auf das Vorliegen offensichtlicher Fehler oder Unvollständigkeiten hin überprüfen (Art. 105 Abs. 2 OG). 2. Das Verwaltungsgericht ist auf die Beschwerde hinsichtlich des Rekursverfahrens RR 26.00.001 sowie auf bestimmte weitere Anträge des Beschwerdeführers nicht eingetreten, weil es für die Beurteilung dieser Fragen nicht zuständig sei bzw. es sich um neue, im Rekursverfahren nicht gestellte Begehren handle, die im Beschwerdeverfahren unzulässig seien. 2.1 Diese Nichteintretensentscheide stützen sich auf kantonales Verwaltungs- und Verfahrensrecht (Art. 89 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 sowie Art. 61 Abs. 3 des St. Galler Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 16. Mai 1965; Art. 50 ff. des St. Galler Enteignungsgesetzes vom 31. Mai 1984), das vom Bundesgericht nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots überprüft werden kann. Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen Instanz nur ab, wenn dieser offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 125 I 166 E. 2a S. 168; 125 II 10 E. 3a S. 15, 129 E. 5b S. 134; je mit Hinweisen). Es ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht dargelegt, inwiefern die Auslegung und Handhabung dieser prozessualen Bestimmungen durch das Verwaltungsgericht willkürlich war. 2.2 Der Beschwerdeführer räumt ein, dass er es versehentlich unterlassen habe, den Eventualantrag, der Verbindungsweg zum Schulareal sei als Weg dritter Klasse einzuteilen und es sei ein Fahrverbot für Fahrräder zuzusichern, in der Rekursbegründung vom 30. Dezember 2000 vorzubringen. Er habe jedoch die "Zusicherung von Schutzmassnahmen gegen übermässigen Fahrradverkehr über den Fussweg" beantragt; dies müsse genügen. Dieser Antrag betrifft jedoch weder die Klassierung des Fusswegs noch ein vollständiges Fahrverbot für Fahrräder, sondern nur Massnahmen gegen "übermässigen" Fahrradverkehr. Insofern kann dem Verwaltungsgericht nicht vorgeworfen werden, aktenwidrig entschieden bzw. willkürlich vom Vorliegen eines neuen Begehrens ausgegangen zu sein. Dies gilt um so mehr, als der Gemeinderat bereits in seiner Vernehmlassung vom 29. Januar 2001 zugesichert hatte, dass Schutzmassnahmen zugunsten der Fussgänger ergriffen würden, wenn es sich nach der Realisierung des Weges zeigen sollte, dass durch Radfahrer unhaltbare Zustände auftreten. 3. Des Weiteren rügt der Beschwerdeführer, die Sachverhaltsdarstellung des Verwaltungsgerichts sei unvollständig. Die von ihm beantragten Sachverhaltsergänzungen betreffen jedoch im Wesentlichen die Erwägungen der kommunalen und kantonalen Instanzen sowie Einzelheiten seiner Rechtsschriften. Diese Elemente ergeben sich bereits aus den Akten und mussten deshalb vom Verwaltungsgericht im Sachverhalt nicht besonders festgehalten werden. Soweit der vom Beschwerdeführer "berichtigte" Sachverhalt die Zweckmässigkeit des Fusswegs und seine Linienführung betrifft (z.B. Sicherheit der Erschliessungsstrasse für Fussgänger; Zumutbarkeit eines Umwegs für Schulkinder; Möglichkeit der Errichtung des Fusswegs auf Kote 75 m statt 100 m) handelt es sich nicht um eigentliche Sachverhaltsrügen, sondern um Differenzen in der Beurteilung des geplanten Projekts, d.h. um materielle Kritik am Planungsentscheid der Gemeinde (vgl. dazu sogleich E. 4). 4. In der Hauptsache hatte das Verwaltungsgericht den geplanten Fussweg und dessen Verlauf zu beurteilen. Dabei musste es das Planungsermessen der Gemeinde respektieren und konnte den angefochtenen Entscheid nur auf Rechtsverletzungen prüfen. Der Beschwerdeführer macht geltend, es gebe im vorliegenden Fall keine gesetzliche Grundlage für den Bau eines Fussweges aus Gründen der Verkehrssicherheit für Fussgänger. Der Strassenplan der Gemeinde Oberriet und der darin festgelegte Fussweg stützen sich auf das Strassengesetz des Kantons St. Gallen vom 12. Juni 1988 (StrG), das Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) und das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1985 über Fuss- und Wanderwege (FWG; SR 704). Diese Gesetze enthalten jedoch keine zwingenden Vorgaben in dem Sinne, dass sie den Bau von Fusswegen aus Gründen der Verkehrssicherheit nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen gestatten. Vielmehr enthalten sie Ziele und Grundsätze, die von der Planungsbehörde im Rahmen einer Interessenabwägung zu berücksichtigen sind. So verlangt Art. 3 Abs. 3 RPG, dass Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten sind; hierzu sollen insbesondere Rad- und Fusswege erhalten und geschaffen werden (lit. c). Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder öffentliche Dienste sollen für die Bevölkerung gut erreichbar sein (Art. 3 Abs. 4 lit. b RPG). Art. 2 Abs. 2 FWG sieht vor, dass insbesondere Wohngebiete, Arbeitsplätze, Kindergärten und Schulen, Haltestellen des öffentlichen Verkehrs, öffentliche Einrichtungen, Erholungsanlagen sowie Einkaufsläden mit Fusswegnetzen zu erschliessen und zu verbinden sind. Schliesslich bestimmt Art. 32 StrG, dass Strassen (zu denen auch Wege gehören, die nicht dem Motorfahrzeugverkehr dienen; vgl. 1 Abs. 2 und Art. 2 Abs. 2 StrG ) gebaut werden, wenn u.a. die Verkehrssicherheit (lit. b) oder der Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer, insbesondere von Fussgängern, Radfahrern und Behinderten (lit. d), es erfordert. Beim Bau von Strassen sind die Verkehrssicherheit und der Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer besonders zu berücksichtigen (Art. 33 Abs. 1 lit. b und c StrG). Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, entspricht der geplante Fussweg zur Schule diesen Planungsgrundsätzen. Die Gemeinde hat ihr planerisches Ermessen weder missbraucht noch überschritten. Vielmehr durfte sie das öffentliche Interesse an einer abseits vom Motorfahrzeugverkehr führenden Verbindung zur Schulanlage ohne Verstoss gegen Bundesverwaltungs- oder Verfassungsrecht bejahen. Dies gilt auch dann, wenn kein erhebliches Verkehrsaufkommen auf der neuen Erschliessungsstrasse zu erwarten sein sollte. 5. Schliesslich macht der Beschwerdeführer mehrere Verletzungen des rechtlichen Gehörs geltend: 5.1 Zum einen wirft er der Gemeinde vor, sie habe den geplanten Fussweg erst im Einspracheentscheid mit dem Argument der Verkehrssicherheit begründet und ihm diesbezüglich das rechtliche Gehör versagt. Der Beschwerdeführer hatte jedoch vor dem Einspracheentscheid zweimal Gelegenheit, zum geplanten Fussweg Stellung zu nehmen: in seiner Einsprache vom 25. Oktober 2000 sowie bei der Besprechung mit dem Gemeindeamann am 10. November 2000. Ihm wurde damit das rechtliche Gehör gewährt, auch wenn ihn die Gemeinde nicht ausdrücklich auf das - bei einem Fussweg für Schulkinder auf der Hand liegende - Argument der Verkehrssicherheit hingewiesen hat. Wie das Baudepartement in seiner Vernehmlassung zu Recht bemerkt, erfolgt die detaillierte Begründung des Planentscheids erst im Einspracheentscheid. Der Anspruch auf rechtliches Gehör verpflichtet die Gemeinde nicht, den Einsprechern schon zuvor sämtliche Begründungselemente zur Stellungnahme vorzulegen. 5.2 Überdies rügt der Beschwerdeführer, der Gemeinderat habe im Zusammenhang mit der Gutheissung der Einsprache von A.________ am 13. November 2000 zu Unrecht Art. 47 Abs. 2 StrG nicht angewendet, wonach unbedeutende Projektänderungen den Betroffenen mit persönlicher Anzeige unter Eröffnung einer Einsprachefrist von 30 Tagen in Kenntnis gesetzt werden. Auch insofern sei sein Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid ausdrücklich eine Verletzung von Art. 47 Abs. 2 StrG bejaht. Es ging jedoch davon aus, dass dieser Verfahrensmangel im Rekursverfahren vor dem Baudepartement geheilt worden sei. Der Beschwerdeführer legt nicht dar, weshalb eine Heilung im vorliegenden Fall ausgeschlossen gewesen sein soll. 5.3 Soweit die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Gemeinde vor Erlass ihres Sistierungsentscheids gerügt wird, kann darauf nicht eingetreten werden, weil insofern kein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid vorliegt (vgl. oben, E. 2). 6. Nach dem Gesagten sind die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens und hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 156 und Art. 159 OG). Demnach erkennt das Bundesgericht: 1. Die staatsrechtliche Beschwerde und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde werden abgewiesen soweit darauf einzutreten ist. 2. Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4. Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Politischen Gemeinde Oberriet, dem Baudepartement des Kantons St. Gallen und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt. Lausanne, 31. Oktober 2002 Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Schweizerischen Bundesgerichts Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: