I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.148/2002
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1A.148/2002 /sta
Urteil vom 12. August 2003
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Reeb, Féraud, Catenazzi, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Gerber.
1. A.V.________ und B.V.________,
2.C.W.________ und D.W.________,
3.X.________,
4.Y.________,
5.E.Z.________ und F.Z.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Tim Walker,
Hinterdorf 27, 9043 Trogen,
gegen
Orange Communications SA, Hardturmstrasse 161, 8005 Zürich,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Martin Neese,
Baarerstrasse 12, 6300 Zug,
Gemeinderat Baar, Rathausstrasse 2, Postfach, 6341 Baar,
Regierungsrat des Kantons Zug, vertreten durch die Baudirektion,
Aabachstrasse 5, Postfach 897, 6301 Zug,
Verwaltungsgericht des Kantons Zug, verwaltungsrechtliche Kammer, Postfach
760, 6301 Zug.
Baubewilligung (Mobilfunkantenne),
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zug, verwaltungsrechtliche Kammer, vom 28. Mai 2002.
Sachverhalt:
A.
Die Orange Communications SA und die TDC Switzerland AG (früher: diAx)
beabsichtigen, auf dem Dach der Brauerei Baar an der Langgasse 41, Baar, eine
Mobilfunkanlage zu errichten. Die Anlage soll einen Masten mit sechs GSM- und
drei UMTS-Mobilfunkantennen samt Richtfunkantennen umfassen. Anfangs 2001
reichte die Orange Communications SA für sich und als Vertreterin der TDC
Switzerland AG das Baugesuch ein. Am 5. September 2001 bewilligte der
Gemeinderat Baar das Bauvorhaben mit der Auflage, nach Inbetriebnahme der
Antennen eine Abnahme- bzw. Kontrollmessung durchzuführen. Die Bauherrschaft
wurde verpflichtet, dem Gemeinderat ein Messkonzept vorzulegen.
B.
Gegen diesen Entscheid erhoben zahlreiche zur "Nachbarschaft Brauerei"
zusammengeschlossene Einsprecher, darunter auch A.V.________ und
B.V.________, C.W.________ und D.W.________, X.________, Y.________ sowie
E.Z.________ und F.Z.________, Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat des
Kantons Zug. Am 11. Dezember 2001 hiess der Regierungsrat die Beschwerde
teilweise gut und ergänzte die Baubewilligung dahingehend, dass die
UMTS-Antennen erst in Betrieb genommen werden dürften, wenn eine fachlich
anerkannte Kontrollmessung nachweisen könne, dass der Anlagegrenzwert bei
sämtlichen Räumen mit empfindlicher Nutzung eingehalten sei. Im Übrigen wies
er die Beschwerde ab.
C.
Gegen den Beschwerdeentscheid des Regierungsrats erhoben sowohl die Orange
Communications SA als auch A.V.________ und B.V.________ und weitere Anwohner
Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zug. Am 28. Mai 2002 hiess
das Verwaltungsgericht die Beschwerde der Orange Communications SA gut und
wies die Beschwerde der Anwohner ab. Es bewilligte das Baugesuch mit den
Auflagen des Baubewilligungsentscheids des Gemeinderats Baar vom 5. September
2001. Das Verwaltungsgericht ging in seinem Entscheid davon aus, dass die
Abnahmemessung für die UMTS-Antennen bis zum Vorliegen einer Messempfehlung
des BUWAL gemäss einem von den Mobilfunkbetreibern vorgeschlagenen
Übergangsmessverfahren vorgenommen werden könne, welches dem heutigen Stand
der Wissenschaft entspreche. Später, nach Inkrafttreten definitiver
Messvorschriften, könnten dann nochmals Kontrollmessungen durchgeführt
werden. Dagegen gehe es zu weit, die Inbetriebnahme der UMTS-Anlagen bis zum
Vorliegen verbindlicher Messempfehlungen hinauszuschieben.
D.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts erhoben A.V.________ und
B.V.________, C.W.________ und D.W.________, X.________, Y.________ sowie
E.Z.________ und F.Z.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans
Bundesgericht. Sie beantragen:
1.Ziff. 1 bis 3 des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons
Zug vom 28. Mai 2002, Ziff. 1 bis 3 des mitangefochtenen Entscheides des
Regierungsrates des Kantons Zug vom 11. Dezember 2001 und der mitangefochtene
Entscheid des Gemeinderates Baar vom 5. September 2001 seien aufzuheben.
2. Eventualiter sei der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zug vom 11.
Dezember 2001 zu bestätigen, wobei zusätzlich folgende Auflagen zu verfügen
seien:
Die Antennen dürfen erst dann UMTS-Strahlung abgeben, wenn eine gemäss
Vollzugsempfehlung Punkt 4.3 fachlich anerkannte Kontrollmessung auch während
des normalen Telefonbetriebes nachweisen kann, dass der Anlagegrenzwert bei
sämtlichen Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten wird.
3. Eventualiter zu 1: Die Mobilfunkbetreiberinnen seien zu verpflichten, auf
Verlangen der nach aktueller Rechtsprechung des Bundesgerichtes Legitimierten
mindestens einmal pro Monat die benötigten Informationen zum aktuellen
Zustand der Anlage zur Verfügung zu stellen, damit die Voraussetzungen für
korrekte, nachträgliche Messungen gewährleistet sind. Als Koordinatorin für
alle Begehren der Legitimierten zu nachträglichen Messungen sei die für den
Vollzug der NISV zuständige kantonale Behörde zu bestimmen. Die
Mobilfunkbetreiber seien zu verpflichten, die jeweils aktuellen abgestrahlten
Leistungen und bei ferngesteuerten Antennen die eingestellten
Abstrahlungswinkel im normalen Telefonbetrieb mindestens drei Wochen lang
abrufbar zu halten (Bemerkung: Dieser Antrag gilt für die GSM- und für die
UMTS-Strahlung).
4. Eventualiter zu 1: Einer der beiden oder beide der folgenden Anträge seien
gutzuheissen:
4.1 Damit den massgebenden Spitzenwerten der Feldstärke genügend Rechnung
getragen wird, seien die Mobilfunkbetreiberinnen zu verpflichten, für die
Brauerei-Antenne Baar die Berechnungen des Standortdatenblattes zu
wiederholen mit einem Rechenverfahren, welches um den Faktor 2 strenger ist
als bisher üblich.
4.2 Damit die massgebenden Spitzenwerte der Feldstärke bei der Abnahmemessung
überhaupt entdeckt werden, sei die Limite, ab der eine Abnahmemessung
obligatorisch ist, zu senken auf 50% des Anlagegrenzwertes.
In beiden Fällen sei dafür zu sorgen, dass auch die neuen
Vollzugsempfehlungen entsprechend korrigiert werden (Bemerkung: Dieser Antrag
gilt für die GSM- und für die UMTS-Strahlung).
5. Eventualiter zu 1: Das Verfahren sei zu sistieren, bis
nachgewiesenermassen alle durch die Mobilfunkantenne verursachten Immissionen
unabhängig von jeglicher Einflussnahme der Mobilfunkbetreiberinnen sicher
bestimmt werden können und sicher festgestellt werden kann, ob die geltenden
gesetzlichen Bestimmungen eingehalten sind, eine übergeordnete Planung
bezüglich Koordination von Mobilfunkantennen vorliegt und eine formelle
Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt ist. Alsdann sei eine neue
öffentliche Auflage in der Gemeinde Baar durchzuführen.
6. Akzessorische Normenkontrolle der NISV: Die Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung sei nicht anzuwenden, soweit sie übergeordnetem
Recht widerspricht.
7. Akzessorische Normenkontrolle der UVPV: Die UVPV sei nicht anzuwenden,
soweit sie übergeordnetem Recht widerspricht.
8. Die Beschwerdegegnerinnen und die übrigen Mobilfunkbetreiberinnen seien zu
verpflichten, sämtliche bereits erstellten und projektierten
Mobilfunkantennen in der Gemeinde Baar und allen Nachbargemeinden in einem
Inventar und auf einem Plan offen zu legen und die Emissionen dieser Antennen
bekannt zu geben.
9. Beschwerdeergänzung wegen Rechtsänderung während des
Rechtsmittelverfahrens aufgrund des Erlasses der neuen BUWAL-Richtlinie zur
NISV.
10. Zweiter Schriftenwechsel nach Zustellung der Stellungnahme der
Beschwerdegegnerinnen und der Vorinstanzen.
E.
Die Orange Communications SA beantragt, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde und
der Antrag auf Sistierung des Verfahrens seien abzuweisen. Das
Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Die Baudirektion des Kantons Zug beantragt Abweisung der
Beschwerde. Sie weist auf die Empfehlung des BUWAL hin, wonach bis zur
Veröffentlichung einer amtlichen UMTS-Messempfehlung nach demjenigen
Verfahren zu messen sei, welches die Swiss Information and Communications
Technology Association (SICTA) als Übergangslösung vorgeschlagen habe. Damit
liege nun von offizieller Stelle ein provisorisches, fachlich anerkanntes
Messverfahren vor. Der Gemeinderat Baar äussert sich in seiner Vernehmlassung
lediglich zu zwei Punkten der Beschwerde, ohne einen eigenen Antrag zu
stellen.
F.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) hat die Berechnungen
des Standortdatenblattes überprüft und kommt zum Ergebnis, dass die geplante
Anlage die Anlagegrenzwerte einhalten werde. Es ist der Ansicht, dass eine
Abnahmemessung nach dem von der SICTA vorgeschlagenen Verfahren vorgenommen
werden könne.
In ihrer Replik halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen fest.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid des
Verwaltungsgerichts, der sich auf die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über
den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) und damit auf
Bundesverwaltungsrecht stützt. Hiergegen steht die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht grundsätzlich offen. Die
Beschwerdeführer wohnen in der näheren Umgebung der geplanten
Mobilfunkantenne und sind daher zur Beschwerde legitimiert. Auf die
rechtzeitig erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit grundsätzlich
einzutreten.
1.2 Das Bundesgericht kann im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das
angefochtene Urteil aufheben und die Sache zu neuer Beurteilung an die
Vorinstanz oder die erste Instanz zurückweisen oder selbst in der Sache
entscheiden (Art. 114 Abs. 2 OG). Der Entscheid des Bundesgerichts - und
damit auch die Anträge der Parteien - dürfen jedoch nicht über den
Streitgegenstand hinausgehen. Gegenstand des angefochtenen Entscheids ist die
Baubewilligung für das Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin. Somit können nur
diese Bewilligung und die damit verbundenen bzw. zu verbindenden
Nebenbestimmungen Gegenstand des Verfahrens sein. Soweit die Beschwerdeführer
weitergehende Anträge stellen, ist darauf nicht einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer beantragen, das Verfahren sei zu sistieren, bis
nachgewiesenermassen alle durch die Mobilfunkantenne verursachten Immissionen
unabhängig von jeglicher Einflussnahme der Mobilfunkbetreiberinnen sicher
bestimmt werden können und sicher festgestellt werden könne, ob die geltenden
gesetzlichen Bestimmungen eingehalten sind, eine übergeordnete Planung
bezüglich Koordination von Mobilfunkantennen vorliege und eine formelle
Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt sei.
2.1 Streitig ist vor allem, nach welchem Messverfahren die von der Gemeinde
angeordneten Abnahme- und Kontrollmessungen vorzunehmen sind und ob die
Inbetriebnahme der UMTS-Antennen bis zum Inkrafttreten einer amtlichen
Messempfehlung des BUWAL aufgeschoben werden muss. Diese Fragen müssen vom
Bundesgericht entschieden werden. Dabei ist die Beurteilung der Messmethoden
naturgemäss provisorischer Natur und muss möglicherweise, aufgrund späterer
Erkenntnisse und Erfahrungen mit UMTS-Antennen, korrigiert werden. Das
Bundesgericht kann sich dieser Fragestellung jedoch nicht entziehen, indem es
das Verfahren auf unbestimmte Zeit, bis zum Vorliegen "sicherer" Erkenntnisse
zum Messverfahren, sistiert, ansonsten es sich dem Vorwurf der
Rechtsverweigerung aussetzen würde.
2.2 Wie das Bundesgericht bereits mehrfach entschieden hat, sind
Mobilfunksendeanlagen weder planungs- noch UVP-pflichtig; die UVP-Pflicht
kann auch nicht unmittelbar aus Art. 9 Abs. 1 USG abgeleitet werden (vgl. in
BGE 128 I 59 nicht veröffentlichte E. 5 zur UVP-Pflicht und E. 6a zur
Planungspflicht). Im Baubewilligungsverfahren, d.h. für Antennenstandorte
innerhalb der Bauzone, besteht grundsätzlich auch keine Handhabe für eine
Bedürfnisprüfung und eine das gesamte Netz der Beschwerdeführerin sowie die
Netze von Konkurrenzunternehmen berücksichtigende Suche nach
Alternativstandorten. Dies gilt jedenfalls wenn - wie im vorliegenden Fall -
das anwendbare kantonale und kommunale Bau- und Planungsrecht keine
Koordinationspflicht innerhalb der Bauzone vorschreiben (in BGE 128 II 378
nicht veröffentlichte E. 9.4). Der Sistierungsantrag ist daher abzuweisen.
2.3 Nachdem sich die Beschwerdeführer im zweiten Schriftenwechsel auch zur
Vollzugsempfehlung des BUWAL vom Juli 2002 äussern konnten, erübrigt es sich,
eine weitere Frist zur Beschwerdeergänzung anzusetzen.
3.
Die Beschwerdeführer rügen im mehrfacher Hinsicht eine Verletzung der
Verfahrensgarantien gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
3.1 Die Beschwerdeführer werfen den Vorinstanzen vor, auf verschiedene
Beweisanträge zum Nachweis der Schädlichkeit von Mobilfunk nicht eingetreten
zu sein. Sie substantiieren diese Rüge aber nicht und legen nicht dar, welche
Beweisanträge von welcher Instanz mit welcher Begründung abgelehnt worden
seien und weshalb dies im Einzelfall willkürlich bzw. rechtsverletzend sei.
Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, sämtliche kantonalen Akten auf
etwaige Rechtsverletzungen zu durchsuchen. Auf die Rüge kann daher nicht
eingetreten werden.
3.2 Die Beschwerdeführer rügen ferner, das Verwaltungsgericht habe den in der
Beschwerde ausdrücklich beantragten zweiten Schriftenwechsel zu Unrecht
verweigert und damit Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 9 und Art. 29 Abs. 2 BV
verletzt. Auch der Regierungsrat sei zu Unrecht auf die Vernehmlassung der
Beschwerdeführer vom 24. November 2001 nicht eingetreten und habe damit die
genannten verfassungsmässigen Rechte verletzt.
3.2.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist Art. 6 Ziff. 1 EMRK
anwendbar, wenn ein Beschwerdeführer geltend macht, auf seinem Grundstück
seien die Immissions- oder Anlagegrenzwerte der NISV überschritten (BGE 128 I
59 E. 2a/bb S. 62). Im vorliegenden Fall kritisierten die Beschwerdeführer
zwar die Berechnung der zu erwartenden Strahlung im Standortdatenblatt und
machen geltend, der Anlagegrenzwert könne überschritten sein, wenn auch die
Spitzenwerte der Strahlung berücksichtigt würden. Diese Kritik betrifft
jedoch nur die dreizehn im Standortdatenblatt berücksichtigten Orte mit
empfindlicher Nutzung in der unmittelbaren Umgebung des Antennenstandorts;
die Beschwerdeführer machen selbst nicht geltend, dass die Anlagegrenzwerte
der NISV auch auf ihren weiter entfernt liegenden Grundstücken überschritten
würden. Damit handelt es sich vorliegend nicht um "zivilrechtliche"
Ansprüche, weshalb Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht anwendbar ist.
3.2.2 Nach dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) ist ein
zweiter Schriftenwechsel nur dann erforderlich, wenn in der Beschwerdeantwort
neue und erhebliche Gesichtspunkte geltend gemacht werden, zu denen der
Beschwerdeführer noch nicht Stellung nehmen konnte (BGE 114 Ia 307 E. 4b S.
314; bestätigt in BGE 121 I 102, nicht publ. E. 3b). Dies entspricht übrigens
auch dem Antrag der Beschwerdeführer ans Verwaltungsgericht, wonach ein
zweiter Schriftenwechsel für den Fall anzuordnen sei, dass "von den
Beschwerdegegnerinnen oder den Vorinstanzen Neues vorgebracht wird". Die
Beschwerdeführer machen selbst nicht geltend, dass diese Voraussetzung im
vorliegenden Fall erfüllt gewesen sei.
3.2.3 Aus denselben Gründen war auch der Regierungsrat befugt, auf einen
zweiten Schriftenwechsel zu verzichten und die unaufgeforderte Eingabe der
Beschwerdeführer vom 24. November 2001 nicht zu berücksichtigen.
3.3 Schliesslich rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 6 Ziff.
1 EMRK, weil das Verwaltungsgericht ihren Antrag auf Durchführung einer
mündlichen Verhandlung abgelehnt habe. Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist jedoch nach
dem oben (E. 3.2.1) Gesagten im vorliegenden Fall nicht anwendbar. Ein Recht
auf eine öffentliche Verhandlung folgt auch nicht aus Art. 30 Abs. 3 BV (vgl.
BGE 128 I 288 E. 2.6 S. 293 f.).
4.
Die Beschwerdeführer ziehen die Anwendbarkeit der NISV auf die neue
UMTS-Technik in Zweifel: Die NISV sei auf die herkömmliche
GSM-Mobilfunktechnik ausgerichtet und lasse sich auf die wesentlich
abweichende UMTS-Technik nicht anwenden. Die UMTS-Strahlung könne heute weder
zuverlässig berechnet noch gemessen werden, weshalb sich die Einhaltung des
von der NISV vorgeschriebenen Anlagegrenzwerts nicht verifizieren und
kontrollieren lasse. Unter diesen Umständen dürften Sendeanlagen für
UMTS-Strahlung nicht bewilligt werden.
4.1 UMTS-Sendeanlagen sind ortsfeste Sendeanlagen für zellulare
Mobilfunknetze, die Emissionen von elektrischen und magnetischen Feldern mit
Frequenzen zwischen 0 Hz bis 300 GHz erzeugen und damit klar in den
Anwendungsbereich der NISV fallen (Art. 2 Abs. 1 lit. a NISV; Ziff. 6 Anhang
1 NISV). Die Anlagen müssen daher so erstellt und betrieben werden, dass sie
die in Ziff. 64 Anhang 1 NISV festgelegte vorsorgliche Emissionsbegrenzung
(Anlagegrenzwert) an allen Orten mit empfindlicher Nutzung i.S.v. Art. 3 Abs.
3 NISV im massgebenden Betriebszustand einhalten (Ziff. 63 und 65 Anhang 1
NISV) und - allein und zusammen mit anderen Anlagen - den Immissionsgrenzwert
gemäss Anhang 2 NISV an allen Orten, an denen sich Menschen aufhalten können,
nicht überschreiten (Art. 13 Abs. 1 NISV). Es besteht im vorliegenden
Verfahren kein Anlass, erneut die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit der
Anlage- und Immissionsgrenzwerte der NISV zu prüfen; diesbezüglich kann auf
BGE 126 II 399 E. 4 S. 404 ff. und 128 I 59 (nicht veröffentlichte E. 3)
verwiesen werden.
4.2 Ist - wie im vorliegenden Fall - die Anlage noch nicht errichtet und in
Betrieb genommen worden, kann die Einhaltung der Immissions- und der
Anlagegrenzwerte nicht gemessen werden, sondern sie wird berechnet. Grundlage
der Berechnung ist das vom Inhaber der geplanten Anlage gemäss Art. 11 NISV
eingereichte Standortdatenblatt, das die für die Erzeugung von Strahlung
massgeblichen technischen und betrieblichen Daten der Anlage enthält, den
massgebenden Betriebszustand sowie Angaben über die von der Anlage erzeugte
Strahlung an den nach der Verordnung massgeblichen Orten.
Aus dem von der Beschwerdegegnerin im Baugesuchsverfahren eingereichten
Standortdatenblatt ergibt sich, dass der massgebliche Anlagegrenzwert von 5
V/m (Art. 64 lit. c Anh. 1 NISV) an allen Orten mit empfindlicher Nutzung in
der näheren Umgebung der Anlage eingehalten wird. Das BUWAL hat die
Berechnungen überprüft und ist zum Ergebnis gekommen, dass die NIS-Belastung
tendenziell eher niedriger ausfallen dürfte als dies im Standortdatenblatt
berechnet worden ist.
4.3 Die Beschwerdeführer rügen, dass im Standortdatenblatt nur der Mittelwert
der Strahlung berechnet werde; hingegen seien für die nachfolgenden Messungen
die Spitzenwerte massgebend. Dies sei ein innerer Widerspruch. Auch im
Berechnungsverfahren gemäss Standortdatenblatt müsse der Möglichkeit höherer
Spitzenwerte infolge Mehrfachreflexionen durch die Einführung eines
Korrekturfaktors Rechnung getragen werden.
4.3.1 Das von der Beschwerdegegnerin am 26. Januar 2001 eingereichte
Standortdatenblatt entspricht dem Entwurf "detailliertes Verfahren" des BUWAL
vom 20. Oktober 1998. Dieser Entwurf wurde auf Empfehlung des BUWAL
(Kreisschreiben vom 15. Februar 2000) auch nach Inkrafttreten der NISV
vorläufig weiterverwendet. Am 20. März 2001 stellte das BUWAL den Entwurf
einer technischen Empfehlung für die Messung und Berechnung von
Mobilfunkstrahlung samt neuem Standortdatenblatt vor. Der damalige Entwurf
enthielt eine modifizierte Berechnungsformel, die einen "Korrekturfaktor k"
zur Kompensation von Berechnungsunsicherheiten und eine künstliche
Verbreiterung des vertikalen Antennendiagramms um 5° vorsah (Entwurf
Standortdatenblatt vom 20. März 2001, A-5 Ziff. 2 und A-10 Ziff. 4.1). Am 28.
Juni 2002 veröffentlichte das BUWAL die Vollzugsempfehlung zur NISV für
Mobilfunk- und WLL-Basisstationen. Das darin vorgesehene Berechnungsmodell
für die Prognose der Mobilfunkstrahlung verzichtet auf die Einführung eines
Korrekturfaktors und die Verbreiterung des Antennendiagramms
(Vollzugsempfehlung Ziff. 2.3.1 S. 22 f.). Statt dessen wird empfohlen, eine
Abnahmeprüfung durchzuführen, wenn gemäss rechnerischer Prognose der
Anlagegrenzwert an einem Ort mit empfindlicher Nutzung zu 80% erreicht wird
(Vollzugsempfehlung, Ziff. 2.1.8 S. 18).
Das BUWAL legt in seiner Vernehmlassung dar, dass Diskrepanzen zwischen den
berechneten und den gemessenen Werten nicht ausgeschlossen, nach bisheriger
Erfahrung allerdings sehr selten seien. Um nicht wegen weniger kritischer
Einzelfälle die Beurteilung sämtlicher Anlagen zu verschärfen, sei beim
Erlass der Vollzugsempfehlung auf eine generelle rechnerische Reserve
verzichtet worden. Entscheidend sei in diesem Zusammenhang, dass die Messung
zur Verifizierung der Berechnung eingesetzt werde.
4.3.2 Diese Regelung erscheint grundsätzlich sinnvoll. Das Bundesgericht hat
denn auch in einem den GSM-Mobilfunk betreffenden Fall (Entscheid 1A.194/2001
vom 10. September 2002 E. 3, publ. in URP 2002 780) entschieden, dass kein
Anlass bestehe, von den Empfehlungen des BUWAL, der Umweltschutz-Fachbehörde
des Bundes, abzuweichen. Für die Berechnung der an den Orten mit
empfindlicher Nutzung zu erwartenden nichtioniserenden Strahlung sei deshalb
auf die in der Vollzugsempfehlung vorgeschlagene und schon bisher
praktizierte Berechnungsmethode abzustellen und nicht auf den - nie in Kraft
gesetzten - BUWAL-Entwurf vom März 2001.
4.3.3 Fraglich ist, ob sich eine andere Beurteilung für die UMTS-Strahlung
aufdrängt.
Da noch keine Erfahrungen mit dieser neuen Mobilfunktechnik vorliegen, kann
nicht beurteilt werden, ob Diskrepanzen zwischen den berechneten und den
gemessenen Werten häufiger auftreten als bei der herkömmlichen GSM-Technik.
Insofern erscheint es - zumindest in der Anfangsphase der Einführung dieser
neuen Technologie - sinnvoll, die Berechnungen im Einzelfall durch eine
Abnahme- bzw. Kontrollmessung zu verifizieren. Die in der Vollzugsempfehlung
festgelegte Schwelle (die berechnete Strahlung beträgt 80% oder mehr des
Anlagegrenzwertes) ist deshalb als Mindestanforderung zu verstehen: Die
Vollzugsbehörde ist berechtigt und bei begründetem Verdacht verpflichtet,
Abnahme- und Kontrollmessungen auch unterhalb dieser Schwelle anzuordnen.
Im vorliegenden Fall hat bereits die Baubewilligungsbehörde eine Abnahme-
bzw. Kontrollmessung angeordnet. Zwar wird in der Baubewilligung nicht
ausdrücklich gesagt, an welchen Orten gemessen werden soll; aus den
Erwägungen der Gemeinde und des Verwaltungsgerichts ergibt sich jedoch, dass
diese Messverpflichtung nicht alle Orte mit empfindlicher Nutzung (OMEN)
betrifft, sondern nur diejenigen, an denen die gemäss Standortdatenblatt zu
erwartenden Werte die Grenzwerte nur um weniges unterschreiten (angefochtener
Entscheid S. 18 E. 8; Baubewilligung S. 4). Diese Aussage kann unter
Bezugnahme auf die zwischenzeitlich erlassene Vollzugsempfehlung des BUWAL
dahingehend konkretisiert werden, dass jedenfalls an den OMEN 1, 2, 3 und 6
nachgemessen werden muss, wo die Strahlung gemäss Standortdatenblatt über 80%
des Anlagegrenzwerts beträgt. Diese OMEN befinden sich in verschiedenen
Gebäuden und Entfernungen zur Antennen sowie in unterschiedlichen
Strahlungsrichtungen und erlauben somit Rückschlüsse auf die Zuverlässigkeit
der verwendeten Berechnungsmethode. Sollte sich bei diesen Messungen eine
nicht unerhebliche Diskrepanz zur berechneten Strahlungsprognose ergeben,
wäre der Anlagegrenzwert ohnehin überschritten und das Projekt müsste
überarbeitet und eine neues Gesuchsverfahren eingeleitet werden. Insofern
erscheint es nicht ermessensfehlerhaft, wenn auf die von den
Beschwerdeführern beantragten weiteren Messungen (bei einem Prognosewert von
50% des Anlagegrenzwerts, d.h. zusätzlich an den OMEN Nrn. 5, 7 und 9)
verzichtet wird.
4.4 Voraussetzung ist allerdings, dass die UMTS-Strahlung überhaupt gemessen
werden kann. Dies wird von den Beschwerdeführern bestritten: Zwar sei die
jeweilige Strahlung messbar, dagegen sei die erforderliche Umrechnung auf den
gemäss NISV massgebenden Betriebszustand (maximale Sendeleistung bei
maximalem Datenverkehr) nicht möglich, weil es bei UMTS - anders als beim
GSM-Mobilfunk - keinen Kontrollkanal mehr gebe, der stets mit voller
Sendekraft strahlt. Sie folgern daraus, dass UMTS-Sendeanlagen bis zur
Entwicklung eines zuverlässigen Messsystems nicht bewilligt werden dürften.
4.4.1 Das BUWAL legt in seiner Vernehmlassung dar, dass ein NISV-konformes
Messverfahren in der Lage sein müsse, die Strahlenbelastung bei einem
definierten Betriebszustand der Anlage zu erfassen. Dies könne der
massgebende Betriebszustand nach Ziff. 63 Anhang 1 NISV sein, es könne aber
auch ein anderer Betriebszustand sein, der mit dem massgebenden
Betriebszustand in einem eindeutigen, zahlenmässigen Verhältnis stehe. Bei
GSM-Messungen werde beispielsweise im realen Betrieb der Anlage der
Signalisierungskanal (BCCH) gemessen, dessen Sendeleistung bekannt und
zeitlich konstant sei. Das Messergebnis werde dann auf den massgebenden
Betriebszustand der Anlage hochgerechnet. Auch bei der UMTS-Strahlung gebe es
einen Signalisierungskanal ("common pilot channel"), der sich als Referenz
für die Messung anbiete. Zu seiner Messung bedürfe es allerdings spezieller
Messgeräte, welche in der Lage seien, diesen Kanal anhand von logischen
Erkennungsmerkmalen aus dem ganzen UMTS-Signal herauszufiltern. Solche
Messgeräte befänden sich gegenwärtig in der Erprobungsphase. Es könne davon
ausgegangen werden, dass alsbald Messsysteme erhältlich seien, welche eine
NISV-konforme Messung am realen UMTS-Signal erlaubten. Im Sinne einer
Übergangslösung habe das BUWAL mit Schreiben vom 27. Juni 2002 empfohlen,
UMTS-Anlagen nach einem von der SICTA vorgeschlagenen Verfahren zu messen.
Dieses Verfahren sehe vor, während der Messung nicht das UMTS-Signal
auszustrahlen, sondern ein stabiles, schmalbandiges Ersatzsignal bekannter
Leistung und gleicher Frequenz. Aus physikalischen Gründen sei davon
auszugehen, dass das UMTS-Signal und das Ersatzsignal bei gleicher
Sendeleistung und gleicher Frequenz auch eine gleich hohe Strahlungsbelastung
erzeugten. Vergleichsmessungen lägen mangels laufender UMTS-Anlagen noch
nicht vor. Vorderhand könne das Ersatzmessverfahren jedenfalls als
ausreichend für den Nachweis der Einhaltung des Anlagegrenzwertes betrachtet
werden.
4.4.2 Die Beschwerdeführer machen dagegen geltend, auch die Leistung des
"common pilot channel" sei variabel, entsprechend der jeweiligen
Gesprächsauslastung, weshalb von einer konkreten Messung nicht auf den Wert
bei maximaler Sendeleistung hochgerechnet werden könne. Man könne auch nicht
den nach NISV massgeblichen Betriebszustand abwarten, da dieser ohnehin kaum
je eintrete: Selbst bei vollem Gesprächs- und Datenverkehr werde automatisch
mit reduzierter Leistung gesendet, wenn sich einige Gesprächspartner relativ
nahe bei der Antenne befinden. Die nach NISV massgebliche maximale Leistung
werde also nie erreicht. Schliesslich könne eine Messung mit "falscher"
schmalbandiger Ersatzstrahlung die Messung mit "richtiger" breitbandiger
UMTS-Strahlung nicht ersetzen.
4.4.3 Die oben (E. 4.3) dargelegte Konzeption der Vollzugsrichtlinie setzt
grundsätzlich eine zuverlässige Messmethode voraus. Diese muss auf die
Vorgaben der NISV zugeschnitten sein, d.h. die Strahlung in dem gemäss Anhang
1 Ziff. 63 NISV massgebenden Betriebszustand messen können. Bis zur
Entwicklung eines zuverlässigen Messverfahrens sind jedoch zahlreiche
Versuche und Vergleichsmessungen erforderlich, die ohne laufende UMTS-Anlagen
nicht vorgenommen werden können. Dies zeigen die Erfahrungen mit dem
GSM-Mobilfunk: Die nunmehr geltende Messempfehlung des BUWAL wurde erst im
Jahr 2002 erlassen, nachdem bereits zahllose Mobilfunkanlagen in Betrieb
waren, und es wird weiter über die Zuverlässigkeit der Messungen,
insbesondere im Hinblick auf die hohe Messunsicherheit, diskutiert (vgl.
Albert von Däniken/Rita Morosani, Die Messunsicherheit beim Vollzug der
NIS-Verordnung im Spannungsfeld zwischen rechtspolitischen und
rechtsstaatlichen Interessen, URP 2001 S. 200-217). Es wäre deshalb
unrealistisch und unverhältnismässig, die Inbetriebnahme von UMTS-Anlagen vom
Vorliegen einer ausgefeilten Messtechnik abhängig zu machen. Umgekehrt muss
allerdings sichergestellt werden, dass die im Bewilligungsverfahren zugrunde
gelegten Berechnungen kontrolliert und auch die Messresultate des vom BUWAL
empfohlenen Übergangssystems überprüft werden können.
4.4.4 Diesen Anforderungen genügt das von der Gemeinde Baar angeordnete und
vom Verwaltungsgericht bestätigte Verfahren grundsätzlich: Danach wird
zunächst eine Abnahmemessung gemäss dem von der SICTA vorgeschlagenen
Übergangsmessverfahren vorgenommen, die eine erste provisorische Prüfung der
Berechnungen des Standortdatenblatts erlaubt. Anschliessend, nach
Inkrafttreten definitiver Messvorschriften, sollen Kontrollmessungen
durchgeführt werden (angefochtener Entscheid S. 7c S. 16 und 18). Damit kann
die Zuverlässigkeit der Abnahmemessung kontrolliert werden. Sollte die
Kontrollmessung ein Überschreiten der zulässigen Grenzwerte ergeben, wäre die Sendeleistung der Anlage zu reduzieren (angefochtener Entscheid E. 8 S. 19).
Die Bewilligung steht somit unter dem Vorbehalt, dass spätere
Kontrollmessungen am realen UMTS-Signal die Einhaltung des Anlagegrenzwerts
bestätigen.
Diese Übergangslösung erscheint auch für die Anwohner zumutbar: Zwar kann
nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass eine Kontrollmessung eine
Überschreitung des Anlagegrenzwerts an einem bestimmten Ort mit empfindlicher
Nutzung im massgebenden Betriebszustand nachweist, sich die Berechnung im
Standortdatenblatt und die Abnahmemessung gemäss Ersatzmessverfahren also im
Nachhinein als falsch erweisen. Berücksichtigt man jedoch, dass der
massgebende Betriebszustand - wie die Beschwerdeführer selbst betonen -
praktisch nie erreicht wird, die tatsächliche UMTS-Strahlung also in der
Regel weit unter dem gemessenen Wert liegt, erscheint diese Diskrepanz
hinnehmbar, jedenfalls für eine gewisse Übergangsfrist. Sollten die laufenden
Versuche dagegen zum Ergebnis führen, dass eine zuverlässige Messung bei
UMTS-Anlagen auch mittelfristig nicht in Sicht ist, müsste die
Vollzugsrichtlinie überarbeitet und die Einführung eines Korrekturfaktors im
Berechnungsverfahren neu überdacht werden.
4.5 Allerdings ist die in der Baubewilligung enthaltene Auflage sehr
unbestimmt formuliert und sagt nicht, wo und wann welche Messungen nach
welchem Messverfahren durchzuführen sind. Wie oben dargelegt wurde, ergibt
sich zwar der wesentliche Inhalt der vom Verwaltungsgericht bestätigten
Auflage aus den Erwägungen des Verwaltungsgerichts i.V.m. der
zwischenzeitlich in Kraft getretenen Vollzugsempfehlung des BUWAL. Aus
Gründen der Rechtssicherheit und zur Erleichterung der Vollstreckung
erscheint es jedoch angebracht, die Baubewilligung diesbezüglich zu
präzisieren und insbesondere Fristen für die Abnahme- bzw. Kontrollmessungen
vorzuschreiben.
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) ergibt sich das
Recht der Beschwerdeführer, die Akten des Baubewilligungsverfahrens
einzusehen. Dazu gehören grundsätzlich auch die Unterlagen über die Abnahme-
und Kontrollmessungen, die als Auflage in der Baubewilligung vorgesehen sind
und dazu dienen, die Grundlage der Baubewilligung, nämlich die NIS-Prognose
des Standortdatenblatts, zu überprüfen. Allerdings rechtfertigt sich nach
abgeschlossenem Bewilligungsverfahren, die Verfahrensbeteiligten über die
durchgeführten Kontrollbemessungen und deren Ergebnisse in geeigneter Form zu
informieren. Zudem können die Messergebnisse weitere Personen interessieren,
die sich nicht am Baubewilligungs- und Beschwerdeverfahren beteiligt hatten
(z.B. neu zugezogene Mieter). Deshalb erscheint es angebracht, gestützt auf
Art. 6 Abs. 1 USG die nach kantonalem Recht zuständige Behörde zu
verpflichten, die Öffentlichkeit in geeigneter Form über die Ergebnisse der
Messungen zu informieren (zu einer vergleichbaren Auflage vgl. BGE 125 II 643
E. 18f S. 689 oben).
5.
Die Beschwerdeführer verlangen überdies, dass sich die Berechnungen sowie die
Abnahme- und Kontrollmessungen auch auf Terrassen, Balkone, Kinderspielplätze
und nach NISV relevante unüberbaute Bereiche beziehen. Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellen Balkone und Terrassen jedoch keine
Orte mit empfindlicher Nutzung dar (BGE 128 II 378 E. 6 S. 382 ff.). Dagegen
können Kinderspielplätze und unüberbaute Grundstücke Orte mit empfindlicher
Nutzung sein, sofern die Voraussetzungen gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. b und c
NISV erfüllt sind. Es ist allerdings nicht ersichtlich und wird von den
Beschwerdeführern auch nicht substantiiert dargelegt, dass sich in der
näheren Umgebung des Antennenstandorts Kinderspielplätze bzw. unüberbaute
Parzellen befinden, die im Standortdatenblatt zu Unrecht nicht berücksichtigt
wurden.
6.
Schliesslich rügen die Beschwerdeführer, der Kostenentscheid des
Verwaltungsgerichts sei willkürlich: Allen Beschwerdeführern der
"Nachbarschaft Brauerei" sei ein Betrag von je Fr. 200.-- auferlegt worden.
Der Aufwand des Gerichts sei jedoch praktisch gleich gross, ob nun einer oder
mehr als dreissig Beschwerdeführer auftreten.
Die Beschwerdeführer verkennen, dass das Verwaltungsgericht zunächst die
Spruchgebühr für das Verwaltungs- sowie das Verwaltungsgerichtsverfahren auf
je Fr. 1'900.-- festgelegt hat. Dieser Betrag erscheint keineswegs überrissen
oder dem Aufwand der Verfahren unangemessen. Die so bezifferte Gebühr von
insgesamt Fr. 3'800.-- wurde den Beschwerdeführern der "Nachbarschaft
Brauerei" zu gleichen Teilen auferlegt, was einen Anteil von Fr. 200.-- pro
Person ergab. Dieses Vorgehen ist keineswegs willkürlich.
7.
Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde teilweise
gutzuheissen, soweit die in der Baubewilligung verfügte Auflage zu
präzisieren ist. Im Übrigen ist sie abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführer drei
Viertel der Gerichtskosten und sind verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine
reduzierte Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 156 und 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Der Antrag auf Sistierung des Verfahrens wird abgewiesen.
2.
In teilweiser Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird die
Baubewilligung vom 5. September 2001 wie folgt ergänzt:
Spätestens drei Monate nach Inbetriebnahme der Anlage ist in Absprache mit
der Gemeinde und unter Beizug des kantonalen Amts für Umweltschutz die
Einhaltung der Anlagegrenzwerte gemäss dem von der SICTA vorgeschlagenen
vorläufigen Messverfahren zu überprüfen. Die Abnahmemessung erstreckt sich
mindestens auf die OMEN Nrn. 1, 2, 3 und 6.
Spätestens sechs Monate nach Inkrafttreten einer Messempfehlung des BUWAL für
UMTS-Anlagen ist, wiederum in Absprache mit der Gemeinde und unter Beizug des
kantonalen Amts für Umweltschutz, eine Kontrollmessung vorzunehmen.
Die zuständige Behörde informiert die Öffentlichkeit in geeigneter Form über
die Ergebnisse der Messungen.
Im Übrigen wird die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen, soweit darauf
einzutreten ist.
3.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird den Beschwerdeführern zu drei
Vierteln (Fr. 3'000.--) und der Beschwerdegegnerin zu einem Viertel (Fr.
1'000.--) auferlegt.
4.
Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegnerin für die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens mit insgesamt Fr. 1'000.-- zu entschädigen.
Sie haften zu gleichen Teilen als Gesamtschuldner.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Baar, dem Regierungsrat und
dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug, verwaltungsrechtliche Kammer, sowie
dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. August 2003
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: