Sozialrechtliche Abteilungen K 31/2001
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K 31/01 Gr
I. Kammer
Präsident Lustenberger, Bundesrichter Schön, Borella,
Bundesrichterin Leuzinger und Bundesrichter Kernen;
Gerichtsschreiber Flückiger
Urteil vom 21. Dezember 2001
in Sachen
Mineral- und Heilbad X.________ AG, Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Heinrich Eggenberger, Niedern
117, 9043 Trogen,
gegen
Eidgenössisches Departement des Innern, Generalsekretariat,
3003 Bern, Beschwerdegegner
A.- Am 8. Dezember 1995 erliess das Eidgenössische
Departement des Innern (EDI) die Verfügung über die Zulas-
sung von Heilbädern als Leistungserbringer der Krankenver-
sicherung, welche am 1. Januar 1996 in Kraft trat und die
Liste der anerkannten Heilbäder enthält. Die im Anschluss
daran von der Mineral- und Heilbad X.________ AG, in Z.,
Betreiberin des in der Liste nicht aufgeführten Heilbades
X.________, in Y.________, erhobene Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde hiess das Eidgenössische Versicherungsgericht mit
Urteil vom 22. Dezember 1997 in dem Sinne gut, dass es die
Sache an das EDI zurückwies, damit es im Sinne der Erwägun-
gen verfahre und über das Anerkennungsbegehren der Be-
schwerdeführerin verfüge.
Das EDI fällte in der Folge keinen das Heilbad
X.________ betreffenden individuellen Entscheid im Rahmen
eines Rückweisungsverfahrens, sondern entschied über dessen
Anerkennungsbegehren im Rahmen der am 17. Januar 2001
erlassenen neuen Verfügung über die Zulassung von Heilbä-
dern als Leistungserbringer der sozialen Krankenversiche-
rung, welche in Art. 1 die als Heilbäder nach Art. 40 KVG
anerkannten Einrichtungen aufzählt und mit der Veröffentli-
chung im Bundesblatt am 30. Januar 2001 (BBl 2001 192) in
Kraft trat (Art. 3). Das Heilbad X.________ ist in der
neuen Liste (Art. 1 der Verfügung) wiederum nicht aufge-
führt. Der Entscheid wurde der Betreiberin des Bades durch
das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) mit einem Be-
gleitschreiben vom 23. Januar 2001 eröffnet.
B.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt die
Mineral- und Heilbad X.________ AG das Rechtsbegehren stel-
len, die Verfügung des EDI vom 17. Januar 2001 sei zu
ergänzen, indem das Heilbad X.________ ebenfalls als Heil-
bad nach Art. 40 KVG anerkannt werde; eventuell sei das EDI
anzuweisen, über das Anerkennungsgesuch neu zu entscheiden.
Das EDI schliesst auf Abweisung der Verwaltungsge-
richtsbeschwerde.
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Nach Art. 40 Abs. 1 KVG sind Heilbäder zugelas-
sen, wenn sie vom Departement anerkannt sind. Abs. 2 der
Bestimmung erteilt dem Bundesrat den Auftrag, die Anforde-
rungen festzulegen, welche die Heilbäder hinsichtlich ärzt-
licher Leitung, erforderlichem Fachpersonal, Heilanwendun-
gen und Heilquellen erfüllen müssen. Der Bundesrat ist die-
sem Auftrag mit dem Erlass von Art. 57 und 58 KVV nachge-
kommen.
b) Gemäss Art. 57 KVV werden Heilbäder zugelassen,
wenn sie unter ärztlicher Aufsicht stehen, zu Heilzwecken
vor Ort bestehende Heilquellen nutzen, über das erforderli-
che Fachpersonal sowie die zweckentsprechenden diagnosti-
schen und therapeutischen Einrichtungen verfügen und nach
kantonalem Recht zugelassen sind (Abs. 1). Das Departement
kann vom Erfordernis der vor Ort bestehenden Heilquelle
Ausnahmen bewilligen. Es berücksichtigt dabei die bisherige
Praxis der Krankenversicherer (Abs. 2). Art. 58 KVV
bestimmt, dass als Heilquellen Quellen gelten, deren Wasser
auf Grund besonderer chemischer oder physikalischer Eigen-
schaften und ohne jede Veränderung ihrer natürlichen Zusam-
mensetzung eine wissenschaftlich anerkannte Heilwirkung
ausüben oder erwarten lassen (Abs. 1). Die chemischen oder
physikalischen Eigenschaften sind durch Heilwasseranalysen
gutachtlich nachzuweisen und alle drei Jahre durch eine
Kontrollanalyse durch die zuständige kantonale Instanz zu
überprüfen (Abs. 2).
2.- a) Die erwähnten Bestimmungen nennen die Krite-
rien, welche für den Entscheid über die Zulassung als Heil-
bad massgebend sind. Sie enthalten jedoch keine genaue
Umschreibung der Anforderungen, welche bezüglich der Krite-
rien im Einzelnen erfüllt sein müssen. Die Frage der Vor-
aussetzungen einer Anerkennung als Heilbad wird somit durch
ziemlich unbestimmt gehaltene Normen geregelt.
b) aa) Um Grundlage einer Verfügung bilden zu können,
muss ein Rechtssatz dem Erfordernis der ausreichenden
Bestimmtheit genügen. Grundanliegen des Bestimmtheitsgebo-
tes ist die Gewährleistung von Rechtssicherheit und Rechts-
gleichheit (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Ver-
waltungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998, N 313 f.). Das
Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher Normen darf jedoch
nicht in absoluter Weise verstanden werden. So kann der
Gesetz- und Verordnungsgeber nicht völlig darauf verzich-
ten, allgemeine Begriffe zu verwenden, die formal nicht
eindeutig generell umschrieben werden können und die an die
Auslegung durch die Behörde besondere Anforderungen stel-
len. Darüber hinaus sprechen die Komplexität der im Einzel-
fall erforderlichen Entscheidung, die Notwendigkeit einer
erst bei der Konkretisierung möglichen Wahl sowie die nicht
abstrakt erfassbare Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte
im Einzelfall für eine gewisse Unbestimmtheit der Normen
(BGE 109 Ia 284 Erw. 4d mit Hinweisen). Verlangt ist eine
den jeweiligen Verhältnissen angemessene optimale Bestimmt-
heit bzw. eine unter Berücksichtigung aller massgebenden
Gesichtspunkte, namentlich auch der Voraussehbarkeit der
Verhältnisse, optimale Determinierung (Martin Wirthlin, Das
Legalitätsprinzip im Bereich des Planungs- und Baurechts,
in: AJP 2001 S. 516 mit Hinweisen).
bb) Die Lehre weist darauf hin, dass Komplexität und
Veränderlichkeit der zu regelnden Sachverhalte in jüngerer
Zeit zugenommen haben. Im Zusammenhang mit dieser Entwick-
lung und den entsprechend gewandelten Anforderungen an die
öffentliche Verwaltung, von welcher flexibles und zeitge-
rechtes Reagieren auf sich wandelnde Sachverhalte und
Erkenntnisse verlangt wird, sind ein Abbau der Regelungs-
dichte und eine Tendenz zum vermehrten Erlass unbestimmter,
offener Normen zu beobachten (vgl. Pierre Moor, Principes
de l'activité étatique et responsabilité de l'Etat, in:
Thürer/Aubert/Müller, Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich
2001, S. 265 ff., 270 f.). Anzahl und Bedeutung von Rechts-
normen nehmen zu, welche durch Offenheit oder Unbestimmt-
heit charakterisiert sind und mit Generalklauseln, unbe-
stimmten Rechtsbegriffen und Ermessensbefugnissen arbeiten,
deren "Freiräume" durch die Verwaltung aufzufüllen sind
(Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf
rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen
Staates, Diss. Bern 1999, S. 11 mit Hinweisen).
cc) Als Folge der dargestellten Entwicklung verlieren
die Garantien des - nunmehr in Art. 5 Abs. 1 der Bundesver-
fassung vom 18. April 1999 festgehaltenen - Gesetzmässig-
keitsprinzips an Wirksamkeit (Moor, a.a.O., S. 270 f.; Tho-
mas Cottier, Die Verfassung und das Erfordernis der gesetz-
lichen Grundlage, Diss. Bern, 2. Auflage 1991, S. 206).
Insbesondere weist eine im Ermessen der Behörde zu treffen-
de Verfügung bei relativer Offenheit der materiellen
Rechtsnormen für die Partei einen verminderten Grad an Vor-
aussehbarkeit bezüglich Inhalt und Begründung auf (Alberti-
ni, a.a.O., S. 306). Unbestimmte Normen sind deshalb geeig-
net, zu einem Verlust an Rechtssicherheit zu führen. Ihnen
müssen materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Siche-
rungen sowie mitunter besondere Anforderungen an die
Begründungspflicht entgegengestellt werden (Cottier,
a.a.O., S. 206). Die Unbestimmtheit der anzuwendenden Norm
ist durch verfahrensrechtliche Garantien gewissermassen zu
kompensieren (BGE 109 Ia 284 Erw. 4d mit Hinweisen; Cot-
tier, a.a.O., S. 213; Albertini, a.a.O., S. 74 f. mit Hin-
weisen; Moor, a.a.O., S. 271; Wirthlin, a.a.O., S. 516 mit
Hinweis). Je offener und unbestimmter die gesetzliche
Grundlage ist, desto stärker sind die verfahrensrechtlichen
Garantien als Schutz vor unrichtiger Anwendung des unbe-
stimmten Rechtssatzes auszubauen (Albertini, a.a.O.,
S. 75 f.). In diesem Zusammenhang kommt der Konkretisierung
der Anforderungen, welche unter dem Gesichtspunkt des
rechtlichen Gehörs an die Ausgestaltung des Verwaltungsver-
fahrens zu stellen sind, besondere Bedeutung zu. Nach der
für die Auslegung von Art. 29 Abs. 2 der am 1. Januar 2000
in Kraft getretenen neuen Bundesverfassung vom 18. April
1999 weiterhin massgebenden (BGE 126 V 130 Erw. 2a) Recht-
sprechung zu Art. 4 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 29. Mai
1874 ist der verfassungsrechtlich garantierte Anspruch auf
rechtliches Gehör verletzt, wenn die Betroffenen nur in
abstrakter, allgemeiner Weise Stellung nehmen können zu
einer Massnahme, deren konkrete Begründung ihnen nicht
bekannt ist (BGE 114 Ia 14). Die verfassungskonforme Gewäh-
rung des rechtlichen Gehörs erfordert unter Umständen, dass
die Behörde, bevor sie in Anwendung einer unbestimmt gehal-
tenen Norm oder in Ausübung eines besonders grossen Ermes-
sensspielraums einen Entscheid fällt, der von grosser Trag-
weite für die Betroffenen ist, diese über ihre Rechtsauf-
fassung orientiert und ihnen Gelegenheit bietet, dazu Stel-
lung zu nehmen (vgl. Albertini, a.a.O., S. 221, 297 f.,
303 ff.).
c) Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, dass
die Art. 57 f. KVV die Voraussetzungen einer Anerkennung
als Heilbad gemäss Art. 40 KVG in vergleichsweise unbe-
stimmter Weise umschreiben, da die Erkenntnisse hinsicht-
lich Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit
(Art. 32 KVG) ändern können. Die Unbestimmtheit der anzu-
wendenden Rechtssätze ist jedoch durch eine Stärkung der
Verfahrensrechte der Betroffenen gleichsam zu kompensieren.
3.- a) Beim Entscheid über die Zulassung oder Nichtzu-
lassung hatte das Departement nach erfolgtem Abklärungsver-
fahren den durch Art. 29 Abs. 2 BV garantierten und in
Art. 29 VwVG statuierten Anspruch auf rechtliches Gehör und
die damit verbundenen Verfahrensgarantien, insbesondere die
Mitwirkungsrechte der Betroffenen, zu beachten. Dazu gehört
namentlich das Recht auf Akteneinsicht (Art. 26 VwVG), das
Recht, sich vor Erlass einer Verfügung zur Sache zu äussern
(Art. 30 VwVG) und zu Vorbringen der Gegenpartei angehört
zu werden (Art. 31 VwVG), sowie das Recht, mit erheblichen
Beweisanträgen gehört zu werden (Art. 33 VwVG) (SVR 1998
KV Nr. 14 S. 51 Erw. 4b mit Hinweisen). Angesichts der
Unbestimmtheit der anwendbaren materiellen Rechtsnormen ist
das Anhörungsverfahren in der Weise auszugestalten, dass
der Gesuchstellerin oder dem Gesuchsteller Gelegenheit
geboten wird, sich zu den Ergebnissen des vorangegangenen
Abklärungsverfahrens und zur in Aussicht genommenen
Auslegung der massgebenden Bestimmungen zu äussern.
b) Dem Entscheid über die Anerkennung der Beschwerde-
führerin als Heilbad gemäss Art. 40 KVG gingen die folgen-
den aktenkundigen Verfahrensschritte voraus:
aa) Das EDI liess zunächst durch eine Arbeitsgruppe,
zusammengesetzt aus Vertretern des Verbandes Schweizer
Badekurorte (VSB), des Konkordats der Schweizerischen Kran-
kenversicherer (KSK), der Schweizerischen Gesellschaft für
Balneologie und Bioklimatologie (SGBB) und des BSV, einen
Fragebogen erarbeiten. Mit Schreiben vom 27. November 1998
wurde dieser Fragebogen an alle Einrichtungen, die mögli-
cherweise die Bedingungen einer Zulassung als anerkanntes
Heilbad erfüllen würden, sowie an alle Kantone versandt.
Die Beschwerdeführerin retournierte den ihr zugestellten
Fragebogen mit einem Begleitschreiben vom 20. Januar 1999.
bb) Anlässlich ihrer Sitzung vom 28. August 1999 be-
schloss die Arbeitsgruppe, die Einholung eines Gutachtens
über die Heilwirkung des Wassers des Heilbades X.________
zu empfehlen. Sie begründete dies damit, dass das Wasser
keine gelösten Stoffe enthalte, die auffallen würden, und
alkalisches Wasser höchstens für eine Trinkkur geeignet
sei, wobei eine solche nicht als Badekur gelte.
cc) Mit Schreiben vom 13. Oktober 1999 forderte das
BSV die Beschwerdeführerin auf, weitere Unterlagen zur Be-
urteilung der Heilwirkung des vom Heilbad verwendeten
Quellwassers zum Zwecke einer Badekur sowie ein allenfalls
vorhandenes Gutachten eines spezialisierten Institutes ein-
zureichen. Die Beschwerdeführerin gab daraufhin bei Dr.
med. K.________, Chefarzt Rheumatologie, Klinik A.________,
ein medizinisch-balneologisches Gutachten in Auftrag,
welches am 4. Januar 2000 erstattet und dem BSV mit einem
Begleitschreiben vom 13. Januar 2000 eingereicht wurde.
dd) Mit Schreiben vom 23. Januar 2001 eröffnete das
BSV der Beschwerdeführerin den Entscheid des EDI vom
17. Januar 2001. Zwischenzeitlich war die Beschwerdeführe-
rin nicht mehr formell kontaktiert worden.
c) Das beschriebene Vorgehen der Verwaltung wird den
obgenannten Anforderungen an das Anhörungsverfahren gemäss
Art. 29 und Art. 30 Abs. 1 VwVG nicht gerecht. Insbesondere
bilden die Zustellung des Fragebogens und die Aufforderung
zur Einreichung weiterer Unterlagen betreffend die Heilwir-
kung des Quellwassers ohne Bekanntgabe des vorgesehenen
Beurteilungsmassstabes keine ausreichende Gewährung des
rechtlichen Gehörs. Vielmehr hätte der Beschwerdeführerin
nach dem Abschluss der sachverhaltlichen Abklärungen, aber
vor dem Erlass des Entscheides des EDI Gelegenheit geboten
werden müssen, sich zum Ergebnis der Abklärungen sowie zur
Frage nach der Heilwirkung des Quellwassers, zu den für de-
ren Beantwortung massgebenden Kriterien und zum
anzuwendenden Massstab nochmals vernehmen zu lassen. Dass
der Verband der Badekurorte die Interessen der Heilbäder in
die Arbeitsgruppe, die den Fragebogen erarbeitete,
einbringen konnte, vermag die Gehörsgewährung an die Be-
schwerdeführerin nicht zu ersetzen. Eine solche konnte auch
nicht deshalb unterbleiben, weil die Beschwerdeführerin den
Fragebogen ohne inhaltliche Kritik eingereicht hatte, denn
darin kann kein Verzicht auf eine spätere Anhörung erblickt
werden.
d) aa) Das Recht, angehört zu werden, ist formeller
Natur. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt ungeach-
tet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache
selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Es kommt
mit anderen Worten nicht darauf an, ob die Anhörung im kon-
kreten Fall für den Ausgang der materiellen Streitentschei-
dung von Bedeutung ist, d.h. die Behörde zu einer Änderung
ihres Entscheides veranlasst wird oder nicht (BGE 126 V 132
Erw. 2b mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung kann eine
- nicht besonders schwer wiegende - Verletzung des rechtli-
chen Gehörs als geheilt gelten, wenn die betroffene Person
die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu
äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei
überprüfen kann. Die Heilung eines - allfälligen - Mangels
soll aber die Ausnahme bleiben (BGE 126 V 132 Erw. 2b mit
Hinweisen).
bb) Die im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs
zu erwartenden Ausführungen der Beschwerdeführerin werden
voraussichtlich eine balneologische Beurteilung erfordern.
Diese ist nicht durch das Eidgenössische Versicherungsge-
richt, sondern in erster Linie durch die zuständigen Ver-
waltungsbehörden vorzunehmen. Eine Heilung der Gehörsver-
letzung im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren kommt
daher nicht in Frage.
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
I. In teilweiser Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde wird der am 23. Januar 2001 vom Bundesamt für
Sozialversicherung eröffnete Entscheid des Eidgenössi-
schen Departementes des Innern aufgehoben, und es wird
die Sache an das Eidgenössische Departement des Innern
zurückgewiesen, damit es im Sinne der Erwägungen ver-
fahre und über die Zulassung der Beschwerdeführerin
neu entscheide.
II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
III. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3000.- wird der
Beschwerdeführerin zurückerstattet.
IV. Das Eidgenössische Departement des Innern hat der
Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von
Fr. 2500.- (einschliesslich Mehrwertsteuer) zu bezah-
len.
V. Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesamt für
Sozialversicherung zugestellt.
Luzern, 21. Dezember 2001
Im Namen des
Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Der Präsident der I. Kammer:
Der Gerichtsschreiber: