II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.79/2001
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2A.79/2001/mks
II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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18. Juli 2001
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Hartmann, Müller und
Gerichtsschreiberin Müller.
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In Sachen
A.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt
Bernard Olivier Rambert, Langstrasse 62, Postfach 2126,
Zürich,
gegen
B.________, c/o SUVA, Fluhmattstrasse 1, Luzern,
C.________, c/o SUVA, Fluhmattstrasse 1, Luzern,
Beschwerdegegner, beide vertreten durch Rechtsanwältin Vroni
Schwitter, St. Leodegarstrasse 2 (Genferhaus), Luzern,
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement,
betreffend
Ermächtigung zur Durchführung eines Strafverfahrens,
hat sich ergeben:
A.- Am 24. Januar 1998 verunfallte D.________. Dr. med.
A.________ behandelte ihn und betreute ihn während vier
Wochen weiter. Für seine Bemühungen stellte A.________ am
24. Februar 1998 Rechnung in der Höhe von Fr. 2'861.25. Über
die Höhe dieser Honorarforderung kam es zwischen der
Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) und
A.________ zu Differenzen. Rechtsanwalt B.________ schlug
daher A.________ eine Aussprache mit dem SUVA-Arzt Dr. med.
C.________ vor, die am 1. September 1999 stattfand.
C.________ erstellte über diese Besprechung am 22. September
1999 ein "Gesprächsprotokoll", das unter anderem kritische
Anmerkungen von Dr. C.________ zur medizinischen Behandlung
D.________s durch A.________ enthält.
A.________ beauftragte Rechtsanwalt Bernard Olivier
Rambert mit der Wahrung seiner Interessen. Mit Schreiben vom
20. September 1999 an die SUVA führte Rechtsanwalt Rambert
aus, sein Mandant müsse annehmen, es sei bei der SUVA ein
Dossier im Sinne einer Fiche über ihn erstellt worden und
schloss: "meinem Mandanten steht selbstverständlich das
Recht zu, in dieses Dossier Einsicht zu nehmen, weshalb ich
darum ersuche, mir dieses im Original zukommen zu lassen".
B.________ schickte hierauf ein Aktenheft von 103
Seiten, enthaltend das "Gesprächsprotokoll" vom 22. Sep-
tember 1999 über die Unterredung vom 1. September 1999, die
Korrespondenzen mit A.________ und seinem Rechtsvertreter,
Arbeitskopien von Rechnungen, Instruktionen und Schreiben an
den Vertreter des Beschwerdeführers, Rechtsanwalt Rambert.
B.- Am 2. Juli 2000 erstattete Rechtsanwalt Bernard
Rambert im Namen von A.________ Strafanzeige gegen
B.________ und C.________ betreffend Verdacht auf versuchten
Betrug, Amtsmissbrauch und Urkundenfälschung im Amt, sowie
gegen B.________ und Unbekannt wegen Verletzung des Amts-
geheimnisses.
Mit Entscheid vom 10. Januar 2001 verweigerte das
Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement die Ermächti-
gung zur Strafverfolgung.
C.- Dagegen hat A.________ am 12. Februar 2001 beim
Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Er be-
antragt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die zu-
ständige Behörde zur Durchführung eines Strafverfahrens
gegen B.________ und C.________ zu ermächtigen. Er ersucht
zudem um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung.
C.________ und B.________ sowie das Eidgenössische
Justiz- und Polizeidepartement schliessen auf Abweisung der
Beschwerde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Gemäss Art. 15 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie
seiner Behördenmitglieder und Beamten (Verantwortlichkeits-
gesetz, VG; SR 170.32) bedarf die Strafverfolgung von Be-
amten wegen strafbarer Handlungen, die sich auf ihre amt-
liche Tätigkeit oder Stellung beziehen, ausgenommen wegen
Widerhandlungen im Strassenverkehr, einer Ermächtigung des
Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements. Auf die
strafrechtliche Verantwortlichkeit eines Organs oder eines
Angestellten einer mit öffentlichrechtlichen Aufgaben des
Bundes betrauten und ausserhalb der Bundesverwaltung stehen-
den Organisation finden die Artikel 13 ff. VG entsprechend
Anwendung (Art. 19 Abs. 1 und 2 VG). Der Beschwerdegegner 1
als Bereichsleiter in der Abteilung Medizinaltarife der SUVA
sowie der Beschwerdegegner 2 als ärztlicher Berater der
Zentralstelle Medizinaltarife können demnach nicht ohne Er-
mächtigung des Departements wegen Verletzung von Art. 146,
Art. 312, Art. 317 und Art. 320 des Schweizerischen Straf-
gesetzbuches vom 21. Dezember 1931 (StGB; SR 311.0) straf-
rechtlich verfolgt werden. Gegen die Verweigerung der Er-
mächtigung ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht zulässig (Art. 15 Abs. 5 VG in Verbindung mit
Art. 100 Abs. 1 lit. f OG).
b) Die Legitimation zur Erhebung der Verwaltungsge-
richtsbeschwerde richtet sich nach Art. 103 OG (BGE 112 Ib
350 E. 2c S. 352). Es ist daher gegen die Verweigerung der
Ermächtigung zur Strafverfolgung von Bundesbeamten zur Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, wer durch die ange-
fochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Inte-
resse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 103 lit. a
OG); zur Beschwerdeführung genügt dabei auch ein bloss fak-
tisches Interesse (BGE 112 Ib 350 E. 2c S. 352).
Hintergrund des vorliegenden Verfahrens bilden
die Meinungsverschiedenheiten zwischen der SUVA und dem Be-
schwerdeführer in Bezug auf Rechnungen für ärztliche Behand-
lungen. Soweit der Beschwerdeführer die Ermächtigung zur
Strafverfolgung der Beschwerdegegner wegen angeblicher Ur-
kundenfälschung im Amt und wegen Betrugsversuches verlangt,
hat er ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der
angefochtenen Verfügung. Soweit er hingegen die Ermächtigung
zur Strafverfolgung des Beschwerdegegners 1 verlangt, weil
dieser dem Anwalt des Beschwerdeführers Akten zugestellt
hat, welche einzusehen der Beschwerdeführer selbst berech-
tigt war, ist fraglich, ob dafür ein schutzwürdiges Inte-
resse besteht. Die Frage kann aber offen bleiben, da der
entsprechende Vorwurf der Verletzung des Amtsgeheimnisses
ohnehin unbegründet ist.
2.- Gemäss Art. 15 Abs. 3 VG darf die Ermächtigung zur
Strafverfolgung eines Beamten nur in leichten Fällen und
sofern die Tat nach allen Umständen durch eine disziplina-
rische Massnahme des Fehlbaren als genügend geahndet er-
scheint, verweigert werden. Die Befugnis, in leichten Fällen
die Ermächtigung zu verweigern, schliesst in sich, die
Strafverfolgung eines Beamten auch dann nicht zuzulassen,
wenn überhaupt keine strafbare Handlung vorliegt (BGE 93 I
83 E. 2 S. 85 ff.). Das Erfordernis der Ermächtigung zur
Strafverfolgung soll in erster Linie den Beamten vor unbe-
gründeten, insbesondere mutwilligen Strafanzeigen schützen
und dadurch den reibungslosen Gang der Verwaltung gegen
trölerische Störungen und Behinderung sicherstellen (BGE 112
Ib 350 E. 2c S. 352; 106 Ib 173 E. 1a S. 175 f., mit Hin-
weisen).
Die Ermächtigung ist demnach zu verweigern, wenn
sich bei der Vorprüfung herausstellt, dass ein Straftatbe-
stand offensichtlich nicht vorliegt und sich der Vorwurf als
haltlos erweist oder klar widerlegen lässt (BGE 93 I 83 E. 2
S. 85, mit Hinweisen). Anderseits muss die Ermächtigung,
leichte Fälle im Sinne von Art. 15 Abs. 3 VG vorbehalten,
erteilt werden, wenn sich Anhaltspunkte ergeben, dass die in
Frage stehenden Handlungen einen Straftatbestand erfüllen
und die gesetzlichen Voraussetzungen der Strafverfolgung
gegeben sein könnten. Nicht Voraussetzung ist, dass der
objektive und der subjektive Tatbestand mit Sicherheit
nachgewiesen wird (BGE 104 Ib 59 E. 3d S. 62, mit Hinweis).
3.- Der Beschwerdeführer hatte den Beschwerdegegnern in
seiner Anzeige noch Amtsmissbrauch (Art. 312 StGB) vorgewor-
fen. Diesen Vorwurf lässt er indessen im Verfahren vor Bun-
desgericht ausdrücklich fallen, so dass in Bezug auf diesen
Straftatbestand eine Ermächtigung zur Strafverfolgung nicht
mehr zu prüfen ist.
4.- a) Der Beschwerdeführer macht geltend, die Bespre-
chung vom 1. September 1999 mit Dr. med. C.________ sei
nicht etwa anberaumt worden, damit die Differenzen auf
einfache und unbürokratische Weise hätten bereinigt werden
können, sondern allein, um nachträglich ein "frei erfunde-
nes" Protokoll zu erstellen und damit die Stellung des
Beschwerdeführers in einem nachfolgenden Verfahren gemäss
Art. 57 des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über die
Unfallversicherung (UVG; SR 832.20) zu unterlaufen; es
handle sich damit um einen Betrugsversuch.
b) Des Betrugs macht sich strafbar, wer in der Ab-
sicht, sich oder einen andern unrechtmässig zu bereichern,
jemanden durch Vorspiegelung oder Unterdrückung von Tat-
sachen arglistig irreführt oder ihn in einem Irrtum arg-
listig bestärkt und so den Irrenden zu einem Verhalten
bestimmt, wodurch dieser sich selbst oder einen andern am
Vermögen schädigt (Art. 146 StGB).
Der Beschwerdeführer führt selber aus, er habe bis-
her kein Schiedsverfahren gemäss Art. 57 UVG angestrengt.
Die SUVA hatte damit gar keinen Anlass, dem - noch nicht
gebildeten - Schiedsgericht das "Gesprächsprotokoll" zukom-
men zu lassen. Das Verfassen des Gesprächsprotokolles stellt
- selbst wenn es inhaltlich falsch sein sollte, wie der Be-
schwerdeführer behauptet - höchstens eine straflose Vorbe-
reitungshandlung dar; der Betrugsvorwurf entbehrt schon
daher jeglicher Grundlage.
5.- a) Der Beschwerdeführer wirft den Beschwerdegegnern
Urkundenfälschung im Amt vor und macht geltend, der Inhalt
des Gesprächsprotokolls über die Unterredung vom 1. Septem-
ber 1999 sei "schlichtweg vorsätzlich frei erfunden".
b) Gemäss Art. 317 Ziff. 1 Abs. 2 werden Beamte
oder Personen öffentlichen Glaubens bestraft, die vorsätz-
lich eine rechtlich erhebliche Tatsache unrichtig beurkun-
den, namentlich eine falsche Unterschrift oder ein falsches
Handzeichen oder eine unrichtige Abschrift beglaubigen. Es
gelten für die Falschbeurkundung im Amt für die Täterhand-
lung dieselben Anforderungen wie bei Art. 251 StGB (Stefan
Trechsel, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar,
2. Aufl. 1997, Art. 317 N 6).
Die Tatbestände des Urkundenstrafrechts schützen
das Vertrauen, welches im Rechtsverkehr einer Urkunde als
einem Beweismittel entgegengebracht wird. Mittel zum Beweis
kann nur sein, was generell geeignet ist, Beweis zu erbrin-
gen. Als Urkunden gelten darum unter anderem nur Schriften,
die bestimmt und geeignet sind, eine Tatsache von recht-
licher Bedeutung zu beweisen (Art. 110 Ziff. 5 Abs. 1 StGB).
Der Urkundencharakter eines Schriftstücks ist relativ. Es
kann mit Bezug auf bestimmte Aspekte Urkundencharakter
haben, mit Bezug auf andere nicht. Nach der Praxis kann
sich die Beweisbestimmung eines Schriftstücks einerseits
unmittelbar aus dem Gesetz ergeben und anderseits aus dessen
Sinn oder Natur abgeleitet werden (BGE 125 IV 273 E. 3a/aa
S. 276).
Im Unterschied zur Urkundenfälschung im eigentli-
chen Sinn, welche das Herstellen einer unechten Urkunde er-
fasst, deren wirklicher Aussteller mit dem aus ihr ersicht-
lichen Autor nicht identisch ist, betrifft die Falschbeur-
kundung die Errichtung einer echten, aber unwahren Urkunde,
bei der also der wirkliche und der in der Urkunde enthaltene
Sachverhalt nicht übereinstimmen, wobei nach allgemeiner An-
sicht die einfache schriftliche Lüge keine Falschbeurkundung
darstellt. Das Vertrauen darauf, dass über die Person des
Ausstellers nicht getäuscht wird, ist und darf grösser sein
als das Vertrauen, dass jemand nicht in schriftlicher Form
lügt. Aus diesem Grund werden an die Beweisbestimmung und
Beweiseignung einer Urkunde bei der Falschbeurkundung höhere
Anforderungen gestellt. Eine qualifizierte Lüge im Sinne der
Falschbeurkundung wird nach der neueren bundesgerichtlichen
Rechtsprechung nur angenommen, wenn der Urkunde eine erhöhte
Glaubwürdigkeit zukommt und der Adressat ihr daher ein be-
sonderes Vertrauen entgegenbringt. Dies ist der Fall, wenn
allgemein gültige objektive Garantien die Wahrheit der
schriftlichen Erklärung gegenüber Dritten gewährleisten,
wie sie unter anderem in der Prüfungspflicht einer Urkunds-
person oder in gesetzlichen Vorschriften liegen, die, wie
etwa die Bilanzvorschriften der Art. 958 ff. OR, gerade den
Inhalt bestimmter Schriftstücke näher festlegen. Blosse Er-
fahrungsregeln hinsichtlich der Glaubwürdigkeit irgendwel-
cher schriftlicher Äusserungen genügen dagegen nicht, mögen
sie auch zur Folge haben, dass sich der Geschäftsverkehr
in gewissem Umfange auf entsprechende Angaben verlässt.
Die Grenze zwischen Falschbeurkundung und schriftlicher
Lüge muss für jeden Einzelfall unter Berücksichtigung der
konkreten Umstände gezogen werden, was mit erheblichen
Schwierigkeiten verbunden sein kann, die jedoch unumgänglich
sind und darin begründet liegen, dass das Gesetz nicht ein-
deutig regelt, wann noch eine straflose und wann eine straf-
bare schriftliche Lüge vorliegt (BGE 125 IV 273 E. 3a/aa
S. 277, mit Hinweisen).
c) Das am 22. September 1999 nachträglich über die
Unterredung vom 1. September 1999 erstellte sogenannte "Ge-
sprächsprotokoll" ist eine Mischung aus indirekter Wieder-
gabe des Gesprächs von Dr. C.________ mit dem Beschwerde-
führer sowie daraus gezogener eigener Schlussfolgerungen.
Soweit letztere betreffend, ist dem Papier nach dem Gesagten
ohnehin die Urkundenqualität abzusprechen. Dem "Gesprächs-
protokoll" kommt aber auch in Bezug auf die angeblich vom
Beschwerdeführer gemachten Äusserungen keinerlei Beweis-
eignung zu, hat doch keine formelle Befragung unter Beizug
eines Protokollführers stattgefunden und hat der Beschwer-
deführer auch nicht unterschriftlich bezeugt, die entspre-
chenden Aussagen zumindest sinngemäss gemacht zu haben.
Falls das "Gesprächsprotokoll" dem Beschwerdeführer Aus-
sagen unterschieben sollte, die er nicht gemacht hat, so
läge allenfalls eine - nach dem Gesagten straflose -
schriftliche Lüge vor.
Der Vorwurf der Falschbeurkundung im Amt erweist
sich damit als völlig unbegründet.
6.- a) Der Beschwerdeführer wirft dem Beschwerdegegner
1 vor, das Amtsgeheimnis verletzt zu haben, indem er seinem
Rechtsvertreter Akten zugestellt habe, die über mehrere
Patienten Informationen über das Unfallgeschehen, die Diag-
nose, die Therapie, den Heilverlauf und den Heilerfolg ent-
halten hätten.
b) Gemäss Art. 320 Ziff. 1 Abs. 1 StGB macht sich
der Verletzung des Amtsgeheimnisses schuldig, wer ein Ge-
heimnis offenbart, das ihm als Mitglied einer Behörde oder
als Beamter anvertraut worden ist, oder das er in seiner
amtlichen oder dienstlichen Stellung wahrgenommen hat.
aa) Bei B.________ handelt es sich um einen Beamten
im Sinne von Art. 110 Ziff. 4 StGB. Informationen über das
Unfallgeschehen, die Diagnose, die Therapie, den Heilverlauf
und den Heilerfolg verschiedener Patienten, wie sie das vom
Beschwerdegegner 1 an den Rechtsvertreter des Beschwerde-
führers überreichte Aktendossier enthielt, sind Geheimnisse
im Sinne dieser Gesetzesbestimmung.
bb) Das Geheimnis wird dadurch offenbart, dass es
unbefugten Dritten zur Kenntnis gebracht oder ihnen die
Kenntnisnahme ermöglicht wird (Stefan Trechsel, Schwei-
zerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2. Aufl. 1997,
Art. 320 N 8).
Das Departement ist der Auffassung, dass ein
Rechtsanwalt, der die Interessen seines Mandanten vertritt
und in dessen Namen handelt, kein unbefugter Dritter im
Sinne des Straftatbestandes von Art. 320 StGB ist.
Die Mitteilung eines Geheimnisses an eine Dritt-
person ist zwar grundsätzlich auch dann eine Offenbarung im
Sinne von Art. 320 StGB, wenn die Drittperson ihrerseits
einer Geheimhaltungspflicht untersteht und die fragliche
Tatsache auch nach der Mitteilung noch ein Geheimnis dar-
stellt (BGE 114 IV 44 E. 3b S. 48, mit Hinweisen). Die
Tatsache allein, dass der Rechtsvertreter des Arztes, der
Einsicht in eine allfällig über ihn existierende Fiche
nehmen will, selber einer Geheimhaltungspflicht untersteht,
schliesst daher noch nicht aus, dass er als "unbefugter
Dritter" gelten könnte, wohl aber seine Funktion: Als
Rechtsanwalt einer Person, die ihr Akteneinsichtsrecht wahr-
nehmen will, und deren Interessen er vertritt, kann er des-
halb nicht als unbefugt im Sinne von Art. 320 StGB gelten,
weil sonst der um Akteneinsicht ersuchenden Person eine
wirksame Vertretung übermässig erschwert würde. Als Ver-
treter seines Mandanten ist ihm daher zuzubilligen, von
der Verwaltung über all das Auskunft zu erhalten, über das
auch sein Mandant ein Auskunftsrecht hat, soweit dies vom
entsprechenden Mandatsverhältnis gedeckt ist.
c) Da der Rechtsanwalt des Beschwerdeführers nach
dem Gesagten nicht als "unbefugter Dritter" gilt, ist der
Straftatbestand von Art. 320 StGB offensichtlich nicht er-
füllt.
7.- Das Departement hat somit die Ermächtigung zur
Strafverfolgung gegen die Beschwerdegegner zu Recht ver-
weigert. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher abzu-
weisen, soweit darauf einzutreten ist. Da sie von vornherein
aussichtslos war, ist auch das Gesuch um unentgeltliche
Rechtspflege und Verbeiständung abzuweisen (Art. 152 OG).
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des bundesge-
richtlichen Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen
(Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a
OG). Dieser hat die Beschwerdegegner zudem für das bundes-
gerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement hat keinen
Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.
2.- Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Ver-
beiständung wird abgewiesen.
3.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Be-
schwerdeführer auferlegt.
4.- Der Beschwerdeführer hat die Beschwerdegegner für
das bundesgerichtliche Verfahren gemeinsam mit Fr. 2'000.--
zu entschädigen.
5.- Dieses Urteil wird den Parteien und dem Eidgenös-
sischen Justiz- und Polizeidepartement schriftlich mitge-
teilt.
______________
Lausanne, 18. Juli 2001
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin: