II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.431/2001
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2A.431/2001
II C O R T E D I D I R I T T O P U B B L I C O
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15 gennaio 2002
Composizione della Corte: giudici federali Wurzburger,
presidente, Betschart e Müller.
Cancelliere: Cassina.
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Visto il ricorso di diritto amministrativo presentato il 1°
ottobre 2001 da A.A.________ (1967), patrocinata dall'avv.
Daniele Jörg, Lugano, contro la decisione emessa il 24
agosto 2001 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino
nella causa, in materia di mancato rilascio del permesso di
dimora (ricongiungimento familiare) al marito B.A.________
(1962), che oppone la ricorrente al Consiglio di Stato del
Cantone Ticino;
R i t e n u t o i n f a t t o :
A.- B.A.________ (24.02.1962), cittadino bosniaco,
è entrato per la prima volta in Svizzera nel mese di marzo
del 1986 per lavorare come stagionale. Il 31 dicembre 1986
si è sposato con la connazionale A.A.________ (10.08.1967).
Il 30 luglio 1987 quest'ultima ha a sua volta ottenuto un
permesso di lavoro in Svizzera quale stagionale ed ha rag-
giunto il marito nel Cantone Ticino. Analoghe auto-
rizzazioni di lavoro sono poi state concesse ai coniugi
A.________ per gli anni 1988 e 1989. Il 30 novembre 1989
l'allora Sezione degli stranieri del Cantone Ticino (ora
divenuta Sezione dei permessi e dei passaporti) ha quindi
rilasciato loro un permesso di dimora annuale, in seguito
regolarmente rinnovato a più riprese.
B.- Con decreto d'accusa del 2 novembre 1994, il
Procuratore pubblico del Cantone Ticino ha condannato
B.A.________ a 5 giorni di detenzione, sospesi condizional-
mente per un periodo di 2 anni, in seguito al furto di una
bicicletta. Questi è poi stato condannato il 27 marzo 1996
dal Bezirksgericht di Baden a 10 settimane di detenzione e
all'espulsione dalla territorio elvetico per 3 anni - en-
trambe le pene sospese condizionalmente -, nonché al paga-
mento di una multa di fr. 300.--, per avere aiutato quattro
connazionali ad entrare e soggiornare illegalmente in Sviz-
zera.
In considerazione di questi fatti, il 7 ottobre
1996 la Sezione degli stranieri del Cantone Ticino ha ri-
solto di non più rinnovare a B.A.________ il permesso di
dimora. La medesima autorità ha inoltre rilevato che duran-
te il suo soggiorno in Svizzera egli era stato a lungo
disoccupato ed aveva percepito prestazioni assistenziali.
La decisione è stata confermata su ricorso il 18 dicembre
1996 dal Consiglio di Stato ticinese. Preso atto di ciò,
l'interessato ha lasciato il territorio svizzero per fare
rientro in patria.
Dal canto suo invece A.A.________ ha continuato a
risiedere nel nostro Paese, beneficiando del regolare rin-
novo del suo permesso di dimora. Il 28 febbraio 2000 la
competente autorità ticinese le ha rilasciato un permesso
di domicilio, con termine di controllo al 27 febbraio 2003.
C.- Il 23 gennaio 2001 B.A.________ ha chiesto al
Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino, per il
tramite dell'ambasciata svizzera a Sarajevo, il permesso di
entrare nel nostro Paese al fine di ricongiungersi con la
moglie Dubravka. Mediante decisione del 5 marzo 2001 l'au-
torità cantonale ha respinto la domanda per motivi di ordi-
ne pubblico. Essa ha in particolare considerato che lo
straniero aveva interessato in due occasioni le autorità di
polizia e giudiziarie elvetiche ed era stato per un certo
periodo a carico dell'assistenza pubblica. Contro questa
decisione la moglie dell'istante, A.A.________, ha inter-
posto ricorso davanti al Consiglio di Stato del Cantone
Ticino. Con decisione del 10 aprile 2001 quest'ultima auto-
rità ha confermato la pronuncia litigiosa, rilevando, tra
le altre cose, che la stessa si giustificava anche per il
fatto nel periodo successivo al suo ritorno in patria
B.A.________ era entrato in Svizzera a far visita alla mo-
glie senza disporre di alcuna autorizzazione. Inoltre ri-
maneva il pericolo che questi, una volta giunto nel nostro
Paese, cadesse nuovamente a carico dell'assistenza.
Adito da A.A.________, il 24 agosto 2001 il Tri-
bunale amministrativo del Cantone Ticino ha respinto il
gravame introdotto avverso tale pronuncia governativa.
D.- Il 1° ottobre 2001 A.A.________ ha inoltrato
dinanzi al Tribunale federale un ricorso di diritto ammini-
strativo con il quale chiede l'annullamento della citata
decisione cantonale e il rilascio di un permesso di dimora
a favore del marito B.A.________. Censura la violazione
dell'art. 17 cpv. 2 della legge federale concernente la
dimora e il domicilio degli stranieri, del 26 marzo 1931
(LDDS; RS 142.20) e dell'art. 8 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101). Domanda
pure di essere messa al beneficio dell'assistenza giudizia-
ria con gratuito patrocinio.
Chiamato ad esprimersi, il Tribunale cantonale am-
ministrativo si è riconfermato nel proprio giudizio. Dal
canto loro, sia il Consiglio di Stato ticinese che l'Uffi-
cio federale degli stranieri chiedono che il gravame sia
respinto.
C o n s d e r a n d o i n d i r i t t o :
1.- a) Il Tribunale federale si pronuncia d'uffi-
cio e con pieno potere d'esame sull'ammissibilità del rime-
dio sottopostogli (DTF 123 I 112 consid. 1, 122 I 39 con-
sid. 1 con rinvii).
In materia di diritto degli stranieri, il ricorso
di diritto amministrativo non è proponibile contro il rila-
scio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legi-
slazione federale non conferisce un diritto (art. 100 cpv.
1 lett. b n. 3 OG). L'art. 4 LDDS sancisce che l'autorità
competente decide liberamente, nei limiti delle disposizio-
ni della legge e dei trattati con l'estero, in merito alla
concessione dei permessi di dimora. Lo straniero ha quindi
un diritto all'ottenimento di un simile permesso solo lad-
dove tale pretesa si fonda su una disposizione del diritto
federale o su un trattato internazionale (DTF 126 II 425
consid. 1 con numerosi rinvii).
b) La ricorrente si richiama innanzitutto all'art.
17 cpv. 2 LDDS. Giusta tale disposizione lo straniero spo-
sato con una persona in possesso del permesso di domicilio
ha diritto al rilascio e alla proroga del permesso di dimo-
ra fintanto che vive con il coniuge. In concreto, la ricor-
rente è sposata con B.A.________ dal dicembre del 1986. Il
23 febbraio 2000 le è inoltre stato rilasciato un permesso
di domicilio in Svizzera. A queste condizioni si deve am-
mettere che è aperta la via del ricorso di diritto ammini-
strativo contro la decisione emanata dall'autorità cantona-
le di non permettere che il marito possa ritornare a stabi-
lirsi in Svizzera, in quanto quest'ultimo dispone senz' al-
tro di un diritto al rilascio di un permesso in tal senso.
Sapere poi se le condizioni per il rilascio dello stesso
siano effettivamente adempiute, costituisce poi una que-
stione di merito e non di ricevibilità dell'impugnativa.
c) La ricorrente invoca pure l'art. 8 CEDU. Per
prassi, affinché tale disposizione sia applicabile occorre
che tra lo straniero che domanda un permesso di dimora e la
persona della sua famiglia che beneficia del diritto di ri-
siedere in Svizzera esista una relazione stretta, intatta
ed effettivamente vissuta (DTF 122 II 1 consid. 1e con rin-
vii). Nel caso concreto sussistono alcuni dubbi in merito
al fatto che tale condizione sia adempiuta. I coniugi
A.________ non vivono più insieme stabilmente dai primi me-
si del 1997. Secondo quanto emerge dagli atti, in questi
ultimi anni il marito avrebbe soggiornato (illegalmente)
per dei periodi più o meno lunghi in Svizzera presso l'in-
sorgente. Non è tuttavia del tutto chiara l'intensità della
loro attuale relazione. La questione può ad ogni buon conto
restare aperta, dal momento che, comunque sia, il gravame
in oggetto, introdotto tempestivamente da una persona le-
gittimata ad agire (art 103 lett. a e 106 cpv. 1 OG), è
ricevibile nel merito per le ragioni sopra esposte (cfr.
consid. 1b).
2.- Con il rimedio esperito, la ricorrente può
fare valere la violazione del diritto federale, compreso
l'eccesso o l'abuso del potere d'apprezzamento, nonché la
lesione dei diritti costituzionali (art. 104 lett. a OG);
in quest'ultimo caso il ricorso di diritto amministrativo
assume la funzione di ricorso di diritto pubblico (DTF 123
II 385 consid. 3, con rinvii). Quale organo della giustizia
amministrativa, il Tribunale federale esamina d'ufficio
l'applicazione del diritto federale (art. 114 cpv. 1 OG),
senza essere vincolato dai considerandi della decisione
impugnata o dai motivi invocati dalle parti. L'insorgente
può inoltre censurare l'accertamento inesatto o incompleto
dei fatti (art. 104 lett. b OG). Considerato comunque che
nel caso concreto la decisione impugnata emana da un'auto-
rità giudiziaria, l'accertamento dei fatti da essa operato
vincola il Tribunale federale, salvo che questi risultino
manifestamente inesatti o incompleti oppure siano stati
accertati violando norme essenziali di procedura (art. 105
cpv. 2 OG).
3.- a) Giusta l'art. 17 cpv. 2 ultima frase LDDS,
il diritto dello straniero al rilascio di un permesso di
dimora si estingue se questi viola l'ordine pubblico. Detto
rifiuto deve rispettare il principio della proporzionalità.
I motivi di estinzione di questo diritto sono tuttavia meno
severi di quanto richiesto dall'art. 7 cpv. 1 in fine LDDS,
il quale stabilisce che deve sussistere un motivo di espul-
sione per negare al coniuge straniero di un cittadino sviz-
zero il rilascio o la proroga del permesso di dimora. Con-
siderato che una violazione minore dell'ordine pubblico è
una ragione sufficiente per rifiutare la concessione del
permesso di dimora, l'interesse privato dello straniero e
della sua famiglia a rimanere in Svizzera ha, nell'ambito
della ponderazione degli interessi pubblici e privati in
gioco, meno importanza che se si fosse trattato di un'es-
pulsione (DTF 122 II 385 consid. 3a, 120 Ib 129 consid. 4a;
sull'argomento cfr. Alain Wurzburger, La jurisprudence
récente du Tribunal fédéral en matière de police des étran-
gers, in RDAF 1997 I 320 e segg.).
b) Per quanto possa essere qui di rilievo, il
diritto al rispetto della vita privata e familiare di cui
all'art. 8 CEDU non è assoluto. Un'ingerenza nell'esercizio
di tale diritto è ammissibile giusta l'art. 8 n. 2 CEDU "in
quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto
costituisca una misura che, in una società democratica, è
necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico,
il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati,
la protezione della salute o della morale, o la protezione
dei diritti e delle libertà altrui". In questo contesto, va
effettuata una ponderazione di tutti gli interessi pubblici
e privati in gioco. In particolare, va esaminato se si può
esigere dai familiari aventi il diritto di risiedere in
Svizzera che lascino il nostro paese per seguire lo stra-
niero al quale è stato rifiutato un permesso di dimora. La
facoltà di esigere la partenza della famiglia di uno stra-
niero dev'essere ammessa tanto più facilmente che la pre-
senza in Svizzera di costui, a causa del suo comportamento,
risulta indesiderabile. Va comunque precisato che il solo
fatto che non si possa pretendere dai membri della famiglia
che lascino la Svizzera non costituisce, di per sé, un
motivo sufficiente per accogliere il ricorso (DTF 120 Ib
129 consid. 4a pag. 130; cfr. anche DTF 122 II 1 consid. 2
pag. 5).
4.- a) Nel caso specifico risulta dalle tavole
processuali che a carico del marito della ricorrente vi
sono dei precedenti penali in Svizzera. Come già accennato
in narrativa, egli è infatti stato condannato una prima
volta nel novembre del 1994 a 5 giorni di detenzione, so-
spesi condizionalmente, per il furto di una bicicletta ed
in seguito, nel marzo del 1996, a 10 settimane di detenzio-
ne e all'espulsione dalla Svizzera, entrambe le pene sospe-
se condizionalmente, nonché al pagamento di una multa di
fr. 300.--, per avere aiutato alcuni suoi connazionali ad
entrare illegalmente nel nostro Paese. Sempre dagli atti di
causa emerge che durante il suo soggiorno in Ticino nei
confronti di B.A.________ erano stati emessi degli at-
testati di carenza beni per un ammontare di fr. 5650.40 e
che tra il 1995 e il 1996 egli ha percepito prestazioni
assistenziali per complessivi fr. 11'048.--.
b) Se nel 1996 i precedenti penali appena menzio-
nati erano senz'altro atti a giustificare il mancato rinno-
vo a B.A.________ del permesso di dimora, allo stato attua-
le delle cose i medesimi appaiono insufficienti per negare
a quest'ultimo la possibilità di ricongiungersi nel nostro
Paese con la moglie. Si deve in effetti considerare che nel
frattempo questa ha ottenuto il permesso di domicilio in
Svizzera e come tale dispone di un diritto sancito dalla
legge a riunirsi con il marito. È vero che, come appena il-
lustrato, B.A.________ aveva a suo tempo violato l'ordine
pubblico e che, come già diffusamente esposto in precedenza
(cfr. consid. 3a), l'art. 17 cpv. 2 ultima frase LDDS pre-
vede in questi casi il decadimento di ogni diritto al rila-
scio o alla proroga del permesso di soggiorno in Svizzera;
è però altresì vero che i fatti in questione risalgono
ormai a diversi anni fa e che gli stessi, pur non dovendo
essere minimizzati, non risultano a tal punto gravi da
poter influire ancora oggi in maniera decisiva sulla sua
possibilità di stabilirsi nel nostro Paese, dove da anni
risiede la moglie. La Corte cantonale ha inoltre fatto ri-
ferimento nella sua decisione anche all'esistenza di motivi
d'indigenza che si opporrebbero alla concessione del per-
messo di dimora. A questo proposito occorre innanzitutto
sottolineare che, come giustamente rilevato nel gravame,
tale aspetto dev'essere valutato dal punto di vista del
rischio che l'interessato possa in futuro nuovamente cadere
a carico della pubblica assistenza. Si tratta pertanto di
formulare un pronostico in proposito, partendo da un esame
della situazione in cui si trova attualmente lo straniero e
la sua famiglia. Ora, dalla documentazione prodotta in sede
cantonale, sembrerebbe che B.A.________ abbia già trovato
lavoro in Svizzera, avendo concluso un contratto con una
ditta di Gordola intenzionata ad assumerlo quale operai-
o-montatore. Se a ciò si aggiunge il fatto che sua moglie è
attiva ormai da anni quale cameriera presso un esercizio
pubblico di Ascona, allora si deve ritenere che il pericolo
che i coniugi A.________ possano in futuro nuovamente veni-
re a trovarsi in una situazione di indigenza non può essere
considerato particolarmente elevato. Va inoltre aggiunto
che il rilascio di un permesso di dimora, per il quale
sussiste un diritto, non può essere fatto dipendere dal
rimborso del debito assistenziale precedentemente contratto
dall'interessato (sentenza del 30 agosto 2001 nella causa
2A.269/2001, consid. 3d/aa con rinvii), per cui gli argo-
menti in tal senso sollevati dalle autorità cantonali per
motivare la loro decisione negativa risultano nel contesto
in esame privi di ogni rilevanza. Stante quanto precede, e
tenuto conto del fatto che la ricorrente vive ormai in
Svizzera dal 1989 e che il marito vi ha pure risieduto sta-
bilmente tra il 1989 e il 1996, si deve ammettere che gli
interessi privati dei coniugi A.________ a poter riprendere
la loro convivenza risultano attualmente preminenti rispet-
to all'interesse della collettività ad impedire l'entrata
nel nostro Paese di uno straniero che in passato si è reso
protagonista di alcune infrazioni tutto sommato minori
all'ordinamento legale svizzero. Il fatto poi che nel corso
degli ultimi anni B.A.________ avrebbe soggiornato illegal-
mente per dei periodi più o meno lunghi presso la moglie a
Locarno costituisce certo un indice di scarsa considerazio-
ne dell'ordinamento giuridico del nostro Paese, ma nel
contesto in esame non basta ancora a sovvertire la predetta
conclusione. In questo senso la decisione impugnata si ri-
vela lesiva del principio di proporzionalità. Ragione per
la quale, rifiutandosi per motivi di ordine pubblico di
concedere al marito della ricorrente il permesso di dimora
richiesto, le autorità cantonali hanno violato l'art. 17
cpv. 2 LDDS. Di conseguenza, la decisione impugnata dev'es-
sere annullata.
5.- Nelle sue osservazioni al ricorso in esame,
l'Ufficio federale degli stranieri ha avanzato l'ipotesi
secondo cui il vero scopo della domanda di ricongiungimento
familiare presentata da B.A.________ nel mese di gennaio
del 2001 non sarebbe quello di riunirsi alla moglie, ma
unicamente quello di ottenere un permesso di dimora per
stabilirsi in Svizzera a lavorare. Il che, se si rivelasse
esatto, costituirebbe un chiaro abuso di diritto, dal mo-
mento che il fine perseguito dall'art. 17 cpv. 2 LDDS con-
siste esclusivamente nel permettere la vita in comune tra
coniugi. L'autorità federale ha in particolare osservato
che B.A.________ e A.A.________ non hanno figli e non vivo-
no più insieme da oltre 5 anni. Pur avendo costantemente
mantenuto dei contatti tra loro, essi si sarebbero incon-
trati negli ultimi anni sporadicamente e a volte in condi-
zioni d'illegalità, sia in Svizzera che nel loro Paese
d'origine. Inoltre sembrerebbe che ognuno di loro gestisca
ormai da tempo la propria vita in maniera autonoma e indi-
pendente. Ora, tali considerazioni non risultano per il
vero di alcuna rilevanza. È infatti evidente che a partire
dal 1996 gli interessati non hanno più potuto convivere in
Svizzera, a causa del mancato rinnovo al marito del permes-
so di dimora. Non può dunque essere ravvisato nulla di
anomalo nel fatto che essi abbiano organizzato le loro
rispettive vite in maniera separata. Anche l'obiezione
secondo cui i coniugi A.________ non hanno neppure tentato
di riprendere la vita in comune all'estero, non può essere
considerata pertinente: ammettere il contrario significhe-
rebbe far dipendere il ricongiungimento in Svizzera dall'
impossibilità per i coniugi di vivere insieme all'estero.
Condizione questa che l'art. 17 cpv. 2 LDDS non prevede
affatto. Per contro gli argomenti addotti dall'Ufficio fe-
derale degli stranieri meritano maggiore considerazione,
laddove vengono sollevati dei dubbi in merito alle relazio-
ni attualmente esistenti tra i coniugi A.________. A questo
proposito si deve infatti rilevare che in occasione di un
interrogatorio avvenuto a Locarno il 25 marzo 1999 negli
uffici della Polizia cantonale, la ricorrente aveva espli-
citamente ammesso l'esistenza di seri problemi di ordine
coniugale con il marito. Ora, su questo aspetto non sono
più stati svolti ulteriori accertamenti volti a determinare
come siano evoluti nel frattempo i rapporti tra i coniugi
in questione. Viste le circostanze, ci si può dunque doman-
dare se la ricorrente sia veramente intenzionata a ripren-
dere la convivenza con il marito o se piuttosto ella non si
richiami ad un matrimonio ormai esistente soltanto sulla
carta per far beneficiare quest'ultimo della possibilità di
nuovamente soggiornare in Svizzera. Nel qual caso la doman-
da per il rilascio di un permesso di dimora in favore di
B.A.________ dovrebbe senz'altro venir respinta. Lo stato
di fatto, così come risulta dalla sentenza querelata e
dall'inserto di causa, è dunque incompleto e non permette
al Tribunale federale di risolvere la questione di sapere
se i motivi per i quali l'insorgente ha chiesto il ricon-
giungimento con il marito rientrino effettivamente tra gli
scopi perseguiti dall'art. 17 cpv. 2 LDDS. In simili cir-
costanze, malgrado l'annullamento della decisione impugnata
(consid. 4b), non può ancora essere disposto il rilascio al
marito della ricorrente del permesso litigioso. La causa va
pertanto rinviata all'autorità precedente affinché questa
proceda ad un complemento d'istruttoria in merito a quest'
ultimo aspetto ed emani un nuovo giudizio (art. 114 cpv. 2
OG).
6.- Visto l'esito del gravame e considerato che
gli interessi finanziari dello Stato del Cantone Ticino non
sono in gioco, si prescinde dal prelievo delle spese pro-
cessuali (art. 156 cpv. 2 OG). La ricorrente assistita da
un legale ha comunque diritto ad un'indennità per ripetibi-
li della sede federale (art. 159 cpv. 1 OG). In queste con-
dizioni, la domanda di assistenza giudiziaria con gratuito
patrocinio contenuta nel gravame diviene priva d'oggetto.
Per questi motivi
i l T r i b u n a l e f e d e r a l e
p r o n u n c i a :
1. Il ricorso è accolto, la decisione impugnata è
annullata e la causa viene rinviata al Tribunale cantonale
amministrativo per nuovo giudizio nel senso dei consideran-
di.
2. Non si preleva tassa di giustizia.
3. Lo Stato del Cantone Ticino verserà alla ricor-
rente un'indennità di fr. 2000.-- a titolo di ripetibili
per la sede federale.
4. La domanda di assistenza giudiziaria con nomina
d'un avvocato d'ufficio è priva d'oggetto.
5. Comunicazione al patrocinatore della ricorren-
te, al Tribunale amministrativo, al Consiglio di Stato del
Cantone Ticino e all'Ufficio federale degli stranieri.
Losanna, 15 gennaio 2002
MDE
In nome della II Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente,
Il Cancelliere,