II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.396/2001
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2A.396/2001/leb
II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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27. September 2001
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Müller,
Bundesrichterin Yersin und Gerichtsschreiber Feller.
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In Sachen
B.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr.iur. Duri Poltera, Segantinistrasse 21, St. Gallen,
gegen
Ausländeramt des Kantons S t. G a l l e n,
Verwaltungsrekurskommission des Kantons S t. G a l l e n,
betreffend
Verlängerung der Ausschaffungshaft,
hat sich ergeben:
A.- B.________, offenbar Staatsangehöriger der Elfen-
beinküste, reiste nach eigenen Angaben am 6. November 2000
von Italien herkommend bei Genf illegal in die Schweiz ein
und stellte ein Asylgesuch. Das Bundesamt für Flüchtlinge
stellte mit Verfügung vom 12. Januar 2001 fest, dass
B.________ die Flüchtlingseigenschaft nicht erfülle, lehnte
dessen Asylgesuch ab und ordnete die Wegweisung aus der
Schweiz an, wobei es ihm eine Ausreisefrist bis spätestens
26. Februar 2001 ansetzte, unter Androhung der Ausschaffung.
Mit dem Vollzug der Wegweisung wurde der Kanton St. Gallen
betraut, welchem B.________ für die Dauer des Asylverfahrens
zugewiesen worden war. Die Schweizerische Asylrekurskommis-
sion trat am 13. März 2001 wegen Nichtleistung des Kosten-
vorschusses auf die gegen die Verfügung des Bundesamtes er-
hobene Beschwerde und am 2. Mai 2001 auf ein Gesuch um Wie-
derherstellung der Frist zur Leistung des Kostenvorschusses
nicht ein.
Das Ausländeramt des Kantons St. Gallen hatte
B.________ am 28. November 2000 für die Dauer des Asyl-
verfahrens als Aufenthaltsort das Zentrum für Asylbewerber
in X.________ zugewiesen, von wo er am 16. Februar 2001 als
verschwunden gemeldet wurde. Am 13. Februar 2001 wurde
B.________ in Genf festgenommen. Mit dem Vorwurf konfron-
tiert, er habe seit rund einem Monat mit verschiedenen Men-
gen Betäubungsmitteln gehandelt, räumte er ein, seit einer
Woche sieben oder acht Kügelchen Kokain zu je Fr. 50.-- an
verschiedene Drogensüchtige und am Tage seiner Festnahme
sieben Gramm Kokain zum Preis von FF 7'000.-- an eine Frau
veräussert zu haben. Er wurde gestützt darauf mit Urteil des
Pouvoir judiciaire de la République et du Canton de Genève
vom 20. Februar 2001 wegen Widerhandlung gegen das Betäu-
bungsmittelgesetz zu zwei Monaten Gefängnis und einer - be-
dingt aufgeschobenen - Landesverweisung von fünf Jahren ver-
urteilt. Nach Vollzug der Gefängnisstrafe wurde B.________
am 12. April 2001 wiederum dem Kanton St. Gallen zugeführt,
und das Ausländeramt wies ihm, wie schon früher, das Zentrum
für Asylbewerber in X.________ als Aufenthaltsort zu. Seit
18. Mai 2001 war B.________ erneut unbekannten Aufenthalts.
Am 8. Juni 2001 wurde er bei einer Personenkontrolle in Genf
angehalten und den Behörden des Kantons St. Gallen überge-
ben.
Am 9. Juni 2001 eröffnete das Ausländeramt des Kan-
tons St. Gallen B.________, dass es ihn in Ausschaffungshaft
nehme. Am 11. Juni 2001 beantragte es der Verwaltungsrekurs-
kommission des Kantons St. Gallen, die Anordnung der Aus-
schaffungshaft sei zu schützen und der Inhaftierte für drei
Monate in Haft zu belassen. Der Einzelrichter der Verwal-
tungsrekurskommission des Kantons St. Gallen bestätigte am
11. Juni 2001, nach mündlicher Verhandlung, die Haftanord-
nung und genehmigte die Ausschaffungshaft bis längstens am
7. September 2001.
Am 28. August 2001 stellte das Ausländeramt des
Kantons St. Gallen das Gesuch, B.________ sei für weitere
drei Monate in Haft zu belassen. Nach mündlicher Verhandlung
verlängerte der Einzelrichter der Verwaltungsrekurskommis-
sion des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 4. September
2001 die Ausschaffungshaft gegen B.________ vorläufig für
drei Monate, längstens bis zum 6. Dezember 2001.
B.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 17. September
2001 beantragt B.________, der Haftverlängerungsentscheid
vom 4. September 2001 sei aufzuheben und er sei umgehend aus
der Haft zu entlassen.
Der Einzelrichter der Verwaltungsrekurskommission
beantragt unter Hinweis auf die Erwägungen des angefochte-
nen Entscheids Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwer-
de. Denselben Antrag stellt das Ausländeramt des Kantons
St. Gallen; es verweist zur Begründung auf die Entscheide
der Verwaltungsrekurskommission vom 11. Juni und 4. Septem-
ber 2001.
Das Bundesamt für Ausländerfragen hat sich nicht
vernehmen lassen. Der Beschwerdeführer hat von der Möglich-
keit, ergänzend Stellung zu nehmen, nicht Gebrauch gemacht.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Die zuständige Behörde kann einen Ausländer in
Ausschaffungshaft nehmen bzw. in dieser belassen, sofern
die Voraussetzungen von Art. 13b des Bundesgesetzes über
Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20;
in der Fassung des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht [Zwangsmassnahmengesetz;
AS 1995 146 ff.]) erfüllt sind. Danach ist im Einzelnen er-
forderlich, dass ein erstinstanzlicher, nicht notwendiger-
weise auch rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid
vorliegt (vgl. BGE 121 II 59 E. 2 S. 61; 125 II 369 E. 3a
S. 374; 122 II 148 E. 1 S. 150), dessen Vollzug (z.B. wegen
fehlender Reisepapiere) noch nicht möglich, jedoch absehbar
ist (BGE 125 II 369 E. 3a S. 374, 377 E. 2a S. 379). Zudem
muss einer der in Art. 13b Abs. 1 ANAG genannten Haftgründe
bestehen (BGE 125 II 369 E. 3a S. 374, 377 E. 3a S. 381;
124 II 1 E. 1 S. 3) und die Ausschaffung rechtlich und
tatsächlich möglich sein (vgl. Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG;
dazu BGE 125 II 217 E. 2 S. 220, 377 E. 5 S. 384). Auf Sei-
ten der Behörden sind die für den Vollzug der Wegweisung
notwendigen Vorkehrungen (wie Papierbeschaffung) umgehend
zu treffen (Art. 13b Abs. 3 ANAG, Beschleunigungsgebot; vgl.
BGE 124 II 49 ff.). Zu beachten sind die gesetzlichen Anfor-
derungen an die Haftbedingungen (vgl. Art. 13c Abs. 3 sowie
Art. 13d ANAG; dazu BGE 123 I 221; 122 II 299; 122 I 222).
Die Haft darf höchstens drei Monate dauern; stehen
dem Vollzug der Wegweisung besondere Hindernisse entgegen,
so kann die Haft mit Zustimmung der kantonalen richterli-
chen Behörde um höchstens sechs Monate verlängert werden
(Art. 13b Abs. 2 ANAG). Die Haft (bzw. deren Dauer) muss
verhältnismässig sein (BGE 125 II 377 E. 4 S. 383; 119 Ib
193 E. 2c S. 198 f.; vgl. auch BGE 122 II 148 E. 3
S. 152 f.).
b) Der durch einen Rechtsanwalt vertretene Beschwer-
deführer bestreitet vor Bundesgericht die Ausführungen der
Vorinstanz über die Voraussetzungen für die Anordnung bzw.
grundsätzlich auch für die Verlängerung der Ausschaffungs-
haft nicht. Er macht bloss geltend, eine weitere Haftverlän-
gerung sei nicht zulässig, weil die Behörden dem Beschleuni-
gungsgebot nicht genügend Beachtung geschenkt hätten. Nach-
folgend ist auf diese Rüge einzugehen.
2.- a) Das Beschleunigungsgebot gemäss Art. 13b Abs. 3
ANAG gebietet es den kantonalen Behörden, zu versuchen, die
Identität des Ausländers so schnell wie möglich festzustel-
len und die für seine Ausschaffung erforderlichen Papiere zu
beschaffen. Alle zur Verfügung stehenden Massnahmen sind zu
ergreifen, die geeignet erscheinen, den Vollzug der Aus-
schaffung zu beschleunigen. So kann es sich in vielen Fällen
als zweckmässig erweisen, den Ausländer bei der Vertretung
seines Landes vorzuführen, oder es kann bei den Bundesbehör-
den um Vollzugsunterstützung ersucht werden (vgl. Verordnung
vom 11. August 1999 über den Vollzug der Weg- und Ausweisung
von ausländischen Personen [VVWA; SR 142.281]). Umgekehrt
besteht keine Pflicht der Behörden, in jedem Fall schema-
tisch bestimmte Handlungen vorzunehmen. Das Beschleunigungs-
gebot gebietet bloss Vorkehrungen, die unter den konkreten
Umständen des Einzelfalles die Ausschaffungsbemühungen über-
haupt zu beschleunigen vermögen. Das unkooperative Verhalten
des Ausländers erlaubt es dabei der Behörde nicht, einfach
untätig zu bleiben; dem Verhalten des Ausländers und der Art
seiner Auskünfte darf aber im Hinblick auf die Anforderungen
an das Vorgehen der Behörde Rechnung getragen werden, insbe-
sondere wenn diese dadurch an zielstrebigen Abklärungen und
Vorkehrungen gehindert wird. Zu berücksichtigen ist auch der
Umstand, dass die Hilfe ausländischer Behörden bisweilen
schleppend vor sich geht; den Behörden lässt sich daher dann
nicht vorhalten, sie lebten dem Beschleunigungsgebot nicht
nach, wenn die Verzögerungen bei der Papierbeschaffung al-
lein auf die ungenügende Kooperation einer ausländischen
Botschaft zurückzuführen sind. Es ist eine Gesamtbetrachtung
der durch die verantwortlichen Behörden geleisteten Arbeit,
in Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles, vorzu-
nehmen (zu den Kriterien für die Beurteilung des Beschleu-
nigungsgebots bei ausländerrechtlichen Zwangsmassnahmen
s. BGE 124 II 49 E. 3a S. 50 f.; vgl. auch BGE 124 I 139).
b) Die kantonalen Behörden werfen dem Beschwerde-
führer unkooperatives Verhalten im Hinblick auf die Abklä-
rung seiner Identität und die Beschaffung der notwendigen
Papiere vor.
Der Beschwerdeführer hat von Anbeginn an (Asylver-
fahren) immer gleichlautende Angaben zu seinen Personalien
und seiner Herkunft gemacht. Andererseits hat er bis heute
keine präzise Adresse in Abidjan bekanntgegeben und auch den
Kontakt zu seinem offenbar dort wohnenden Onkel, bei dem er
aufgewachsen sein will, nicht hergestellt, was - immer aus-
gehend von seiner Darstellung - die Beschaffung von schein-
bar vorhandenen Identitätspapieren erlaubt hätte. Er hat
allerdings der Aufforderung des Ausländeramtes Folge geleis-
tet und zweimal Briefe an seinen Onkel geschrieben. Ein Zu-
stellungsversuch auf dem Postweg blieb ohne Erfolg. Der Be-
schwerdeführer versuchte sodann, auf Aufforderung hin, sei-
nem Onkel unter einer bestimmten Telefonnummer zu telefonie-
ren; eine telefonische Verbindung kam zustande, wobei aber
der Onkel unter der fraglichen Nummer nicht (mehr) erreich-
bar war. Es scheint schwer abschätzbar, ob diese beschränkte
Kooperationsbereitschaft des Beschwerdeführers echt ist. Die
Vorinstanz geht davon aus, dass die Schwierigkeiten bei den
Abklärungen nicht nur auf das Verhalten des Beschwerdefüh-
rers, sondern auf die generelle Schwierigkeit, in afrikani-
schen Staaten Kontakte und Informationen zu erhalten, zu-
rückzuführen sei (angefochtener Entscheid S. 9).
c) Angesichts der im angefochtenen Entscheid aufge-
listeten und durch die Akten bestätigten Aktivitäten der zu-
ständigen kantonalen Behörde darf dieser zugebilligt werden,
dass sie sich um den Vollstreckungsvollzug bemüht hat. Es
fragt sich allerdings, ob sie oder das um Vollzugshilfe an-
gegangene Bundesamt für Flüchtlinge nach einer schon mehrmo-
natigen Haftdauer nicht doch an die Gesandtschaft der Elfen-
beinküste in Bern hätten gelangen und allenfalls ein Inter-
view zwischen dem Beschwerdeführer und Gesandtschaftsvertre-
tern hätten anregen sollen. Wohl scheinen die Erfahrungen
zu zeigen, dass eine Vorführung beim Konsul offenbar nur er-
wirkt werden kann, wenn die Nationalität und Identität des
Ausländers weitgehend nachgewiesen ist; offenkundig aus die-
sem Grund haben sich die behördlichen Bemühungen bisher da-
rauf beschränkt, am vermuteten Heimatort des Beschwerdefüh-
rers selber zu weiteren Informationen zu kommen. Ein solches
Vorgehen lässt sich soweit rechtfertigen, als die hiefür ins
Auge gefassten Massnahmen ihrerseits erfolgversprechend
scheinen, was hinsichtlich der Anfrage an die Schweizer Bot-
schaft, den früheren Aufenthaltsort des Beschwerdeführers
und die Adresse seines Onkels ausfindig zu machen, bzw. ei-
nen ortskundigen Vertreter der Botschaft zu veranlassen, ein
Interview mit dem Beschwerdeführer durchzuführen, grundsätz-
lich zutreffen mag. Voraussetzung dafür, während einer lan-
gen Zeitspanne ausschliesslich auf diese Abklärungsmassnahme
zu setzen, ist jedoch, dass auf diese Weise entweder bereits
konkrete Fortschritte erzielt worden sind oder aber absehbar
ist, dass solche mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit in
einem nicht allzufernen Zeitpunkt erwartet werden können.
Dies setzt insbesondere eine funktionierende Kommunikation
zwischen den Behörden in der Schweiz und Vertretern der
schweizerischen Gesandtschaft im Ausland voraus.
Aus den Akten ergibt sich hinsichtlich der Bemühun-
gen der Schweizer Botschaft in Abidjan Folgendes: Am 8. Juni
2001, wie zuvor schon im April 2001, ersuchte das kantonale
Ausländeramt das Bundesamt für Flüchtlinge, das vom Be-
schwerdeführer verfasste Schreiben an seinen Onkel der
Schweizer Vertretung zwecks Zustellung weiterzuleiten. Das
Bundesamt leitete das erwähnte Schreiben noch am 8. Juni
2001 in dem Sinne an die Botschaft in Abidjan weiter. Am
26. Juni 2001 regte das Ausländeramt, unter Hinweis auf die
Dringlichkeit, beim Bundesamt für Flüchtlinge an, es solle
ein Telefongespräch zwischen dem Beschwerdeführer und einem
ortskundigen Mitarbeiter der Schweizer Vertretung organi-
siert werden. Das Ausländeramt ersuchte das Bundesamt für
Flüchtlinge am 30. Juli 2001 um baldmöglichste Information
betreffend der Anfragen vom 8. und 26. Juni 2001. Am 16. Au-
gust 2001 ersuchte das Ausländeramt nochmals "dringendst" um
entsprechende schriftliche Beantwortung. Das Bundesamt für
Flüchtlinge gelangte seinerseits am 17. August 2001, unter
Bezugnahme auf seine Anfrage vom 8. Juni 2001, an die Bot-
schaft in Abidjan. Es rief in Erinnerung, dass die Botschaft
einen Brief weiterzuleiten hatte, und bat um Bericht darü-
ber, ob dieser Brief hatte weitergeleitet werden können bzw.
ob es sich bei der angegebenen Adresse um eine reale Adresse
handle. Zudem teilte es eine vermutliche Telefonnummer des
Onkels des Beschwerdeführers mit und bat darum, diese Nummer
zu überprüfen und gegebenenfalls weitere Informationen zur
Identität des Beschwerdeführers geben. Gemäss Aktennotiz des
Ausländeramtes vom 28. August 2001 lag zu jenem Zeitpunkt
keine Antwort der Schweizer Vertretung vor; es wurde fest-
gehalten, dass ein telefonisches Interview nach Eintreffen
der Antwort organisiert werden könne. Die Vernehmlassung
des Ausländeramtes im vorliegenden Verfahren datiert vom
20. September 2001; weder daraus noch aus den am 19. Septem-
ber 2001 von der Vorinstanz übermittelten (aktualisierten)
amtlichen Akten ergeben sich Hinweise auf ein Tätigwerden
der Schweizer Botschaft. Es liegt nicht einmal ein Bericht
der Botschaft darüber vor, dass irgendwelche Gründe sie
daran gehindert hätten, überhaupt etwas zu unternehmen.
d) Es kann dahingestellt bleiben, ob sich die
Schweizer Botschaft allein gestützt auf die Anfragen des
Bundesamtes für Flüchtlinge vom 8. Juni und 17. August 2001
allenfalls der Dringlichkeit der Angelegenheit nicht bewusst
gewesen sein sollte; dies hätte angesichts der wiederholten
klaren Interventionen des kantonalen Ausländeramts das für
die Kontaktaufnahme zuständige Bundesamt für Flüchtlinge zu
verantworten. Jedenfalls hätte dieses es bei Fehlen jegli-
cher Rückmeldung der Botschaft nicht dabei bewenden lassen
dürfen, während mehrerer Monate bloss zuzuwarten. Nebst
einem Versuch, den Beschwerdeführer doch der Gesandtschaft
der Elfenbeinküste vorzuführen, hätte beispielsweise eine
Lingua-Expertise durchgeführt werden können, worauf bisher
offenbar verzichtet worden ist. Selbst bei Berücksichtigung
der Tatsache, dass der Beschwerdeführer bloss mit einiger
Zurückhaltung kooperiert, ist bei derartigen Verhältnissen
das Beschleunigungsgebot verletzt.
3.- Die Verletzung des Beschleunigungsgebots muss in
der Regel zur Haftentlassung führen, wie das Bundesgericht
bereits zur altrechtlichen Internierung entschieden hat. In
der Tat lässt sich dann, wenn die zuständigen Behörden den
Ausschaffungsvollzug nicht gehörig vorangetrieben haben,
nicht mehr von einem hängigen Ausweisungsverfahren im Sinne
von Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK sprechen (vgl. BGE 119 Ib 202
E. 3 S. 206/207; 423 E. 4 S. 425 ff.). Die Haft dient dann
nicht mehr dem einzigen vom Gesetz vorgesehenen Zweck, den
Vollzug der Wegweisung sicherzustellen. Der Festhaltung des
Beschwerdeführers in Ausschaffungshaft fehlt somit die ge-
setzliche Grundlage.
Die vorliegende Beschwerde ist daher vollumfänglich
gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und der
Beschwerdeführer unverzüglich aus der Haft zu entlassen. Es
erübrigt sich mithin zu prüfen, wie es sich mit den im kan-
tonalen Verfahren bemängelten Haftbedingungen verhält.
Den kantonalen Behörden, die weiterhin alles Nötige
vorkehren können, um den Beschwerdeführer möglichst rasch
auszuschaffen, steht es frei, allenfalls dessen Ein- oder
Ausgrenzung gemäss Art. 13e ANAG zu prüfen. Der Ausländer,
der entsprechende Anordnungen missachtet, wird mit Gefäng-
nis bis zu einem Jahr oder mit Haft bestraft, falls sich
der Vollzug der Weg- oder Ausweisung aus rechtlichen oder
tatsächlichen Gründen als undurchführbar erweist (Art. 23a
ANAG). Ist dies nicht der Fall, kann er möglicherweise
gestützt auf Art. 13b Abs. 1 lit. b (in Verbindung mit
Art. 13a lit. b ANAG) erneut in Ausschaffungshaft genommen
werden.
4.- Entsprechend dem Verfahrensausgang ist keine Ge-
richtsgebühr zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Zudem hat der
Kanton St. Gallen dem Beschwerdeführer die durch den Rechts-
streit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen (Art. 159
Abs. 2 OG). Damit wird das in der Beschwerdeschrift gestell-
te Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung
gegenstandslos.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen
und der Entscheid des Einzelrichters der Verwaltungsrekurs-
kommission des Kantons St. Gallen vom 4. September 2001 auf-
gehoben.
2.- Der Beschwerdeführer ist ohne Verzug aus der Haft
zu entlassen.
3.- Es werden keine Kosten erhoben.
4.- Der Kanton St. Gallen hat den Beschwerdeführer für
das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'500.-- zu ent-
schädigen.
5.- Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Ver-
beiständung wird als gegenstandslos erklärt.
6.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Aus-
länderamt und der Verwaltungsrekurskommission des Kantons
St. Gallen schriftlich und vorweg im Dispositiv per Fax
sowie dem Bundesamt für Ausländerfragen schriftlich mitge-
teilt.
______________
Lausanne, 27. September 2001
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: