II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.295/2001
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2A.295/2001/mks
II. ÖFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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6. November 2001
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Hunger-
bühler, Müller, Yersin, Merkli und Gerichtsschreiber
Häberli.
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In Sachen
1. A.________ AG,
2. B.________ AG,
3. C.________ AG,
4. D.________ AG,
5. E.________ AG,
6. F.________ AG,
7. G.________ AG,
8. H.________ Co.,
9. I.________ SA,
10. J.________ AG,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Fürsprecher Beat
Hodler, Elfenstrasse 19, Bern
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft,
Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschafts-
departements,
betreffend
Art. 19 Abs. 1 lit. a Schlachtviehverordnung (Zuteilung von
Zollkontingenten für die Einfuhr von Rindfleisch),
hat sich ergeben:
A.- Am 1. Januar 1999 sind das Bundesgesetz vom 29. Ap-
ril 1998 über die Landwirtschaft (LwG; SR 910.1) und ver-
schiedene dazugehörige Ausführungserlasse in Kraft getre-
ten, darunter die Verordnung vom 7. Dezember 1998 über den
Schlachtvieh- und Fleischmarkt (Schlachtviehverordnung, SV;
SR 916.341). Mit den neuen Erlassen wurde unter anderem die
Zuteilung der Zollkontingente für Schlachtvieh und Fleisch
neu geregelt (vgl. Art. 48 LwG und Art. 16 ff. SV).
Das Teilzollkontingent Nr. 5.7, unter welches die
Einfuhr von Rindfleisch fällt, wurde erstmals für die Kon-
tingentsperiode 2001 nach neuem Recht vergeben (Art. 39
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1 lit. g und Abs. 2
lit. a SV): Am 28. November 2000 eröffnete das Bundesamt
für Landwirtschaft den im Lebensmittelhandel tätigen Be-
trieben A.________ AG, B.________ AG, C.________ AG,
D.________ AG, E.________ AG, F.________ AG, G.________ AG,
H.________ Co., I.________ SA und J.________ AG je den indi-
viduellen Zollkontingentsanteil in der Kategorie "Fleisch
und Schlachtnebenprodukte von Tieren der Rindviehgattung
ohne zugeschnittene Rindsbinden". Weil die Genannten alle-
samt massiv kleinere Anteile erhielten als in den vorange-
gangenen Jahren, beschwerten sie sich gemeinsam erfolglos
bei der Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirt-
schaftsdepartements.
B.- Am 20. Juni 2001 haben die A.________ AG, die
B.________ AG, die C.________ AG, die D.________ AG, die
E.________ AG, die F.________ AG, die G.________ AG, die
H.________ Co., die I.________ SA und die J.________ AG
gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht
eingereicht mit dem Antrag, den Entscheid der Eidgenössi-
schen Rekurskommission aufzuheben (Ziff. 1) und festzustel-
len, dass Art. 19 Abs. 1 lit. a SV gegen Art. 48 LwG ver-
stosse und mithin gesetzwidrig sei (Ziff. 2). Weiter sei das
Bundesamt für Landwirtschaft anzuweisen, den Beschwerdefüh-
rern für die Periode 2001 Zollkontingente für Rindsnier-
stücke in einer Höhe zuzuteilen, welche den Kriterien von
Art. 48 LwG entspreche (Ziff. 3).
Das Bundesamt für Landwirtschaft beantragt Abwei-
sung der Beschwerde, während die Rekurskommission des Eid-
genössischen Volkswirtschaftsdepartements auf Stellungnahme
verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich
gegen eine auf öffentliches Recht des Bundes gestützte Ver-
fügung im Sinne von Art. 5 VwVG (SR 172.021), die von einer
eidgenössischen Rekurskommission als Vorinstanz nach Art. 98
lit. e OG erlassen wurde. Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 99
- 102 OG liegt nicht vor. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ist damit zulässig.
b) Gemäss Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsge-
richtsbeschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Ver-
fügung berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an
deren Aufhebung oder Änderung hat. Im allgemeinen ist ein
Interesse im Sinne dieser Bestimmung nur schutzwürdig, wenn
der Beschwerdeführer nicht bloss beim Einreichen der Be-
schwerde, sondern auch noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung
ein aktuelles praktisches Interesse an der Aufhebung oder
Änderung der angefochtenen Verfügung hat (BGE 111 Ib 56
E. 2a S. 58 f. mit Hinweisen). Nachdem vorliegend die Konti-
ngente für die Periode 2001 streitig sind, erscheint fragl-
ich, ob die Beschwerdeführer im jetzigen Zeitpunkt noch über
ein aktuelles Interesse an einer höheren Zuteilung verfügen.
Letztlich kann dies jedoch offen bleiben, verzichtet das
Bundesgericht doch ausnahmsweise auf das Erfordernis des
aktuellen Interesses, wenn sich die aufgeworfenen grundsätz-
lichen Fragen jeweils unter gleichen oder ähnlichen Umstän-
den wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall recht-
zeitig eine höchstrichterliche Prüfung stattfinden könnte
(BGE 126 I 250 E. 1b S. 252; 111 Ib 56 E. 2b S. 59, je mit
Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt:
Es erscheint unwahrscheinlich, dass das Bundesgericht je in
der Lage wäre, vor Ablauf der streitbetroffenen Kontingents-
periode zu entscheiden (vgl. auch Art. 21 Abs. 2 SV). Die
Frage der Gesetzmässigkeit von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV ist
zudem von grundsätzlicher Bedeutung, weshalb nach dem Gesag-
ten auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten ist.
Unzulässig ist jedoch das Rechtsbegehren, es sei die Gesetz-
widrigkeit von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV festzustellen
(Ziff. 2): Das Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ist auf den individuellen Rechtsschutz ausgerichtet (vgl.
Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG) und kennt keine
abstrakte Normenkontrolle (vgl. BGE 112 Ia 180 E. 2c
S. 185 f. mit Hinweisen; 121 II 473 E. 2b S. 478), weshalb
die Gesetzmässigkeit der den angefochtenen Zuteilungen zu-
grunde liegenden Verordnungsbestimmung nur vorfrageweise zu
prüfen ist.
c) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Ver-
letzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvoll-
ständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
gerügt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Hat jedoch - wie
hier - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden
und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvoll-
ständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvor-
schriften festgestellt, ist das Bundesgericht an die Sach-
verhaltsfeststellung gebunden (Art. 105 Abs. 2 OG). Es
wendet im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren das
Bundesrecht von Amtes wegen an, ist an die von den Parteien
vorgebrachten Begründungen nicht gebunden (Art. 114 Abs. 1
OG) und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen (BGE 117 Ib 114
E. 4a S. 117 mit Hinweisen).
2.- a) Infolge des Beitritts der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft zur Welthandelsorganisation (WTO) per 1. Juli
1995 und der Ratifizierung der entsprechenden GATT/WTO-Über-
einkommen (Abkommen vom 15. April 1994 zur Errichtung der
Welthandelsorganisation; SR 0.632.20) bedurfte das nationale
Recht in verschiedenen Bereichen der Anpassung (vgl. die
Botschaft des Bundesrats vom 19. September 1994 zu den für
die Ratifizierung der GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay-Runde]
notwendigen Rechtsanpassungen [GATT-Botschaft 2], BBl 1994
IV 950 ff.). So verpflichtete das Übereinkommen über die
Landwirtschaft (Anhang 1A.3 zum Abkommen; AS 1995 S. 2150)
im Bereich des Marktzutritts namentlich zur Tarifizierung
aller nicht tarifären Massnahmen (vgl. Art. 4) und verlangte
damit, dass die bisherigen Methoden der Einfuhrbeschränkung
- insbesondere die mengenmässige Einfuhrbeschränkung für
gewisse Produkte sowie das "Dreiphasensystem" - durch Zölle
ersetzt werden (Botschaft des Bundesrats vom 19. September
1994 zur Genehmigung der GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay-
Runde; GATT-Botschaft 1], BBl 1994 IV 149). Die Menge der
eingeführten Agrarprodukte kann deshalb nicht mehr direkt,
sondern nur noch indirekt über die Festsetzung von Zoll-
ansätzen gelenkt werden (vgl. René Rhinow/Gerhard Schmid/
Giovanni Biaggini, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel
1998, S. 590 f.). Dabei müssen die gegenwärtigen Markt-
zutrittsmöglichkeiten zu den Bedingungen und für die durch-
schnittlichen Importmengen der Jahre 1986/88 gewahrt blei-
ben (GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 150; vgl. zum Ganzen:
Richard Senti, WTO - System und Funktionsweise der Welt-
handelsordnung, Zürich 2000, Rz. 1016 ff.).
b) Das Landwirtschaftsgesetz bestimmt in Art. 17,
dass bei der Festsetzung der Einfuhrzölle die Versorgungs-
lage im Inland und die Absatzmöglichkeiten für gleichartige
inländische Erzeugnisse zu berücksichtigen sind. Dabei sind
die welthandelsrechtlichen Rahmenbedingungen zu respektie-
ren (insbesondere die Verpflichtung zu Konsolidierung und
schrittweiser Senkung der Agrarzölle; GATT-Botschaft 1,
BBl 1994 IV 149). Als Instrumente zur Lenkung der Importe
stehen dem Bund insbesondere der Schwellenpreis (Art. 20
LwG; vgl. GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1072 ff.) und die
Zollkontingente (Art. 21 LwG) zur Verfügung. Bei Letzteren
wird die Warenmenge bestimmt, welche zu einem vorteilhaften
Zollansatz in die Schweiz eingeführt werden kann; für den
Import einer zusätzlichen Menge muss regelmässig ein bedeu-
tend höherer Zoll bezahlt werden, der gewöhnlich prohibitive
Wirkung hat. Bei der Bestimmung der Zollkontingente ist der
Bund nicht frei, dienen diese doch den ausländischen Produ-
zenten zum staatsvertraglich vereinbarten Marktzutritt
(GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 150): Sowohl die minimale
Menge, welche zum privilegierten Satz importiert werden
kann, als auch das Maximalniveau der erlaubten Grenzbelas-
tung für Einfuhren innerhalb und ausserhalb der Zollkontin-
gente sind im Rahmen der GATT-Verhandlungen bestimmt worden
(GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1005 f., 1074); im Anhang des
Protokolls von Marrakesch zum Allgemeinen Zoll- und Handels-
abkommen vom 15. April 1994 (AS 1995 S. 2148) sind die mass-
gebenden Konzessions- und Verpflichtungslisten für Agrar-
und Industrieprodukte enthalten (für die Schweiz sog.
"Liste-LIX Schweiz-Liechtenstein"; vgl. GATT-Botschaft 2,
BBl 1994 IV 1011 f.; Botschaft des Bundesrats vom 26. Juni
1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpoli-
tik 2002], BBl 1996 IV 116; Anhang 2 zum Zolltarifgesetz
vom 9. Oktober 1986 [ZTG; SR. 632.10] und Anhang 4 zur All-
gemeinen Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Einfuhr
von landwirtschaftlichen Erzeugnissen [Agrareinfuhrver-
ordnung, AEV; SR 916.01]).
c) Die Verteilung der Zollkontingente ist im inter-
nationalen Recht nicht geregelt; dies ist Sache der inner-
staatlichen Gesetzgebung. Das Schweizer Recht kennt ver-
schiedene Kriterien, nach welchen die Zollkontingente auf
die einzelnen Bewerber verteilt werden können, so unter
anderen jenes der "Inlandleistung" (Art. 22 Abs. 2 lit. b
LwG). Diese Letztere bildet den massgebenden Anknüpfungs-
punkt für die Zuteilung der Zollkontingentsanteile beim
"Schlachtvieh und Fleisch", indem grundsätzlich auf die
"Zahl der geschlachteten inländischen Tiere" abzustellen
ist (Art. 48 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat "kann" indessen
Ausnahmen vorsehen und die Zahl der freien Käufe ab öffent-
lichen Märkten (Art. 48 Abs. 2 lit. a LwG), die Menge zu-
geschnittener, eingesalzener Binden von inländischen Tieren
(Art. 48 Abs. 2 lit. b LwG) oder die Menge bestimmter kon-
trollierter Zukäufe ab inländischen Schlachthöfen berück-
sichtigen (Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG). Die Inlandleistung
der einzelnen Bewerber ist dabei so zu erfassen und zu kon-
trollieren, dass dasselbe (inländische) Tier oder dieselben
Teile eines (inländischen) Tieres nur einmal angerechnet
werden (Art. 48 Abs. 3 LwG). Die Zuteilung der Zollkontin-
gentsanteile für Fleisch ist in der Schlachtviehverordnung
näher geregelt. Deren Art. 19 Abs. 1 lit. a sieht für
Fleisch und Schlachtnebenprodukte von "Tieren der Rindvieh-
gattung" (ohne zugeschnittene Rindsbinden) drei verschiedene
Arten von Inlandleistungen vor, die je während der Bemes-
sungsperiode (vgl. Art. 17 SV) und bezüglich inländischer
Tiere erbracht worden sein müssen, um einen Anspruch zu
begründen: Zu 90 Prozent erfolgt die Zuteilung nach der Zahl
der beschauten Schlachtungen (Ziff. 1), zu fünf Prozent nach
der Zahl der freien Käufe ab überwachten öffentlichen Märk-
ten (Ziff. 2) und zu fünf Prozent nach der Menge der Zukäufe
von Nierstücken (mit oder ohne Knochen) ab Schlachtbetrieben
(Ziff. 3). Damit überhaupt Anspruch auf einen Anteil am
fraglichen Zollkontingent besteht, muss die Inlandleistung
des Betriebs das in Art. 18 SV bestimmte Minimum erreichen:
Schlachtgewicht von acht Tonnen (lit. a), 100 gekaufte Tiere
(lit. f) bzw. Zukauf von Nierstücken im Gesamtgewicht von
einer Tonne (lit. g). Erfüllt ein Ansprecher (eine) diese(r)
Voraussetzungen, so bemisst sich sein Anteil am Zollkontin-
gent nach dem Verhältnis zwischen der gesamten rechtmässig
geltend gemachten Inlandleistung einerseits und seiner
eigenen Leistung andererseits (Art. 16 SV).
d) Die geltende Ordnung unterscheidet sich wesent-
lich von der früheren Regelung: Die alte Schlachtviehverord-
nung vom 22. März 1989 (aSV; AS 1989 S. 588) teilte die ver-
schiedenen Zollkontingente nach einem für jede Warengattung
fest bestimmten Schlüssel in Gruppenkontingente auf; das
Kontingent für Nierstücke und "High-Quality-Beef" kam zu
84 Prozent den Metzgereibetrieben, zu sechs Prozent den
Schlachtviehhandelsfirmen und zu zehn Prozent den Lebens-
mittelhandelsfirmen zugute (Art. 13 Abs. 3 aSV in der Fas-
sung vom 17. Mai 1995; AS 1995 S. 2054). Die Verteilung der
Kontingente innerhalb der Wirtschaftsgruppen auf die ein-
zelnen Berechtigten richtete sich alsdann nach deren Anteil
am Total der gesetzlichen "Kontingentsgrundlagen" (Art. 14
Abs. 1 aSV). Diese Anspruchsvoraussetzungen waren für jede
der Wirtschaftsgruppen (vgl. Art. 8 aSV) unterschiedlich um-
schrieben und teilweise äusserst kompliziert zu handhaben
(vgl. insb. Art. 31 aSV). Anders als das geltende Recht
knüpften sie nicht ausschliesslich bei der Inlandleistung
an, sondern berücksichtigten für die Verteilung der Kontin-
gentsanteile auch die Importe. Im Bereich der Nierstücke
liegt der Hauptunterschied zum heutigen System jedoch darin,
dass den Zukäufen wesentlich mehr Bedeutung zukam: Es wurde
das ganze Gruppenkontingent der Lebensmittelhandelsfirmen
nach Massgabe der zugekauften und importierten Menge ver-
teilt (Art. 43 aSV) und immerhin noch 40 Prozent jenes der
Metzgereibetriebe (Art. 31 Abs. 1 lit. b und Abs. 3 aSV).
3.- a) Die Beschwerdeführer fechten die zahlenmässige
Berechnung der ihr aufgrund des geltenden Rechts zugeteilten
Zollkontingente nicht an. Dagegen rügen sie, die Gewichtung
der Kriterien, nach welchen gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a SV
die Zuteilung der Zollkontingentsanteile beim Rindfleisch
erfolgt, sei ungesetzlich; sie verstosse gegen Art. 48 LwG.
Das Gesetz wolle mit dieser Bestimmung verhindern, dass
Metzgereien und Lebensmittelhandelsbetriebe von den Gross-
verteilern abhängig würden. Genau dies sei aber die Folge,
wenn die Zukäufe von Nierstücken gemäss der neuen Schlacht-
viehverordnung nur noch mit 5 Prozent berücksichtigt würden.
Nach dem alten Recht seien über 40 Prozent des ganzen Zoll-
kontingents für Nierstücke und "High-Quality-Beef" gemäss
den Zukäufen verteilt worden. Dieses System habe die Parla-
mentsmehrheit bewahren wollen, welche am in den Beratungen
umstrittenen Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG festgehalten habe.
b) Auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin kann das
Bundesgericht Verordnungen des Bundesrats vorfrageweise auf
ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselb-
ständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Dele-
gation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Gren-
zen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat.
Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der
Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die
Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird
dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr
weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungs-
ebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 191 BV
für das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem Falle
bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermes-
sen an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen, sondern
es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den
Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen
offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder
verfassungswidrig ist (BGE 122 II 411 E. 3b S. 416 f.; 120
Ib 97 E. 3a S. 102, je mit Hinweisen). Es kann dabei nament-
lich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernst-
hafte Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9 BV wider-
spricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unter-
scheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund in
den tatsächlichen Verhältnissen nicht finden lässt, oder
Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten ge-
troffen werden müssen (vgl. BGE 104 Ib 205 E. 3b S. 210 mit
Hinweisen). Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Mass-
nahmen trägt demgegenüber der Bundesrat die Verantwortung;
es kann nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, zu untersu-
chen, ob die in der Verordnung getroffenen Massnahmen wirt-
schaftlich und agrarpolitisch zweckmässig sind (BGE 99 Ib
159 E. 3b S. 169).
4.- a) Der Wortlaut von Art. 48 LwG ist klar: Die
Zuteilung der Zollkontingentsanteile für Schlachtvieh und
Fleisch erfolgt grundsätzlich nach der Zahl der geschlachte-
ten inländischen Tiere (Abs. 1), wobei der Bundesrat "Aus-
nahmen" nach drei zusätzlichen Kriterien vorsehen kann
(Abs. 2). Dies bedeutet, dass der Bundesrat, dort wo er es
für angebracht hält, auch eines oder mehrere der gesetzlich
vorgesehenen weiteren Kriterien berücksichtigen darf; nach
dem Gesetzestext ist er dazu, wie die Vorinstanz im ange-
fochtenen Entscheid richtig erkannt hat, nicht verpflichtet.
Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 48 LwG ergibt sich
allerdings, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, der
Bundesrat werde - zumindest punktuell - vom Regelfall (Ver-
teilung gemäss Zahl der Schlachtungen) abweichen und be-
stimmte Ausnahmen vorsehen; dies hat die Vorinstanz über-
sehen.
b) In seinem Entwurf für ein neues Landwirtschafts-
gesetz (Art. 46) hatte der Bundesrat vorgeschlagen, die
Zollkontingentsanteile für grosses Schlachtvieh, Kälber,
Schweine, Pferde, Schafe, Ziegen und das Fleisch dieser
Gattungen ausschliesslich nach Massgabe der Schlachtung
inländischer Tiere zuzuteilen (Agrarpolitik 2002, BBl 1996
IV 169, 323). Er strebte damit eine Vereinfachung des Sys-
tems zur Verteilung der Zollkontingente an (Agrarpolitik
2002, BBl 1996 IV 11, 170; vgl. auch GATT-Botschaft 2,
BBl 1994 IV 1079); es sollten einfache und transparente
Regeln gelten, was seines Erachtens am ehesten durch das
Anknüpfen bei den Schlachtungen gewährleistet war, weil
deren Zahl zuverlässig erhoben werden könne. Ein entspre-
chendes Vorgehen schliesse aus, dass es via Kettengeschäfte
zu Doppelzählungen und Missbräuchen komme, den Hauptproble-
men der alten Regelung (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV
169 f.; AB 1998 S 142 [Delamuraz]). Weiter würden sich die
Einfuhrrechte auf die Schlachtbetriebe konzentrieren, womit
importiertes und einheimisches Fleisch durch die gleichen
Absatzkanäle fliesse, weil die mit der Weiterverarbeitung
befassten Betriebe ihren Fleischbedarf bei den Schlachthöfen
deckten. So könne auf der untersten Verarbeitungsstufe eine
Mischrechnung erfolgen und es seien Transparenz, Wettbewerb
und Einfachheit des Systems sichergestellt (Agrarpolitik
2002, BBl 1996 IV 170). Diese Überlegungen des Bundesrats
stiessen im Parlament grundsätzlich auf breite Zustimmung.
In den Beratungen konnten sich dennoch die drei genannten
Ausnahmen durchsetzen: Die Räte beschlossen, dass neben
der Zahl der geschlachteten Tiere ausnahmsweise auch die
(freien) Käufe ab öffentlichen Märkten, die Menge zuge-
schnittener, eingesalzener Binden von inländischen Tieren
und die Menge bestimmter kontrollierter Zukäufe ab inlän-
dischen Schlachthöfen berücksichtigt werden können (AB 1997
N 2050 f.; 1998 S 138 ff., 341 ff.; N 298 ff., 637; vgl.
oben E. 2c). Die ersten beiden Ausnahmen von der Regel waren
weitgehend unbestritten. Zum einen wurde in der Abräumung
der öffentlichen Viehmärkte eine valable Inlandleistung ge-
sehen, welche die Zuteilung eines Anteils am wirtschaftlich
interessanten Zollkontingent rechtfertige. Zum anderen
sollte den besonderen Bedürfnissen im Bereich der Trocken-
und Bindefleischherstellung Rechnung getragen werden. Bis
zuletzt umstritten war demgegenüber die vorliegend interes-
sierende dritte Ausnahmebestimmung betreffend die Zukäufe ab
inländischen Schlachthöfen. Die kritischen Stimmen im Parla-
ment sahen im blossen Zukauf von Fleisch keine eigentliche
Inlandleistung, weil der Käufer - im Unterschied zum Besit-
zer des geschlachteten Tieres, der dieses ganz verwerten
müsse - nur gerade bestimmte, von ihm benötigte Stücke ein-
kaufe; es sei verfehlt, dem Käufer hierfür Anteile am Zoll-
kontingent zuzuteilen (vgl. AB 1998 S 140 [Plattner], 343
[Schüle]; N 300 [Fässler]). Zudem bestanden - aufgrund der
Erfahrungen mit der bisher geltenden Regelung - Bedenken im
Hinblick auf die Kontrollierbarkeit dieses Kriteriums und
die drohende Missbrauchsgefahr. Die Befürworter, welche sich
letztlich durchsetzten, wollten vor allem die kleinen und
mittleren (Metzgerei-)Betriebe schützen; diese würden nach
der vom Bundesrat vorgeschlagenen Lösung sämtlicher lukra-
tiven Kontingente verlustig gehen, falls sie nicht selbst
ganze Tiere zum Schlachten bringen (vgl. AB 1998 N 299
[Widrig], 300 [Bonny]; S 341 [Büttiker]). Zudem strebten
sie an, eine weitere Konzentration der Kontingentsanteile
auf die Grossverteiler zu verhindern (vgl. insb. AB 1998
S 141 [Onken]). Ferner sorgten sie sich um die Versorgung
der Rand- und Tourismusregionen mit Edelstücken, weil sich
in diesen Teilen der Schweiz keine Schlachthöfe befänden
(vgl. AB 1997 N 2051 [Frey]; 1998 S 141 [Maissen]; N 300
[Gusset]). Zwar kam in den Beratungen deutlich zum Ausdruck,
dass es Sache des Bundesrats sein würde, die Einzelheiten
der Kontingentsverteilung zu regeln, und dass ihm dabei
bewusst eine grosse Freiheit eingeräumt wurde (vgl. AB 1998
S 142 [Büttiker], 342 [Onken]; N 300 [Wyss]; 1997 N 2051
[Frey]). Das Parlament ging jedoch nicht davon aus, dass
der Bundesrat völlig frei werde entscheiden können, ob er
die gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen überhaupt umsetzen
will; aus den einschlägigen Voten ergibt sich zumindest
implizit, dass in jenen Bereichen der Fleischproduktion,
welche Anlass für die Ausnahmebestimmungen gegeben haben,
auf Verordnungsstufe eine den ursächlichen Anliegen ent-
sprechende Regelung erwartet wurde.
c) Dies erscheint denn auch unter teleologischen
Gesichtspunkten das richtige Verständnis von Art. 48 LwG zu
sein: Der Gesetzgeber wollte durch die Neuregelung, wie die
Vorinstanz zu Recht festhält, primär den Unzulänglichkeiten
begegnen, mit denen das bisherige System der Verteilung der
Zollkontingente behaftet war. Die Ausnahmen, welche der Ge-
setzgeber für die Käufe ab öffentlichen Viehmärkten und für
die Produktion von Trockenfleisch eingefügt hat, betreffen
jedoch besondere strukturelle Gegebenheiten im Bereich der
Fleischproduktion, denen, wie die deutlichen Voten in den
Räten zeigen, einiges Gewicht zukommt. Deshalb ist ohne
weiteres davon auszugehen, dass es trotz der "Kann-Formel"
in Art. 48 Abs. 2 LwG nicht vollumfänglich in das Ermessen
des Bundesrats gestellt ist, ob er diesen (klar umrissenen)
Kriterien in gewissem Umfang Rechnung tragen will. Aus sys-
tematischen Gründen muss dasselbe für die im gleichen Zug
geregelten "bestimmten kontrollierten Zukäufe" gelten, mit
welchen der Gesetzgeber eine Ausnahmebestimmung für die
Nierstücke (von Rindern) schaffen wollte.
5.- Alle drei gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen betref-
fen vornehmlich Aspekte der Kalb- und Rindfleischproduktion.
Demnach hatte der Bundesrat zumindest bei der Zuteilung der
Zollkontingentsanteile für Fleisch von "Tieren der Rindvieh-
gattung" den Ausnahmekatalog von Art. 48 Abs. 2 LwG zu be-
achten.
a) Er tat dies, indem er neben der Zahl der
Schlachtungen zusätzlich (im Umfang von je 5 Prozent) auch
die Käufe von Schlachtvieh ab öffentlichen Märkten sowie
die Zukäufe von Nierstücken berücksichtigte (Art. 19 Abs. 1
lit. a) und für die Rindsbinden eine eigene, von der Zahl
der Schlachtungen gänzlich unabhängige Regelung traf
(Art. 19 Abs. 1 lit. b SV). Die Beschwerdeführer, die bis-
her als Lebensmittelhändler an einem Gruppenkontingent von
10 Prozent des Gesamtkontingents für Nierstücke und "High-
Quality-Beef" beteiligt waren (vgl. oben E. 2d), werden
durch die neue Regelung deutlich schlechter gestellt; weil
sie offensichtlich keine eigenen Tiere schlachten, macht ihr
Anteil am Zollkontingent nach eigenen Angaben nur noch etwa
zehn Prozent der früheren Menge aus. Diese Tatsache lässt
indessen die Regelung von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV nicht
gesetzwidrig erscheinen.
b) Der Systemwechsel bei der Kontingentsverteilung
ist vom Gesetzgeber beschlossen worden, um den Schwächen des
alten Rechts zu begegnen; die stärkere Konzentration der
Importe auf die Schlachtbetriebe ist keine unerwartete Folge
der Gesetzesänderung, sondern war gewollt (vgl. oben E. 4b).
Das Parlament war sich bewusst, dass dies finanzielle Nach-
teile für die Wirtschaftszweige mit sich bringt, welche bis
anhin dank Gruppenkontingenten über günstige Importmöglich-
keiten verfügten und diese nun aufgrund der neuen Regelung
verlieren. Indem es die Ausnahme betreffend Zukäufe ins
Gesetz aufnahm, hat es zwar den Anliegen jener Metzger und
Fleischhändler Rechnung getragen, welche keine ganzen Tiere
kaufen und schlachten lassen und deshalb keine Kontingents-
anteile erhalten. Es hat jedoch auf eine griffigere Formu-
lierung der Bestimmung verzichtet, trotz Kenntnis der weit-
reichenden Konsequenzen, welche der Systemwechsel für diese
Interessengruppe zeitigt; insbesondere hat es auch einen
Antrag verworfen, welcher das Kriterium der Zukäufe jenem
der Schlachtungen gleichstellen wollte (AB 1997 N 2050 f.).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer sind in den
Räten nie konkrete Vorstellungen darüber geäussert worden,
in welchem Masse künftig die Menge der Zukäufe für die Ver-
teilung des Zollkontingents berücksichtigt werden sollte.
Ebenso wenig ist erkennbar zum Ausdruck gebracht worden,
dies solle ungefähr im gleichen Umfang geschehen, wie es
nach der bisherigen Regelung der Fall gewesen sei. Im Gegen-
teil: Selbst die Befürworter der Ausnahmebestimmung haben
betont, dass mit deren Annahme nicht eine Beibehaltung des
Status quo bezweckt werde (AB 1998 S 139 [Büttiker], 141
[Onken]). Dem Bundesrat wurde mit der Formulierung von
Art. 48 LwG bewusst ein weites Ermessen für die Regelung der
Einzelheiten der Kontingentsverteilung belassen (vgl. insb.
AB 1998 S 142 [Büttiker]). Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG gewährt
dem Verordnungsgeber mithin sowohl unter grammatikalischen
wie auch unter historischen Gesichtspunkten einen grossen
Spielraum. Es ist alsdann Aufgabe des Bundesrats, aufgrund
der ihm delegierten Kompetenzen ein System für die Vertei-
lung der Kontingentsanteile zu schaffen und die hierzu not-
wendigen Wertungen vorzunehmen. Dabei ist durchaus denkbar,
dass eine andere Lösung, welche die Zukäufe verstärkt oder
allenfalls nicht stereotyp, sondern mit einer nach Regionen
oder nach Art der Betriebe unterschiedlichen Gewichtung be-
rücksichtigen würde, den Intentionen des Gesetzgebers besser
entspräche. Es ist jedoch nicht Sache des Bundesgerichts,
die Zweckmässigkeit der getroffenen Regelung zu beurteilen
(vgl. E. 3b).
c) Nach dem Gesagten sprengt die streitige Verord-
nungsbestimmung den Rahmen der gesetzlichen Delegation
nicht, auch wenn sie den Zukäufen von Nierstücken für die
Zuteilung der Kontingentsanteile nur wenig Gewicht einräumt;
eine Verletzung von Verfassungsrecht ist weder geltend ge-
macht noch ersichtlich. Demnach ist die Verwaltungsgerichts-
beschwerde unbegründet, soweit darauf einzutreten ist.
6.- Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Be-
schwerdeführern kostenpflichtig; die Gerichtskosten sind
ihnen unter solidarischer Haftbarkeit aufzuerlegen (Art. 156
Abs. 1 und Abs. 7 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a
OG). Parteientschädigung ist keine auszurichten (Art. 159
OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.
2.- Die Gerichtsgebühr von insgesamt Fr. 8'000.-- wird
den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem
Bundesamt für Landwirtschaft und der Rekurskommission des
Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements schriftlich
mitgeteilt.
______________
Lausanne, 6. November 2001
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: