II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.289/2001
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2A.289/2001
IIe C O U R D E D R O I T P U B L I C
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25 octobre 2001
Composition de la Cour: MM. les Juges Wurzburger, président,
Merkli et Berthoud, juge suppléant. Greffier: M. Addy.
__________
Statuant sur le recours de droit administratif
formé par
la société X.________ SA,
contre
la décision rendue le 11 juin 2001 par la Commission de re-
cours du Département fédéral de l'environnement, des trans-
ports, de l'énergie et de la communication, dans la cause qui
oppose la recourante à l'Office fédéral de l'aviation civile;
(interdiction d'utiliser un appareil immatriculé à
l'étranger comme avion école)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:
A.- La société X.________ SA (ci-après: la Société),
domiciliée à Lausanne, exploite une école de formation aéro-
nautique supérieure. Le 15 décembre 2000, elle a fait part à
l'Office fédéral de l'aviation civile (ci-après: l'OFAC) de
son intention d'utiliser un avion immatriculé en France pour
l'entraînement en vol des candidats pilotes suisses et d'ins-
crire cet appareil comme avion école. L'OFAC lui a répondu le
4 janvier 2001 que l'art. 27 al. 2 de l'ordonnance du 14 no-
vembre 1973 sur l'aviation (OSAv; RS 748.01) faisait obstacle
à son projet, car l'instruction du personnel navigant devait,
selon cette disposition, être dispensée sur un avion inscrit
dans le registre matricule suisse des aéronefs.
Saisi d'une demande formelle d'autorisation (cf.
lettres de la Société des 10 janvier, 30 janvier et 5 février
2001) fondée sur le fait que l'avion immatriculé en France
était conforme à la réglementation aéronautique européenne
édictée par les États membres des autorités conjointes de
l'aviation (Joint Aviation Authorities [JAA]; ci-après: les
États membres JAA), l'OFAC l'a rejetée par décision du 8 fé-
vrier 2001.
B.- La Société a recouru contre cette décision au-
près de la Commission de recours du Département fédéral de
l'environnement, des transports, de l'énergie et de la com-
munication (ci-après: la Commission de recours). Elle a no-
tamment fait valoir que, depuis le 1er mai 1999, l'art. 27
al. 2 OSAv ne s'appliquait plus aux formations aéronautiques
supérieures qui étaient dorénavant régies "exhaustivement et
exclusivement" par les règlements conjoints de l'aviation
(Joint Aviation Requirements [JAR]; ci-après : les règlements
JAR). Or, elle soutenait qu'aux termes des règlements JAR,
tout appareil disposant d'un certificat de navigabilité déli-
vré ou accepté par un État membre JAA pouvait être utilisé
comme avion école dans un autre État membre. Elle relevait
également que les prescriptions relatives à l'entretien des
aéronefs étaient identiques dans tous les États membres JAA.
Statuant le 11 juin 2001, la Commission de recours a
rejeté le pourvoi. Elle a retenu que les États membres JAA
n'étaient pas tenus d'agréer comme avions école les aéronefs
immatriculés dans d'autres États membres, la seule exigence
posée par les règlements JAR étant que les aéronefs destinés
à la formation fussent agréés par les autorités compétentes
des États concernés. Or, la Commission de recours était
d'avis que la législation interne des États membres pouvait
soumettre cet agrément à la réalisation de certaines condi-
tions particulières et qu'à ce titre, l'exigence de l'ins-
cription dans le registre matricule suisse, formulée à
l'art. 27 al. 2 OSAv, n'était pas contraire à la réglementa-
tion aéronautique européenne.
C.- Agissant par la voie du recours de droit admini-
stratif, la Société demande au Tribunal fédéral d'annuler la
décision de la Commission de recours et de l'autoriser à "ef-
fectuer de l'écolage sur des avions immatriculés dans d'au-
tres États de l'espace JAR". Elle fait valoir que l'exigence
d'immatriculer les avions école en Suisse va à l'encontre de
l'esprit et de la finalité des règlements JAR. A ses yeux, la
portée de l'art. 27 al. 2 OSAv est limitée aux formations ré-
gies par le droit suisse exclusivement, mais ne concerne
plus, depuis l'entrée en vigueur des règlements JAR, les for-
mations supérieures; elle ajoute que le maintien d'une telle
exigence pourrait conduire à des absurdités.
La Commission de recours propose le rejet du re-
cours. L'OFAC se réfère aux observations de la Commission de
recours.
C o n s i d é r a n t e n d r o i t
1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et avec
plein pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui
sont soumis (ATF 127 III 41 consid. 2a p. 42; 126 II 506
consid. 1 p. 507).
a) Prise en vertu de la loi fédérale du 21 décembre
1948 sur l'aviation civile (LA; RS 748.0) et de ses ordonnan-
ces d'application, la décision attaquée est, conformément à
l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, fondée sur le
droit public fédéral; elle émane par ailleurs bien d'une au-
torité fédérale de première instance au sens de l'art. 98
lettre e OJ, soit la Commission de recours qui est désignée à
l'art. 6 LA.
En l'absence d'un motif d'irrecevabilité (cf.
art. 99 à 101 OJ), le présent recours de droit administratif
est par conséquent recevable, les autres exigences formelles
des art. 97 ss OJ étant réalisées (cf. arrêt non publié du
4 mai 2001 dans la cause M. c/ OFAC, 2A.557/2000, consid. 1).
b) Saisi d'un recours de droit administratif, le
Tribunal fédéral revoit d'office l'application du droit fédé-
ral, qui englobe notamment les droits constitutionnels du ci-
toyen. Comme il n'est pas lié par les motifs que les parties
invoquent, il peut admettre le recours pour d'autres raisons
que celles avancées par le recourant ou, au contraire, con-
firmer l'arrêt attaqué pour d'autres motifs que ceux retenus
par l'autorité intimée (art. 114 al. 1 in fine OJ; cf.
ATF 125 II 497 consid. 1b/aa p. 500 et les références ci-
tées).
En revanche, lorsque le recours est dirigé, comme en
l'espèce, contre la décision d'une autorité judiciaire, le
Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la dé-
cision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets
ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de
procédure (art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ; ATF 125 II 633
consid. 1c p. 635). De surcroît, il ne peut pas revoir l'op-
portunité de la décision attaquée, le droit fédéral ne pré-
voyant pas un tel examen en la matière (cf. art. 104 lettre c
ch. 3 OJ a contrario).
2.- a) Aux termes de l'art. 33 LA, les entreprises
qui instruisent le personnel aéronautique doivent être titu-
laires d'une autorisation délivrée par l'OFAC (al. 1). L'au-
torisation est délivrée si le requérant dispose d'une organi-
sation et d'un personnel enseignant garantissant une instruc-
tion appropriée et s'il possède les droits d'usage requis sur
un aérodrome adéquat (al. 2). Le Conseil fédéral règle les
modalités et la procédure d'octroi des autorisations (al. 3).
Faisant usage de cette délégation de compétence, le
Conseil fédéral a réglementé l'instruction du personnel aéro-
nautique aux art. 26 à 29 OSAv, en précisant notamment les
conditions d'octroi de l'autorisation d'exploiter une école
aéronautique (art. 27 OSAv).
b) Le refus opposé à la recourante par l'autorité
intimée se fonde précisément sur l'art. 27 al. 2 OSAv, qui
prévoit notamment que, "pour l'instruction du personnel navi-
gant, le requérant doit en outre prouver qu'il dispose d'aé-
ronefs appropriés, entretenus réglementairement, inscrits
dans le registre matricule suisse des aéronefs".
La recourante soutient que le fait de subordonner
l'autorisation d'instruire du personnel navigant à la condi-
tion que les avions école utilisés soient inscrits dans le
registre matricule suisse des aéronefs est contraire aux rè-
glements JAR. Il faut donc examiner la place et la portée de
ceux-ci.
3.- a) Selon l'art. 6a al. 1 LA, le Conseil fédéral
peut exceptionnellement déclarer directement applicables cer-
taines annexes, y compris les prescriptions techniques qui
s'y rapportent, de la Convention du 7 décembre 1944 relative
à l'aviation civile internationale (Convention de Chicago;
RS 0.748.0); il peut prescrire, pour ces dispositions, un
mode de publication particulier et décider que des annexes ou
des parties d'annexes ne seront pas traduites. En outre, le
Conseil fédéral peut également appliquer cette réglementation
aux prescriptions techniques qui sont arrêtées dans le cadre
de la coopération entre autorités aéronautiques européennes
(art. 6a al. 2 LA).
Se fondant sur les art. 24 à 26 et 138a OSAv, le Dé-
partement fédéral de l'environnement, des transports, de
l'énergie et de la communication (ci-après: le Département) a
édicté le 14 avril 1999 l'ordonnance sur les titres de vol
JAR-FCL pour pilotes d'avion et d'hélicoptère (ci-après:
l'ordonnance départementale ou OJAR-FCL; RS 748.222.2). Aux
termes de son art. 1er, l'ordonnance départementale régit la
reprise des règlements édictés par les autorités conjointes
de l'aviation au sujet des titres de vol des pilotes d'avion
ou d'hélicoptère (règlements JAR-FCL). L'art. 2 al. 1 OJAR-
FCL précise que les règlements JAR-FCL 1 et JAR-FCL 2 régis-
sent l'octroi des titres de vol des pilotes d'avion (JAR-
FCL 1) et des pilotes d'hélicoptère (JAR-FCL 2) et fixent les
conditions à remplir pour pouvoir dispenser une formation re-
connue et contrôler les compétences. La version anglaise des
règlements JAR-FCL fait foi (art. 3 al. 1, 1ère phrase OJAR-
FCL).
b) Dans le cas d'espèce, ce sont les règlements JAR-
FCL 1 qui sont déterminants, puisque le litige porte sur les
types d'aéronefs pouvant être utilisés comme avions école. Au
plan interne, ces règlements ont le rang d'une ordonnance dé-
partementale prise conformément à la subdélégation de compé-
tence que le Conseil fédéral peut prévoir en faveur des dé-
partements (cf. art. 48 al. 1 de la loi du 21 mars 1997 sur
l'organisation du gouvernement et de l'administration [LOGA];
RS 172.010).
4.- a) L'appendice 1a à la réglementation JAR-FCL
1.055 (ci-après: l'appendice 1a) fixe les conditions que doi-
vent respecter les organismes de formation pour être considé-
rés comme conformes aux règlements JAR (cf. art. 2 de l'ap-
pendice 1a). Les exigences qui concernent plus particulière-
ment les types d'avions école (training aeroplanes) pouvant
être utilisés pour l'instruction des pilotes sont définies
aux art. 25 et 26 de l'appendice 1a.
C'est ainsi que l'art. 25 de l'appendice 1a prescrit
que l'organisme de formation doit fournir une flotte adéquate
d'avions école convenant à la formation, tout en posant cer-
taines exigences techniques en matière d'équipement des appa-
reils utilisés. Quant à l'art. 26 de l'appendice 1a, il dis-
pose que seuls les avions approuvés par "l'Autorité" à des
fins de formation peuvent être utilisés ("only aeroplanes ap-
proved by the Authority for training purposes shall be
used"). La réglementation est en revanche muette sur les con-
ditions requises pour obtenir une telle approbation de la
part de "l'Autorité".
b) La Commission de recours déduit de ce silence
qu'un État membre JAA est en droit de soumettre l'agrément
des avions école à des conditions particulières, au nombre
desquelles compterait justement, en droit suisse, l'exigence
que les appareils destinés à la formation soient inscrits
dans le registre matricule suisse des aéronefs.
Contrairement à ce que prétend la recourante, l'au-
torité intimée ne soutient donc pas que l'art. 27 al. 2 OSAv
primerait sur les art. 25 et 26 de l'appendice 1a; elle est
bien plutôt d'avis que la disposition en cause ne fait que
compléter et préciser la réglementation aéronautique euro-
péenne.
c) Cette opinion doit être suivie.
aa) Peu importe en effet que les compagnies aérien-
nes des États membres JAA soient, en principe, autorisées à
prendre en leasing et à utiliser les avions immatriculés dans
d'autres États membres (cf. les règlements JAR-OPS 1.165, ap-
plicables en vertu de l'ordonnance du 8 septembre 1997 sur
l'exploitation d'avions dans le transport aérien commercial
[OJAR-OPS 1; RS 748.127.8]). Comme le fait pertinemment re-
marquer la recourante elle-même, les règlements JAR-OPS 1 ne
concernent toutefois que le transport commercial des person-
nes et des biens (cf. art. 1er OJAR-OPS 1). Rien n'empêche
donc les États membres de subordonner l'utilisation des
avions école à d'autres exigences que celles prévues pour le
transport aérien commercial. Seul compte, en réalité, que ces
exigences soient conformes à la réglementation aéronautique
européenne qui concerne spécifiquement les questions relati-
ves à la formation des pilotes. Or, tel est bien le cas en
l'occurrence puisque les règlements JAR-FCL 1 ne font que
poser des exigences minimales en matière de formation (cf.
art. 2 de l'appendice 1a).
bb) Il est également sans importance, quoi qu'en
pense la recourante, que le préambule de l'ordonnance dépar-
tementale ne mentionne expressément que les art. 24 à 26 et
138a OSAv. Ces dispositions concernent en effet les prescrip-
tions techniques internationales (art. 138a OSAv) dans les
domaines visés par la réglementation JAR-FCL, savoir les dif-
férentes catégories de personnel aéronautique ayant besoin
d'une licence pour exercer leur activité (art. 24 OSAv), les
prescriptions sur les licences du personnel aéronautique
(art. 25 OSAv) et l'autorisation obligatoire pour l'instruc-
tion du personnel aéronautique (art. 26 OSAv). Or, les
art. 27 à 29 OSAv règlent justement les modalités d'applica-
tion du principe général, posé à l'art. 26 OSAv, de l'exi-
gence d'une autorisation pour exploiter une école destinée à
former du personnel aéronautique. La mention du seul art. 26
OSAv dans le préambule de l'ordonnance départementale n'ex-
clut donc nullement l'application des art. 27 à 29 OSAv. Au
contraire, dans la mesure où ces dispositions complètent et
précisent l'art. 26 OSAv, leur applicabilité n'est guère con-
testable. En réalité, si le préambule de l'ordonnance dépar-
tementale ne fait référence, de manière expresse, qu'aux
art. 24 à 26 et 138a OSAv, cela s'explique simplement par le
fait que ces dispositions contiennent une subdélégation de
compétence - elle aussi formulée de manière expresse - en fa-
veur du Département, ce qui n'est pas le cas des art. 27 à 29
OSAv.
cc) La recourante soutient encore qu'aucun intérêt
digne de protection ne justifierait "d'appliquer les JAR aux
écoles d'aviation d'une façon plus restrictive qu'aux compa-
gnies aériennes". Bien qu'elle ne l'exprime pas clairement,
elle semble également mettre en cause la légalité, voire la
constitutionnalité, de l'art. 27 al. 2 OSAv.
Dans le cadre d'un recours de droit administratif,
le Tribunal fédéral peut examiner, à titre préjudiciel, la
légalité et la constitutionnalité d'une ordonnance du Conseil
fédéral. Dans le cas d'une ordonnance dépendante édictée en
vertu d'une délégation législative, le Tribunal fédéral véri-
fie, en particulier, que le Conseil fédéral est bien resté
dans les limites du pouvoir réglementaire conféré par la loi.
Lorsque la délégation législative accorde au Conseil fédéral
un très large pouvoir d'appréciation pour arrêter les dispo-
sitions d'exécution, cette clause lie le Tribunal fédéral qui
ne saurait substituer sa propre appréciation à celle du Con-
seil fédéral; dans un tel cas, le Tribunal fédéral doit sim-
plement contrôler que la solution choisie n'outrepasse pas
manifestement les limites de la délégation législative et
qu'elle ne soit pas, pour d'autres motifs, contraire à la loi
ou à la Constitution (ATF 126 II 480 consid. 4a p. 485 s. et
les références citées).
En l'espèce, l'art. 27 al. 2 OSAv, qui précise les
conditions requises pour obtenir l'autorisation d'instruire
du personnel navigant, s'inscrit assurément dans les limites
de la délégation législative contenue à l'art. 33 al. 3 LA.
Par ailleurs, l'exigence de l'immatriculation en Suisse des
avions école permet - notamment - à l'OFAC, qui assure la
surveillance des organismes de formation (cf. art. 28 OSAv),
de vérifier que les appareils utilisés pour l'instruction
soient appropriés pour la formation et équipés conformément à
ce que requiert l'art. 25 de l'Appendice 1a. Une telle exi-
gence répond donc manifestement à un intérêt public digne de
protection. Quant à la prétendue différence de traitement en-
tre les avions utilisés à des fins commerciales et ceux des-
tinés à la formation des pilotes, elle découle précisément,
ainsi qu'on l'a vu, de la réglementation JAR elle-même.
d) En résumé, les avions destinés à la formation ne
peuvent être approuvés par "l'Autorité", au sens de l'art. 26
de l'appendice 1a, que s'ils sont inscrits dans le registre
matricule suisse conformément à l'art. 27 al. 2 OSAv. Cette
dernière disposition ne fait donc que compléter et préciser
la réglementation aéronautique européenne, sans lui être
d'aucune manière contraire.
C'est par conséquent à juste titre que l'autorité
intimée a confirmé le refus, opposé par l'OFAC à la recou-
rante, de la laisser dispenser des cours de pilotage sur un
avion immatriculé en France.
5.- Mal fondé, le recours de droit administratif
doit être rejeté.
Succombant, la recourante doit supporter les frais
judiciaires (art. 156 al. 1 et 153a OJ). En outre, elle n'a
pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ).
Par ces motifs,
l e T r i b u n a l f é d é r a l :
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge de la recourante un émolument
judiciaire de fr. 2'000.-.
3. Communique le présent arrêt en copie à la recou-
rante, à l'Office fédéral de l'aviation civile et à la Com-
mission de recours du Département fédéral de l'environnement,
des transports, de l'énergie et de la communication.
Lausanne, le 25 octobre 2001
ADD/dxc
Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,