II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.264/2001
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2A.264/2001
IIe C O U R D E D R O I T P U B L I C
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9 avril 2002
Composition de la Cour: MM. et Mme les Juges Wurzburger,
président, Hungerbühler, Müller, Yersin et Merkli.
Greffière: Mme Dupraz.
Statuant sur le recours de droit administratif
formé par
B.________, représenté par le Service d'Aide Juridique aux
Exilé-e-s, rue du Moutier 50, à Vallorbe,
contre
l'ordonnance du DFJP du 14 mars 2001 relative à l'exploita-
tion des centres d'enregistrement;
(statut des requérants d'asile
dans les centres d'enregistrement)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:
A.- Ressortissant guinéen né le 22 novembre 1980,
B.________ s'est présenté le 16 mai 2001 au Centre d'enregis-
trement de X.________ et a déposé une demande d'asile. Il a
ensuite été placé dans ce centre d'enregistrement.
Les requérants d'asile qui sont placés dans un cen-
tre d'enregistrement sont soumis, en ce qui concerne les con-
ditions d'hébergement (logement, déroulement de la journée,
sorties, etc.), aux dispositions de l'ordonnance du DFJP du
14 mars 2001 relative à l'exploitation des centres d'enregis-
trement (ci-après: l'Ordonnance ou OCEnr; RS 142.311.23),
respectivement du règlement interne des centres d'enregistre-
ment pour requérants d'asile et personnes à protéger (ci-
après: le Règlement) que l'Office fédéral des réfugiés (ci-
après: l'Office fédéral) a mis en vigueur le 1er avril 2001.
En particulier, ils ne peuvent quitter leur logement qu'à des
moments déterminés et ont besoin pour cela d'une autorisation
de sortie octroyée par le personnel.
B.- Au nom de B.________, le Service d'aide juridi-
que aux Exilé-e-s à Vallorbe a interjeté directement au Tri-
bunal fédéral un "recours administratif" daté du 29 mai 2001
et posté le lendemain. En substance, le recourant demande à
l'autorité de céans, sous suite de dépens, de constater que
les dispositions "détachables" de l'Ordonnance qu'il invoque
sont illégales parce que contraires à la garantie constitu-
tionnelle de la liberté de mouvement et de les annuler, de
constater que l'application à sa personne de l'art. 8 de
l'Ordonnance restreint sa liberté de mouvement d'une manière
contraire au droit fédéral en la matière et d'annuler son
obligation de demander chaque jour une autorisation pour sor-
tir du Centre d'enregistrement de X.________ aussi longtemps
que durera son séjour dans ce centre d'enregistrement. Il re-
quiert également l'assistance judiciaire.
Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 5
juin 2001.
Le Département fédéral de justice et police (ci-
après: le Département fédéral) conclut à l'irrecevabilité du
recours.
C.- B.________ a pu quitter le Centre d'enregistre-
ment de X.________ après que, par décision du 30 mai 2001,
l'Office fédéral l'eut attribué au canton de Soleure pour la
suite de la procédure d'asile.
C o n s i d é r a n t e n d r o i t :
1.- Le point de départ du recours est un comporte-
ment des autorités fédérales fondé sur le droit fédéral (lé-
gislation sur l'asile). La seule voie de recours au Tribunal
fédéral qui entre en considération est le recours de droit
administratif.
a) D'après l'art. 97 al. 1 OJ, le Tribunal fédéral
connaît en dernière instance des recours de droit administra-
tif contre des décisions au sens de l'art. 5 PA. Seules sont
attaquables les décisions telles que définies à l'art. 5 PA,
à l'exclusion d'autres mesures des autorités.
Le recours de droit administratif est recevable con-
tre les décisions des départements fédéraux (art. 98 lettre b
OJ). Le recours de droit administratif ne peut être exercé
directement à l'encontre de décisions de services fédéraux
statuant en première instance que si le droit fédéral le pré-
voit expressément (art. 98 lettre c OJ).
En outre, cette voie de droit ne doit être exclue ni
par la loi fédérale d'organisation judiciaire ni par une loi
spéciale. L'art. 100 al. 1 lettre b OJ déclare le recours de
droit administratif irrecevable en matière de police des
étrangers, en particulier dans le domaine du droit d'asile,
contre les décisions sur l'octroi ou le refus de l'asile (ch.
2), contre le renvoi (ch. 4) et contre les décisions concer-
nant l'admission provisoire des étrangers (ch. 5). Le contrô-
le de la régularité des conditions de séjour dans les centres
d'enregistrement ne tombe sous aucun de ces motifs d'irrece-
vabilité. En outre, la loi sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi;
RS 142.31) ne contient pas non plus de motif d'exclusion à ce
sujet. Pour autant que la Commission suisse de recours en ma-
tière d'asile ne soit pas compétente, le Département fédéral
statue définitivement, sous réserve du recours de droit admi-
nistratif au Tribunal fédéral (art. 105 al. 4 LAsi); la loi
sur l'asile renvoie sur ce point à la loi fédérale d'organi-
sation judiciaire, qui précisément n'exclut pas le recours de
droit administratif.
Enfin, seul a qualité pour former un recours de
droit administratif celui qui est atteint par la décision at-
taquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée (art. 103 lettre a OJ).
b) L'intérêt digne de protection exigé par l'art.
103 lettre a OJ doit en principe être actuel. Comme le recou-
rant ne séjourne plus dans le Centre d'enregistrement de
X.________, il n'a pas d'intérêt actuel à la solution du li-
tige. Cependant, le séjour des requérants d'asile dans les
centres d'enregistrement est généralement de courte durée; en
outre, comme la question de la forme à respecter, soit de la
procédure à suivre, pour soulever des griefs concernant l'hé-
bergement dans de tels centres se posera vraisemblablement
souvent à l'avenir mais n'est pas encore clarifiée, le Tribu-
nal fédéral ne peut guère être saisi à temps. Dans ces cir-
constances, il se justifie de faire abstraction de l'exigence
d'un intérêt actuel (cf. ATF 125 II 497 consid. 1a/bb
p. 499/500 et la jurisprudence citée). Par conséquent, le
Tribunal fédéral n'est pas obligé de s'en tenir aux circons-
tances concrètes telles qu'elles se présentaient au moment où
le recours a été déposé; dans un pareil cas, il faut au con-
traire se fonder sur la situation de fait et de droit exis-
tant au moment du jugement et prévisible pour la suite (cf.,
en matière de recours de droit public, ATF 126 I 250 consid.
1b in fine
p. 252).
c) En revanche, on peut douter de la recevabilité du
recours de droit administratif d'un autre point de vue.
La formulation des conclusions et en partie aussi
des motifs du recours montre que le recourant veut faire con-
trôler la régularité de l'Ordonnance, respectivement du Rè-
glement. Le Département fédéral soutient à juste titre qu'il
s'agit d'arrêtés et non pas de décisions au sens de l'art. 5
PA; ainsi, le recours tend à un contrôle de normes abstrait,
irrecevable dans la procédure du recours de droit administra-
tif. Pour autant que le recours vise en définitive à faire
examiner l'intervention de pur fait du personnel du Centre
d'enregistrement de X.________, voire de l'Office fédéral, et
de façon simplement accessoire à faire contrôler des normes,
on peut se demander, d'une part, s'il existe véritablement
une "décision" attaquable et, d'autre part, si, dans cette
hypothèse, il n'aurait pas fallu recourir auparavant au Dé-
partement fédéral. En ce qui concerne ce dernier point, le
recourant pense que les conditions d'un recours direct au
sens de l'art. 47 al. 2 et 3 PA sont remplies.
Pour décider s'il y a lieu d'entrer en matière sur
le recours de droit administratif, il apparaît indispensable
d'examiner s'il existe une voie de droit permettant de faire
contrôler les restrictions imposées à un étranger en rapport
avec son séjour dans un centre d'enregistrement et, le cas
échéant, à quelles conditions un tel contrôle est soumis.
2.- a) L'art. 26 al. 1 LAsi prévoit que la Confédé-
ration crée pour les requérants d'asile des centres d'enre-
gistrement dont elle confie la gestion à l'Office fédéral.
Selon l'art. 26 al. 2 LAsi, le centre d'enregistrement re-
cueille les données personnelles du requérant d'asile; en rè-
gle générale, il relève ses empreintes digitales et le photo-
graphie; il peut l'interroger sommairement sur les motifs qui
l'ont fait quitter son pays et sur l'itinéraire qu'il a em-
prunté. L'art. 26 al. 3 LAsi habilite le Département fédéral
à édicter des dispositions relatives aux centres d'enregis-
trement afin d'en assurer le bon fonctionnement et de garan-
tir une procédure rapide.
Les centres d'enregistrement ne sont pas simplement
des bureaux où les requérants d'asile doivent s'annoncer et
participer à des auditions. Il s'agit plutôt de bâtiments
disposant notamment de réfectoires et de dortoirs; les cen-
tres d'enregistrement doivent être de véritables locaux col-
lectifs, comme cela ressort en particulier des débats parle-
mentaires (cf. BO 1997 CN 1226 ss et, avant déjà, BO 1989 CN
1009). Durant les premiers jours suivant le dépôt d'une de-
mande d'asile, les requérants d'asile habitent dans de tels
centres d'enregistrement; ils y sont en fait obligés en
l'absence d'autres possibilités d'hébergement. Normalement,
l'Office fédéral n'a pas besoin de prendre de décision ex-
presse pour assigner formellement au requérant d'asile un
centre d'enregistrement comme lieu d'hébergement. Une telle
compétence d'assignation existe cependant légalement. Elle ne
résulte pas clairement du texte de l'article 26 LAsi, mais
bien de l'art. 28 LAsi qui habilite l'Office fédéral à assi-
gner au requérant d'asile un lieu de séjour, soit un loge-
ment, et à l'héberger le cas échéant dans un logement collec-
tif.
b) Le législateur lui-même n'a pas réglé en détail
les modalités du séjour dans les centres d'enregistrement. Il
a délégué cette compétence au Département fédéral (art. 26
al. 3 LAsi). Le Conseil fédéral a concrétisé ladite compéten-
ce à l'art. 20 de l'ordonnance 1 du 11 août 1999 sur l'asile
relative à la procédure (OA 1; RS 142.311): le Département
fédéral doit réglementer en particulier les heures d'ouvertu-
re, le droit d'accès, les conditions d'entrée et de sortie,
ainsi que la garde des objet appartenant aux requérants
d'asile. C'est sur la base de la délégation précitée que le
Département fédéral a édicté l'Ordonnance, qui est entrée en
vigueur le 1er avril 2001. L'art. 1 al. 2 OCEnr dispose que
l'Office fédéral précise, dans un règlement interne (dans la
version allemande: "Hausordnung"), les mesures d'organisation
liées à l'exploitation des logements de la Confédération.
C'est en se fondant sur cet article que l'Office fédéral a
mis le Règlement en vigueur, le 1er avril 2001.
L'Ordonnance contient des dispositions concernant
les heures d'ouverture durant lesquelles les requérants
d'asile et les personnes à protéger peuvent être enregistrés
(art. 2 OCEnr), le repos nocturne (art. 3 OCEnr), la saisie
d'objets et de valeurs patrimoniales (art. 4 OCEnr), le mode
d'hébergement (art. 5 OCEnr), l'obligation pour les personnes
hébergées de participer à l'entretien des locaux (art. 7
OCEnr), les contacts (art. 9 OCEnr) ainsi que l'accès des vi-
siteurs (art. 10 OCEnr). En l'espèce, c'est surtout l'art. 8
OCEnr qui est important. Selon l'art. 8 al. 2 et 3 OCEnr, les
requérants d'asile ne peuvent quitter le logement qu'à des
moments déterminés (en semaine de 9 à 17 heures, le week-end
du vendredi à 9 heures au dimanche à 19 heures). Pour cela,
ils ont besoin d'une autorisation écrite de sortie accordée
par le personnel (art. 8 al. 1 OCEnr). L'autorisation de sor-
tie peut notamment être refusée si la présence du requérant
d'asile est requise dans le cadre de l'examen de sa demande
ou de l'exécution de son renvoi; elle est également refusée
si l'intéressé est tenu de participer à l'entretien des lo-
caux (art. 8 al. 4 OCEnr).
c) La présence dans un centre d'enregistrement aux
conditions précitées (réglementation du déroulement de la
journée, règlement intérieur, interdiction de sortir durant
des périodes bloquées pour tout le monde, exigence d'une au-
torisation pour sortir en dehors de ces périodes) impose au
requérant d'asile des restrictions dans l'organisation de sa
journée. Compte tenu en particulier de la possibilité qu'a le
personnel du centre d'enregistrement de refuser une autorisa-
tion de sortie au requérant d'asile, ce dernier peut subir
une atteinte à son droit fondamental à la liberté personnel-
le, respectivement à la liberté de mouvement. Si le séjour
dans le centre d'enregistrement se limitait à quelques jours,
cette situation ne poserait guère de problème de protection
juridique sérieux. Au départ, le requérant d'asile ne dispose
pas d'un autre logement; de plus, il est normalement prêt à
se tenir à disposition sur place pour de premiers éclaircis-
sements. Le séjour dans un centre d'enregistrement sert sim-
plement, d'après le concept initial, à recueillir des données
personnelles et à effectuer un examen médical; puis le requé-
rant d'asile peut être sommairement interrogé sur les motifs
qui l'ont fait quitter son pays et sur l'itinéraire qu'il a
emprunté (art. 26 al. 2 LAsi et 19 OA 1). Ensuite intervient
l'attribution à un canton (art. 27 LAsi). En principe, l'au-
dition sur les motifs de la demande d'asile a lieu là-bas et
elle est effectuée par l'autorité cantonale (art. 29 LAsi).
Le législateur prévoyait que le séjour dans un centre d'enre-
gistrement durerait quatre à dix jours (BO 1997 CN 1228),
respectivement deux à cinq jours seulement (BO 1989 CN 1009).
En réalité, les requérants d'asile restent nettement
plus longtemps dans un centre d'enregistrement. Déjà sous
l'empire de la législation antérieure, le séjour moyen dans
le Centre d'enregistrement de Genève atteignait treize jours,
dans quelques cas seulement quatre à cinq jours, mais dans
d'autres deux à trois ou même cinq à six semaines (cf. Philip
Grant/Nicolas Wisard, La liberté personnelle des requérants
d'asile dans les Centres d'enregistrement, in ASYL 1996/3
p. 82). Cela est dû notamment au fait que l'Office fédéral
procède parfois lui-même à l'audition du requérant d'asile
sur les motifs de sa demande (Philip Grant/Nicolas Wisard,
op. cit., loc. cit.). L'Office fédéral règle de toute façon
certains cas sans l'aide des cantons. Il n'attribue pas
l'étranger à un canton et le retient dans le centre d'enre-
gistrement s'il envisage un renvoi préventif au sens de
l'art. 42 LAsi ou une décision de non-entrée en matière; dans
des cas clairs, des requérants d'asile sont même retenus jus-
qu'à ce qu'une décision matérielle d'asile soit prise (cf., à
ce sujet, Ursina Stgier, Rechtsschutzdefizite im Empfangs-
stellenverfahren, in ASYL 2000/3 p. 25 ss). L'étranger ne
peut souvent pas prévoir jusqu'à quel stade de la procédure
il devra rester dans un centre d'enregistrement et s'il sera
attribué, le cas échéant, à un canton; il ne peut guère éva-
luer la durée probable de son séjour dans un tel centre. En
l'espèce, le recourant a reçu la décision l'attribuant à un
canton deux semaines après son admission dans le Centre d'en-
registrement de X.________, soit le 31 mai 2001, c'est-à-dire
un jour après avoir formé le présent recours.
Une protection juridique réglementée peut être né-
cessaire dans des cas particuliers, au moins lorsque le sé-
jour dans un centre d'enregistrement ne reste pas limité à un
court laps de temps (ATF 126 I 250 consid. 2d p. 255; 123 II
402 consid. 4d p. 413; 121 I 87 consid. 1a et 1b p. 90/91;
arrêt 2P.96/2000 du 8 juin 2001, consid. 5c). Il convient dès
lors d'examiner à quelles conditions et de quelle manière le
requérant d'asile doit pouvoir obtenir un contrôle juridique
de sa situation.
3.- a) En droit administratif fédéral, le point de
départ de la protection juridique est la décision. Seule une
décision est sujette à recours (art. 44 PA), étant précisé
qu'un recours aboutit à un contrôle réglementé de l'acte éma-
nant de l'autorité fédérale à laquelle on reproche d'avoir
violé le droit. Sont considérées comme décisions, selon
l'art. 5 al. 1 PA, les mesures prises par les autorités dans
des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et
ayant pour objet: de créer, de modifier ou d'annuler des
droits ou des obligations (lettre a), de constater l'existen-
ce, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations
(lettre b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des deman-
des tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits ou obligations (lettre c).
La décision a la particularité de toucher, par son
contenu, la situation juridique du destinataire. Vu sa por-
tée, elle doit satisfaire à certaines exigences de forme. En
principe, il faut accorder à l'intéressé le droit d'être en-
tendu au préalable (art. 30 PA). La décision doit revêtir la
forme écrite (art. 34 PA), être désignée comme telle, être
motivée et indiquer les voies de droit (art. 35 PA). Il n'est
pas nécessaire que toute intervention étatique prenne la for-
me d'une décision; sinon, le bon fonctionnement de l'adminis-
tration pourrait en être affecté. Il est souvent indispensa-
ble que les autorités procèdent de façon informelle (cf. Lu-
kas S. Brühwiler-Frésey, Verfügung, Vertrag, Realakt und an-
dere verwaltungsrechtliche Handlungssysteme, Berne 1984,
p. 274 ss; Alexandre Flückiger, L'extension du contrôle juri-
dictionnel des activités de l'administration, Berne 1998,
p. 3; Paul Richli, Zum verfahrens- und prozessrechtlichen
Regelungsdefizit beim verfügungsfreien Staatshandeln, in PJA
1992 p. 196 ss, p. 200/201).
b) Au début de la procédure, le requérant d'asile ne
dispose pas encore de points de repère propres par rapport au
pays et doit recevoir une large assistance. Pour que ses be-
soins puissent être satisfaits, il faut le rattacher à une
organisation structurée. Certaines des restrictions qu'il
doit supporter sont dues au séjour comme tel dans un centre
d'enregistrement, c'est-à-dire au règlement intérieur ou
d'exploitation prévu pour l'essentiel par l'Ordonnance. Le
requérant d'asile se trouve ainsi dans un rapport de droit
particulier (cf. Alberto Achermann/Christina Hausammann,
Handbuch des Asylrechts, Berne/Stuttgart, 2e éd., 1991,
p. 368). Dans de telles conditions, il est impensable d'exi-
ger des décisions formelles pour tous les actes appliquant la
réglementation liée à ce statut. Des décisions formelles et
concrètes sont inutiles, par exemple, pour fixer les heures
des repas ou le menu de chaque repas particulier, pour assi-
gner l'entretien des locaux ou attribuer les dortoirs; même
le respect des heures de visite (art. 10 al. 4 OCEnr) se rè-
gle de manière informelle. Dans cette optique, le personnel
procède par des instructions qui, bien qu'obligatoires, peu-
vent être données de façon informelle. Compte tenu de la si-
tuation inhérente à ce statut spécial, on ne peut parler en
principe d'atteintes particulières aux droits fondamentaux à
propos des circonstances et des tâches, respectivement des
injonctions, quotidiennes les plus diverses; en définitive,
pour autant qu'un véritable besoin de protection juridique
existe, il ne saurait en tout cas pas fonder un droit général
et illimité à la prise de décisions formelles.
Il en va toutefois autrement en ce qui concerne les
ordres du personnel du centre d'enregistrement qui peuvent
porter une atteinte non négligeable à la personnalité et à la
liberté du requérant d'asile. Les autorisations de sortie
(respectivement leur refus) en font partie. Au bout d'un ou
deux jours, une fois que les empreintes digitales et les pho-
tographies ont été prises, les requérants d'asile ont en
principe le droit de quitter le centre d'enregistrement pour
des périodes limitées. Le personnel bien en vue à l'entrée du
centre d'enregistrement accorde l'autorisation en apposant
sur un document un tampon approuvant la sortie. Si l'autori-
sation doit exceptionnellement être refusée selon l'art. 8
al. 4 OCEnr (par exemple, en cas d'audition le jour en ques-
tion), l'apposition du tampon est refusée et le requérant
d'asile est empêché de sortir. En principe, une telle mesure
interviendra dans le court terme et ne sera pas prévisible
longtemps à l'avance. D'après l'organisation prévue par l'Or-
donnance et le Règlement, une autorisation de sortie est né-
cessaire chaque jour. Dans ces circonstances, une véritable
procédure de décision pour chaque sortie en particulier ne
paraît ni indiquée ni praticable (cf. aussi l'art. 3 lettre f
PA).
4.- a) Il s'agit de garantir une protection juridi-
que à partir de cette situation (absence d'une décision cons-
tituant l'objet indispensable d'un recours), sans pour autant
étendre le concept de décision. Le requérant d'asile, qui se
sent atteint de façon excessive dans sa liberté, doit pouvoir
recourir contre des actes particuliers respectivement contre
le comportement général du personnel du centre d'enregistre-
ment. En revanche, il n'y a pas lieu d'admettre systématique-
ment une voie de recours à l'encontre de n'importe quelle at-
teinte. Une telle protection juridique ne s'harmoniserait pas
avec la loi fédérale sur la procédure administrative. L'ou-
verture d'une voie de recours doit rester limitée à des cas
graves.
Pour autant que, concrètement, la violation de la
liberté personnelle soit invoquée, une simple dénonciation
n'est pas toujours suffisante puisque, dans ce cas, l'inté-
ressé ne jouit pas des droits reconnus à la partie et ne peut
pas exiger que son affaire soit traitée (art. 71 al. 2 PA;
cf. également, au sujet du manque d'efficacité de la dénon-
ciation, ATF 121 I 87 consid. 1a p. 90). En outre, il n'est
pas admissible de renvoyer à la voie de l'action en responsa-
bilité de l'Etat le requérant d'asile qui se sent atteint
dans sa liberté par l'organisation de son séjour dans un cen-
tre d'enregistrement. Une protection juridique de ce genre,
simplement indirecte et a posteriori, ne peut pas suffire et
n'est finalement pas dans l'intérêt de la collectivité publi-
que. Il convient au contraire de permettre au requérant
d'asile qui estime ses droits fondamentaux gravement lésés de
faire valoir ses griefs à l'encontre d'actes étatiques qui
viennent de se produire, durent encore ou sont imminents.
b) La nécessité d'une protection juridique a pour
origine, comme on l'a constaté, l'existence d'un intérêt di-
gne de protection au contrôle d'une intervention étatique
prétendument illicite. En soi et comme on l'a vu plus haut,
l'existence d'un intérêt digne de protection ne doit pas con-
duire à transformer l'action étatique incriminée en une déci-
sion. En revanche, quiconque est à tel point touché par une
intervention étatique qu'il risque d'être atteint de façon
inadmissible dans ses droits fondamentaux doit avoir la pos-
sibilité de demander à l'autorité compétente (de première
instance) une décision attaquable, normalement en constata-
tion (cf. ATF 123 II 402 consid. 4b/aa p. 413; 121 I 87 con-
sid. 1b p. 90/91). D'ailleurs, une telle possibilité existe
déjà dans le droit en vigueur: si le requérant prouve qu'il a
un intérêt digne de protection, l'autorité (compétente) con-
cernée doit entrer en matière sur sa demande en constatation
(art. 25 al. 2 PA). De la sorte, une voie de recours s'ouvre
à l'intéressé contre la décision en cause, que celle-ci soit
constatatoire, formatrice ou même d'irrecevabilité, si l'au-
torité refuse d'entrer en matière.
c) Ainsi, les principes et les dispositions de la
loi fédérale sur la procédure administrative permettent l'ob-
tention d'une décision et rendent possible l'ouverture d'une
voie de droit. Mais ils ne donnent pas assez d'indications
concrètes pour montrer, dans le cas particulier d'un centre
d'enregistrement, comment et à quelles conditions existe cet-
te protection juridique. Comme cela a été exposé ci-dessus,
étant donné les particularités du séjour dans un centre d'en-
registrement, le requérant d'asile doit en principe se sou-
mettre au règlement intérieur et obtempérer aux injonctions
(informelles) du personnel. L'autorité ne doit qu'exception-
nellement libeller par écrit et motiver un ordre qui pourrait
porter sérieusement atteinte aux droits fondamentaux du re-
quérant d'asile, et cela seulement si ce dernier conteste
l'ordre et demande expressément une décision formelle. Dans
l'intérêt de la sécurité du droit en général et d'une bonne
gestion des centres d'enregistrement en particulier, il pa-
raît utile d'établir des règles spéciales afin de concrétiser
cette procédure de décision. La réglementation de ladite pro-
cédure ne devrait nullement émaner du législateur ordinaire
ni même forcément du Conseil fédéral. Il conviendrait d'exa-
miner si, le cas échéant, le Département fédéral lui-même ne
pourrait pas, sur la base de l'art. 26 al. 3 LAsi et dans un
délai raisonnable, édicter une réglementation, respectivement
insérer des règles à ce sujet dans l'Ordonnance. Cette régle-
mentation déterminerait avant tout l'autorité à laquelle
l'intéressé devrait s'adresser pour demander une décision et
celle auprès de laquelle il pourrait déposer un recours. Il
serait opportun d'attribuer la compétence décisionnelle à la
Direction de l'établissement. On pourrait alors concevoir que
l'Office fédéral fonctionne comme instance de recours. La ré-
glementation fixerait concrètement (grâce à une énumération
ou à une clause générale) pour quelles catégories d'ordres,
respectivement à quelles conditions (par exemple, à partir
d'une durée de séjour minimale), le requérant d'asile serait
en droit d'exiger une décision.
d) En l'absence de texte réglementant cette procé-
dure, le recourant n'a pas obtenu de décision formelle sur
ses requêtes lorsqu'elles étaient d'actualité. Il a omis de
demander une décision formelle à l'Office fédéral, en se fon-
dant directement sur la loi fédérale sur la procédure admi-
nistrative, bien que cela fût envisageable. Maintenant, il se
contente de critiquer directement devant le Tribunal fédéral,
d'une part, un arrêté (l'Ordonnance, respectivement le Règle-
ment) et, d'autre part, la situation effective dans le Centre
d'enregistrement de X.________. Dans un cas comme dans l'au-
tre, il n'attaque pas une décision au sens de l'art. 5 PA.
Ainsi, le recours de droit administratif ne porte pas sur une
décision et, pour cette raison déjà, il n'est pas recevable
selon l'art. 97 OJ. La question du recours direct au sens de
l'art. 47 al. 2 et 3 PA ne se pose même pas, puisqu'il fau-
drait pour cela qu'il existe une décision, c'est-à-dire une
appréciation de la situation de fait et de droit effectuée
dans un cas concret par l'autorité matériellement compétente.
Vu ce qui précède, le recours de droit administratif
est irrecevable.
e) Les griefs soulevés par le recourant à l'encontre
de son séjour dans le Centre d'enregistrement de X.________
n'ont pas été jugés matériellement. Il n'y a plus d'intérêt
actuel à ce qu'ils soient examinés (cf. consid. 1b, ci-des-
sus). Le Tribunal fédéral a renoncé en l'espèce à l'existence
d'un intérêt actuel digne de protection pour pouvoir se pro-
noncer sur des questions de procédure qui, sans cela, n'au-
raient probablement jamais pu être tranchées. Il faut partir
du fait que les requérants d'asile séjournant dans un centre
d'enregistrement auront désormais l'occasion de faire contrô-
ler les conditions essentielles de séjour dans un tel centre,
en particulier la réglementation des sorties sous l'angle de
la liberté personnelle, respectivement de la liberté de mou-
vement. Pour le moment, en l'absence d'une réglementation at-
tribuant une compétence décisionnelle à ce sujet à la Direc-
tion de l'établissement, l'Office fédéral devrait être direc-
tement compétent. Mais, en l'état, il n'y a pas de raison de
transmettre l'acte du 29 mai 2001 avec toutes les pièces du
dossier audit Office fédéral pour qu'il se prononce concrète-
ment a posteriori sur les conditions de séjour du recourant
dans le Centre d'enregistrement de X.________, dans le cadre
d'une procédure de décision formelle au sens des considérants
qui précèdent.
5.- Succombant, le recourant n'a pas droit à des dé-
pens (art. 159 al. 1 OJ) et doit en principe supporter les
frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ). Il a ce-
pendant demandé l'assistance judiciaire. Le Tribunal fédéral
dispense une partie de payer les frais judiciaires à la dou-
ble condition qu'elle soit dans le besoin et que ses conclu-
sions ne paraissent pas vouées à l'échec (art. 152 al. 1 OJ).
L'indigence semble avérée. Vu la situation procédurale peu
claire en ce qui concerne le problème soulevé dans le re-
cours, on peut considérer que celui-ci n'était pas d'emblée
dénué de chance de succès. Il faut par conséquent admettre la
demande qui consiste exclusivement à dispenser le recourant
de payer les frais judiciaires, puisqu'il n'est pas représen-
té par un avocat (cf. l'art. 152 al. 2 OJ).
Par ces motifs,
l e T r i b u n a l f é d é r a l :
1. Déclare le recours irrecevable.
2. Admet la demande d'assistance judiciaire.
3. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
4. Communique le présent arrêt en copie au représen-
tant du recourant et au Département fédéral de justice et po-
lice.
Lausanne, le 9 avril 2002
DAC/elo
Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
La Greffière,