II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.256/2001
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2A.256/2001/zga
Urteil vom 22. März 2002
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler, Müller,
Bundesrichterin Yersin,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.
1. Einkaufszentrum Shop Ville, Zürich, und durch dieses vertretene Geschäfte,
2. Mietervereinigung Bahnhof Stadelhofen, Zürich, und durch diese vertretene
Geschäfte,
3. I. Barrage AG, Apotheke Hauptbahnhof Zürich, vertreten durch das
Einkaufszentrum Shop Ville,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Zürcher,
Löwenstrasse 61, Postfach, 8023 Zürich,
und
Schweizerische Bundesbahnen (SBB) AG, Division Infrastruktur, Rechtsdienst,
als weitere Beteiligte,
gegen
1. Gewerkschaft Bau & Industrie GBI, 8021 Zürich,
2. Unia, 8026 Zürich,
3. Gewerkschaft Verkauf, Handel, Transport, Lebensmittel, 8036 Zürich,
4. Gewerkschaftsbund des Kantons Zürich, 8026 Zürich, Beschwerdegegner, alle
vertreten durch Rechtsanwalt Markus Bischoff, Walchestrasse 17, 8006 Zürich,
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung,
4. Kammer, Militärstrasse 36, Postfach, 8021 Zürich.
Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich vom 28. März 2001)
Sachverhalt:
A.
Am 15. März 1998 nahmen die Stimmberechtigten des Kantons Zürich eine
Änderung des Gesetzes vom 14. März 1971 über die öffentlichen Ruhetage und
über die Verkaufszeit im Detailhandel (RLG) an. Danach konnten neu
Verkaufsgeschäfte in Zentren des öffentlichen Verkehrs, die sich in
Bahnhofliegenschaften und damit verbundenen Einkaufspassagen befinden, an
Werktagen und öffentlichen Ruhetagen von 6 Uhr bis 20 Uhr offengehalten
werden (§ 8a RLG). Das kantonale Amt für Wirtschaft und Arbeit teilte den
Interessierten Kreisen im Anschluss hieran am 14. Mai 1998 in einem
Rundschreiben mit, dass in diesen Betrieben Personal "auch ohne besondere
Bewilligung im Sinne von Art. 65 ff. der Verordnung II des Arbeitsgesetzes"
(AS 1966 136 ff.; aArGV 2) beschäftigt werden dürfe. Als entsprechende
Zentren hätten zurzeit der Hauptbahnhof Zürich einschliesslich Shop Ville,
der Bahnhof Stadelhofen, der Flughafenbahnhof sowie der Bahnhof Uster zu
gelten.
Nach dem neuen kantonalen Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetz vom 26. Juni 2000
dürfen die Läden der Detailhandelsbetriebe nunmehr generell von Montag bis
Samstag ohne zeitliche Beschränkungen offen gehalten werden (§ 4); abgesehen
von den Läden in Zentren des öffentlichen Verkehrs sowie von den Apotheken
sind sie hingegen an öffentlichen Ruhetagen zu schliessen (§ 5 und § 8a RLG
im Anhang zum Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetz). Die Vorschriften des
Arbeitsgesetzes sowie weitere gesetzliche Bestimmungen über die Ruhe und
Ordnung an öffentlichen Ruhetagen bleiben vorbehalten (§ 6).
B.
Am 21. April 1999 trat der Regierungsrat des Kantons Zürich auf einen gegen
das Schreiben des Amtes für Wirtschaft und Arbeit vom 14. Mai 1998
gerichteten Rekurs nicht ein, da es sich dabei um eine einfache Mitteilung
handle. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hiess eine von
verschiedenen Gewerkschaften hiergegen gerichtete Beschwerde am 7. Juli 1999
gut: Nicht alle Läden in den Zürcher Zentren des öffentlichen Verkehrs seien
Reisebedürfnisbetriebe im Sinne von Art. 65 aArGV 2; indem das Rundschreiben
eine solche Gleichstellung postuliere und damit bestimmte Geschäfte von der
bundesrechtlichen Bewilligungspflicht nach dem Bundesgesetz vom 13. März 1964
über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (ArG; SR 822.11) ausnehme,
gehe es über eine blosse Information hinaus; es regle insofern eine
verwaltungsrechtliche Rechtbeziehung und sei deshalb eine anfechtbare
Verfügung (ARV 2000 S. 4 ff.).
C.
Am 15. Februar 2000 stellte das Amt für Wirtschaft und Arbeit fest, dass 82
Läden bzw. Verkaufsstellen und 10 Kioske (Verfügung Nr. 102345) sowie die
Bahnhofapotheke (Verfügung Nr. 102348) und der Swatch-Shop (Verfügung Nr.
102347) im Hauptbahnhof Zürich von der behördlichen Bewilligungspflicht für
Sonntagsarbeit ausgenommen seien. Das Gleiche gelte für 14 Läden bzw.
Verkaufsstellen und 3 Kioske im Bahnhof Stadelhofen (Verfügung Nr. 102205).
Das Amt für Wirtschaft und Arbeit nahm an, dass das Eisenbahngesetz als
speziellere Regelung indirekt die Voraussetzungen für die Sonntagsarbeit in
Bahnnebenbetrieben regle, weshalb diese, soweit sie am Sonntag offen gehalten
würden, unter die Sonderbestimmungen von Art. 65 ff. aArGV 2 fielen und von
der behördlichen Bewilligungspflicht ausgenommen seien. Gestützt auf Art. 39
Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (in der Fassung vom 20.
März 1998, in Kraft seit 1. Januar 1999; SR 742.101) hätten die SBB den
Status aller Betriebe im Hauptbahnhof und im Bahnhof Stadelhofen neu
beurteilt. Ob sie dabei Art. 39 Abs. 1 EBG richtig angewandt hätten, sei
mangels Zuständigkeit nicht zu prüfen, doch erscheine ihr Vorgehen als
"durchaus plausibel". Die von den SBB anerkannten Nebenbetriebe seien deshalb
von der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit ausgenommen.
D.
Die Gewerkschaft Bau & Industrie, die Unia, die Gewerkschaft Verkauf, Handel,
Transport, Lebensmittel sowie der Gewerkschaftsbund des Kantons Zürich
rekurrierten hiergegen an die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich,
welche ihre Eingaben am 26. Mai 2000 abwies: Die Auslegung von Art. 65 ff.
aArGV 2 decke sich mit jener von Art. 39 EBG, ohne dass eine Bindungswirkung
des eisenbahnrechtlichen Entscheids der SBB für die arbeitsrechtliche
Bewilligungsbehörde bestehe. Diese habe die entsprechenden Feststellungen in
eigener Verantwortung zu treffen, auch wenn die Stossrichtungen der beiden
Bestimmungen identisch seien. Nach der Revision von Art. 39 EBG habe nicht
mehr eine Orientierung an der Branche, sondern an der Zusammensetzung des
Kundenkreises und am darauf ausgerichteten Sortiment zu erfolgen. Als
Nebenbetriebe hätten Geschäfte zu gelten, deren Angebot aufgrund des
tatsächlichen Konsumverhaltens der Bahnkunden im Rahmen des Reisens auf deren
Bedürfnisse ausgerichtet erscheine. Für die Frage nach dem bedürfnisgerechten
Sortiment sei zum einen die Art und Grösse des Bahnhofs wesentlich, weil sich
das Publikum entsprechend unterschiedlich zusammensetze, und zum andern die
spezifische Reisesituation, die in der Regel dazu zwinge, verhältnismässig
rasch und ohne einlässliche Beratung einzukaufen, und nur den Erwerb von
Waren zulasse, die sich ohne weiteres im Handgepäck mitführen liessen. Diese
Orientierung am bahnkundengerechten Sortiment sei dann durch geeignete
Erhebungen darüber zu ergänzen, ob sich der Kundenkreis tatsächlich
überwiegend aus Bahnkunden zusammensetze, wenn diesbezüglich begründete
Zweifel bestünden. Nicht zu den Bahnreisenden sei jenes Publikum zu zählen,
das nicht wegen des Reisens im Bahnhof einkaufe, sondern für den Einkauf in
den Bahnhof komme. Gemäss Eigendeklaration der verschiedenen Betriebe seien
70 bis 95 % der Kunden Bahnkunden, wobei sich das Sortiment in einem Segment
halte, das sich ohne weiteres für den raschen "En-passant-Kauf" eigne und
problemlos eigenhändig im Handgepäck mitgeführt werden könne. Das Amt für
Wirtschaft und Arbeit habe deshalb zu Recht die von den SBB als Nebenbetriebe
anerkannten Geschäfte und Kioske auch als Reisebedürfnisbetriebe gemäss Art.
65 Abs. 1 aArGV 2 bzw. Art. 26 ArGV 2 (Verordnung 2 vom 10. Mai 2000 zum
Arbeitsgesetz [Sonderbestimmungen für bestimmte Gruppen von Betrieben oder
Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen], in Kraft seit 1. August 2000; SR
822.112) bezeichnet.
E.
Gegen die Entscheide der Volkswirtschaftsdirektion gelangten die Gewerkschaft
Bau und Industrie, die Unia, die Gewerkschaft Verkauf, Handel, Transport,
Lebensmittel sowie der Gewerkschaftsbund erfolgreich an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses hielt in seinem Urteil vom 28.
März 2001 fest, dass zahlreiche Betriebe - entgegen der Auffassung der
Vorinstanzen - mit Blick auf Art. 26 ArGV 2 der Bewilligungspflicht für
Sonntagsarbeit unterstünden. Hinsichtlich verschiedener weiterer Geschäfte
präzisierte es, dass die Befreiung von der Bewilligungspflicht nur für das
Bedienungs- bzw. Verkaufspersonal gelte. Es hielt zur Begründung fest, dass
die Problematik, soweit nicht speziellere Normen bestünden, gestützt auf Art.
26 ArGV 2 zu beurteilen sei, der in Art. 27 ArG eine hinreichende gesetzliche
Grundlage finde. Art. 65 Abs. 4 aArGV 2 habe die Verfügung der
Eisenbahnaufsichtsbehörden gegenüber der arbeitsgesetzlichen Regelung
vorbehalten und Art. 68 Abs. 1 aArGV 2 habe das Heranziehen von Personal ohne
behördliche Bewilligung erlaubt, soweit das Offenhalten an Sonntagen gemäss
der Eisenbahngesetzgebung gestattet gewesen sei. Mit der Verleihung des
Status als Nebenbetrieb sei gestützt auf diese Regelung auch jener des
arbeitsgesetzlichen Reisebedürfnisbetriebs verbunden gewesen. Dies gelte
heute mangels entsprechender Vorbehalte nicht mehr; Art. 27 ArG verpflichte
den Bundesrat nicht, Bahnnebenbetriebe von der Bewilligungspflicht
auszunehmen, sondern ermächtige ihn lediglich hierzu. Der Begriff des
Reisebedürfnisbetriebs sei heute prinzipiell unabhängig von jenem des
Bahnnebenbetriebs auszulegen; dabei könnten aber die zu diesem entwickelten
Grundsätze dennoch herangezogen werden. Das Bundesgericht habe im Rahmen von
Art. 39 EBG definiert, was als Bahnnebenbetrieb zu gelten habe. Da es dabei
bereits von den Bedürfnissen der Bahnkunden ausgegangen sei und National- und
Ständerat miteinander unvereinbare Auffassungen vertreten hätten, komme der
Revision von Art. 39 EBG vom 20. März 1998 keine weitere Bedeutung zu; es sei
darin lediglich eine "Nachführung der Bestimmung im Sinn der
höchstrichterlichen Praxis" zu sehen. Unter Beachtung des französischen und
des italienischen Textes von Art. 26 ArGV 2 sei der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zuzustimmen, dass als Verkaufsstellen nur Betriebe gelten
könnten, deren Angebot sich zumindest vorwiegend auf die spezifischen
Bedürfnisse der Reisenden beziehe und deren Existenz von den Kaufaktivitäten
der Reisenden abhänge. Entscheidend sei die Ausrichtung des Angebots auf die
Bedürfnisse der Bahnkunden und nicht die tatsächliche sonntägliche
Kundenstruktur, ansonsten das Sortiment für die Bahnkunden ungerechtfertigt
eingeschränkt würde.
Eine Minderheit des Verwaltungsgerichts vertrat die Ansicht, dass die Sache
zur Ergänzung des Sachverhalts an die Vorinstanz zurückzuweisen sei: Art. 26
Abs. 2 ArGV 2 erlaube bloss die bewilligungslose Beschäftigung jenes
Personals, das die Durchreisenden bediene. Damit bedeute es bereits ein
Entgegenkommen, wenn die Kundschaft nur (aber immerhin) überwiegend aus
Reisenden bestehen müsse. Im Endeffekt finde hier bereits im Umfang der nicht
den Reisenden nützenden Kapazitäten bewilligungsfreie Arbeitnahme statt und
bestehe mithin ein Verstoss gegen das Sonntagsarbeitsverbot unter dem
"Deckmantel" angeblicher Befriedigung von Reisebedürfnissen. Es sei deshalb
abzuklären, wie es an den Sonntagen, um die es hier gehe, mit der
Kundenstruktur stehe. Die Auslegung von Art. 26 ArGV 2 durch die
Gerichtsmehrheit lasse diese Norm als gegen Art. 27 ArG verstossend und damit
unanwendbar erscheinen, weil die Bedürfnisse von Nichtreisenden die
Durchbrechung des Sonntagsarbeitsverbots nicht rechtfertigen könnten.
F.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts haben das Einkaufszentrum Shop Ville
und die Mietervereinigung Bahnhof Stadelhofen - für sich und die durch sie
vertretenen Geschäfte - sowie die I. Barrage AG am 23. Mai 2001 gemeinsam
Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem Antrag, dieses Urteil
teilweise aufzuheben und festzustellen, dass sämtliche vom Amt für Wirtschaft
und Arbeit bezeichneten Betriebe im Hauptbahnhof/Shop Ville und im Bahnhof
Stadelhofen von der behördlichen Bewilligungspflicht für die Sonntagsarbeit
ausgenommen seien. Die Beschwerdeführer machen geltend, mit dem Wegfall von
Art. 65 Abs. 4 aArGV 2 bzw. Art. 68 Abs. 1 aArGV sei keine Änderung der
Rechtslage bezüglich des Verhältnisses von Arbeits- und Eisenbahngesetzgebung
verbunden gewesen. Die arbeitsgesetzliche Sonderregelung für die
Reisebedürfnisbetriebe müsse auf die eisenbahnrechtliche von Art. 39 EBG
bezüglich der Nebenbetriebe abgestimmt sein; die Zulassung von
Bahnnebenbetrieben mache keinen Sinn, wenn diesen nicht auch wie bisher
bewilligungsfrei das nötige Bedienungspersonal zugestanden werde. Eine
grammatikalische, historische und geltungszeitliche Auslegung von Art. 39 EBG
und Art. 26 ArGV 2 ergebe, dass die Einkaufsmöglichkeiten in
Bahnnebenbetrieben im Interesse der Bahnreisenden liberalisiert werden
sollten. Entscheidend sei, dass der Nebenbetrieb kein branchenübliches
Vollsortiment, sondern ein den Bedürfnissen der Bahnkunden angepasstes,
allenfalls reduziertes Produktesortiment anbiete. Eine flächenmässige
Einschränkung oder eine bestimmte kioskartige Organisation bildeten nach der
Revision von Art. 39 EBG nicht mehr Voraussetzung für die Anerkennung als
Bahnnebenbetrieb.
G.
Am 23. Mai 2001 wandten sich die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB AG) mit
dem Antrag an das Bundesgericht, sie zum vorliegenden Verfahren beizuladen,
den Schriftenwechsel auf sie auszudehnen und beim Bundesamt für Verkehr einen
Amtsbericht über die Tragweite der Revision von Art. 39 EBG einzuholen. In
der Sache beantragen sie, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und
die Entscheide der Volkswirtschaftsdirektion und des Amtes für Wirtschaft und
Arbeit zu bestätigen. Die SBB machen geltend, der Begriff des
Reisebedürfnisbetriebs an Bahnhöfen müsse analog jenem des Bahnnebenbetriebs
ausgelegt werden, auch wenn die Terminologie "nicht vollständig
deckungsgleich" sei. Die Streichung des Vorbehalts der eisenbahnrechtlichen
Anordnungen in Art. 65 Abs. 4 aArGV 2 sei nur erfolgt, da das federführende
Departement die Auffassung vertreten habe, jenem komme - nachdem mit Art. 71
lit. c ArG bereits eine entsprechende Regelung auf Gesetzesstufe bestehe -
nur deklaratorische Wirkung zu, womit sich eine Norm auf Verordnungsstufe
erübrige. Es müsse sichergestellt sein, dass das Führen eines Nebenbetriebs
nicht dadurch illusorisch gemacht werde, dass während der zulässigen
Öffnungszeiten kein Personal eingesetzt werden könne. Bereits der neue
Wortlaut von Art. 39 EBG lasse "klar erkennen", dass materiell nicht mehr
dasselbe gemeint sein könne wie zuvor. Die "Rechtfertigung durch die
Bedürfnisse des Bahnbetriebs und des Verkehrs" sei abgelöst worden durch eine
"Ausrichtung auf die Bedürfnisse der Bahnkunden". Es sei nicht einzusehen,
was den Gesetzgeber zu "einer rein kosmetischen Neufassung ohne materielle
Änderung" von Art. 39 EBG gedrängt hätte. Starre Festlegungen bestimmter
Ladengrössen oder der kategorische Ausschluss bestimmter Branchen seien nicht
mehr angezeigt.
H.
Die am kantonalen Verfahren beteiligten Gewerkschaften beantragen, die
Beschwerde abzuweisen: Die Revision von Art. 39 EBG habe keine Änderung
gebracht; der neue Wortlaut gebe lediglich die bundesgerichtliche Praxis
wieder, welche bereits das bisherige Gesetz in einem zeitgemässen, liberalen
Sinne ausgelegt habe. Mit Art. 26 ArGV 2 sei die bisherige Rechtsprechung des
Bundesgerichts, "welche die Kunden (Mehrzahl Reisende), das Sortiment, die
Branche (spezifische Bedürfnisse) sowie die Grösse des Verkaufsgeschäftes
berücksichtigt" habe, in Verordnungsform gegossen worden. Mit der Minderheit
des Verwaltungsgerichts sei zu beanstanden, dass die Kundenstruktur der
fraglichen Geschäfte weder werktags noch sonntags abgeklärt worden sei.
Der Bereich HB/Shop Ville, aber auch Stadelhofen, sei sonntags zum
"Einkaufszentrum der Stadtzürcher und Stadtzürcherinnen" geworden.
I.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragt, die Beschwerde
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Volkswirtschaftsdirektion hat
unter Hinweis auf ihre "Ausführungen im Verwaltungsgerichts- und im
Rekursverfahren" auf eine Vernehmalssung verzichtet.
J.
Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement als beschwerdebefugte
Bundesbehörde stellt keine Anträge bezüglich der einzelnen Geschäfte. Nach
seiner Ansicht ist das Verwaltungsgericht allgemein zu Recht davon
ausgegangen, dass der eisenbahnrechtliche Nebenbetrieb und der
Reisebedürfnisbetrieb im Sinne des Arbeitsgesetzes nicht identisch sein
müssten. Betriebe für Reisende hätten nicht alle Wünsche abzudecken, sondern
nur solche, die im Zusammenhang mit der Reise stünden. Warenangebote und
Dienstleistungen, die der Befriedigung einer allgemeinen Nachfrage von Kunden
dienten und nicht reisebedingt seien, genügten den Voraussetzungen von Art.
26 ArGV 2 nicht. Damit das Warenangebot als auf die Bedürfnisse der Reisenden
ausgerichtet gelten könne, habe es deren Grundbedarf zu entsprechen
(Verpflegung, Hygiene, Presseerzeugnisse, Reisebedarf für unterwegs) und
dürfe es keinem Vollsortiment gleichkommen. Die Waren müssten in handlichen
Volumen oder Quanten verkauft werden, die von einer Person getragen werden
könnten, zudem müsse der Kaufvorgang einfach und sofort abgewickelt werden
können (Kauf "en passant"). In diesem Sinne seien die in BGE 123 II 317 ff.
entwickelten Richtlinien (zur Beurteilung des Nebenbetriebscharakters der
Geschäfte) allgemein zutreffend, allerdings unter Vorbehalt der Kriterien
über die Sortimentsprüfung. Arbeits- und Eisenbahngesetz regelten
verschiedene Sachverhalte. Der Vorbehalt von Art. 71 ArG erfasse nicht die
Beschäftigung von Arbeitnehmern. Ein Verkaufsladen könne gemäss Art. 39 EBG
als Nebenbetrieb gelten und gegebenenfalls am Sonntag geöffnet halten, wenn
er durch den Ladeninhaber betrieben werde. Die Beschäftigung von
Arbeitnehmern und insbesondere die Befreiung von der Bewilligungspflicht für
Sonntagsarbeit richteten sich hingegen ausschliesslich nach den Vorschriften
des Arbeitsgesetzes und den Voraussetzungen von Art. 26 ArGV 2.
K.
Mit Verfügung vom 21. Juni 2001 legte der Abteilungspräsident der Beschwerde
antragsgemäss aufschiebende Wirkung bei.
L.
Am 11. Mai 2000 haben verschiedene Gewerbetreibende gegen die Anerkennung der
Geschäfte im HB/Shop Ville als Bahnnebenbetriebe beim Bundesamt für Verkehr
(BAV) ein Anstandsverfahren im Sinne von Art. 40 Abs. 1 lit. e EBG
eingeleitet, das zurzeit noch hängig ist.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfahrensgegenstand bildet die Frage, ob die von den SBB als
Bahnnebenbetriebe bezeichneten Unternehmen im Hauptbahnhof Zürich und im
Bahnhof Stadelhofen gestützt auf Art. 65 ff. aArGV 2 bzw. Art. 26 ArGV 2 als
Reisebedürfnisbetriebe von der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit (Art.
18 und 19 ArG) ausgenommen sind. Gegen einen entsprechenden kantonal
letztinstanzlichen Feststellungsentscheid steht die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen (vgl. Art. 57 ArG; Art. 97 i.V.m. Art. 98
lit. g OG; Roland A. Müller, Kommentar zum Arbeitsgesetz, 6. Aufl., Zürich
2001, Art. 57 Nr. 2). Die Vereinigung "Einkaufszentrum Shop Ville" sowie die
"Mietervereinigung Bahnhof Stadelhofen" sind - für sich und im Rahmen der
sog. egoistischen Verbandsbeschwerde für ihre Mitglieder (vgl. zu den
entsprechenden Voraussetzungen: BGE 124 II 293 E. 3d S. 307; 119 Ib 374 E. 2
S. 376 f.; in BGE 117 Ib 114 ff. nicht veröffentlichte E. 2) - hierzu ebenso
legitimiert wie die I. Barrage AG als Betreiberin eines der durch den
angefochtenen Entscheid betroffenen Geschäfte. Auf die frist- und formgerecht
eingereichte Eingabe ist einzutreten.
1.2 Die SBB ersuchen, zum vorliegenden Verfahren beigeladen zu werden. Dem
Antrag kann gestützt auf Art. 110 Abs. 1 OG entsprochen werden (vgl. zu den
Voraussetzungen hierzu: BGE 125 V 80 E. 8b S. 94 f.). Sollten die
umstrittenen Geschäfte am Sonntag in Anwendung des Arbeitsgesetzes
geschlossen bleiben müssen, hätte dies unmittelbare Auswirkungen auf die
mietrechtlichen Beziehungen der SBB zu den beschwerdeführenden Betrieben. Es
rechtfertigt sich deshalb, sie als weitere Beteiligte zum Verfahren
zuzulassen. Unter diesen Umständen kann dahingestellt bleiben, ob und wieweit
sie das Urteil des Verwaltungsgerichts gestützt auf Art. 103 lit. a OG auch
selbständig anfechten könnten, wie sie dies für den Fall tun wollen, dass sie
in das Verfahren nicht miteinbezogen werden. Nicht zu entsprechen ist ihrem
verfahrensrechtlichen Antrag, einen Amtsbericht über die Tragweite der
Revision von Art. 39 EBG einzuholen. Diese Rechtsfrage prüft das
Bundesgericht - soweit nötig - selbständig und unabhängig von der Auffassung
des Bundesamts für Verkehr. Dessen Beurteilung des eisenbahnrechtlichen
Nebenbetriebsstatus bleibt etwa mit Blick auf allfällige zonenplanmässige
Konsequenzen (vgl. Wermelinger/Stalder, Der juristische Lebenslauf von
SBB-Liegenschaften, in: Werro/Foëx, La transmission du patrimoine, Freiburg
1998, S. 182 f.) oder, was hier gestützt auf die liberalisierte kantonale
Ladenschlussregelung nicht mehr der Fall ist, einschränkende lokale
Öffnungszeiten vorbehalten, auch wenn sich aus dem vorliegend zur Diskussion
stehenden arbeitsrechtlichen Entscheid indirekt Hinweise auf die Auslegung
von Art. 39 EBG ergeben können.
2.
Nach Art. 18 Abs. 1 des Arbeitsgesetzes (in der Fassung vom 20. März 1998)
ist die Beschäftigung von Arbeitnehmern zwischen Samstag 23 Uhr und Sonntag
23 Uhr untersagt. Dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit
kann vom Bundesamt bewilligt werden, sofern sie aus technischen oder
wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist (Art. 19 Abs. 1, 2 und 4 ArG; vgl.
zu den entsprechenden Begriffen: Art. 28 der Verordnung 1 vom 10. Mai 2000
zum Arbeitsgesetz; ArGV 1; SR 822.111; BGE 120 Ib 332 ff.; 116 Ib 270 ff.).
Gemäss Art. 27 ArG können bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeitnehmern
auf dem Verordnungsweg vom Sonntagsarbeitsverbot bzw. der entsprechenden
Bewilligungspflicht ausgenommen und Sonderbestimmungen unterstellt werden,
soweit dies mit Rücksicht auf deren besondere Verhältnisse "notwendig"
erscheint. Der Bundesrat hat für "Kioske und Betriebe für Reisende" hiervon
in Art. 26 ArGV 2 (bisherArt. 65 ff. aArGV 2) Gebrauch gemacht. Danach darf
in solchen Geschäften das "für die Bedienung der Durchreisenden"
erforderliche Personal "ohne behördliche Bewilligung" ganz oder teilweise am
Sonntag beschäftigt werden (Art. 4 Abs. 2 ArGV 2). Als Kioske haben dabei
"kleinere Verkaufsstände oder Verkaufsstellen, die der Kundschaft überwiegend
Presseerzeugnisse, Süssigkeiten, Tabak- und Souvenierwaren sowie kleine
Verpflegungsartikel zum Verzehr an Ort und Stelle oder für unterwegs
anbieten", zu gelten (Art. 26 Abs. 3 ArGV 2). Betriebe für Reisende sind
"Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetriebe an Bahnhöfen, Flughäfen, an
anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs und in Grenzorten sowie
Tankstellenshops auf Autobahnraststätten und an Hauptverkehrswegen mit
starkem Reiseverkehr, die ein Waren- und Dienstleistungsangebot führen, das
überwiegend auf die spezifischen Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtet ist"
(Art. 26 Abs. 4 ArGV 2).
3.
Die Rechtmässigkeit des angefochtenen Entscheids ist - was heute nicht mehr
bestritten wird - aufgrund der seit dem 1. August 2000 geltenden Regelung von
Art. 26 ArGV 2 zu beurteilen, da nicht ein unter dem alten Recht
abgeschlossener, sondern ein fortdauernder Sachverhalt zur Diskussion steht
("unechte Rückwirkung"; BGE 114 V 150 E. 2a). Entgegen den Vorbringen der
Beschwerdegegner stützt sich diese verordnungsrechtliche Ausnahmeregelung auf
eine hinreichende gesetzliche Grundlage: Art. 27 Abs. 1 ArG räumt dem
Bundesrat die Möglichkeit ein, unter anderem Sonderregelungen hinsichtlich
des Sonntagsarbeitsverbots zu erlassen, soweit solche mit Rücksicht auf die
besonderen Verhältnisse für bestimmte Gruppen von Betrieben oder
Arbeitnehmern nötig erscheinen. Dies ist für Kioske und Verkaufsstellen,
welche Bedürfnissen der Reisenden dienen, der Fall, da und soweit eine
entsprechende, durch die Reisetätigkeit begründete Nachfrage des Publikums
auch an Sonntagen besteht. Die Aufzählung von bestimmten Betriebsgruppen in
Art. 27 Abs. 2 ArG, bei denen Abweichungen zulässig sind, ist nicht
abschliessend ("insbesondere"); Sonderbestimmungen für weitere Gruppen sind
direkt gestützt auf Art. 27 Abs. 1 ArG möglich und für die
Reisebedürfnisbetriebe in der Doktrin seit jeher auch anerkannt (Müller,
a.a.O, Art. 27 Abs. 2, S. 117; Canner/Schoop, Kommentar zum Arbeitsgesetz,
Zürich 1976, Ziff. 2 zu Art. 27 ArG; Walther Hug, Kommentar zum
Arbeitsgesetz, Bern 1971, S. 215 ff.).
4.
4.1Nach Art. 39 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 in der Fassung
vom 8. Oktober 1982 waren die Bahnunternehmungen befugt, auf Bahngebiet und
in Zügen Nebenbetriebe einzurichten, "wo die Bedürfnisse des Bahnbetriebs und
des Verkehrs" solche rechtfertigten (Abs. 1). Soweit diese es erforderten,
fanden die Vorschriften von Kantonen und Gemeinden über die Öffnungs- und
Schliessungszeiten keine Anwendung (Abs. 3). Einrichtung und Betrieb der auf
Erwerb ausgerichteten Nebennutzungen auf Bahngebiet, die vom Bahnbetrieb und
-verkehr unabhängig waren, unterstanden der ordentlichen Gesetzgebung von
Bund und Kantonen (Abs. 4). Das Bundesgericht hat in diesem Zusammenhang
wiederholt zur Frage Stellung genommen, was als Bahnnebenbetrieb gelten kann
(BGE 117 Ib 114 ff.; 123 II 317 ff.). Dabei hielt es fest, dass der Umfang
der von den Bahnnebenbetrieben zu befriedigenden Bedürfnisse nicht ein für
allemal gegeben sei, sondern mit dem Lebensstandard der Bahnbenützer wachsen
könne. Weder aus den Materialien noch aus Sinn und Zweck von Art. 39 EBG
ergebe sich, dass durch Nebenbetriebe nur gerade Bedürfnisse befriedigt
werden dürften, die während des Reisens entstünden. Als Nebenbetrieb könne
indessen auch nicht jede Geschäftstätigkeit gelten, welche die Eisenbahn als
Verkehrsmittel attraktiver mache. Zwischen Geschäftstätigkeit und
Bahnreiseverkehr habe ein sachlicher Zusammenhang zu bestehen. Aufgrund der
Entstehungsgeschichte der Nebenbetriebe und der Parallelen zum "Verkaufsraum
(Kiosk)" im Nationalstrassenrecht zeichneten sich die Geschäftsräume für
einen Nebenbetrieb in der Regel durch eine beschränkte Grösse und eine
bestimmte, kioskartige Organisation (Schnell-/Selbstbedienung ohne grössere
Kundenberatung) aus, wobei sich eine Beschränkung des Angebots aus den
Bedürfnissen der Bahnkunden im Zusammenhang mit ihrer Reisetätigkeit und aus
der Art des Bahnhofs ergebe. Der Berufspendler etwa müsse am Bahnhof -
entsprechend den geänderten Arbeits- und Lebensbedingungen in
Grossstadt-Agglomerationen - seine Grundlebensbedürfnisse in einer der
Bahnreise entsprechenden Art und Weise (schneller Kauf beispielsweise von
leicht im Zug transportablen Waren) befriedigen können. Käufe, die
normalerweise Zeit in Anspruch nähmen, für die oft mehrere Geschäfte
aufgesucht würden, bis sich das Richtige finde, müssten nicht in
Bahnnebenbetrieben getätigt werden; hier sei auf die kommerzielle Nutzung
gemäss Absatz 4 zu verweisen.
4.2 Das Bundesgericht bestätigte diese Rechtsprechung trotz der daran geübten
Kritik in BGE 123 II 317 ff.: Der Kauf am Bahnhof in Nebenbetrieben habe
"Ausnahmecharakter". Er solle dem Bahnreisenden aus einer durch seine Reise
begründeten oder damit zusammenhängenden momentanen Verlegenheitssituation
helfen. Dies habe mit dem Begriff des "En-Passant-Kaufs" (Einkaufen ohne
Zeitaufwand in kioskartiger Organisation, Kleinmengen usw.) ausgedrückt
werden sollen. Im Rahmen einer zeitgemässen Weiterentwicklung des
Kiosksortiments sei dem Bahnkunden ein gegenüber dem klassischen Kiosk etwas
erweitertes Angebot analog den Verhältnissen bei Tankstellen und
Autobahnraststätten zur Verfügung zu stellen. Es gehe nicht darum, ihm in
mehreren kleinen, aber hochspezialisierten Geschäften ein umfassendes Angebot
zu eröffnen, das unter Umständen grösser sei als jenes entsprechender
Abteilungen eines Warenhauses. Nicht alles, was in der Angebotspalette eines
Bahnhofs wünschbar erscheine, sei auch im Sinne von Art. 39 Abs. 1 EBG durch
die Bedürfnisse des Bahnbetriebs und des Verkehrs gedeckt. Gehe das Angebot
am Bahnhof über die Befriedigung alltäglicher, kleinerer Bedürfnisse im
geschilderten Rahmen hinaus, sei hierfür auf die kommerzielle, der normalen
Gesetzgebung von Bund und Kantonen unterstehende Nutzung gemäss Art. 39 Abs.
4 EBG zu verweisen. Zusammenfassend hielt das Gericht fest:
"Kleider- und Schuhgeschäfte sind grundsätzlich keine Bahnnebenbetriebe.
Hifi-, Platten- und Computerläden haben in der Regel als kommerzielle
Nutzungen zu gelten; ebenso: Galerien, Reprografieunternehmen, Optiker-,
Foto- und Elektronikfachgeschäfte, Weinhandlungen usw. Buchhandlungen,
Papeterien, Geschenkartikel- und Spielwarenboutiquen können Bahnnebenbetriebe
sein, wenn sie von der Grösse und der Organisation her Kioskcharakter haben
(Grösse max. 50-70 m2) und ihr (beschränktes) Angebot einem erweiterten
Kiosksortiment entspricht. Bäckereien, Konditoreien, Confiserien haben im
Rahmen einer kioskartigen Organisation an grösseren Bahnhöfen
Nebenbetriebsstatus. Das gleiche gilt für Metzgereien mit ausgebautem
Traiteur-Service. Lebensmittelgeschäfte können an Pendler- und
Grossstadtbahnhöfen Nebenbetriebscharakter haben, wenn sie nicht zu gross
sind (max. ca. 100 - 120 m2) und das Angebot auf den "normalen" täglichen
Gebrauch der Bahnreisenden ausgerichtet ist (kein Spezialpublikum).
Tabakwarengeschäfte, Blumenläden (Kauf von Schnittblumen, Arrangements usw.;
hingegen keine Gärtnereiartikel, Saatgut), Coiffeurläden, Restaurants,
Sandwichverkaufsstellen und Take-Aways sind klassische Bahnnebenbetriebe oder
können als zeitgemässe Fortbildung von solchen gelten. Apotheken, Drogerien
und Parfümerien (soweit mit Drogerieprodukten verbunden) können an
Grossbahnhöfen mit durchmischtem Publikumsverkehr (bei beschränkter
Verkaufsfläche) als Nebenbetriebe gelten."
4.3Im Anschluss an diesen Entscheid revidierte der Gesetzgeber am 20. März
1998 Art. 39 EBG. Danach sind die Bahnunternehmungen nunmehr befugt, an
Bahnhöfen und in Zügen Nebenbetriebe einzurichten, "soweit diese auf die
Bedürfnisse der Bahnkunden ausgerichtet sind" (Abs. 1). Auf die von den
Bahnunternehmungen als Nebenbetriebe definierten Geschäfte finden die
Vorschriften von Kantonen und Gemeinden über die Öffnungs- und
Schliessungszeiten keine Anwendung. Hingegen unterstehen sie den übrigen
Vorschriften über die Gewerbe-, Gesundheits- und Wirtschaftspolizei sowie den
von den zuständigen Behörden verbindlich erklärten Regelungen über das
Arbeitsverhältnis (Abs. 2). Die Tragweite dieser Gesetzesrevision ist wenig
klar: Die Ständeratskommission regte gegen den Willen des Bundesrats an, dass
dieser in einer Verordnung festlegen solle, welche Geschäfte als
Nebenbetriebe zu gelten hätten (AB 1997 S 877). Nationalrat Loeb beantragte
im Zweitrat eine Liberalisierung in dem Sinne, dass Nebenbetriebe zulässig
sein sollten, "soweit diese auf die Bedürfnisse der Kunden ausgerichtet"
sind. Bahnhöfe müssten nicht nur für den Verkehr dasein, sondern auch
Service- und Einkaufsmöglichkeiten bieten. Diese Attraktivitätssteigerung sei
unbedingt zu nutzen. In zwei Abstimmungen wurde dieser Antrag mit 89:32 bzw.
75:69 Stimmen angenommen (AB 1998 N 15 ff.). Der Ständerat präzisierte in der
Folge, dass es sich um die "Bedürfnisse der Bahnkunden" handeln müsse; dabei
ging er aber offensichtlich von unzutreffenden Vorgaben aus. Nach
Berichterstatter Danioth soll der Nationalrat nämlich eine "restriktivere
Umschreibung" gewählt haben als der Ständerat, welche durch die Kommission
zusätzlich insofern verdeutlicht worden sei, als dass ausschliesslich die
"Bedürfnisse der Bahnkunden" gemeint seien (AB 1998 S 283). Die Auffassung im
Nationalrat ging jedoch offenbar mehrheitlich in die Richtung einer
Liberalisierung. Der Nationalrat schloss sich in der Folge dem Beschluss des
Ständerats an, wobei wiederum wenig Klarheit darüber herrschte, was die
Neuformulierung von Art. 39 EBG konkret für Änderungen nach sich ziehen
sollte. Berichterstatter Hegetschweiler meinte zusammenfassend (AB 1998 N 612
f.):
"Es geht beim Eisenbahngesetz (Entwurf A) in Artikel 39 Absatz 1 um die
Nebenbetriebe. Unser Rat hat beschlossen, dass die Nebenbetriebe auf die
Bedürfnisse der Kunden ausgerichtet sein müssen. Der Ständerat hat das etwas
verschärft, indem er von ‚Bahnkunden‘ gesprochen hat. Der Bundesrat ist für
die Fassung des Ständerates. Diese ist etwas einschränkender, obwohl davon
ausgegangen werden kann, dass sich der Kunde nicht mit dem Billet als
Bahnkunde ausweisen müsste. Die Einschränkung ist von der Angebotsseite her
zu sehen: Verpflegungsbetriebe beispielsweise können eher als
Bahnnebenbetriebe in diesem Sinne gelten als beispielsweise
Kleidergeschäfte".
4.4
4.4.1Vor diesem Hintergrund erscheint die Neufassung von Art. 39 EBG
tatsächlich - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - im Wesentlichen als
Bestätigung der bisherigen Rechtsprechung: Das Bundesgericht stellte bereits
bei der Auslegung von Art. 39 Abs. 1 EBG in seiner bisherigen Fassung auf die
Bedürfnisse der Bahnkunden ab, wenn es festhielt, dass es dabei nicht nur um
solche gehen könne, die während des Reisens entstünden, sondern auch jene
umfasse, die mit diesem (lediglich) in einem sachlichen Zusammenhang stünden.
Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführer und der SBB besteht aufgrund
des Wortlauts deshalb keine Notwendigkeit einer grundsätzlichen
Neuorientierung der Rechtsprechung. Inhaltlich könnte in der heutigen
Formulierung ein Bruch mit der bisherigen Praxis nur dann erblickt werden,
wenn sich die Auffassung von Nationalrat Loeb, welcher eine klare
Liberalisierung wollte, durchgesetzt hätte, wovon aber nicht ausgegangen
werden kann, nachdem der nationalrätliche Berichterstatter in Übereinstimmung
mit den bundesgerichtlichen "Richtlinien" bei der Differenzbereinigung
festgehalten hat, dass nach der Neuformulierung Verpflegungsbetriebe eher als
Bahnnebenbetriebe gelten könnten als Kleidergeschäfte. Bei den vom
Bundesgericht entwickelten Grundsätzen ("En-passant-Kauf", kein
Vollsortiment, beschränkte Verkaufsfläche usw.) ging es immer darum, auch aus
wettbewerbsrechtlichen Gründen mit Blick auf das Gleichbehandlungsgebot der
Gewerbegenossen das Angebot auf das mit dem Bahnreisen in einem noch
hinreichenden sachlichen Zusammenhang Stehende zu beschränken. Dies schliesst
gewisse Anpassungen nicht aus, ruft aber entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeführer und der SBB nicht nach einer grundlegend anderen Praxis,
zumal es vorliegend nicht um eine Anwendung des Eisenbahn-, sondern des dem
Arbeitnehmerschutz verpflichteten Arbeitsgesetzes geht.
4.4.2 Auch die SBB kommen um gewisse formalisierende Elemente für eine
Angebotsbeschränkung nicht herum. Sie gehen selber davon aus, dass sich die
Möglichkeit des "En-passant-Kaufs" als sachgerechtes Kriterium erweise, wobei
Merkmale hierfür ein eingeschränktes Sortiment, eine übersichtliche
Angebotspräsentation, bekannte Normprodukte oder günstige Preise, welche
einen Einkauf ohne langes Überlegen und ohne grossen Beratungsaufwand
erlaubten, bzw. ein zeitsparendes Verkaufssystem wie Take-away oder
Selbstbedienung sowie die Möglichkeit eines handlichen Abtransports ohne
Motorfahrzeug (keine sperrigen Artikel, keine grossen Quantitäten) bildeten.
Nicht mehr angezeigt seien die starre Festlegung bestimmter Ladengrössen oder
der kategorische Ausschluss bestimmter Branchen. Bei der
Sortimentsbeurteilung stehe nunmehr im Vordergrund, dass der Nebenbetrieb
nicht in jedem Fall das branchenübliche Vollsortiment anbiete (limitierte
Sortimentsbreite und -tiefe); Ausnahmen gälten bezüglich klassischer
Nebenbetriebe wie Bahnhofskioske, Gastrobetriebe oder Apotheken. In Betracht
fielen allgemein Produkte des täglichen "Grundbedarfs". Damit greifen die SBB
weitgehend auf ähnliche bzw. die gleichen Kriterien zurück, die der
bisherigen bundesgerichtlichen Praxis zugrunde lagen; sie bewerten lediglich
die einzelnen Geschäfte insofern grosszügiger, als sie nur noch einen sehr
lockeren bzw. gar keinen sachlichen Bezug mehr zwischen dem Bahnreisen und
den dabei zu befriedigenden Bedürfnissen verlangen. Ihre Kriterien vermögen
indessen, soweit sie von den bundesgerichtlichen abweichen, ein normales
Geschäft nicht hinreichend von einem - von Gesetzes wegen - auf die
"Bedürfnisse der Bahnkunden" beschränkten zu unterscheiden; nicht alle
Konsumwünsche sollen am Bahnhof unter Ausnahme von der ordentlichen
Gesetzgebung von Bund und Kantonen befriedigt werden können, sondern nur
diejenigen, die mit dem Bahnreisen in einem vernünftigen Zusammenhang stehen
und deshalb auch im Rahmen von Ausnahmebestimmungen unmittelbar am Bahnhof
und nicht andernorts sollen befriedigt werden können.
5.
5.1Die Regelungen von Art. 39 EBG über die eisenbahnrechtlichen Nebenbetriebe
und von Art. 26 ArGV 2 (Art. 65 ff. aArGV 2) über die arbeitsrechtlichen
Reisebedürfnisbetriebe hängen, soweit sich diese an Bahnhöfen befinden, aber
sachlich eng zusammen und müssen koordiniert ausgelegt werden. Auch wenn der
jeweilige Wortlaut der betreffenden Bestimmungen nicht deckungsgleich ist,
geht es teleologisch und systematisch um dasselbe: Beide Regelungskomplexe
wollen im Bereich der Bahnhöfe den Bedürfnissen der Reisenden bzw. der
Bahnkunden entsprechende Versorgungsmöglichkeiten zulassen, indem sie die
hierfür nötigen Sondernormen schaffen. Art. 39 Abs. 1 EBG erlaubt für diese
Betriebe Abweichungen von einschränkenden kantonalen und kommunalen
Ladenschlussvorschriften; Art. 26 ArGV 2 enthält seinerseits die hierfür
erforderlichen arbeitsrechtlichen Sonderbestimmungen. Mit der
eisenbahnrechtlichen Anerkennung als Betrieb, auf den die "Vorschriften von
Kantonen und Gemeinden über die Öffnungs- und Schliessungszeiten keine
Anwendung" finden (Art. 39 Abs. 2 EBG), gehört ein Geschäft zu einer Gruppe
von Unternehmen, für die - zur sachgerechten Erfüllung des
eisenbahnrechtlichen Auftrags - auch Sondernormen im Sinne von Art. 27 ArG
"notwendig" sind. Diese hat der Bundesrat mit Art. 26 ArGV 2 bzw. Art. 65 ff.
aArGV 2 erlassen. Es besteht deshalb die Vermutung, dass ein Nebenbetrieb
gemäss Art. 39 Abs. 1 EBG zugleich auch einen Reisebedürfnisbetrieb im Sinne
von Art. 26 ArGV 2 bildet. Hiervon ging das Bundesamt für Wirtschaft und
Arbeit noch in seinem Kreisschreiben vom September 1998 betreffend "Betriebe
in Bahnhöfen, die den Bedürfnissen der Reisenden dienen" aus, wenn es dort
festhielt, dass die Sonderbestimmungen gemäss Art. 65 ff. aArGV 2
grundsätzlich für die Bahnnebenbetriebe gälten, und dementsprechend in erster
Linie noch für die anderen Fälle Auslegungshilfe bot (ARV 1999 S. 89 ff.). In
diesem Sinn ist auch der Hinweis in BGE 119 Ib 374 E. 2b/bb S. 379 zu
verstehen, wonach Art. 39 EBG als spezielleres Gesetz "indirekt" die
Voraussetzungen regle, unter denen in Bahnnebebetrieben Nacht- oder
Sonntagsarbeit zulässig sei; geböten die Bedürfnisse des Bahnbetriebs und der
Reisenden abweichende Öffnungszeiten, rechtfertige sich auch die Anwendung
arbeitsrechtlicher Sonderbestimmungen.
5.2 Dies hindert die zuständigen arbeitsrechtlichen Aufsichtsbehörden nicht
daran, das Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen im Rahmen von Art. 26
ArGV 2 im Einzelfall ihrerseits - losgelöst vom Entscheid des
Eisenbahnunternehmens - zu prüfen. Entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeführer und der SBB besteht keine Rechtsgrundlage, welche sie
(formell) an den entsprechenden Entscheid des Eisenbahnunternehmens binden
würde (vgl. zum entsprechenden Erfordernis: BGE 125 II 18 ff.). Soweit eine
solche in Art. 65 Abs. 4 aArGV 2 hätte liegen können, wonach die Verfügungen
der Eisenbahnaufsichtsbehörden vorbehalten blieben, fehlt heute eine
entsprechende Regelung; im Übrigen bezöge sich der Vorbehalt nur auf
Entscheide der Aufsichtsbehörden. Art. 71 lit. c ArG, der spezifische
"Polizeivorschriften des Bundes" vorbehält, unterstreicht lediglich, dass
diese auch dann gelten, wenn die im Arbeitsgesetz vorgesehenen
Voraussetzungen ihrerseits erfüllt sind (vgl. Müller, a.a.O., S. 195 f.;
Canner/Schoop, Arbeitsgesetz, Zürich 1976, Art. 71 N 3 S.263 u. 4a S. 266).
Inhaltlich ist jedoch vom gleichen Bedürfnisbegriff auszugehen und Eisenbahn-
und Arbeitsrecht insofern harmonisiert anzuwenden. Wenn das
Volkswirtschaftsdepartement in seiner Vernehmlassung darauf hinweist, dass
das Arbeits- und das Eisenbahngesetz abweichende Sachverhalte regelten
(Arbeitnehmerschutz einerseits/Ladenöffnungszeiten andererseits), was auch
eine inhaltliche Eigenständigkeit bedeute, ist dies zwar formell richtig,
trägt jedoch der Tatsache zu wenig Rechnung, dass es bei Art. 26 ArGV 2
gerade darum geht, das Funktionieren von Nebenbetrieben an Bahnhöfen
arbeitsrechtlich zu ermöglichen. Zwar ist dies auch der Fall, wenn keine
Arbeitnehmer beschäftigt werden, d.h. etwa der Ladeninhaber den Nebenbetrieb
selber führt. Dieser Umstand rechtfertigt jedoch nicht, den Normalfall aus
den Augen zu verlieren, bei dem in solchen Betrieben tatsächlich Verkaufs-
und Bedienungspersonal eingesetzt werden muss. Insofern ist ein
geltungszeitliches Verständnis geboten, welches eine materielle Koordination
ermöglicht. Die verordnungsrechtliche Grundlage des Bundesrats ist
dementsprechend für die Nebenbetriebe (eisenbahn-)gesetzeskonform auszulegen.
Da nicht gesagt werden kann, dass Art. 26 ArGV 2 über den dem Bundesrat im
Arbeitsgesetz eingeräumten Regelungsspielraum hinausgeht, sind die
entsprechenden, tendenziell eher engeren Vorgaben umgekehrt bei der Auslegung
von Art. 39 EBG ihrerseits mitzuberücksichtigen, soll an Bahnhöfen das
Sonntagsarbeitsverbot, dessen beabsichtigte teilweise Lockerung einer der
wesentlichen Gründe für die Ablehnung der Revision des Arbeitsgesetzes in der
Volksabstimmung vom 1. Dezember 1996 war (vgl. BBl 1994 II 157 ff.; 1998 II
1394 ff.; AB 1997 N 2785 ff.), nicht ausgehöhlt werden; nur so lassen sich
widersprüchliche Entscheide bei den bestehenden offenen und damit naturgemäss
konfliktträchtigen gesetzlichen Formulierungen vermeiden.
6.
6.1Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 setzt in sachlicher bzw. örtlicher Hinsicht voraus,
dass sich der Reisebedürfnisbetrieb in oder unmittelbar an Bahnhöfen,
Flughäfen, an anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs, in Grenzorten oder
auf Autobahnraststätten bzw. an Hauptverkehrswegen mit starkem Reiseverkehr
befindet. Dieser Anforderung genügen auch die Betriebe im Shop Ville, die
nicht auf dem eigentlichen Bahnareal, sondern auf dem Grundeigentum der Stadt
Zürich liegen: Entscheidend sind - wie das Verwaltungsgericht zu Recht
festgestellt hat - nicht die Eigentumsverhältnisse, sondern der funktionale
Bezug des Geschäfts zum Bahnhof, d.h. dem Ort des An- oder Abreisens bzw. des
Umsteigens der Reisenden. Sowohl Art. 39 Abs. 1 EBG wie Art. 26 Abs. 4 ArGV 2
sprechen von Betrieben "an" Bahnhöfen und nicht "in" Bahnhöfen; sie sehen
nicht vor, dass sich diese auf Boden des Bahnunternehmens befinden müssten.
In Übereinstimmung mit dem Kreisschreiben des Bundesamts für Wirtschaft und
Arbeit vom September 1998 ist dieses Erfordernis bereits dann erfüllt, wenn
die Verkaufsstellen in der Nähe der Bahnsteige, der Geleise oder an den
Hauptverkehrswegen im Bahnhof zu oder von den Geleisen liegen. Von einem
solchen betrieblichen Ansatzpunkt ist das Bundesgericht im Übrigen auch
bereits bei der Beurteilung der baurechtlichen Problematik ausgegangen (vgl.
BGE 116 Ib 400 E. 5b S. 408). Die Geschäfte auf dem im Grundeigentum der
Stadt Zürich liegenden Teil des Shop Ville befinden sich unmittelbar im
Fussgängerstrombereich von und zu den Geleisen der
Sihltal-Zürich-Uetliberg-Bahn sowie der Bahnanlagen im alten Teil des
Hauptbahnhofs und im Bahnhof Museumsstrasse; es handelt sich dabei deshalb um
Verkaufsstellen "an Bahnhöfen" im Sinne von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2.
6.2 In betrieblicher Hinsicht müssen Geschäfte, welche in den Genuss der
Sonderregelung von Art. 26 ArGV 2 kommen sollen, ein Waren- und
Dienstleistungsangebot führen, das überwiegend auf die "spezifischen
Bedürfnisse der Reisenden" ausgerichtet ist und im Wesentlichen von einer
entsprechenden Kundschaft in Anspruch genommen wird (Urteil 2A.367/1997 vom
22. Juni 1998, E. 3c/bb, veröffentlicht in JAR 1999 S. 355 ff.). Nach der
Wegleitung des Staatssekretariats für Wirtschaft (seco) vom April 2001 muss
das Warenangebot "einem Grundbedarf der Reisenden (Verpflegung, Hygiene,
Presseerzeugnisse, Reisebedarf für unterwegs und ähnlichem mehr)"
entsprechen; es darf kein Vollsortiment umfassen. Die Waren sind in
handlichen Volumen oder Quanten zu verkaufen, die von einer Person getragen
werden können, und der Kaufvorgang muss einfach und sofort erfolgen können.
Bei den Dienstleistungsbetrieben gehe es darum, spezifische Bedürfnisse, die
auf einer Reise immer wieder und gehäuft vorkämen, zu befriedigen. Dazu
gehörten je nach Standort Informations- und Reservationsdienstleistungen
(z.B. Unterkunft, Taxi, Veranstaltungen, Miete von Fahrzeugen usw.),
Erste-Hilfe-Angebote (Sanität, psychische Hilfe), Geldwechelstuben,
Hygieneeinrichtungen (Toiletten, Duschen, Wechselmöglichkeiten für
Kleinkinder, Bäder), Entspannungs- und Unterhaltungsangebote, Unterkunfts-
und Verpflegungsmöglichkeiten, Kommunikationseinrichtungen,
Chemischreinigungen, Coiffeursalons. Diese Kriterien entsprechen im
Wesentlichen den zum eisenbahnrechtlichen Nebenbetriebsstatus entwickelten
und ermöglichen die erforderliche koordinierte Auslegung. Soweit Art. 26 ArGV
2 ein auf die "spezifischen" Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtetes Angebot
verlangt, ist dies nicht so zu verstehen, dass es sich dabei bloss um ein
solches handeln dürfte, das nur während der Reise entstehende Bedürfnisse
abzudecken geeignet ist. Wie das Bundesgericht bereits im Zusammenhang mit
den "spezifischen Bedürfnissen der Touristen" im Sinne von Art. 25 ArGV 2
festgestellt hat, ist der Begriff "spezifisch" weit zu verstehen. Er
bezeichnet nicht nur Bedürfnisse der entsprechenden Personengruppe in
Abgrenzung zur restlichen Bevölkerung, sondern umfasst etwa auch einen
gemeinsamen Grundbedarf an Produkten des täglichen Lebens (Urteil 2A.578/2000
vom 24. August 2001 i.S. "Migros Ouchy", E. 5c, und 2A.612/1999 vom 30. Juni
2000 i.S. "Saignelégier", E. 5a).
6.3 Die Wegleitung zur Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz verlangt kundenmässig
überdies, dass sich die Klientschaft "zu einem grossen Teil aus Reisenden"
zusammensetzt, "die mindestens 50 % des Geschäftsumsatzes erzeugen". Mit der
Mehrheit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass am Hauptbahnhof Zürich und
im Bahnhof Stadelhofen die vom Bundesgericht bisher als Nebenbetriebe ins
Auge gefassten Geschäfte in diesem Sinn überwiegend von Reisenden benutzt
werden; hierfür spricht bereits das jeweilige Verkehrsaufkommen. Art. 39 EBG
will die Befriedigung gewisser Bedürfnisse der Bahnreisenden in
Nebenbetrieben ermöglichen; die Tatsache, dass von diesem Angebot auch andere
Bevölkerungsteile profitieren, kann nicht dazu führen, dass - entgegen dem
gesetzgeberischen Willen - ein Nebenbetrieb trotz entsprechender Bedürfnisse
der Reisenden nicht mehr offen gehalten werden könnte (vgl. BGE 123 II 317 E.
3b/bb S. 321; BGE 117 Ib 117 E. 8c S.123). Ob das Kriterium, wonach die
Reisenden mindestens 50 % des Geschäftsumsatzes der einzelnen Betriebe
ausmachen müssen, in dieser Form tauglich ist, mit Blick auf die
Sonderregelung von Art. 39 EBG den Reisebedürfnisbetrieb an Bahnhöfen von
anderen Geschäften abzugrenzen, erscheint fraglich. Neben den Problemen
praktischer Natur (wann und wie soll der auf die Reisenden fallende Umsatz
erhoben werden? Über welchen Zeitraum hat dies zu geschehen? usw.) verkennt
dieser Ansatz, dass der Besuch durch Dritte nicht die Existenz der
Nebenbetriebe in Frage stellen darf, nachdem die Bahnreisenden in der Lage
sein sollen, ihre spezifischen Bedürfnisse auch sonntags in solchen zu
befriedigen. Die 50-Prozent-Klausel lässt sich denn auch weder dem Gesetz
noch der Verordnung entnehmen; es ist hierauf im vorliegenden Zusammenhang
nicht abzustellen, weshalb sich weitere Abklärungen diesbezüglich erübrigen.
Tatsächlich ziehen die Bahnnebenbetriebe sonntags ein umso breiteres lokales
Publikum an, je grösser das bestehende Gesamtangebot ausfällt. Wird die Art
und Grösse der Ladengeschäfte keinerlei Beschränkungen unterworfen, kommt es
zu einem mit den geltenden Normen des Arbeitsgesetzes unvereinbaren reinen
Einkaufstourismus am Sonntag (vgl. 126 II 106 ff.). Die Angebotsbeschränkung,
wie sie für die Bahnnebenbetriebe definiert und vorliegend bestätigt wurde,
dürfte dazu führen, dass die Nebenbetriebe als Ganzes weniger
"Einkaufstouristen" und mehr Bahnreisende anziehen.
7.
7.1Eine gewisse Lockerung der Praxis rechtfertigt sich indessen in Bezug auf
kombinierte Lebensmittel- und Haushaltgeschäfte: In den Beratungen zur
Revision von Art. 39 EBG wurde deren Bedeutung als Bahnnebenbetriebe
besonders hervorgehoben. Die bisher zugelassenen 100 bis 120 m2 sind an einem
Bahnhof mit mehr als 350'000 an- und wegfahrenden Passagieren (Stand 1997;
vgl. BGE 123 II 317 E. 4a S. 322) deshalb zu relativieren; dies umso mehr,
als vergleichbare flächen- oder kundenmässige Beschränkungen bei ähnlichen
Betrieben, die den spezifischen Bedürfnissen der Touristen in
Fremdenverkehrsgebieten dienen (Art. 25 ArGV 2), nicht bestehen. So verfügte
etwa das Geschäft, welches in Anwendung dieser Bestimmung im Entscheid
2A.578/2000 vom 24. August 2000 zu beurteilen war, über eine Verkaufsfläche
von 310 m2. Entscheidend ist mit Blick auf Art. 39 EBG, dass kein
Vollsortiment geführt wird und das Warenangebot einem Grundbedarf der
Reisenden (Verpflegung, Hygiene, Presserzeugnisse usw.) in handlichen Volumen
und Quantitäten entspricht; bezüglich der Verkaufsfläche muss genügen, dass
diese der Art und Bedeutung des Bahnhofs und der zu befriedigenden
Bedürfnisse angemessen erscheint. Die hier umstrittene "Migros"-Filiale, so
wie sie von den SBB als Nebenbetrieb am Sonntag zugelassen wurde, bietet auf
395 m2 am wichtigsten Bahnhof der Schweiz mit regem Umsteigeverkehr eine
reduzierte Auswahl an Produkten zur Befriedigung von Grundbedürfnissen der
Reisenden. Es handelt sich an diesem Standort deshalb um einen
Reisebedürfnisbetrieb im Sinne von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2. Damit ist nicht
gesagt, dass ein entsprechendes Geschäft an einem der anderen in Art. 26 Abs.
4 ArGV 2 genannten Orte (Grenzorte, Tankstellenshops usw.) oder an einem
anderen Bahnhof arbeitsrechtlich ebenfalls als solcher gelten könnte.
7.2 Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht im Übrigen (losgelöst von der
Spezialregelung in Art. 19 ArGV 2) auch die Bahnhofapotheke nicht als
Reisebedürfnisbetrieb zugelassen: Apotheken haben an Grossbahnhöfen mit
durchmischtem Publikumsverkehr in der Regel als Nebenbetriebe zu gelten,
wobei wiederum nicht allzu stark auf die Ladengrösse abgestellt werden soll
(BGE 123 II 317 E. 6c S. 324; 98 Ib 226 ff.). Die Apotheke I. Barrage bietet
am Hauptbahnhof auf einer Verkaufsfläche von 168 m2 in erster Linie
Apotheken- und Drogerieartikel an; im Übrigen verkauft sie gewisse
Parfümerieprodukte. Es handelt sich an diesem Standort auch hierbei um einen
Reisebedürfnisbetrieb, der am Sonntag bewilligungsfrei das erforderliche
Verkaufs- und Bedienungspersonal beschäftigen kann.
8.
8.1In diesen beiden untergeordneten Punkten erweist sich die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde demnach als begründet; im Übrigen ist sie
abzuweisen und der angefochtene Entscheid zu bestätigen. Somit sind gestützt
auf Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 folgende Geschäfte am Hauptbahnhof aufgrund ihrer
aktuellen Situation befugt, ohne besondere Bewilligung das für den Betrieb
erforderliche Verkaufs- bzw. Bedienungspersonal auch sonntags einzusetzen: Mc
Orient (Imbissladen), Suan Long (Take away, Nr. 2), Valentino (Italienische
Spezialitäten, Nr. 3), Kleiner (Bäckerei/Konditorei), Marinello
(Lebensmittel/Take away), Migros (Lebensmittel; Lokal Nr. 305), Reformhaus
Egli (Lebensmittel), Sprüngli (Konditorei/ Confiserie), Stop Shop
(Lebensmittel/Take away), Bahnhofapotheke (Apotheke), Karina Ledermode
(Reisetaschen), Finsler (Drogerie), Grob (Coiffeur), Avant Card (Papeterie),
Blumen Krämer (Blumen), American Bakery (Take away), Café Sandwich (Take
away), Suan Long (Take away, Nr. 63), Bäckerei Stocker (Konditorei), Bell
(Metzgerei), Läckerli Huus (Basler Läckerli), Merkur (Confiserie/Kaffee),
Reformhaus Egli (Lebensmittel), Sprüngli (Konditorei) (88 m2), Sprüngli
(Konditorei) (61 m2), Valentino (italienische Spezialitäten, Nr. 71),
Valentino (Pasta Bar), Globus Sox Box (Strümpfe/Socken), André Joe
(Coiffure/Parfümerie) (91.7 m2), André Joe (Coiffure/Parfümerie) (83.2 m2),
Import Parfümerie (Parfümerie), Blume 3000 (Blumen) (34,4 m2), Blume 3000
(Blumen) (79,5 m2), zehn Kioske, Schirm Fredi (Lederwaren), Spiellädeli
Nordliecht (Spiellädeli), Tabak Schwarzenbach (Tabakwaren), VBZ-Ticketeria
(Verkaufsstelle), Zürcher Kantonalbank (Bankfiliale). Durch die
Volkswirtschaftsdirektion noch abzuklären wird der Status des Swatch-Shops
(Uhren) sein. Im Bahnhof Stadelhofen fallen folgende Geschäfte unter Art. 26
ArGV 2: Marinello (Lebensmittel/Take away), Merkur (Confiserie/Kaffee),
Sprüngli (Konditorei/Confiserie), Copacabana (Geschenkartikel), Restseller
(Buchhandlung), Drogerie Wernle (Drogerieartikel), N + N Factory
(Kosmetik/Textilien), Blumen Sauber (Blumen), 3 Kioske (Kiosksortiment),
Manor (Papeterie/Geschenkartikel). Alle andern Betriebe haben, wenn sie
sonntags Personal beschäftigen wollen, beim Staatssekretariat für Wirtschaft
(seco) um die hierfür erforderliche Bewilligung nachzusuchen, soweit sie
nicht unter eine andere arbeitsrechtliche Ausnahmebestimmung als Art. 26 ArGV
2 fallen.
8.2 Dem Verfahrensausgang entsprechend haben die Beschwerdeführer und die
intervenierende SBB AG, die vermögenswerte Interessen wahrgenommen hat (vgl.
die nicht veröffentlichte E. 8a von BGE 123 II 317 ff.), die
bundesgerichtlichen Kosten nach Massgabe ihres Unterliegens zu tragen. Mit
Blick auf die Komplexität des Falles, den verursachten Aufwand und die
Vielzahl der betroffenen Geschäfte wird die Gerichtsgebühr auf Fr. 60'000.--
festgesetzt. Hiervon gehen Fr. 50'000.-- zu Lasten der als Einheit
auftretenden Beschwerdeführer, wobei ihnen die interne Kostenaufteilung
anheimgestellt wird. Die SBB AG hat - ohne Solidarhaft für den restlichen
Betrag - Fr. 10'000.-- zu übernehmen (Art. 156 in Verbindung mit Art. 153a
OG). Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegner für das
bundesgerichtliche Verfahren unter sich solidarisch mit Fr. 8'000.-- zu
entschädigen; die SBB AG hat ihnen eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.--
zu leisten (vgl. Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird teilweise gutgeheissen und der
Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 28. März 2001
insofern aufgehoben, als dieses festgestellt hat, dass das Geschäft der
Migros (Lokal Nr. 305) und die Bahnhofapotheke im Hauptbahnhof Zürich der
behördlichen Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit unterliegen; im Übrigen
wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von insgesamt Fr. 60'000.-- wird mit Fr. 50'000.-- den
Beschwerdeführern und mit Fr. 10'000.-- der SBB AG auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 8'000.--zu entschädigen, unter solidarischer Haftung; die
SBB AG schuldet den Beschwerdegegnern unter diesem Titel eine Entschädigung
von Fr. 2'000.--.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Volkswirtschaftsdirektion und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich sowie dem Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. März 2002
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: