II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.15/2001
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2A.15/2001/sch
II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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30. April 2001
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Hartmann,
Hungerbühler und Gerichtsschreiber Hugi Yar.
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In Sachen
T V 3 AG, Wagistrasse 6, Postfach, Schlieren, Beschwerde-
führerin, vertreten durch Rechtsanwalt Sandro Macciacchini,
c/o TA-Medien AG, Rechtsdienst, Werdstrasse 21, Zürich,
gegen
Bundesamt für Kommunikation (BAKOM),
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK),
betreffend
Konzessionsverletzung
("News um 7" bzw. "News"),
hat sich ergeben:
A.- Ab Aufnahme ihres Sendebetriebs am 6. September 1999
strahlte die TV3 AG täglich die zwanzig bis dreissig Minuten
dauernde Informationssendung "News um 7" (ab 19.00 Uhr) aus,
welche jeweils um 23.30 Uhr wiederholt wurde. Mitte April
2000 ersetzte sie diese durch den Kurznachrichtenblock "News"
(ab 19.55 Uhr), der sechs bis acht Minuten dauert und in
dessen Rahmen verschiedene Kurzberichte zu tagesaktuellen
Ereignissen präsentiert werden. Dabei überwiegen Agentur-
meldungen und eingekaufte Bildsequenzen mit nationalem und
internationalem Bezug. Die Sendung wird heute jeweils um
22.45 bzw. 00.30 Uhr leicht aktualisiert wiederholt.
B.- Am 29. Mai 2000 stellte das Bundesamt für Kommuni-
kation fest, dass die TV3 AG seit Einstellung der "News um
7" Mitte März 2000 konzessionswidrig "keinen Schwerpunkt im
Bereich Information" mehr setze (Ziffer 1 des Dispositivs).
Es forderte sie auf, den rechtmässigen Zustand wieder her-
zustellen und über die hierzu getroffenen Massnahmen zu
informieren (Ziffer 2 des Dispositivs), ansonsten admini-
strative Massnahmen ergriffen würden (Ziffer 3 des Disposi-
tivs): Mit der Kurz-Newssendung, wie sie seit April ausge-
strahlt werde, erfülle die TV3 AG die von der Konzession
(und ihr selber) gesetzten Vorgaben im Informationsbereich
nicht mehr. Die Eigenleistungen im Bereich der politischen
Information, die zur Meinungsvielfalt in allen relevanten
staatspolitischen Fragen beitragen sollen, erschienen im
Vergleich zum restlichen Programm seit Absetzung der "News
um 7" aus wirtschaftlichen Gründen "marginal". Es würden
praktisch keine inhaltlichen Schwerpunkte mehr gesetzt, da
sich die tagesaktuelle Informationsvermittlung im Wesentli-
chen auf die Verbreitung von Agenturmaterial beschränke und
auf eigene Hintergrundberichte und Kommentierungen weitest-
gehend verzichte. Das praktizierte "Infotainment" vermöge
hierzu keine Alternative zu bieten.
C.- Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK) bestätigte diese Beurtei-
lung auf Beschwerde hin am 23. November 2000: Die vorge-
nommene Änderung der Programmstruktur sei bei einer Gesamt-
betrachtung mit einem bedeutenden, nicht mehr konzessions-
konformen Abbau inhaltlicher wie ressourcenmässiger Natur
im Informationsbereich verbunden gewesen. Die seit dem Ent-
scheid des Bundesamts erfolgten Änderungen (erneuter Ausbau
des Nachrichtenangebots ab September 2000) hätten noch nicht
zu einer Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ge-
führt.
D.- Die TV3 AG hat hiergegen am 8. Januar 2001 beim
Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie
beantragt, den Entscheid des Eidgenössischen Departements
für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation aufzuheben
und festzustellen, dass sie nicht gegen die Konzession ver-
stossen habe; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an
die Vorinstanz zurückzuweisen. Subeventuell sei Ziffer 2 des
angefochtenen Entscheids dahingehend abzuändern, dass die
ihr gewährte Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands und zur Berichterstattung an das Bundesamt von
einem Monat durch eine Frist von sechs Monaten ab Rechts-
kraft des bundesgerichtlichen Entscheids zu ersetzen sei.
Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation sowie das Bundesamt für Kommunika-
tion beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
E.- Mit Verfügung vom 24. Januar 2001 hat der Abtei-
lungspräsident der Beschwerde aufschiebende Wirkung beige-
legt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Gegen Beschwerdeentscheide des Departements für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation im radio- und
fernsehrechtlichen Aufsichtsbereich steht die Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen (Art. 56
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 67 RTVG und Art. 97 Abs. 1
sowie Art. 98 lit. b OG; Urteil vom 13. Februar 2001 i.S.
TV3 AG, E. 1). Die Beschwerdeführerin ist als betroffene
Veranstalterin hierzu legitimiert (Art. 103 lit. a OG).
Auf die frist- und formgerecht eingereichte Eingabe ist
einzutreten.
2.- Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Departe-
ment habe zu Unrecht und in Verkennung des relevanten Sach-
verhalts eine Konzessionsverletzung angenommen: Im Bereich
der Nachrichtensendungen bestehe nebst dem Angebot der SRG
kein Bedarf an vergleichbaren Sendungen. Die "News", die
sich als Ergänzung zum Nachrichtenangebot der SRG verstün-
den, enthielten durchschnittlich gleich viele Meldungen wie
die Sendung "News um 7". Im Gegensatz zu dieser werde sie
aber pro Tag einmal mehr ausgestrahlt und zudem aktuali-
siert. Die "News" erreichten im Vergleich zu ihrer Vorgän-
gerin "News um 7" dreimal so viele Zuschauer. Dabei handle
es sich vor allem um ein jüngeres Publikum, das mit einem
traditionellen "Tagesschau"-Konzept nicht erreicht werden
könne. Die "News" erfüllten ihren Informationszweck damit
besser oder zumindest gleich gut wie die "News um 7", seien
aber wesentlich kostengünstiger. Die "aufwändigste Sendung"
trage "nichts zum Informationsstand der Bürger bei", wenn
niemand zuschaue. Die in einem Sendegefäss vermittelten
Informationen liessen sich nicht "mit der Stoppuhr" messen.
Die grundrechtlich gesicherte Programmfreiheit könne nicht
einfach mit der Programmstruktur gemäss Konzessionsgesuch
gleichgesetzt werden. Der Programmraster definiere nicht
allein die Leistungspflicht gemäss Konzession, ansonsten
die Programmautonomie ausgehöhlt würde. Es müsse ihr als
Veranstalterin freigestellt bleiben, wie sie ihre Infor-
mationspflicht erfülle; sie tue dies nicht nur mit den
"News", sondern nach wie vor auch mit anderen Sendeforma-
ten ("Fohrler Live", "Hautnah", "Wer wird Millionär?" usw.).
Die Reduktion des Personalbestands liesse den Schluss nicht
zu, sie erfülle ihre Informationspflichten nicht mehr kon-
zessionskonform.
3.- Diese Einwendungen lassen den angefochtenen Ent-
scheid weder sachverhaltsmässig noch inhaltlich als bundes-
rechtswidrig erscheinen:
a) Nach Art. 93 Abs. 2 BV tragen Radio und Fern-
sehen zur Bildung und kulturellen Entfaltung, zur freien
Meinungsbildung und zur Unterhaltung bei. Sie berücksich-
tigen die Besonderheiten des Landes und die Bedürfnisse
der Kantone; sie stellen die Ereignisse sachgerecht dar und
bringen die Vielfalt der Ansichten angemessen zum Ausdruck.
Dieser verfassungsrechtliche Leistungsauftrag wird in Art. 3
des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über Radio und Fern-
sehen (RTVG; SR 784.40) konkretisiert. Zwar richtet er sich
in erster Linie an den Gesetzgeber und das Radio- und Fern-
sehsystem als Ganzes (vgl. Jörg Paul Müller, Grundrechte in
der Schweiz, Bern 1999, S. 269), doch liegt er insofern auch
der einzelnen Konzession zugrunde, als diese ihrerseits da-
zu beitragen soll, dass Radio und Fernsehen die Ziele nach
Art. 3 Abs. 1 RTVG "insgesamt" überhaupt erreichen können
(Art. 11 Abs. 1 lit. a RTVG). Die Konzession kann zu diesem
Zweck mit Auflagen "über Beschränkungen in bezug auf den
Programminhalt" versehen werden (Art. 31 Abs. 2 lit. b
RTVG). Neben der SRG (Art. 26 Abs. 1 RTVG) hat grundsätz-
lich niemand Anspruch auf Erteilung einer Veranstalterkon-
zession (vgl. Art. 10 Abs. 2 RTVG). Wer eine solche erhält,
hat deren Rahmenbedingungen zu respektieren. Er kann sich
diesen nicht unter Berufung auf seine Rundfunkfreiheit nach-
träglich entziehen. Mit der Konzession übernimmt er - im
öffentlichen Interesse, welches am Gesamtsystem besteht -
die damit verbundenen Auflagen. Ist er hierzu nachträglich
nicht mehr bereit, hat er um eine Anpassung der Bedingungen
zu ersuchen; er kann sich diesen nicht einfach einseitig
unter Berufung auf die Rundfunkfreiheit entschlagen.
b) aa) Der Bundesrat erteilte der Beschwerdeführerin
am 25. März 1999 eine Konzession, um "nach den Vorschriften
des RTVG und der RTVV ein deutschsprachiges TV-Vollprogramm
national zu veranstalten". Im Rahmen ihres Programmauftrags
muss die Beschwerdeführerin "die Zuschauerinnen und Zuschau-
er vielfältig und sachgerecht informieren" und "die Vielfalt
des Landes berücksichtigen" (Art. 2 lit. a und b der Konzes-
sion). Sie hat "ein Vollprogramm mit Schwerpunkten in den
Bereichen Information und Unterhaltung" anzubieten, in
dessen Rahmen sie "über alle wichtigen und relevanten Ereig-
nisse in der ganzen Schweiz" informiert und "dem Austausch
zwischen den Sprachregionen ein spürbares Gewicht" beimisst
(Art. 3 Abs. 1 und 2 der Konzession). Soweit nichts anderes
bestimmt ist, sind "die im Gesuch und in den ergänzenden
Unterlagen gemachten Angaben betreffend den Umfang, den In-
halt und die Art der Veranstaltung, die Organisation und die
Finanzierung massgebend und verpflichtend" (Art. 1 Abs. 3
der Konzession).
bb) Die Beschwerdeführerin hat damit einen Schwer-
punkt im Bereich der - klassischen, meinungsbildenden - In-
formation zu setzen, dem sie nicht bereits durch den Ausbau
des für sie attraktiveren Schwerpunkts "Unterhaltung" ge-
nügen kann. Dies ergibt sich sowohl aus dem klaren Wortlaut
von Art. 2 lit. a der Konzession, indem dort von einem
"Vollprogramm mit Schwerpunkten in den Bereichen Information
und Unterhaltung" die Rede ist, als auch aus den von der Be-
schwerdeführerin im Konzessionsverfahren eingereichten ver-
bindlichen Unterlagen: In ihrem Gesuch hielt die Beschwerde-
führerin fest, sie werde das Informations- und Unterhal-
tungsangebot der SRG und der regionalen Sender ergänzen und
einen "wichtigen Beitrag zur soziokulturellen Identitäts-
findung der Zuschauerinnen und Zuschauer in der Schweiz"
leisten sowie "die Meinungsbildung und die Meinungsvielfalt"
fördern. Ihr Programm diene "einer allgemeinen, vielschich-
tigen, unabhängigen und sachgerechten Information" und werde
Themen aufgreifen, die von anderen Veranstaltern nicht be-
rücksichtigt würden. In Konkretisierung hiervon sah sie im
beigelegten Programmraster "täglich um 19:00 Uhr eine Nach-
richtensendung" vor, wobei der nachfolgende "Programm-Eck-
punkt [...] auf 19:30 Uhr" angesetzt wurde. Zwar ist diese
Programmvorgabe - wie die Beschwerdeführerin zu Recht ein-
wendet - nicht grundsätzlich unveränderlich und muss ihr
als Veranstalterin ein gewisser Spielraum bei der Umsetzung
des entsprechenden Schwerpunkts belassen werden, da die Um-
schreibung und der Begriff der Information selber unbestimmt
sind und sich der Inhalt einer entsprechenden Pflicht - zu-
gegebenermassen - nicht leicht festlegen lässt; dies kann
jedoch nicht soweit gehen, dass dem Programmauftrag nicht
mehr konzessionskonform nachgekommen und der Schwerpunkt
"Information" zugunsten des wirtschaftlich interessanteren
der "Unterhaltung" ("Big Brother" usw.) vernachlässigt wird.
Nach dem Vertrauensgrundsatz, der auch bei der Auslegung von
rundfunkrechtlichen Konzessionen gilt (BGE 121 II 81 E. 4a
S. 85 zur SRG-Konzession 1992), muss sich die Beschwerde-
führerin darauf behaften lassen, dass sie jeweils täglich
im oder unmittelbar vor dem Abendprogramm einen im Rahmen
ihrer Programmautonomie zu gestaltenden "Informations"-
Schwerpunkt setzt, zu dessen Realisierung sie genügend
Mittel zur Verfügung zu stellen hat.
c) Diesem Anspruch kam und kommt sie mit den "News"
- auch bei Berücksichtigung von weiteren Sendegefässen, die
im weitesten Sinn meinungsbildend relevant sein können -
nicht mehr hinreichend nach:
aa) Im März 2000 hat sie die Sendung "News um 7"
abgesetzt und die News-Redaktion von 49 auf zehn Personen
reduziert, was eine gegenüber dem Programmauftrag grundle-
gende und schwerwiegende Änderung bedeutete, welche ein
Einschreiten der konzessionsrechtlichen Aufsichtsbehörde
gebot. Dass sich diese gestützt auf die zur Erlangung der
Konzession gemachten Angaben nicht mit der Erklärung zu-
frieden geben konnte, TV3 habe sich "aufgrund des ungenü-
genden Zuschauerzuspruchs" veranlasst gesehen, "die News-
sendung 'News um 7' zu streichen", liegt auf der Hand, hat
die Beschwerdeführerin am 29. März 2000 doch selber zuge-
standen, dass "mit der geplanten Kurznachrichtensendung
[...] zwar quantitativ der Anteil konventioneller News im
Programm" sinke, sich TV3 aber bemühen werde, "dem Leis-
tungsauftrag und den Zuschauerwünschen" qualitativ "gerecht
zu werden", wozu sie auf eher im Unterhaltungsbereich lie-
gende Beiträge ("Fohrler Live", "Wer wird Millionär?" usw.)
oder auf Dokumentarsendungen ("Hautnah") verwies. Nach einer
vorübergehenden völligen Einstellung der Nachrichtensendun-
gen strahlte die Beschwerdeführerin ab Mitte April 2000 die
heute fünf bis acht Minuten dauernden "News" aus. Hierfür
soll sie inzwischen zwei neue Mitarbeiter eingestellt haben;
im Übrigen will sie zur Realisierung dieser Sendung vermehrt
auf freie Journalisten zurückgreifen. Im September 2000 hat
zudem inzwischen offenbar ein für das Bundeshaus und die
Region Bern zuständiger Redaktor seine Arbeit in der Nach-
richtenredaktion aufgenommen.
bb) Dieser Neuausbau hat die ursprünglichen ein-
schneidenden Änderungen (Aufhebung der "News um 7" bei
gleichzeitigem drastischem Personalabbau im Informations-
bereich) noch nicht auszugleichen vermocht: Die "News um 7"
dauerten zwischen zwanzig und dreissig Minuten (mit oder
ohne Wetter), die heutigen "News" machen ihrerseits nach
wie vor bloss einen Bruchteil hiervon aus (sechs bis acht
Minuten). Zwar hängt die Qualität der Information - wie die
Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht - nicht allein
von der Dauer des Sendegefässes ab, doch vermag eine Kurz-
information - zum Teil bloss in Form von Schlagzeilen - nur
einen reduzierten Beitrag zur Meinungsbildung zu leisten;
auf jeden Fall kann sie nicht als "Informationsschwerpunkt"
im Abend- bzw. Vorabendprogramm verstanden werden. Die Be-
schwerdeführerin verkennt, dass bei längeren Berichten Er-
eignisse in einem grösseren Zusammenhang dargestellt und
kommentiert werden, was sich positiv auf den Informations-
gehalt und insbesondere die Medienvielfalt auswirkt. Die vom
einzelnen Veranstalter verbreiteten Informationen sollen
auch einen gewissen Eigenwert aufweisen und über das reine
Wiedergeben von Agenturmeldungen hinausgehen. Dies war beim
ursprünglichen Konzept von TV3, wie es Inhalt der Konzession
wurde, der Fall, hingegen nicht mehr seit dem einseitig vor-
genommenen personellen und inhaltlichen Abbau des Schwer-
punkts "Information".
cc) Die vermehrte Ausstrahlung der "News" mit punk-
tuellem "Up-Date" fördert nicht die von den Konzessionsbe-
hörden mit der Streichung der "News um 7" als beeinträch-
tigt beanstandete Informationstiefe, sondern allein deren
Verbreitungshäufigkeit. Dass die "News" höhere Zuschaltquo-
ten haben sollen als ihre Vorgängersendung, ändert hieran
nichts: TV3 will und muss nach der Konzession ein Vollpro-
gramm ausstrahlen mit einer vertiefenden Nachrichtensen-
dung; hierzu muss die Beschwerdeführerin einen entsprechen-
den programmlichen Schwerpunkt setzen. Diesen inhaltlich
wie formell anziehend - und damit für sie auch wirtschaft-
lich interessant - zu gestalten, liegt an ihr; es ist dies
ihr selber gewählter, in die Konzession aufgenommener Pro-
grammauftrag, den sie nicht aus wirtschaftlichen Überle-
gungen im Hinblick auf höhere Einschaltquoten einseitig
zugunsten der Unterhaltung fallen lassen kann. Auch wenn
die Personalkosten inzwischen wieder um 27 Prozent zuge-
nommen haben sollen, liegen sie - absolut betrachtet - noch
immer wesentlich unter dem Aufwand, den die Beschwerdefüh-
rerin in ihrem Gesuch ausgewiesen und in Aussicht gestellt
hatte; die Eigenproduktionen sind bei den "News" im Ver-
gleich zu früher nach wie vor reduziert. Schliesslich be-
steht neuerdings auch eine gewisse Tendenz, eigene Veran-
staltungen (Einzug der Bewohner in den "Big-Brother-Con-
tainer" usw.) zur wesentlichen "News" des Tages zu erklären
und innerhalb der Nachrichtensendung damit ein Sendegefäss
zu bewerben, wobei wiederum der Unterhaltungsschwerpunkt in
den Vordergrund gerückt wird.
d) Dass der Start des neuen Senders mit Risiken
verbunden war, versteht sich. Ebenso ist verständlich, dass
die Beschwerdeführerin dort Änderungen vornehmen will, wo
sich ihre Erwartungen in das Verhalten der Zuschauer nicht
erfüllt haben. Dies gab und gibt ihr aber nicht das Recht,
sich hierfür unter Berufung auf ihre Programmautonomie
eigenmächtig über die Konzession und die dabei eingegangenen
Verpflichtungen hinwegzusetzen. Programmanpassungen der vor-
liegenden Art muss sie in Absprache mit der Konzessionsbe-
hörde bzw. mit dem zuständigen Bundesamt treffen; nötigen-
falls hat sie um eine entsprechende Anpassung der Konzession
zu ersuchen. Es ist nicht am Bundesgericht im vorliegenden
Verfahren darüber zu befinden, unter welchen Voraussetzungen
und bei welcher Ausgestaltung der "News" die heutigen kon-
zessionsrechtlichen Verpflichtungen wieder als erfüllt gel-
ten könnten. Es genügt die Feststellung, dass dies bei der
vom Departement beurteilten Ausgangslage - entgegen den Ein-
wendungen der Beschwerdeführerin - nicht der Fall war. Aus-
führungen hinsichtlich des künftigen Radio- und Fernseh-
rechts erübrigen sich, da allein die Vereinbarkeit des an-
gefochtenen Entscheids mit den geltenden gesetzlichen und
konzessionsrechtlichen Grundlagen zu prüfen ist. Der Hinweis
der Beschwerdeführerin, dass die privaten Veranstalter künf-
tig nicht mehr in den Leistungsauftrag eingebunden werden
sollen, geht deshalb an der Sache vorbei; er verkennt im
Übrigen, dass die Beschwerdeführerin selber um die Konzes-
sion zur Ausstrahlung eines Vollprogramms nachgesucht hat.
Dem aktuellen medienrechtlichen System liegen andere Wer-
tungen als dem vom Bundesrat vorgeschlagenen zukünftigen
zugrunde, weshalb für die Auslegung des geltenden Rechts
nicht auf diese zurückgegriffen werden kann (vgl. BGE 127
II 79 ff.).
4.- a) Nach dem Gesagten erweist sich die Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde als unbegründet. Dem für diesen Fall ge-
stellten Eventualantrag, der Beschwerdeführerin zur Wieder-
herstellung des rechtmässigen Zustands und zur Berichter-
stattung an das Bundesamt für Kommunikation eine Frist von
sechs Monaten anzusetzen, ist nicht zu entsprechen, nachdem
die Beschwerdeführerin innerhalb von dreissig Tagen ab
Rechtskraft des vorliegenden Urteils ein Gesuch um Änderung
ihrer Konzession stellen und das Bundesamt bis zum Entscheid
hierüber keine Vollstreckungsmassnahmen ergreifen will. Im
Übrigen besteht - mit Blick auf die Rechtsgleichheit und die
Rechtssicherheit - ein öffentliches Interesse daran, dass
die Beschwerdeführerin nunmehr rasch ihren seit rund einem
Jahr nicht mehr wahrgenommenen konzessionsrechtlichen
Pflichten im Informationsbereich wieder nachkommt, weshalb
es sich auch aus diesem Grund nicht rechtfertigt, ihr eine
längere als die vom Departement gesetzte Frist einzuräumen.
b) Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat die
Beschwerdeführerin die bundesgerichtlichen Kosten zu tragen
(Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a
OG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (vgl.
Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird der Be-
schwerdeführerin auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Bun-
desamt für Kommunikation (BAKOM) sowie dem Eidgenössischen
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 30. April 2001
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: