I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.84/2001
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1P.84/2001/VIZ
Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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10 avril 2001
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Vice-président du Tribunal fédéral, Aeschlimann et Favre.
Greffier: M. Parmelin.
__________
Statuant sur le recours de droit public
formé par
C.________ et D.________,
contre
l'arrêt rendu le 11 décembre 2000 par le Tribunal adminis-
tratif du canton de Fribourg, dans la cause qui oppose les
recourants au Préfet du district de Z.________ et à la
Commune de X.________, représentée par Me Luke H. Gillon,
avocat à Fribourg;
(frais d'exécution par substitution)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:
A.- Les hoirs de feu A.________ sont propriétaires
de la parcelle n° XXX du registre foncier de la commune de
X.________. Cette parcelle, sise en zone agricole, accueille
une ferme que C.________ et D.________ habitent avec leur
mère.
Par décisions du 27 septembre 1995, le Conseil
communal de X.________ a imparti à C.________ et D.________
un délai échéant au 15 octobre 1995 pour cesser l'exploita-
tion du commerce de véhicules d'occasion aux abords de leur
ferme, jugée non conforme à l'affectation de la zone, et
rétablir les lieux dans leur état antérieur. Ces décisions
faisaient suite à plusieurs interventions des autorités
communales restées vaines.
Ayant constaté à l'échéance du délai que la situa-
tion n'avait pas évolué, le Conseil communal de X.________
a, par courrier du 29 novembre 1995, informé les frères
C.________ et D.________ qu'il allait procéder à l'estima-
tion des coûts d'évacuation dont les frais seraient mis à
leur charge. Le 2 février 1996, une délégation du Conseil
communal s'est rendue à cette fin sur place, accompagnée de
représentants d'entreprises d'évacuation et d'un expert en
automobiles.
Par décision du 27 juin 1996, le Conseil communal
de X.________ a notifié aux frères C.________ et D.________
les devis estimatifs des coûts d'évacuation établis les 26
et 28 février 1996 par l'entreprise Q.________ SA et le rap-
port de l'expert en automobiles mandaté pour estimer la va-
leur résiduelle des véhicules. Il leur a imparti un délai au
20 juillet 1996 pour procéder à l'évacuation des véhicules
et des autres matériaux déposés aux alentours de leur ferme,
faute de quoi il se verrait contraint de confirmer la com-
mande des travaux d'évacuation. Statuant le 10 février 1997
sur un recours des frères C.________ et D.________, le Pré-
fet du district de Z.________ a confirmé cette décision.
Par plis recommandés du 27 février 1997, retirés le
12 mars 1997, le Conseil communal de X.________ a imparti à
C.________ et D.________ un ultime délai au 14 mars 1997
pour procéder à l'évacuation complète et totale des épaves
et autres dépôts illégaux aux abords de leur ferme, faute de
quoi il ferait exécuter le travail, sans autre avis.
Constatant que les travaux n'avaient pas été exécu-
tés, la Commune de X.________ a fait procéder à l'évacuation
requise entre les 17 et 19 mars 1997 par l'entreprise
Q.________ SA en présence des représentants de l'autorité
communale et de la gendarmerie cantonale. C.________ et
D.________, qui s'étaient opposés à l'évacuation, ont été
conduits devant le Juge d'instruction pour être entendus et
n'ont de ce fait pas participé à la procédure d'exécution.
L'expert en automobiles mandaté par la Commune a établi la
liste des véhicules enlevés et a procédé à l'estimation de
leur valeur; il a remis son rapport le 24 mars 1997.
B.- Par décision du 30 avril 1997, le Conseil
communal de X.________ a mis solidairement à la charge de
C.________ et D.________ les frais d'exécution de sa déci-
sion du 27 juin 1996 par 28'474,95 fr., lesquels comprennent
les frais d'intervention de l'entreprise Q.________ SA, par
21'568,10 fr., les frais de l'expert en automobiles, à rai-
son de 1'389,85 fr., les frais de la commune pour le traite-
ment du dossier, à hauteur de 2'200 fr., les frais de l'avo-
cat mandaté par la commune, par 2'167 fr., et les frais
d'intervention de la Police cantonale, à raison de 1'150 fr.
Statuant le 6 octobre 1999 sur des recours séparés
des frères C.________ et D.________, le Préfet du district
de Z.________ a confirmé le bien-fondé de l'intervention du
Conseil communal de X.________ et des frais d'exécution mis
à leur charge, sous réserve des honoraires de l'avocat man-
daté par la Commune qui n'étaient pas directement liés à
l'exécution des mesures d'évacuation. En conséquence, il a
fixé à 26'307,95 fr. les frais dus par les perturbateurs à
la Commune.
Par arrêt du 11 décembre 2000, le Tribunal adminis-
tratif du canton de Fribourg (ci-après, le Tribunal adminis-
tratif) a rejeté, après les avoir joints, les recours formés
par C.________ et D.________ contre les arrêtés préfecto-
raux. Il a déclaré irrecevables les griefs concernant le
principe même de l'évacuation qui avait fait l'objet de dé-
cisions entrées en force de chose décidée. Il a considéré
que les conditions posées à la récusation du Préfet du dis-
trict de Z.________ n'étaient pas réunies. De même, il a re-
fusé de voir une violation du droit d'être entendus des frè-
res C.________ et D.________ dans le fait que ces derniers
n'ont pas pu participer à la procédure d'exécution. Enfin,
il a constaté que la décision fixant les frais se fondait
sur une procédure conforme aux dispositions légales applica-
bles, que les frais pris en considération avaient effecti-
vement été engagés par la commune pour l'évacuation des épa-
ves et qu'ils n'étaient pas exagérés, vu le volume et la na-
ture des déchets en cause.
C.- Agissant par la voie du recours de droit pu-
blic, C.________ et D.________ demandent au Tribunal fédéral
d'annuler cet arrêt, qui violerait les principes de l'inter-
diction de l'arbitraire, de la proportionnalité, de la bonne
foi et de l'équité. Ils voient une violation de leur droit
d'être entendus dans le fait qu'ils n'ont pas pu participer
à la procédure d'exécution et se déterminer sur la liste des
machines évacuées. Ils dénoncent en outre l'absence d'un
procès-verbal du déroulement de la procédure d'exécution et
d'une facture détaillée des frais d'évacuation, qui leur au-
raient permis de déterminer la valeur de chaque objet éva-
cué. Ils contestent enfin la prise en charge des frais liés
à l'enlèvement et à la destruction de machines et autres ma-
tériels agricoles non couverts par les décisions de base du
27 septembre 1995.
Le Tribunal administratif et la Commune de
X.________ concluent au rejet du recours. Le Préfet du dis-
trict de Z.________ n'a pas déposé d'observations.
D.- Par ordonnance du 1er mars 2001, le Président
de la Ie Cour de droit public a admis la requête d'effet
suspensif présentée par les recourants.
C o n s i d é r a n t e n d r o i t :
1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et libre-
ment la recevabilité des recours de droit public qui lui
sont soumis (ATF 127 III 41 consid. 2a p. 42 et les arrêts
cités).
a) Les recourants sont directement touchés par
l'arrêt attaqué qui confirme des arrêtés préfectoraux les
astreignant à prendre en charge les frais d'évacuation des
véhicules et autres matériaux entreposés aux abords de leur
ferme; ils ont un intérêt personnel, actuel et juridiquement
protégé à ce que cet arrêt soit annulé (art. 88 OJ).
Le recours a été formé en temps utile contre une
décision finale rendue en dernière instance cantonale. Il
répond ainsi aux exigences des art. 86 al. 1, 87 et 89 al. 1
OJ.
b) L'objet du litige consiste exclusivement dans
l'arrêt du Tribunal administratif du 11 décembre 2000; les
griefs de forme et de fond adressés à l'encontre des déci-
sions du 27 septembre 1995 sont irrecevables, les conditions
posées par la jurisprudence à la remise en question de ces
décisions n'étant manifestement pas réalisées (cf. ATF 119
Ib 492 consid. 3c/cc p. 499 et les arrêts cités).
Il en va de même des griefs tirés de l'imprécision
des normes régissant la procédure d'exécution par substitu-
tion et de l'inconstitutionnalité de certaines dispositions
du droit cantonal de procédure, qui n'ont pas été soulevés
devant la dernière instance cantonale.
c) Selon l'art. 90 al. 1 let. b OJ, l'acte de re-
cours doit, à peine d'irrecevabilité, contenir un exposé
succinct des droits constitutionnels ou des principes juri-
diques violés et préciser en quoi consiste la violation.
Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribu-
nal fédéral n'a pas à vérifier d'office si l'arrêt attaqué
est en tous points conforme au droit et à l'équité. Il
n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqués et
suffisamment motivés dans l'acte de recours (ATF 126 III 534
consid. 1b p. 536 et la jurisprudence citée). Une motivation
brève, comportant une référence indirecte à la violation de
droits constitutionnels non expressément désignés peut, sui-
vant les circonstances, satisfaire aux exigences de l'art.
90 al. 1 let. b OJ, notamment lorsque, comme en l'espèce, le
recours est interjeté par des personnes ne bénéficiant pas
d'une formation juridique (cf. ATF 115 Ia 12 consid. 2b p.
14). En revanche, dans un recours fondé sur l'art. 9 Cst.,
les recourants ne peuvent se contenter de critiquer l'arrêt
attaqué, mais ils doivent au contraire préciser en quoi cet
arrêt serait arbitraire, ne reposant sur aucun motif sérieux
et objectif, apparaissant insoutenable ou heurtant gravement
le sens de la justice (ATF 125 I 492 consid. 1b p. 495; sur
la notion d'arbitraire, cf. ATF 126 I 168 consid. 3a p. 170
et les arrêts cités).
C'est à la lumière de ces principes qu'il convient
d'examiner le recours des frères C.________ et D.________.
2.- Dans un moyen formel qu'il convient de trancher
en premier lieu, les recourants voient une violation de leur
droit d'être entendus dans le fait qu'ils n'ont pas été en
mesure de participer à la procédure d'exécution par substi-
tution et à l'élaboration de la liste des machines et autres
matériels agricoles évacués, ni de solliciter une contre-
expertise.
Ce faisant, ils perdent de vue que leur présence à
la procédure d'évacuation et de remise en état des lieux ne
s'imposait pas. L'absence du perturbateur n'affecte en effet
nullement la réglementarité de l'intervention, même si la
participation de celui-ci à l'établissement de l'inventaire
des biens enlevés est souhaitable de manière à écarter toute
contestation ultérieure (cf. Christine Ackermann Schwende-
ner, Die klassische Ersatzvornahme als Vollstreckungsmittel
des Verwaltungsrechts, thèse Zurich 2000, p. 87/88). On ob-
servera au demeurant que même s'ils n'ont pas été invités à
assister à l'évacuation des véhicules et autres machines dé-
posés aux abords de leur ferme, les recourants étaient pré-
sents lorsque les représentants des autorités communales,
les employés de l'entreprise Q.________ SA et l'expert en
automobiles sont arrivés sur les lieux. Ils auraient donc
été en mesure de participer aux opérations d'évacuation et
de contrôler la liste des véhicules et autres machines
agricoles évacués. S'ils n'ont finalement pas pu le faire,
la faute en revient à leur comportement, qui a justifié
l'intervention de la gendarmerie cantonale. Dans ces condi-
tions, ils ne sauraient se plaindre du fait que l'évacuation
des objets entreposés de manière illégale aux abords immé-
diats de leur ferme s'est déroulée en leur absence.
Pour le surplus, les recourants ne sauraient dé-
duire de l'art. 29 al. 2 Cst. un droit à une contre-exper-
tise qu'ils auraient d'ailleurs pu produire eux-mêmes s'ils
l'estimaient nécessaire. Même si le juge n'est en principe
pas lié par le résultat d'une expertise, il ne saurait, sans
motifs déterminants, substituer son appréciation à celle de
l'expert, sous peine de verser dans l'arbitraire (ATF 122 V
157 consid. 1c p. 160; 119 Ib 254 consid. 8a p. 274; 118 Ia
144 consid. 1c p. 146 et les arrêts cités). Ce n'est que
lorsqu'il se trouve en présence de deux expertises contra-
dictoires, ou lorsque les conclusions de l'expert lui ap-
paraissent douteuses sur des points essentiels, qu'il doit
recueillir des preuves complémentaires pour tenter de dissi-
per ses doutes (ATF 118 Ia 144 consid. 1c p. 146). Les re-
courants ne prétendent pas, comme il leur appartenait de le
faire, que ces conditions étaient réunies en l'occurrence.
Le grief tiré de la violation du droit d'être en-
tendu se révèle ainsi mal fondé, dans la mesure où il est
recevable.
3.- Sur le fond, les recourants reprochent au Tri-
bunal administratif d'avoir mis à leur charge des frais re-
latifs à l'évacuation de machines agricoles en bon état de
marche, qui ne faisaient pas l'objet des décisions du 27
septembre 1995.
a) L'exécution par substitution n'est pas une déci-
sion en soi susceptible d'être attaquée. En revanche, le re-
courant est en droit de faire examiner si les mesures prises
dans ce cadre ne vont pas au-delà de la décision de base or-
donnant l'évacuation ou la remise en état des lieux et, par
voie de conséquence, si les frais d'évacuation ne compren-
nent pas des frais inutiles ou non couverts pas cette déci-
sion (cf. arrêt non publié du 4 janvier 1996 dans la cause
H. contre Conseil d'Etat du canton de Zurich, consid. 4 et
5; Balthasar Heer, Die Ersatzvornahme als verwaltungsrecht-
liche Sanktion, thèse Zurich 1975, p. 121). L'obligation de
prendre en charge les frais d'exécution par substitution ne
s'étend en effet qu'à ceux nécessités par la bonne exécution
de la mesure de rétablissement des lieux dans le cadre des
prix usuels (Christine Ackermann Schwendener, op. cit., p.
94/95 et les références citées en note 136).
b) Le fait que des objets ne figurant pas sur la
liste établie par l'expert en automobiles le 2 février 1996
en exécution des décisions du 27 septembre 1995 aient été
évacués n'implique pas encore une violation des principes
dégagés par la jurisprudence précitée. Cette liste n'avait
en effet qu'une valeur indicative et ne faisait pas partie
intégrante des décisions du 27 septembre 1995. Ces déci-
sions, complétées par celle du 27 juin 1996, avaient pour
objets l'évacuation des véhicules et des autres matériaux
déposés aux alentours de la ferme des recourants et le ré-
tablissement des lieux dans leur état antérieur. Elles ne
visaient donc pas exclusivement les objets entreposés aux
abords de la ferme lorsqu'elles ont été prises, mais tous
ceux qui se trouvaient sur les lieux de manière illégale,
sans égard à leur nombre et à leur nature. L'interprétation
des recourants impliquerait en effet que l'autorité notifie
une nouvelle décision chaque fois que l'un des véhicules
figurant sur la liste soumise à son approbation est remplacé
par un autre; une telle obligation empêcherait une remise en
état des lieux et une exécution efficiente de la loi (cf.
dans le même sens, arrêt non publié précité du 4 janvier
1996, consid. 5c).
Les recourants savaient par ailleurs qu'ils de-
vaient avoir enlevé tous les véhicules et autres machines
déposés aux abords de leur ferme au plus tard le 14 mars
1997, sous peine d'une exécution par la Commune à leur
frais; ils ne pouvaient par ailleurs se croire en droit
d'attendre, pour agir, le dernier jour du délai de recours
contre l'arrêté du Préfet du district de Z.________ du 10
février 1997, puisque ce dernier avait indiqué que son pro-
noncé était immédiatement exécutoire. Même s'ils n'ont re-
tiré que le 12 mars 1997 le pli recommandé contenant la
décision communale leur fixant un ultime délai au 14 mars
1997 pour s'exécuter, ils disposaient encore d'un laps de
temps suffisant pour évacuer les véhicules et autres ma-
chines agricoles qui présentaient une valeur. Il n'y a ce-
pendant pas lieu d'examiner plus avant si les recourants
sont déchus du droit de se plaindre du fait que la mesure
d'exécution irait au-delà des décisions de base sur les-
quelles elle se fonde, car ils n'ont de toute manière pas
établi, comme il leur appartenait de le faire, que des ma-
chines agricoles en état de marche auraient été détruites.
Le Tribunal administratif a écarté ce grief en se fondant
sur le rapport de l'expert en automobiles du 24 mars 1997
selon lequel seules les machines de travail et agricoles
sans valeur ont été évacuées. Les recourants ne se plaignent
pas expressément d'une constatation arbitraire des faits sur
ce point, mais se bornent à renvoyer à leur acte de recours
cantonal respectif. Le recours n'est pas motivé de manière
conforme aux exigences de l'art. 90 al. 1 let. b OJ et est
irrecevable.
Pour le surplus, les recourants ne prétendent pas
que d'autres frais auraient été mis indûment à leur charge
(cf. s'agissant des frais qui peuvent être réclamé au dé-
biteur de l'obligation non exécutée, Christine Ackermann
Schwendener, op. cit., p. 96). Ils ne soutiennent en parti-
culier pas que les factures produites par la Commune de
X.________, par l'entreprise Q.________ SA, par l'expert en
automobiles ou par la gendarmerie cantonale ne correspon-
draient pas à des prestations effectives ou qui ne seraient
pas en relation de causalité avec l'évacuation des véhicules
et autres machines se trouvant aux abords de leur ferme ou
qu'elles auraient été surévaluées ou s'écarteraient des ta-
rifs usuels. Faute de tout grief à ce sujet, il n'appartient
pas au Tribunal fédéral d'examiner d'office ces questions
(ATF 126 III 534 consid. 1 précité).
4.- Le recours doit par conséquent être rejeté dans
la mesure où il est recevable, aux frais des recourants qui
succombent (art. 156 al. 1 OJ). Ces derniers verseront en
outre une indemnité de dépens à la Commune de X.________ qui
obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art.
159 al. 1 OJ).
Par ces motifs,
l e T r i b u n a l f é d é r a l :
1. Rejette le recours, dans la mesure où il est re-
cevable.
2. Met à la charge des recourants, solidairement
entre eux:
a) un émolument judiciaire de 2'000 fr.,
b) une indemnité de dépens de 1'200 fr. à verser à
la Commune de X.________;
3. Communique le présent arrêt en copie aux recou-
rants, au Préfet du district de Z.________, au mandataire de
la Commune de X.________ et au Tribunal administratif du
canton de Fribourg.
Lausanne, le 10 avril 2001
PMN
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,