I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.611/2001
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1P.611/2001/sch
Urteil vom 25. Januar 2002
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Féraud, Ersatzrichter Seiler,
Gerichtsschreiber Haag.
Einwohnergemeinde Lupfig, Beschwerdeführerin,
vertreten durch den Gemeinderat, 5242 Lupfig, dieser vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Urs Hofmann, Pelzgasse 15, 5001 Aarau,
gegen
Architekturbüro A.________,
B.________,
C.________,
D.________,
Stiftung E.________,
Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanwälte Dr. iur. Markus Binder
und lic. iur. Alexander Rey, Bahnhofstrasse 42, 5400 Baden,
Grosser Rat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5001 Aarau,
Regierungsrat des Kantons Aargau, Staatskanzlei, 5000 Aarau,
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 4. Kammer, Obere Vorstadt 40, 5000
Aarau.
Art. 9, 29 und 50 BV (Nutzungsplanung der Gemeinde Lupfig)
(Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Aargau, 4. Kammer, vom 8. Juni 2001)
Sachverhalt:
A.
Die Einwohnergemeinde Lupfig erliess 1959 einen ersten Zonenplan, welcher ein
Baugebiet von 172,3 ha umfasste. Am 3. Oktober 1974 beschloss die
Gemeindeversammlung eine revidierte Bauordnung und Zonenplanung (BO/ZP 1974)
mit einer Baugebietsfläche von 162,9 ha, unterteilt in drei Etappen. In der
Folge fanden Verhandlungen zwischen der Gemeinde und den Kantonsbehörden
statt, welche das Baugebiet als zu gross betrachteten. Der Grosse Rat des
Kantons Aargau genehmigte schliesslich am 8. März 1983 den Zonenplan, wies
aber die Gemeinde an, Gebiete im Umfang von rund 28 ha aus dem Baugebiet
herauszunehmen und innert zwei Jahren dem Grossen Rat ein zweckmässig
abgegrenztes Baugebiet zur Genehmigung vorzulegen. Zudem wurde in der
Bauordnung eine Änderung im Zusammenhang mit der Baugebietsetappierung
eingefügt.
Am 17. Juni 1987 beschloss die Einwohnergemeinde Lupfig einen revidierten
Bauzonenplan und eine Teiländerung der Bauordnung und erfüllte damit im
Wesentlichen die Vorgaben des Genehmigungsbeschlusses des Grossen Rates vom
8. März 1983. Das Baugebiet wurde damit auf 137,3 ha reduziert, unterteilt in
eine 1. und 2. Etappe. Der Grosse Rat des Kantons Aargau genehmigte die
Zonenplanung am 15. Januar 1991. Nach diesem Zonenplan war unter anderem das
Gebiet "Fröschmatt" (rund 5,4 ha) der Mehrfamilienhauszone 2, 2. Etappe,
zugewiesen.
B.
Am 12. Februar 1991 entschied das Bundesgericht in einem eine andere
aargauische Gemeinde betreffenden Fall, die von zahlreichen aargauischen
Gemeinden vorgesehene Baugebietsetappierung sei bundesrechtswidrig (Urteil
1P.608/1988 vom 12. Februar 1991 betreffend Einwohnergemeinde
Oberrohrdorf-Staretschwil, E. 5d).
C.
In der Folge überprüfte der Gemeinderat Lupfig die Abgrenzung des Baugebiets
im Lichte der inzwischen durchgeführten Kulturlandplanung und der sich aus
dem Bundesgerichtsurteil vom 12. Februar 1991 ergebenden Rechtslage. Er legte
im Jahre 1995 einen neuen Bauzonen- und Kulturlandplan auf, welcher unter
anderem vorsah, das Gebiet Fröschmatt der Landwirtschaftszone zuzuweisen.
Dagegen erhoben die Eigentümer der im Gebiet Fröschmatt gelegenen Grundstücke
Nrn. 300, 301, 302, 303, 781, 815 und 816 Einsprache, welche vom Gemeinderat
am 29. April 1996 abgewiesen wurde. Nachdem ein erster
Gemeindeversammlungsbeschluss vom 7. Juni 1996 (welcher entgegen dem Antrag
des Gemeinderates die Zuweisung des Gebiets Fröschmatt zur
Mehrfamilienhauszone beschlossen hatte) in einer Referendumsabstimmung
aufgehoben worden war, beschloss die Gemeindeversammlung am 4. Dezember 1996
die neue Nutzungsplanung, wodurch das Gebiet Fröschmatt der
Landwirtschaftszone zugewiesen wurde. Die erwähnten Grundeigentümer erhoben
dagegen Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Aargau, welcher diese am
4. März 1998 abwies. Der Grosse Rat des Kantons Aargau genehmigte daraufhin
am 12. Mai 1998 die revidierte Nutzungsplanung mit einem hier nicht
interessierenden Vorbehalt.
D.
Die Eigentümer der betroffenen Grundstücke erhoben dagegen Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil
vom 8. Juni 2001 teilweise gut und hob den Entscheid des Regierungsrats vom
4. März 1998 sowie den Genehmigungsbeschluss des Grossen Rates vom 12. Mai
1998 insoweit auf, als sie die Parzellen Nr. 300, 301, 302, 303, 781, 815 und
816 der Landwirtschaftszone zuwiesen. Die Einwohnergemeinde Lupfig wurde
aufgefordert, über die Zonierung dieser Parzellen im Sinne der Erwägungen neu
zu entscheiden. In den Erwägungen führte das Verwaltungsgericht aus, die 1987
erfolgte Zuweisung der fraglichen Parzellen zur Bauzone sei Ergebnis einer
bewusst vorgenommenen und bundesrechtskonformen Interessenabwägung gewesen.
Die damalige Baugebietsetappierung habe nicht die Bedeutung einer Zuweisung
zum Nichtbaugebiet gehabt. Soweit solche etappierte Baugebiete den Vorgaben
von Art. 15 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) nicht widersprächen, seien sie im Lichte
des bundesgerichtlichen Urteils vom 12. Februar 1991 als
Erschliessungsetappierung zu interpretieren. Die 1987 erfolgte Zonierung des
fraglichen Gebiets sei somit eine bundesrechtskonforme Zuweisung zur Bauzone
gewesen. Die Eigentümer könnten sich daher auf den Grundsatz der
Planbeständigkeit berufen. Die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse
hätten sich seit dem Erlass jener Zonenplanung nicht wesentlich geändert.
Weder der Bundesgerichtsentscheid vom 12. Februar 1991 noch das am 1. April
1994 in Kraft getretene neue kantonale Baugesetz (SAR 713.100) erforderten
eine Anpassung der Bauzonengrösse oder eine vorzeitige Revision der Bauzone.
In tatsächlicher Hinsicht werde für Lupfig nach wie vor mit einem
überdurchschnittlichen Wachstum der Wohnbevölkerung und der Arbeitsplätze
gerechnet. Auch in Bezug auf das Gebiet Fröschmatt würden keine veränderten
tatsächlichen Verhältnisse behauptet. Der Regierungsrat habe im
Beschwerdeverfahren keine umfassende Interessenabwägung zwischen dem
Interesse der Eigentümer an der Planbeständigkeit und den öffentlichen
Interessen an der planerischen Massnahme vorgenommen. Aus diesem Grund sei
eine Rückweisung zu neuem Entscheid unumgänglich, zumal das
Verwaltungsgericht nicht die volle Kognition besitze. Die Planungsträger
würden zu prüfen haben, inwiefern sich die tatsächlichen Verhältnisse anders
präsentierten und ob diese gegebenenfalls eine Planänderung rechtfertigten.
E.
Die Einwohnergemeinde Lupfig hat am 20. September 2001 staatsrechtliche
Beschwerde erhoben mit dem Rechtsbegehren, das Urteil des Verwaltungsgerichts
vom 8. Juni 2001 sei aufzuheben. Sie rügt eine Verletzung der
Gemeindeautonomie (Art. 50 BV), des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29
BV) sowie des Willkürverbots (Art. 9 BV).
F.
Das Verwaltungsgericht verzichtet auf eine Stellungnahme. Der Regierungsrat
beantragt, die Beschwerde sei gutzuheissen. Die Beschwerdegegner schliessen
auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid,
gegen den nur die staatsrechtliche Beschwerde zulässig ist (Art. 34 Abs. 3
RPG). Eine Gemeinde kann sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen
wehren, dass sie als Trägerin hoheitlicher Gewalt in ihrer nach kantonalem
Recht gewährleisteten Autonomie (Art. 50 Abs. 1 BV) verletzt wird; ob ihr im
betreffenden Bereich Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage des Eintretens,
sondern der materiellrechtlichen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b mit
Hinweisen). Im Zusammenhang mit der Verletzung ihrer Autonomie kann die
Gemeinde mit staatsrechtlicher Beschwerde auch eine Verletzung
verfassungsrechtlicher Verfahrensgarantien geltend machen (BGE 116 Ia 52 E. 2
S. 54; 113 Ia 336 E. 1a S. 338; 110 Ia 197 E. 2b S. 200; 108 Ia 82 E. 1b S.
85, je mit Hinweisen; Markus Dill, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen
Verletzung der Gemeindeautonomie, Bern 1996, S. 116 f.). Die
Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid als
Planungsträgerin, mithin als Trägerin hoheitlicher Gewalt betroffen und kann
sich auf ihre Autonomie berufen.
1.2 Der angefochtene Entscheid schliesst das Nutzungsplanverfahren nicht ab,
sondern weist die Sache zu neuem Entscheid an die Gemeinde zurück. Es handelt
sich somit um einen Rückweisungs- und damit Zwischenentscheid, gegen den die
staatsrechtliche Beschwerde gemäss Art. 87 Abs. 2 OG nur zulässig ist, wenn
er für die Beschwerdeführerin einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur
Folge hat. Das ist nach ständiger Rechtsprechung zu bejahen, wenn eine
Gemeinde durch einen Rückweisungsentscheid gezwungen wird, entgegen ihrer
Rechtsauffassung eine neue Anordnung zu erlassen (BGE 120 Ib 207 E. 1a; 116
Ia 221 E. 1d/aa S. 225). Vorliegend hat das Verwaltungsgericht andere
Rechtsauffassungen vertreten als die Einwohnergemeinde Lupfig; die vom
Verwaltungsgericht angeordnete neue Entscheidung müsste auf der Grundlage
einer Auffassung ergehen, die von der Gemeinde abgelehnt wird. Auf die
Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
2.1 Die aargauischen Gemeinden ordnen und verwalten gemäss § 5 Abs. 2 der
aargauischen Kantonsverfassung vom 25. Juni 1980 (KV/AG) unter Aufsicht des
Kantons ihre Angelegenheiten selbständig. Nach § 106 Abs. 1 KV/AG sind sie im
Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, ihre Aufgaben nach eigenem Ermessen
zu erfüllen. Nach § 13 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 19. Januar 1993
über Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen (Baugesetz, BauG, SAR 713.100)
erlassen die Gemeinden die erforderlichen Nutzungspläne. Der Erlass von
Nutzungsplänen ist somit eine kommunale Aufgabe, welche die Gemeinde mit
relativ erheblicher Entscheidungsfreiheit wahrnimmt. Der Beschwerdeführerin
kommt im hier massgeblichen Bereich Autonomie zu (vgl. BGE 104 Ia 131 E. 3a
S. 138; Urteil des Bundesgerichts 1P.608/1988 vom 12. Februar 1991 betreffend
Einwohnergemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil, E. 2c).
2.2 Die Gemeinde kann sich mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung
ihrer Autonomie dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem
Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den
betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder
eidgenössischen Vorschriften falsch anwendet. Soweit es um die Handhabung von
eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft das
Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Behörden frei. Die Gemeinden können
in diesem Rahmen auch geltend machen, die kantonalen Instanzen hätten die
Tragweite eines Grundrechts verkannt und dieses zu Unrecht als verletzt
betrachtet. Im Übrigen prüft das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid
auf Willkür hin (BGE 126 I 133 E. 2 mit Hinweisen).
2.3 Das Verwaltungsgericht übt auf Beschwerde hin die Rechtskontrolle über
die kommunale Nutzungsplanung aus (§ 28 BauG). Es verletzt die
Gemeindeautonomie, wenn es in den Ermessensbereich der Gemeinde eingreift.
2.4 Das Verwaltungsgericht hat den Beschluss der Gemeinde wegen Verstosses
gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit (Art. 21 Abs. 2 RPG) aufgehoben.
Mit der Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie macht die Gemeinde im
Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde sinngemäss geltend, das
Verwaltungsgericht habe die Tragweite der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und
des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 9 BV) sowie des Vorrangs des
Bundesrechts (Art. 49 BV) verkannt. Das Bundesgericht prüft diese Fragen
praxisgemäss mit freier Kognition (BGE 119 Ia 305 E. 5c S. 314; 362 E. 3a S.
366; 120 Ia 286 E. 2b S. 290, je mit Hinweisen).
3.
Das Verwaltungsgericht hat die Zuweisung des Gebiets Fröschmatt zur
Landwirtschaftszone aufgehoben, weil keine gewichtigen Gründe vorlägen,
welche eine vorzeitige Änderung des Zonenplans von 1987/1991 rechtfertigen
könnten. Es stützt sich dabei auf den in Art. 21 RPG enthaltenen Grundsatz
der Planbeständigkeit.
Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, infolge des
Bundesgerichtsentscheids vom 12. Februar 1991 in Sachen
Oberrohrdorf-Staretschwil sei ihre Zonenplanung von 1987/1991
bundesrechtswidrig geworden und habe demnach der Überarbeitung bedurft. Mit
dem hier umstrittenen Zonenplan von 1996 sei erstmals ein dem
Raumplanungsgesetz des Bundes entsprechender Nutzungsplan geschaffen worden.
Dieser Planung dürfe nicht der Grundsatz der Planbeständigkeit entgegen
gehalten werden.
3.1 Die aus Art. 21 RPG folgende Planbeständigkeit kommt grundsätzlich nur
solchen Nutzungsplänen zu, die unter der Herrschaft des Raumplanungsgesetzes
und zur Umsetzung seiner Ziele und Grundsätze erlassen worden sind. Solche
Pläne gelten vermutungsweise als rechtmässig (BGE 127 I 103 E. 6b/aa S. 106;
120 Ia 227 E. 2c S. 233). Demgegenüber kommt den nicht unter der Herrschaft
des Raumplanungsgesetzes erlassenen und generell den nicht
bundesrechtskonformen Plänen keine Beständigkeit zu, da die Verwirklichung
einer den gesetzlichen Grundsätzen entsprechenden Planung Vorrang vor dem
Gebot der Beständigkeit hat (BGE 118 Ia 151 E. 5c S. 160; 114 Ia 32 E. 6 S.
33, je mit Hinweisen; Thierry Tanquerel, Kommentar RPG, Zürich 1999, N. 35 zu
Art. 21, Anm. 53). Im vorliegenden Verfahren kann offen bleiben, ob der
Nutzungsplan der Gemeinde Lupfig aus den Jahren 1987/1991 mit dem
Raumplanungsrecht des Bundes vereinbar war, da auch bundesrechtskonforme
Nutzungspläne gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG revidiert werden können und -
wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt -, die von der Gemeinde
vorgenommene Änderung des Nutzungsplans im Lichte von Art. 21 Abs. 2 RPG
ohnehin nicht zu beanstanden ist.
3.2 Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden die Nutzungspläne überprüft und
nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben.
Diese Bestimmung garantiert der Nutzungsplanung eine gewisse Beständigkeit
und sichert die ihr vom Gesetzgeber zugedachte Funktion. Indessen hat der
Grundsatz der Planbeständigkeit keine absolute Bedeutung. Die Pläne sind
revidierbar, sofern sich die für die Planung massgebenden Verhältnisse seit
der Planfestsetzung erheblich geändert haben (BGE 127 I 103 E. 6b S. 105; 124
II 391 E. 4b S. 396; 123 I 175 E. 3a S. 182 f.; Walter Haller/Peter Karlen,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band 1, 3. Auflage, Zürich 1999, S. 119
f.). Je neuer der Plan ist und je einschneidender sich die beabsichtigte
Änderung auswirkt, desto stärkeres Gewicht hat der Grundsatz der
Planbeständigkeit und um so gewichtiger müssen die Gründe sein, welche für
eine Planänderung sprechen (BGE 120 Ia 227 E. 2c S. 233; 113 Ia 444 E. 5b S.
455; 109 Ia 113, je mit Hinweisen). Als Gründe für eine Planänderung fallen
sowohl Änderungen in den rechtlichen als auch in den tatsächlichen
Verhältnissen in Betracht (BGE 127 I 103 E. 6b S. 105 f.; 120 Ia 227 E. 2b S.
231). Eine gewandelte Einstellung der Planungsorgane hinsichtlich der
Wünschbarkeit einer bestimmten Nutzung vermag für sich allein nicht eine
Änderung nach kurzer Zeit zu rechtfertigen (BGE 111 II 326 E. 3a/cc; 109 Ia
113 E. 3 S. 115 mit Hinweis). Immerhin hat das Bundesgericht eine
Richtplanrevision, die neue planerische Ordnungsvorstellungen verwirklichen
will, als genügenden Grund für eine Zonenplanrevision anerkannt (Urteil
1P.304/1994 vom 2. Februar 1995 E. 4e). Zudem sind Zonenpläne ungeachtet der
Vorschrift von Art. 21 Abs. 2 RPG in der Regel nach etwa 15 Jahren zu
überarbeiten (Art. 15 lit. b RPG; BGE 119 Ib 138 E. 4e S. 145; Urteil des
Bundesgerichts 1P.293/1994 vom 20. Dezember 1994, in ZBl 97/1996 S. 36 E.
3c). Im Rahmen dieser Gesamtrevision können auch veränderte politische
Vorstellungen zum Ausdruck kommen, insbesondere das Anliegen,
überdimensionierte Bauzonen zu verkleinern (BGE 115 Ia 384 E. 4a; 113 Ia 444
E. 4e und 5c S. 454 f.; Eric Brandt/Pierre Moor, Kommentar RPG, N. 61 zu Art.
18; Alexandre Flückiger, Kommentar RPG, N. 85 zu Art. 15; Haller/Karlen,
a.a.O., S. 120). Je näher eine Planrevision dieser Frist von 15 Jahren kommt,
desto eher dürfen daher auch geänderte Anschauungen und Absichten der
Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt
werden.
3.3 Der Zonenplan von 1987/1991 ist von der Gemeinde Lupfig im Juni 1987
beschlossen worden, die nun streitige Revision im Dezember 1996, mithin rund
9½ Jahre später. Dies entspricht fast zwei Dritteln des ordentlichen
Planungshorizonts von 15 Jahren, nach welchem eine Planung ohnehin zu
überarbeiten ist. Die Überarbeitung eines Nutzungsplans nach neun bis zehn
Jahren ist indessen grundsätzlich nicht ausgeschlossen (BGE 123 I 175 E. 3g
S. 191). Zudem kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Zonenplanung von
1987 im Wesentlichen eine Anpassung an die Vorgaben im Genehmigungsbeschluss
des Grossen Rates vom 8. März 1983 darstellte; massgebende Grundlagen der
Planung liegen somit noch länger zurück als 1987 (vgl. den Entscheid des
Regierungsrats des Kantons Aargau vom 22. August 1988, in ZBl 90/1989 S. 264
E. 5c/bb S. 271). Materiell handelt es sich bei der Zonenplanung von
1987/1991 um eine Planung, die 1996 mindestens teilweise nahezu 15 Jahre alt
gewesen ist.
3.4 Die Gemeinde führte verschiedene Gründe für die Notwendigkeit einer
Revision des Zonenplans an: Zunächst habe sich im Rahmen der
Kulturlandplanung ergeben, dass in der Bauzone liegende unüberbaute Gebiete
in Konflikt mit den Interessen der Landwirtschaft (Fruchtfolgeflächen)
stünden. Weiter sei die Baugebietsabgrenzung infolge des
Bundesgerichtsentscheids betreffend die Gemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil zu
überdenken, und zudem müsse der Zonenplan an den Genehmigungsbeschluss des
Grossen Rates vom 15. Januar 1991 angepasst werden. Diese Gründe sind auch in
der Einladung zur Gemeindeversammlung vom 7. Juni 1996 genannt worden.
3.4.1 Es ist unbestritten, dass die Gemeinde vor 1996 nur über einen
Zonenplan für das Baugebiet, nicht aber über einen Nutzungsplan für das
Kulturland verfügte. Eine Nutzungsplanung muss die Bedürfnisse nach Bau- und
Landwirtschaftsgebiet umfassend erheben und gegeneinander abwägen (Art. 1,
Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG) und nicht nur Bau-, sondern
grundsätzlich auch Landwirtschaftszonen festlegen (Art. 14 Abs. 2 RPG).
Allein aus dem Umstand, dass die Zonenplanung 1987/1991 keine
Landwirtschaftszone auswies, kann zwar noch nicht geschlossen werden, dass
die kommunale Zonenordnung den Anforderungen des eidgenössischen
Raumplanungsgesetzes nicht genügt habe (vgl. BGE 119 Ib 124 E. 3a S. 130; 117
Ib 4 E. 3a). Indessen muss die damalige Nutzungsplanung angesichts der
gegebenen tatsächlichen Verhältnisse jedenfalls als unvollständig bezeichnet
werden (vgl. BGE 115 Ia 333 E. 6a S. 341; 112 Ia 315 E. 3b; 111 Ib 85 E. 2;
110 Ib 266). Wenn sich aus der nachträglich durchgeführten Kulturlandplanung
ergibt, dass die Bedürfnisse der Landwirtschaft, die vorher nie in
RPG-konformer Weise erhoben und in Nutzungsplänen verankert worden sind, mit
früher festgelegten Baugebieten in Konflikt treten, dann ist dies ein
sachlicher Grund für eine Überarbeitung der Bauzonenplanung.
3.4.2 Das bundesgerichtliche Urteil 1P.608/1988 vom 12. Februar 1991
betreffend die Gemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil hat sodann eine neue Lage
für die Aargauer Gemeinden geschaffen. Die vorher im Kanton Aargau
verbreitete und auch für das Gebiet Fröschmatt geltende Baugebietsetappierung
beruhte auf einem Planungskonzept, welches vom Bundesgericht in diesem
Entscheid als bundesrechtswidrig bezeichnet worden war (erwähntes Urteil
1P.608/1988 E. 5d). Es bestand daher bei den kantonalen und kommunalen
Behörden eine erhebliche Unsicherheit über die Behandlung der betroffenen
Gebiete (vgl. Flückiger, a.a.O., N. 34 zu Art. 15; Ursula Vettori, Die
Etappierung der Bauzone, in ZBl 93/1992 S. 345 ff., 356 ff.). Diese
Unsicherheit konnte nur mit einer Überarbeitung des Zonenplans behoben
werden.
3.4.3 Es kann offen bleiben, ob diese Gründe geradezu zwingend eine Revision
der Nutzungsplanung verlangten. Jedenfalls sind es aber haltbare Gründe,
welcher der Gemeinde erlaubten, eine solche vorzunehmen. Anders als in dem
vom Verwaltungsgericht und den Beschwerdegegnern angerufenen BGE 123 I 175 E.
3g S. 191 f., in welchem eine Änderung einer Nutzungsplanung nach neun bzw.
zehn Jahren als unzulässig beurteilt worden ist, weil keine neuen, bei der
ursprünglichen Planung noch nicht bekannte Umstände vorlagen, sind hier
besondere Gründe für eine Überprüfung der Planung gegeben.
3.5 Das Verwaltungsgericht hat danach differenziert, ob die vor dem
Bundesgerichtsurteil Oberrohrdorf-Staretschwil erlassenen Bauzonen 2. Etappe
mit Art. 15 RPG vereinbar gewesen wären oder nicht. Es hat sodann erwogen,
die Zuweisung des Gebiets Fröschmatt zur Bauzone sei 1987 bundesrechtlich
nicht zu beanstanden gewesen. Deshalb könnten sich die Beschwerdegegner nun
auf den Grundsatz Planbeständigkeit berufen.
3.5.1 Die Auffassung des Verwaltungsgerichts ist insofern zutreffend, als
Bauzonen der 2. Etappe, die (zusammen mit den Bauzonen der 1. Etappe) das
nach Art. 15 RPG zulässige Mass überschritten, von vornherein nicht als
bundesrechtskonforme Bauzonen, sondern als Reservezone und damit als
Nichtbaugebiet zu betrachten sind (Urteil 1P.608/1988 vom 12. Februar 1991
i.S. Gemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil, E. 5b; s. auch BGE 123 I 175 E.
3b/aa S. 183; Urteil des Bundesgerichts 1P.293/1994 vom 20. Dezember 1994, in
ZBl 97/1996 S. 36 E. 3c). Fraglich ist hingegen, ob Bauzonen der 2. Etappe,
die sich im Rahmen von Art. 15 RPG bewegen, in eine Bauzone mit zulässiger
Erschliessungsetappierung uminterpretiert werden können oder ob - wie die
Beschwerdeführerin und der Regierungsrat annehmen - die ganze 2. Etappe als
Nichtbaugebiet zu betrachten ist. Diese Frage kann jedoch offen bleiben.
Selbst wenn die Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Beschwerdegegner
zutrifft, folgt daraus nicht, dass alle Bauzonen der 2. Etappe, die mit Art.
15 RPG vereinbar gewesen sind, zwingend als Bauzonen zu gelten haben und eine
Zuweisung zu einer Nichtbauzone infolge Planbeständigkeit unzulässig wäre.
Entscheidend ist nicht die Qualifikation dieses Gebiets nach dem
Bundesgerichtsentscheid i.S. Gemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil; massgebend
ist vielmehr, ob dieser Entscheid ein haltbarer Grund für den Erlass einer
neuen Zonenordnung ist.
Nach § 30 Abs. 4 der Bauordnung der Gemeinde Lupfig vom 17. Juni 1987 war das
zusätzliche Baugebiet (Baugebiet 2. Etappe) für eine der Entwicklung der
Gemeinde entsprechende spätere Überbauung vorgesehen (Bst. a). Es konnte erst
nach Umwandlung in definitives Baugebiet zur Überbauung freigegeben werden
(Bst. b), wobei diese Umwandlung erfolgen konnte, wenn
"- das definitive Baugebiet, soweit es für Bauzwecke zur Verfügung
steht, weitgehend überbaut ist,
- die Entwicklung der Gemeinde eine weitere Bereitstellung von
Baugebiet erfordert,
- die finanzielle Lage der Gemeinde die Umwandlung und Freigabe zur
Überbauung erlaubt,
- die zweckmässige Erschliessung mit Strassen, Wasser (inkl.
Brandschutz), Kanalisa tion und elektrischer Energie auf Grund eines
rechtskräftigen Überbauungsplans rechtlich, technisch und finanziell
sichergestellt ist." (Bst.c).
Die Umwandlung erfolgte durch den Gemeinderat (Bst. d).
In dieser Regelung, die bis zum genannten Bundesgerichtsurteil im Kanton
Aargau als rechtmässig betrachtet worden war, kam der klare Wille der
Gemeinde zum Ausdruck, das Gebiet Fröschmatt zumindest vorläufig nicht zur
Überbauung freizugeben. Die Überbaubarkeit war von einem politischen Akt
eines Gemeindeorgans abhängig, dieser wiederum von einer Reihe von
Voraussetzungen, deren Eintritt nicht oder jedenfalls nicht nur vom Willen
der Grundeigentümer abhing. Diese konnten also aufgrund der damals als gültig
betrachteten Zonenordnung ihre Grundstücke nicht überbauen und auch nicht
unbedingt mit einer künftigen Überbaubarkeit rechnen. Damit entfällt ein
Grund für die Anerkennung einer Planbeständigkeit, und zwar selbst dann, wenn
eine Zuweisung des Gebiets Fröschmatt zur Bauzone damals mit Art. 15 RPG
vereinbar gewesen wäre.
3.5.2 Hinzu kommt, dass die Bauzone der Gemeinde Lupfig bereits im Rahmen der
kantonalen Genehmigung im Jahre 1983 als zu gross betrachtet worden ist. Die
Beschwerdegegner schliessen daraus, dass damals eine bewusste
Interessenabwägung zu Gunsten einer eher grossen Bauzone getroffen worden
sei, die nun nicht wieder in Frage gestellt werden dürfe. Dem kann nicht
gefolgt werden. Der Grosse Rat hat nämlich mit seinem Genehmigungsentscheid
von 1983 gerade mit Rücksicht auf die an sich zu grosse Bauzone die Gemeinde
Lupfig verpflichtet, verschärfte Voraussetzungen für die Umwandlung von der
2. in die 1. Etappe einzuführen (Botschaft des Regierungsrats an den Grossen
Rat vom 10. Januar 1983, Ziff. 4; Protokoll des Grossen Rates vom 8. März
1983, S. 1210 f.). Es kann somit nicht davon ausgegangen werden, dass die auf
dem Grossratsbeschluss von 1983 beruhende Planung von 1987/1991 bewusst eine
(zu) grosse Bauzone zur Überbauung freigeben wollte. Im Gegenteil sollte mit
dem Instrument der Bauzonenetappierung (anstatt mit der politisch als
unrealistisch betrachteten Zuweisung zu einer Landwirtschaftszone) die
(zumindest vorläufige) Begrenzung der Bautätigkeit erreicht werden.
3.5.3 Zutreffend ist, dass das Gebiet Fröschmatt im Rahmen der Zonenplanung
1987/1991 nicht ausgezont werden sollte. Ein entsprechender Antrag wurde im
Grossen Rat abgelehnt, indessen stand auch dieser Beschluss noch unter der
Annahme, dass die vorgesehene Baugebietsetappierung mit dem Bundesrecht
vereinbar sei. Nachdem sich dieses Instrument später als bundesrechtswidrig
herausgestellt hatte, musste neu geprüft werden, wie mit den - tendenziell
eher zu grossen - Bauzonen umzugehen sei.
3.5.4 Die Beschwerdegegner bringen allerdings vor, die Gemeinde habe auch
unter der Geltung des Zonenplans 1987/1991 und auch nach dem erwähnten Urteil
des Bundesgerichts in Bauzonen der 2. Etappe zahlreiche Baubewilligungen
erteilt. Es sei widersprüchlich und verstosse gegen Treu und Glauben, wenn
sie sich nun in Bezug auf die Fröschmatt darauf berufe, die 2. Etappe sei
nicht Baugebiet gewesen.
Mit dieser Rüge hat sich bereits der Regierungsrat in seinem Entscheid vom 4.
März 1998 eingehend auseinandergesetzt und alle von den heutigen
Beschwerdegegnern erwähnten Baubewilligungen geprüft. Er ist dabei zum
Ergebnis gekommen, dass diese teilweise aufgrund eines Überbauungsplans
erteilt worden seien, der die Wirkung einer Neueinzonung gehabt habe. Das
betreffende Gebiet ("I de Brunn") sei zudem im Unterschied zur Fröschmatt in
einem engen Siedlungszusammenhang mit dem übrigen Baugebiet gestanden, so
dass planerische Gründe für eine unterschiedliche Behandlung vorgelegen
hätten. Auch die damalige kantonale Praxis habe im Gefolge des
Bundesgerichtsentscheids Oberrohrdorf-Staretschwil eine differenzierte Lösung
gesucht und Bautätigkeiten in den Baugebieten der 2. Etappe nicht generell
verhindert, wenn sich diese im engeren Siedlungsraum befanden. Die übrigen
Baubewilligungen seien zwar nicht korrekt erteilt worden, doch könnten sich
die Eigentümer der Fröschmatt nicht auf Gleichbehandlung im Unrecht berufen,
zumal der Gemeinderat keine einheitliche Praxis befolgt habe. Zudem sei bei
einigen der erteilten Bewilligungen die Zuweisung zur 2. Etappe falsch
gewesen (weil den tatsächlichen Verhältnissen widersprechend) und in einem
Fall zugleich mit der Baubewilligung formell die Umwandlung in eine
definitive Bauzone beschlossen worden. Diese Ausführungen werden von den
heutigen Beschwerdegegnern in ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgericht wie
auch in ihrer Vernehmlassung im bundesgerichtlichen Verfahren nur summarisch
bestritten. Die bei den Akten liegenden Unterlagen der fraglichen
Baubewilligungsverfahren bestätigen, dass die Grundstücke, für welche
Baubewilligungen erteilt worden sind, als Abrundungen bestehender
Überbauungen betrachtet werden können. Die Fröschmatt als gesamthaft
unüberbautes, von den überbauten Gebieten klar abgegrenztes Gebiet
unterscheidet sich wesentlich von diesen Parzellen. Selbst wenn das Verhalten
des Gemeinderats bei einigen der genannten Baubewilligungen unrechtmässig
gewesen wäre, so sind jedenfalls die Voraussetzungen nicht erfüllt, dass sich
die heutigen Beschwerdegegner auf Gleichbehandlung im Unrecht berufen
könnten.
3.5.5 Steht somit fest, dass das Gebiet Fröschmatt nach dem im Zonenplan
1987/1991 zum Ausdruck gekommenen Willen der Gemeinde jedenfalls vorläufig
nicht überbaut werden sollte und hat sich das dieser Planung zugrunde
liegende Planungskonzept nachträglich als bundesrechtswidrig erwiesen, so lag
für die Gemeinde Lupfig ein triftiger Grund vor, in Form einer neuen
Zonenplanung zu entscheiden, ob die Fröschmatt sofort oder aber vorderhand
gar nicht zur Überbauung freigeben werden sollte.
3.6 Daran ändert nichts, dass - wie die Beschwerdegegner vorbringen - die
Bebauung auch innerhalb einer Bauzone mit dem Instrument der
Erschliessungsetappierung gesteuert werden kann. Die Bauzonenetappierung hat
eine Steuerung der Bebauung nicht nur aus Gründen der Erschliessung, sondern
auch aus anderen Gründen ermöglicht; Voraussetzung für die Umwandlung in
definitives Baugebiet war unter anderem, dass die Entwicklung der Gemeinde
eine weitere Bereitstellung von Baugebiet erforderte, was der Gemeinde ein
planungspolitisches Ermessen gab. In der Bauzone ist hingegen die
Erschliessung - sei es durch die Gemeinde, sei es als Privaterschliessung -
grundsätzlich zwingend (Art. 19 Abs. 2 und 3 RPG). Die
Erschliessungsetappierung kann somit nicht alle Funktionen übernehmen, die
der früheren Baugebietsetappierung zugedacht waren.
3.7 Das Verwaltungsgericht hält dafür, die Zuweisung der Fröschmatt zur
Bauzone 1987/1991 wäre mit Art. 15 RPG vereinbar gewesen. Selbst wenn dies
zutrifft, folgt daraus aber nicht eine Pflicht der Gemeinde, die Fröschmatt
weiterhin der Bauzone zuzuweisen.
3.7.1 Ob ein bestimmtes Gebiet einer Bauzone zuzuweisen sei, lässt sich oft
nicht klar mit Ja oder Nein beantworten (BGE 113 Ia 444 E. 4b/bc S. 449). Die
Planung ist nämlich auf die erwünschte Entwicklung des Landes auszurichten
(Art. 1 Abs. 1 Satz 2 sowie Art. 6 Abs. 1 und 3 RPG; BGE 117 Ia 430 E. 4b;
117 Ib 9 E. 5b; 116 Ia 221 E. 3b S. 232, 339 E. 3b; 115 Ia 333 E. 5 S. 339;
Flückiger, a.a.O., N. 44 zu Art. 15). Die Planung darf somit nicht bloss den
bestehenden oder zu erwartenden Trend fortschreiben; dieser ist Ausgangspunkt
der Planung, muss aber auf seine Erwünschtheit hin überprüft werden.
Demzufolge ist für die Bestimmung des Baulandbedarfs nach Art. 15 lit. b RPG
massgebend, wieviel Land für die erwünschte Entwicklung benötigt wird; ist
ein stärkeres Wachstum erwünscht, so kann die Bauzone auch grösser sein als
dem bisherigen Trend entspricht (BGE 116 Ia 339 E. 3b). Ist kein oder ein
schwächeres Wachstum erwünscht, so kann die Planung das Wachstum begrenzen,
indem sie trotz vorhandener Nachfrage nach Bauland Gebiete in Nichtbauzonen
zuweist (BGE 118 Ia 151 E. 4d; 117 Ia 430 E. 4b, 434 E. 3f; 114 Ia 364 E. 4
S. 370; Urteil des Bundesgerichts 1P.293/1994 vom 20. Dezember 1994, in ZBl
97/1996 S. 36 E. 6d S. 44; Flückiger, a.a.O., N. 81 und 86-88 zu Art. 15;
Haller/Karlen, a.a.O., S. 77). Was erwünscht ist, bestimmt die zuständige
Planungsbehörde, im Kanton Aargau somit im Rahmen von Verfassung, Gesetz und
übergeordneter Planung die Gemeinde. Hält sie sich an diese Schranken, so
haben die übergeordneten Planungsbehörden und auch das Verwaltungsgericht,
welches bloss eine Rechtskontrolle ausübt, den Ermessensbereich der Gemeinde
zu respektieren (Art. 2 Abs. 3 RPG).
3.7.2 Es ist deshalb entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht
massgebend, ob im Rahmen der Zonenplanung 1987/1991 eine Einzonung des
Gebiets Fröschmatt im Lichte von Art. 15 RPG zulässig gewesen wäre. Die
Gemeinden verfügen als Planungsträgerinnen im Rahmen des eidgenössischen und
kantonalen Rechts und der übergeordneten Planung über einen
Ermessensspielraum, innerhalb dessen sie aufgrund politischer Beurteilung
frei entscheiden können. Daraus, dass die Zuweisung der Fröschmatt zur
Bauzone zulässig gewesen wäre, folgt nicht, dass diese Lösung die einzig
rechtmässige gewesen ist. Gerade auch wenn - wie das Verwaltungsgericht
annimmt - im Birrfeld mit einem überdurchschnittlichen Wachstum der
Arbeitsplätze und der Bevölkerung zu rechnen ist, kann die Gemeinde diese
Entwicklung begrenzen, wenn sie sie als unerwünscht erachtet. Dies ist ein
politischer oder Ermessensentscheid, welcher der Gemeindeversammlung sowie -
im Rahmen der ordentlichen Genehmigung - dem Regierungsrat und dem Grossen
Rat, nicht aber dem Verwaltungsgericht zusteht. Wenn das Verwaltungsgericht
allein schon deshalb, weil eine Zuweisung zur Bauzone mit Art. 15 RPG
vereinbar gewesen wäre, ein Verbot der Zuweisung zur Landwirtschaftszone
ableitet, so greift es in den der Gemeinde zustehenden Ermessensbereich ein
und verletzt damit deren Autonomie.
3.8 Es braucht hier nicht im Einzelnen auf die von den Beschwerdegegnern
kritisierten Berechnungsgrundlagen für das Fassungsvermögen des Baulands
eingegangen zu werden. Ist eine Änderung der Zonenplanung nach Art. 21 Abs. 2
RPG zulässig, dann kann in diesem Rahmen auch eine geänderte
Berechnungsmethode angewendet werden, um neuen Erkenntnissen - wie etwa dem
Bestreben nach verdichteter Bauweise - Rechnung zu tragen. Unbegründet ist
auch die Kritik der Beschwerdegegner, der Gemeinderat sei selbst von einer
Zielgrösse von 2'650 Einwohnern ausgegangen. An den zitierten Stellen hat der
Gemeinderat nur ausgeführt, die Lupfiger Baureserven würden immer noch eine
Bevölkerungszunahme um rund 70 % auf ca. 2'650 Einwohner zulassen. Über die
Wünschbarkeit einer solchen Entwicklung wurde damit nichts ausgesagt,
abgesehen davon, dass der Gemeinderat ohnehin nicht für die
Gemeindeversammlung verbindlich festlegen könnte, was erwünscht ist.
4.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als begründet, und der
angefochtene Entscheid ist aufzuheben.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den
Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1
und 7 OG). Die Beschwerdeführerin war als kleine Gemeinde ohne eigenen
Rechtsdienst auf den Beizug eines Rechtsvertreters angewiesen und hat daher
Anspruch auf Parteientschädigung, welche von den Beschwerdegegnern zu
bezahlen ist (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen, und das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 8. Juni 2001 wird aufgehoben.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdegegnern unter
solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
3.
Die privaten Beschwerdegegner haben die Beschwerdeführerin für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- unter solidarischer Haftbarkeit
zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien sowie dem Grossen Rat, dem Regierungsrat und
dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. Januar 2002
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: