I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.577/2001
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1P.577/2001
Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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8 novembre 2001
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Vice-président du Tribunal fédéral, Nay, Aeschlimann, Féraud
et Favre. Greffier: M. Jomini.
Statuant sur le recours de droit public
formé par
G.________ et C.________, tous deux représentés par Me Edmond
Perruchoud, avocat à Sierre,
contre
l'arrêt rendu le 29 juin 2001 par la Cour de droit public du
Tribunal cantonal du canton du Valais, dans la cause qui op-
pose les recourants à S.________, représenté par Me Chantal
Ducrot, avocate à Martigny, la Cour cantonale ayant annulé
une décision prise par le Conseil d'Etat du canton du Valais,
dans une cause relative à une autorisation délivrée par le
Conseil municipal de la commune de Bagnes;
(garantie de la propriété; police des constructions)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:
A.- G.________ et son épouse C.________ (ci-après:
les époux G.________) sont copropriétaires de la parcelle
n° 577 du cadastre de la commune de Bagnes, à Verbier. Cette
parcelle est classée dans la zone chalets ("T4", zone touris-
tique faible densité), dont le régime est défini par le rè-
glement communal de construction de Verbier-Station (RCC),
adopté par le conseil général de Bagnes le 14 juin 1996 et
homologué par le Conseil d'Etat du canton
du Valais le 16 septembre 1998.
Un chalet se trouve sur la parcelle n° 577, que les
époux G.________ ont prévu de transformer et d'agrandir. Ce
projet consiste en l'adjonction au volume du chalet existant,
en aval, d'une annexe supportant un balcon ainsi que d'un au-
tre corps de bâtiment relié au reste de l'immeuble par une
partie souterraine destinée à l'aménagement d'une piscine
(bassin, douches et hammam) avec, en surface, une terrasse;
la volumétrie et trois des façades de la partie existante de-
meurent inchangées, les modifications extérieures ne concer-
nant que la façade aval. Quelques transformations intérieures
sont également prévues, la disposition des pièces n'étant
pour l'essentiel pas modifiée.
Les époux G.________ ont déposé une demande d'auto-
risation de construire et leur projet a été mis à l'enquête
publique en janvier 2000. S.________, propriétaire de deux
biens-fonds voisins de la parcelle n° 577, a formé opposi-
tion. Le 26 mai 2000, le Conseil municipal de Bagnes a déli-
vré aux époux G.________ l'autorisation requise, en rejetant
l'opposition de S.________.
B.- S.________ a recouru contre la décision commu-
nale auprès du Conseil d'Etat. Cette autorité a rejeté le re-
cours par un prononcé rendu le 31 janvier 2001. La contesta-
tion portait en particulier sur l'application des règles com-
munales concernant les distances entre bâtiments et limites
de propriété, d'une part, et la densité des constructions,
d'autre part. Le Conseil d'Etat a considéré, en substance,
que le projet litigieux respectait ces exigences: à propos
des distances aux limites, de 5 m au minimum (selon l'art.
97c RCC), seule une partie du chalet existant contrevenait à
la règle, mais les propriétaires pouvaient alors se prévaloir
des "droits acquis" conformément à l'art. 3 de la loi canto-
nale sur les constructions, du 8 février 1996 (LC); quant à
la densité, l'indice d'utilisation maximum de 0.25 (également
selon l'art. 97c RCC) ne serait pas dépassé après l'agrandis-
sement.
C.- S.________ a recouru derechef auprès du Tribu-
nal cantonal. Par un arrêt rendu le 29 juin 2001, la Cour de
droit public a admis le recours et annulé la décision atta-
quée, en mettant à la charge de G.________ un émolument de
justice ainsi que des dépens à verser à S.________. Elle a
critiqué le calcul de l'indice d'utilisation du sol, tel
qu'il avait été effectué par le Conseil d'Etat sur la base
d'une analyse du Service cantonal de l'aménagement du terri-
toire (surface brute de plancher utile après transformations
de 221,93 m2, la limite étant de 250 m2 en raison de la sur-
face de la parcelle): selon la Cour cantonale, il aurait en-
core fallu tenir compte de l'importante surface de la piscine
et du hammam, et conclure ainsi au dépassement de l'indice
maximal. La Cour cantonale a reproché au Conseil d'Etat
d'avoir calculé la densité selon les normes du règlement com-
munal (RCC) - qui exclut de la surface brute de plancher les
saunas, salles de jeu et carnotzets en sous-sol ainsi que les
piscines, à quelque niveau qu'elles se trouvent (art. 90 RCC)
- alors qu'il aurait dû appliquer directement la législation
cantonale, en l'occurrence une définition de l'indice d'uti-
lisation figurant dans le glossaire annexé à l'ordonnance sur
les constructions du 2 octobre 1996 (OC), qui inclurait les
surfaces précitées dans le total de la surface brute de plan-
cher utile. D'après l'arrêt du Tribunal cantonal, cette ap-
plication directe du droit cantonal s'imposerait, la commune
de Bagnes n'ayant pas adapté en temps utile - à savoir dans
les délais fixés à l'art. 59 LC - sa réglementation aux nou-
velles prescriptions de la loi sur les constructions (LC),
entrée en vigueur le 1er janvier 1997.
D.- Agissant par la voie du recours de droit pu-
blic, les époux G.________ demandent au Tribunal fédéral
d'annuler l'arrêt de la Cour de droit public. Ils se plai-
gnent d'une violation de la garantie de la propriété (art. 26
Cst.), d'une application arbitraire (art. 9 Cst.) de l'art.
59 LC ainsi que de l'ordonnance cantonale sur les construc-
tions, et enfin d'une violation de l'autonomie communale
(art. 50 Cst.).
S.________ conclut au rejet du recours.
La commune de Bagnes adhère aux conclusions des re-
courants.
Le Conseil d'Etat et le Tribunal cantonal ont re-
noncé à se déterminer sur le recours.
E.- Par ordonnance du 28 septembre 2001, le Prési-
dent de la Ie Cour de droit public a admis la demande d'effet
suspensif concernant les frais et dépens présentée par les
recourants.
C o n s i d é r a n t e n d r o i t :
1.- Le recours de droit public, formé dans le délai
légal (art. 89 OJ), contre une décision finale prise en der-
nière instance cantonale (art. 86 et 87 OJ), par des proprié-
taires fonciers contestant le refus d'un permis de construire
pour un ouvrage sur leur terrain - décision les atteignant
dans leurs intérêts personnels et juridiquement protégés
(art. 88 OJ; cf. ATF 126 43 consid. 1a p. 44, 81 consid. 3b
p. 85) -, est recevable.
2.- Les recourants prétendent que le refus de l'au-
torisation viole la garantie de la propriété, la restriction
n'étant pas fondée sur une base légale valable (cf. art. 26
al. 1 et 36 al. 1 Cst.). Selon eux, la loi cantonale sur les
constructions (LC) ne contient pas une clause de délégation
suffisamment précise au sujet de la réglementation de l'indi-
ce d'utilisation, définie dans une ordonnance adoptée par le
Conseil d'Etat (OC). L'interdiction de procéder aux travaux
de transformation ou d'agrandissement projetés ne constitue
pas, à l'évidence, une atteinte grave au droit de propriété;
c'est pourquoi le Tribunal fédéral n'examine que sous l'angle
de l'arbitraire les règles invoquées du droit cantonal de
police des constructions (ATF 119 Ia 88 consid. 5c/bb p. 96,
141 consid. 3b/dd p. 147; 115 Ia 363 consid. 2a p. 365 et les
arrêts cités; cf. aussi ATF 124 I 6 consid. 4b/aa p. 8; 121 I
117 consid. 3a/bb p. 120; 119 Ia 362 consid. 3a p. 366).
L'art. 8 al. 1 LC pose le principe selon lequel
l'ordre des constructions, leur emplacement, leurs dimen-
sions, le nombre de niveaux ainsi que leur architecture sont
réglés par les dispositions communales. La loi cantonale
énonce néanmoins certaines règles à ce propos, notamment au
sujet de l'indice d'utilisation (titre de l'art. 13 LC). Se-
lon l'art. 13 al. 1 LC, cet indice est le rapport entre la
surface brute totale déterminante des planchers et la surface
de la parcelle prise en considération; l'art. 13 al. 2 LC
dispose que le mode de calcul de l'indice sera réglé dans
l'ordonnance. Quand bien même cet art. 13 LC n'indique pas
expressément que l'ordonnance sur les constructions (OC) ou
les dispositions communales (cf. art. 8 al. 1 LC) peuvent
fixer un indice maximum afin de limiter les dimensions des
constructions, il est manifeste que cette possibilité de res-
triction existe en vertu de la loi cantonale. Le grief des
recourants, à cet égard, est donc mal fondé. La limitation de
l'indice d'utilisation du sol est du reste une mesure usuel-
le, dans les législations cantonales, pour assurer un déve-
loppement du milieu bâti conforme aux buts et principes de
l'aménagement du territoire (cf. notamment ATF 113 Ia 266
consid. 3a p. 269; 112 Ia 65 consid. 3b p. 66; 111 Ia 134
consid. 7a p. 140).
Cela étant, les recourants ne prétendent pas que la
réglementation communale sur la densité des constructions -
limitant à 0.25 l'indice d'utilisation du sol dans la zone
chalets T4, après avoir défini les types de surface de plan-
cher à prendre en considération (art. 89 ss RCC et art. 97c
RCC) -, qui a été appliquée tant par les autorités communales
que par le Conseil d'Etat pour admettre la conformité du pro-
jet, serait pour le reste inconstitutionnelle. En outre, il
n'est pas contesté que les saunas en sous-sol et les piscines
intérieures sont, d'après l'art. 90 let. b RCC, des "surfaces
non utilisables pour l'habitation" qui n'entrent pas en
considération dans le calcul de la surface brute de plancher
utile, limitée en l'occurrence à 250 m2. La contestation por-
te en revanche sur l'application au projet litigieux, par le
Tribunal cantonal, de prescriptions cantonales en matière
d'indice d'utilisation plus restrictives que les prescrip-
tions communales.
3.- Les recourants se plaignent d'une interpréta-
tion arbitraire de l'art. 59 LC, disposition transitoire de
la loi cantonale sur laquelle la Cour de droit public s'est
fondée pour appliquer le droit cantonal à la place du règle-
ment communal.
a) Saisi d'un recours de droit public pour arbi-
traire, le Tribunal fédéral n'annulera la décision attaquée
que si elle méconnaît gravement une norme ou un principe ju-
ridique clair et indiscuté ou si elle heurte de manière cho-
quante le sentiment de la justice ou de l'équité. En d'autres
termes, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution rete-
nue en dernière instance cantonale que si elle est insoutena-
ble, en contradiction manifeste avec la situation effective,
si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation
d'un droit certain. Il ne suffit pas que la motivation de la
décision soit insoutenable; encore faut-il qu'elle soit arbi-
traire dans son résultat (ATF 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126
III 438 consid. 3 p. 440; 125 I 166 consid. 2a p. 168; 125 II
10 consid. 3a p. 15, 129 consid. 5b p. 134 et les arrêts ci-
tés).
b) Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal cantonal a
refusé d'appliquer les règles du droit communal sur l'indice
d'utilisation - lesquelles permettraient la réalisation du
projet litigieux (cf. supra, consid. 2) - au motif qu'elles
n'auraient pas été adaptées en temps utile aux nouvelles
exigences de la législation cantonale sur les constructions.
Cette adaptation du droit communal est en effet prévue à
l'art. 59 LC, qui distingue deux hypothèses: l'adaptation des
dispositions matérielles et les adaptations rédactionnelles.
aa) L'art. 59 al. 1 LC prévoit que "les disposi-
tions matérielles communales et cantonales doivent si néces-
saire être adaptées dans les cinq ans à partir de l'entrée en
vigueur de la présente loi". Ce délai de cinq ans - courant
dès le 1er janvier 1997 - n'était pas encore échu au moment
où l'arrêt attaqué a été rendu. Le Tribunal cantonal n'a du
reste pas considéré que la caducité de la réglementation com-
munale sur la prise en compte des piscines et saunas (ou
hammams) dans le calcul de l'indice d'utilisation résultait
de la non observation du délai de l'art. 59 al. 1 LC.
bb) L'art. 59 al. 2 et 3 LC concerne les "adapta-
tions rédactionnelles", qui devaient être entreprises dans
les trois ans à partir de l'entrée en vigueur de la loi, soit
avant le 1er janvier 2000 (art. 59 al. 3 in initio LC). Ces
adaptations rédactionnelles portent notamment sur "le rempla-
cement des notions de l'ancien droit par celles correspondan-
tes du nouveau droit" (art. 59 al. 3 let. a LC), sur "le rem-
placement des renvois aux dispositions de l'ancien droit par
les renvois au nouveau droit" (art. 59 al. 3 let. b LC), et
sur "la suppression des dispositions contraires au nouveau
droit" (art. 59 al. 3 let. c LC). La loi règle par ailleurs
la procédure à suivre pour effectuer les adaptations rédac-
tionnelles dans les règlements communaux, en prévoyant la
compétence du conseil municipal puis une approbation par le
Conseil d'Etat (art. 59 al. 2 LC).
c) aa) En l'espèce, le Tribunal cantonal a considé-
ré que la définition de l'indice d'utilisation, figurant à
l'art. 13 LC et précisée tant à l'art. 5 OC que dans le glos-
saire annexé à cette ordonnance (sous les rubriques "indice
d'utilisation" et "surface brute de plancher utile"), devait
être assimilée à une "notion" au sens de l'art. 59 al. 3 let.
a LC. Aussi la commune de Bagnes était-elle tenue de transpo-
ser dans sa réglementation, avant le 1er janvier 2000, la dé-
finition cantonale de cette notion. Comme cette commune a
conservé dans son règlement, au-delà de cette date, une norme
excluant du calcul de la surface brute totale déterminante
des planchers la surface des piscines et hammams (assimilés
aux saunas), le principe de la primauté du droit cantonal
imposerait d'appliquer la définition cantonale de la surface
brute de plancher (SBP), qui ne mentionne ni les piscines ni
les hammams ou saunas dans la liste des surfaces n'entrant
pas en considération. Le litige porte donc sur la question de
savoir s'il est arbitraire de voir là un simple problème ré-
dactionnel, sans portée matérielle.
bb) Il apparaît que le législateur cantonal enten-
dait faire une distinction claire entre les adaptations maté-
rielles et les adaptations rédactionnelles; les délais
d'adaptation (3 ou 5 ans) et la procédure à suivre (au niveau
communal: simple décision du conseil municipal pour les ques-
tions rédactionnelles, la procédure ordinaire, avec préavis
du conseil municipal et décision de l'assemblée primaire,
s'appliquant aux modifications proprement dites conformément
à l'art. 36 de la loi cantonale concernant l'application de
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire) ne sont en
effet pas identiques dans les deux hypothèses.
De ce point de vue, le texte de l'art. 59 al. 3
let. c LC ("Les adaptations rédactionnelles [...] doivent
notamment porter sur [...] la suppression des dispositions
contraires au nouveau droit") est certes équivoque, mais il
ne saurait être interprété - comme semble le faire l'intimé -
en ce sens que dans chaque cas où il faut supprimer une dis-
position communale contraire au nouveau droit, on est en pré-
sence d'une "adaptation rédactionnelle"; cette dernière règle
ne vise à l'évidence que les cas où une règle communale peut
être purement et simplement supprimée, parce que devenue inu-
tile ou sans objet, mais pas les cas où une disposition com-
munale doit être révisée pour être matériellement conforme au
nouveau droit cantonal (voir le texte allemand de l'art. 59
al. 3 let. c LC: "das ersatzlose Streichen von Bestimmungen,
die dem neuen Recht widersprechen"). Or, dans le cas particu-
lier, le Tribunal cantonal n'a pas considéré que la réglemen-
tation communale ne devrait plus contenir à l'avenir de pres-
criptions sur l'indice d'utilisation du sol - l'art. 8 al. 1
LC consacre expressément la compétence des communes pour
adopter des dispositions sur l'ordre, les dimensions et l'ar-
chitecture des constructions, donc notamment sur leur densité
(cf. supra, consid. 2) -, mais bien que les prescriptions ou
notions du droit communal à ce sujet devraient être révisées,
et a fortiori maintenues dans leur principe avec les adapta-
tions nécessaires.
cc) Il est vrai que l'"indice d'utilisation" et la
"surface brute de plancher utile" sont des "notions" du droit
cantonal ou communal (voir le titre de la section de l'ordon-
nance sur les constructions comprenant les art. 4 ss, "no-
tions et portée"). Néanmoins, si l'application de ces no-
tions, telles qu'elles sont définies dans la réglementation
communale (ancienne), est plus favorable au propriétaire fon-
cier que l'application des mêmes notions, suivant la défini-
tion du nouveau droit cantonal, il faut admettre une diffé-
rence matérielle entre le droit communal et le droit canto-
nal. L'adaptation du droit communal n'est donc pas simplement
une question d'ordre rédactionnel - en d'autres termes, il ne
s'agit pas uniquement de "remplacer" une notion de l'ancien
droit par une notion "correspondante" ou équivalente du nou-
veau droit (cf. art. 59 al. 3 let. a LC) - mais elle a au
contraire une portée matérielle. C'est donc le régime transi-
toire de l'art. 59 al. 1 LC qui est déterminant en pareil cas
(cf. supra, consid. 3b/aa). La distinction entre adaptations
matérielles et rédactionnelles étant clairement énoncée à
l'art. 59 LC, sur la base d'un critère simple, il est en
principe arbitraire d'appliquer aux adaptations matérielles
le régime prévu pour les adaptations rédactionnelles.
Or, en l'espèce, le Tribunal cantonal a précisément
considéré que, pour un projet d'agrandissement destiné à la
réalisation d'une piscine et d'un hammam, les règles sur la
densité des constructions du nouveau droit cantonal étaient
plus restrictives que celle du droit communal. Il aurait dû
en tirer la conséquence qu'une adaptation matérielle du rè-
glement communal s'imposerait, aux conditions prévues à
l'art. 59 al. 1 LC. Mais, comme le délai d'adaptation n'était
pas échu, le Tribunal cantonal n'aurait pas pu invoquer le
principe de la primauté du droit cantonal pour renoncer à
appliquer le règlement communal en vigueur et, partant, refu-
ser l'autorisation. En conséquence, le grief d'interprétation
arbitraire de l'art. 59 LC se révèle-t-il fondé.
4.- On ne saurait pour le reste considérer d'em-
blée, sur la base du dossier du recours de droit public, que
l'arrêt attaqué n'est, dans son résultat, pas arbitraire.
Comme cela a déjà été exposé, il n'est pas contesté que le
projet litigieux respecte les dispositions communales sur
l'indice d'utilisation (cf. supra, consid. 2 in fine). L'in-
timé mentionne en outre le fait que le chalet existant empiè-
te sur un espace inconstructible, un angle de ce bâtiment se
trouvant à moins de 5 m de la parcelle voisine. Or il ne
conteste pas, à ce propos, que l'art. 3 al. 1 LC est appli-
cable, qui permet les transformations ou agrandissements de
constructions existantes devenues contraires à une prescrip-
tion en vigueur - en l'occurrence la règle de l'art. 97c RCC
au sujet des distances entre bâtiments et limites de proprié-
té - "pour autant que les travaux n'engendrent pas une aggra-
vation de leur non-conformité au droit". Il est manifeste que
ni les transformations intérieures du chalet existant - no-
tamment la modification d'une véranda, déjà incluse dans
l'enveloppe actuelle du bâtiment - ni la création de l'an-
nexe, à plus de 5 m de la limite des fonds voisins, ne cons-
tituent une "aggravation" au sens de l'art. 3 al. 1 LC puis-
que le projet ne nécessite pas de nouvelle dérogation aux
règles sur les distances (à propos de la notion d'aggrava-
tion, connue également en droit cantonal vaudois, cf. Benoît
Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2e éd.
Lausanne 1988 p. 165; Jacques Matile et al., Droit vaudois de
la construction, 2e éd. Lausanne 1994, n. 6.3 ad art. 80
LATC, p. 173). On ne voit pas, enfin, à quelle autre pres-
cription du droit cantonal ou communal des constructions le
projet litigieux contreviendrait; il n'appartient du reste
pas au Tribunal fédéral de réexaminer en détail les plans du
projet des recourants. C'est pourquoi l'arrêt attaqué doit,
en l'état, également être considéré comme arbitraire dans son
résultat.
5.- Il s'ensuit que le recours de droit public doit
être admis, l'arrêt attaqué étant annulé.
L'émolument judiciaire est mis à la charge de l'in-
timé S.________, qui succombe (art. 153, 153a et 156 al. 1
OJ). Il aura en outre à verser des dépens aux recourants,
représentés par un avocat (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Par ces motifs,
l e T r i b u n a l f é d é r a l :
1. Admet le recours et annule l'arrêt attaqué.
2. Met à la charge de S.________:
a) un émolument judiciaire de 3'000 fr.;
b) une indemnité de 2'000 fr. à payer à G.________
et C.________, à titre de dépens.
3. Communique le présent arrêt en copie aux manda-
taires des recourants et de l'intimé, au Conseil municipal de
la commune de Bagnes ainsi qu'au Conseil d'Etat et au Tribu-
nal cantonal du canton du Valais.
Lausanne, le 8 novembre 2001
JIA/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,