I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.530/2001
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2001
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2001
1P.530/2001/sta
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
**********************************
15. Oktober 2001
Es wirken mit: Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger,
Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundes-
richter Féraud, Bundesrichter Favre und Gerichtsschreiberin
Gerber.
---------
In Sachen
X.________, Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat von Z ü r i c h, Bürgerliche Abteilung,
Regierungsrat des Kantons Z ü r i c h,
betreffend
Art. 29 BV (Einbürgerung),
hat sich ergeben:
A.- X.________, geboren am 8. August 1946, Bürger der
Tschechischen Republik, kam im Jahr 1968 als Flüchtling in
die Schweiz. Er wohnte bis 1981 in Zürich. 1981 bis 1986
studierte er in Österreich und Deutschland Judaistik. 1986
kehrte er nach Zürich zurück, wo er mit dem Medizinstudium
begann. Vom 3. November 1988 bis 1. November 1990 studierte
er in Rom und schloss dort sein Medizinstudium ab. Seither
lebt er wieder in Zürich. Am 10. Juni 1998 reichte er beim
Kanton Zürich das Gesuch um ordentliche Einbürgerung ein. Am
4. November 1998 erhielt er die Einbürgerungsbewilligung des
Bundes.
B.- Mit Weisung vom 7. Juli 1999 beantragte die Bürger-
liche Abteilung des Stadtrats von Zürich der Bürgerlichen
Abteilung des Gemeinderats von Zürich (im Folgenden: Gemein-
derat), X.________ in das Bürgerrecht der Stadt Zürich auf-
zunehmen. Die Bürgerrechtskommission des Gemeinderats bean-
tragte dagegen die Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs, weil
der Gesuchsteller die Wohnsitzbedingungen gemäss den Richt-
linien für die Aufnahme von im Ausland geborenen Ausländern
in das Bürgerrecht der Stadt Zürich sowie die Voraussetzun-
gen von § 5 der kantonalen Bürgerrechtsverordnung vom
25. Oktober 1978 hinsichtlich des Nachweises der wirtschaft-
lichen Erhaltung nicht erfülle. Am 17. Mai 2000 folgte der
Gemeinderat von Zürich dem Antrag seiner Kommission mit of-
fensichtlichem Mehr und lehnte das Einbürgerungsgesuch von
X.________ ab.
C.- Mit Eingabe vom 16. Juni 2000 erhob X.________ ge-
gen die Abweisung seines Einbürgerungsgesuchs Beschwerde an
den Bezirksrat Zürich. Er rügte im Wesentlichen formelle
Mängel des Verfahrens und beantragte, die Abstimmung sei zu
wiederholen. Am 28. September 2000 wies der Bezirksrat die
Beschwerde ab.
D.- Gegen den Bezirksratsbeschluss erhob X.________
Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser
wies die Beschwerde am 27. Juni 2001 ab.
E.- Hiergegen erhob X.________ am 16. August 2001
staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht. Er beantragt
sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Der
Gemeinderat von Zürich, Bürgerliche Abteilung, beantragt,
auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, allenfalls sei
diese abzuweisen. Die Direktion der Justiz und des Innern
des Kantons Zürich schliesst namens des Regierungsrats auf
Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Angefochten ist ein Entscheid des Regierungsrats
des Kantons Zürich. Gemäss § 43 Abs. 1 lit. l des Zürcher
Gesetzes vom 24. Mai 1959 über den Rechtsschutz in Verwal-
tungssachen (VRG) ist die Beschwerde an das Verwaltungsge-
richt gegen Anordnungen über den Erwerb des Bürgerrechts
ausgeschlossen, wenn kein Anspruch auf Einbürgerung besteht.
Ein Anspruch auf Einbürgerung besteht gemäss § 21 Abs. 2
und 3 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG) für in der
Schweiz geborene Ausländer sowie für Ausländer zwischen 16
und 25 Jahren, die während mindestens 5 Jahren den Unter-
richt auf Volks- oder Mittelschulstufe in der Schweiz in
einer Landessprache besucht haben. Der Beschwerdeführer ist
weder in der Schweiz geboren noch gehört er zur Altersgruppe
der 16- bis 25-Jährigen; er hat also keinen Anspruch auf
Einbürgerung. Der Entscheid des Regierungsrats ist damit
kantonal letztinstanzlich.
b) Der Beschwerdeführer ist als Partei des kanto-
nalen Verfahrens legitimiert, eine Verletzung der Verfah-
rensvorschriften geltend zu machen, deren Missachtung eine
formelle Rechtsverweigerung darstellt. Das nach Art. 88 OG
erforderliche rechtlich geschützte Interesse ergibt sich
diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache, sondern
aus der Berechtigung, am Verfahren teilzunehmen (BGE 114
Ia 307 E. 3c S. 312; 116 Ia 177 E. 3b/aa S. 180). Soweit der
Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
(Art. 29 BV) und damit eine formelle Rechtsverweigerung
rügt, ist er daher zur Beschwerde legitimiert.
c) Nicht einzutreten ist dagegen auf die staats-
rechtliche Beschwerde, soweit sie den Entscheid des Gemein-
derats bzw. dessen Begründung materiell als falsch bezeich-
net, insbesondere weil die Studienaufenthalte im Ausland
nicht als Unterbrechung der Wohnsitzdauer im Kanton Zürich
gewertet werden dürften. Insoweit fehlt es bereits an einer
hinreichend begründeten Rüge der Verletzung von Verfassungs-
recht (Art. 90 Abs. 1 OG; BGE 127 I 38 E. 3c S. 43; III 279
E. 1c S. 282): In Betracht käme allenfalls eine Beschwerde
wegen willkürlicher Rechtsanwendung (Art. 9 BV); der Be-
schwerdeführer zeigt jedoch nicht auf, weshalb die Rechts-
auffassung des Gemeinderats bzw. seiner Kommission nicht nur
unrichtig, sondern krass falsch sei (BGE 110 Ia 1 E. 2a
S. 3/4). Überdies wäre der Beschwerdeführer mangels eines
Einbürgerungsanspruchs zur Erhebung der Willkürbeschwerde
auch nicht legitimiert (Art. 88 OG; vgl. BGE 126 I 81
E. 4 - 6 S. 87 ff.).
d) Nach dem Gesagten ist auf die rechtzeitig erho-
bene staatsrechtliche Beschwerde teilweise einzutreten, so-
weit darin eine formelle Rechtsverweigerung gerügt wird.
2.- Der Beschwerdeführer macht geltend, sein Schreiben
vom 1. Mai 2000 an die 123 stimmberechtigten Gemeinderäte
sowie der diesem Schreiben beigelegte Brief vom 16. März
1999 an den Stadtpräsidenten seien von der Kanzlei des Ge-
meinderates den Gemeinderäten nicht zugestellt worden. Diese
hätten daher von beiden Schreiben keine Kenntnis gehabt. In
den Schreiben habe der Beschwerdeführer auf die besonderen
Umstände seines Falles hingewiesen und die Argumente der
Bürgerrechtskommission widerlegt. Hätten die Gemeinderäte
Kenntnis von diesen Informationen gehabt, hätten sie seinen
Einbürgerungsantrag möglicherweise gutgeheissen.
a) Der Regierungsrat hat in seinem Entscheid (E. 4)
ausführlich dargelegt, welche Grundsätze nach dem Gemeinde-
gesetz und der Geschäftsordnung des Gemeinderats der Stadt
Zürich für den Geschäftsgang im Grossen Gemeinderat gelten.
Danach werden den Mitgliedern des Gemeinderates eine Trak-
tandenliste mit den zu behandelnden Geschäften, die Anträge
mit einer Weisung der antragstellenden Behörde sowie die An-
träge der vorberatenden Kommissionen und wichtige Minder-
heitsanträge im Voraus zugestellt. Praxisgemäss beschränke
sich die Begründung der Weisungen bzw. Anträge auf einige
wenige wesentliche Informationen über die Gesuchstellenden;
im Übrigen werde auf die Aktenauflage verwiesen. Weder im
Gemeindegesetz noch in der Geschäftsordnung des Gemeindera-
tes sei vorgeschrieben, dass Eingaben von Gesuchstellenden
an sämtliche Ratsmitglieder zugestellt werden müssten; dies
sei im parlamentarischen Verfahren auch unüblich.
Die Vorbereitung des Gemeinderatsbeschlusses über
das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers sei entspre-
chend den dargelegten Grundsätzen erfolgt: Alle Mitglieder
der Bürgerlichen Abteilung des Gemeinderats hätten zusammen
mit der Einladung zur Sitzung vom 17. Mai 2000 zwei Anträge
zum Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers erhalten: den
Antrag der Bürgerrechtskommission, der die Ablehnung des Ge-
suchs empfahl, und den Antrag der Bürgerlichen Abteilung des
Stadtrates vom 7. Juli 1999, der die Aufnahme des Beschwer-
deführers in das Bürgerrecht beantragte. In der Einladung
sei angegeben worden, wo und wann die Mitglieder des Rates
die Akten einsehen konnten. Die Akten zum Einbürgerungsge-
such des Beschwerdeführers hätten vom 11. bis 17. Mai 2000
in der Stadtkanzlei, Abteilung Bürgerrecht, zur Einsicht
aufgelegen; zudem hätten sie während der Sitzung im Rat ein-
gesehen werden können. Das fragliche Schreiben des Beschwer-
deführers vom 1. Mai 2000 sowie sein Schreiben vom 16. März
1999 an den Stadtpräsidenten seien Bestandteil dieses Dossi-
ers gewesen und hätten somit den Mitgliedern des Gemeindera-
tes zur Einsicht offen gestanden. Diese hätten somit die
Möglichkeit gehabt, sich ein umfassendes Bild vom Beschwer-
deführer und von seinen Verhältnissen zu machen. Es sei je-
doch den Gemeinderäten überlassen, ob und in welchem Ausmass
sie von dieser Möglichkeit Gebrauch machen.
b) Der Beschwerdeführer bestreitet diese Ausführun-
gen des Regierungsrats nicht; insbesondere legt er nicht
dar, dass nach dem massgeblichen kantonalen Recht ein An-
spruch auf Zustellung seines Schreibens an alle Gemeinderäte
bestanden hätte. Er macht allerdings geltend, ihm sei von
der Kanzlei des Gemeinderates zugesichert worden, dass sein
Schreiben vom 1. Mai 2000 an die einzelnen Gemeinderäte wei-
tergeleitet werde. Nur aus diesem Grund habe er von seinem
ursprünglichen Vorhaben abgelassen, allen 123 Gemeinderäten
persönlich zu schreiben.
aa) In seiner Beschwerde an das Bundesgericht
stützt sich der Beschwerdeführer auf eine angebliche Zusage
des Kanzleiangestellten lic. iur. Y.________, der ihm ver-
sichert habe, dass sein Schreiben an die einzelnen Gemeinde-
räte weitergeleitet werde. Hierbei handelt es sich jedoch um
ein neues tatsächliches Vorbringen: Weder in seiner Be-
schwerde an den Bezirksrat noch in seiner Beschwerde an den
Regierungsrat hatte der Beschwerdeführer die angebliche Zu-
sicherung des Kanzleiangestellten erwähnt.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde können grundsätz-
lich keine neuen Tatsachen und Beweismittel vorgebracht wer-
den (sog. Novenverbot; BGE 118 Ia 20 E. 5a S. 26; Walter
Kälin, Staatsrechtliche Beschwerde, 2. Auflage, S. 369).
Ausnahmen werden gemacht für Vorbringen, zu deren Geltend-
machung erst die Begründung des angefochtenen Entscheids An-
lass gibt, sodann für solche, die Gesichtspunkte betreffen,
die sich aufdrängen und deshalb von der kantonalen Instanz
offensichtlich von Amtes wegen hätten berücksichtigt werden
müssen (BGE 107 Ia 187 E. 2b S. 191; Kälin, a.a.O.,
S. 369 f.).
Im vorliegenden Fall hätte der Beschwerdeführer im
kantonalen Rechtsmittelverfahren Anlass und Gelegenheit ge-
habt, die angebliche Zusicherung des Kanzleiangestellten
vorzubringen. Dieser Umstand war den beteiligten Behörden
(Bezirksrat und Regierungsrat) unbekannt und konnte daher
nicht von Amtes wegen berücksichtigt werden. Demzufolge
konnte im kantonalen Verfahren nicht überprüft werden, ob
die Behauptung des Beschwerdeführers zutrifft und nicht be-
urteilt werden, inwiefern die Nichteinhaltung einer allfäl-
ligen Zusage als Verletzung kantonalen oder bundesverfas-
sungsrechtlicher Verfahrensgarantien zu werten sei. Es ist
nicht Aufgabe des Bundesgerichts im Verfahren der staats-
rechtlichen Beschwerde diese Prüfungen, sozusagen in erster
Instanz, nachzuholen.
bb) Zu prüfen ist daher nur, ob sich aus dem (vom
Beschwerdeführer schon in seiner Eingabe an den Bezirksrat
erwähnten) Schreiben des Vorstehers des Gemeinderatsbüros,
Herrn Z.________, eine entsprechende Zusicherung ergibt.
Dieses Schreiben vom 2. Mai 2000 bestätigt jedoch nur den
Eingang des Schreibens des Beschwerdeführers vom 1. Mai 2000
und teilt dem Beschwerdeführer mit, dass es nach den Ratsfe-
rien, am 8. Mai 2000, dem Büro vorgelegt werde. Daraus er-
gibt sich keine Zusicherung über das weitere Vorgehen des
Büros, insbesondere zur Frage, ob das Schreiben zu den Akten
gelegt oder den Gemeinderäten individuell zugestellt werde.
Dies gilt umso mehr, als das Schreiben vom 1. Mai 2000 an
"die Bürgerrechtskommission und den Gesamtgemeinderat" ad-
ressiert war, d.h. an die zuständigen Behörden, und nicht an
die einzelnen Gemeinderäte.
c) Schliesslich lässt sich auch aus Art. 29 Abs. 2
BV weder ein Anspruch auf individuelle Zustellung des
Schreibens an die Gemeinderäte noch eine Verpflichtung der
Gemeinderäte zur Einsicht in die aufgelegten Akten ableiten.
aa) Zwar muss eine Behörde im Verwaltungsverfahren
grundsätzlich alle rechtzeitig und formgerecht vorgebrachten
Äusserungen des Betroffenen prüfen und, soweit relevant, bei
der Entscheidfindung berücksichtigen (BGE 124 II 146 E. 2a
S. 149; 112 Ia 1 E. 3c S. 3; Michele Albertini, Der verfas-
sungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungs-
verfahren des modernen Staates, Diss. Bern 2000,
S. 367 ff.). Dies bedeutet jedoch nicht zwingend, dass alle
am Entscheid beteiligten Mitglieder einer Verwaltungsbehörde
(z.B. alle Regierungsräte) sämtliche Eingaben des Betroffe-
nen zur Kenntnis genommen haben müssen, sondern es genügt
i.d.R., wenn der zuständige Sachbearbeiter oder Referent al-
le Vorbringen des Betroffenen geprüft und, soweit relevant,
in seinem Entscheidvorschlag berücksichtigt hat, dem die üb-
rigen Behördenmitglieder zustimmen. Erst Recht kann in einem
parlamentarischen Verfahren wie demjenigen des Gemeinderats
von Zürich nicht verlangt werden, dass alle 123 stimmberech-
tigten Gemeinderäte die Einbürgerungsdossiers sämtlicher Ge-
suchsteller studiert haben. Wie der Regierungsrat im ange-
fochtenen Entscheid dargelegt hat (E. 6), stützen sich die
Gemeinderäte bei ihrer Entscheidfindung zur Hauptsache auf
die Anträge des Stadtrates und der Bürgerrechtskommission
sowie auf die Diskussion in den Fraktionen. Diese Arbeits-
teilung ist für die Funktionsfähigkeit des Gemeindeparla-
ments notwendig und legitim. Die Gesuchsteller haben daher
Anspruch darauf, dass ihre Vorbringen vom Stadtrat und der
Bürgerrechtskommission geprüft und gegebenenfalls berück-
sichtigt werden; dagegen können sie nicht verlangen, dass
ihr Dossier bzw. ihre Eingaben jedem Gemeinderat einzeln zur
Kenntnis gebracht bzw. von jedem Gemeinderat vor der Abstim-
mung eingesehen werden.
bb) Im vorliegenden Fall haben die umfangreichen
Akten des Beschwerdeführers unter den Mitgliedern der Bür-
gerrechtskommission zirkuliert. Diese Akten enthielten zwar
noch nicht das (erst nach dem Antrag der Kommission einge-
reichte) Schreiben vom 1. Mai 2000, wohl aber das weitgehend
inhaltsgleiche Schreiben vom 16. März 1999 an den Stadtprä-
sidenten. Zudem hatte der Beschwerdeführer am 13. März 2000
Gelegenheit, sich mündlich vor der Kommission zu äussern und
auf seine besondere Situation aufmerksam zu machen. Den üb-
rigen - nicht der Bürgerrechtskommission angehörenden - Ge-
meinderäten stand es dagegen frei, ob sie die Unterlagen des
Beschwerdeführers vor der Abstimmung einsehen wollten oder
nicht. Problematisch erscheint allerdings, dass der Ableh-
nungsantrag der Bürgerrechtskommission an den Gemeinderat
(rotes A4-Blatt), das der Traktandenliste beilag, keinerlei
Begründung enthielt. Immerhin aber konnten die Gemeinderäte
aus der Weisung des Stadtrates, die ihnen ebenfalls zuge-
stellt wurde, die wesentlichsten Informationen über den Be-
schwerdeführer entnehmen, einschliesslich dessen Wohnsitz-
fristen in der Schweiz und in Zürich. Damit war den Gemein-
deräten - auch ohne Kenntnis des Einbürgerungsdossiers - be-
kannt, dass der Beschwerdeführer seit seiner Flucht aus der
Tschechoslowakei insgesamt fast 26 Jahre in Zürich gelebt
hat und sich damit wesentlich von anderen Gesuchstellern un-
terscheidet, deren Gesuch an der Nichterfüllung der Wohn-
sitzfristen scheitert.
d) Nach dem Gesagten liegt keine Verletzung des
rechtlichen Gehörs vor.
3.- a) Der Beschwerdeführer rügt ferner, bei der Einla-
dung zur Gemeinderatssitzung sei nicht erwähnt worden, dass
der Stadtrat an seiner Befürwortung des Einbürgerungsgesuchs
festgehalten habe, trotz der ablehnenden Haltung der Bürger-
rechtskommission. Der Einladung hätte lediglich die Weisung
des Stadtrates vom 7. Juli 1999 beigelegen. Die Gemeinderäte
hätten daraus schliessen können, dass die Bürgerrechtskom-
mission etwas Neues zu seinem Nachteil entdeckt habe, was
den Stadträten 1999 noch unbekannt gewesen sei. Aus diesem
Grund hätten sie den vermeintlich aktuelleren Antrag der
Bürgerrechtskommission unterstützt.
b) Der Beschwerdeführer legt nicht dar, inwiefern
die Präsidentin des Gemeinderats verpflichtet gewesen wäre,
bereits in der Einladung zur Sitzung vom 17. Mai 2000 auf
das Festhalten des Stadtrats an seinem Antrag hinzuweisen.
Er macht auch nicht geltend, dass der Stadtrat seine Weisung
vom 7. Juli 1999 nachträglich modifiziert habe; diese stell-
te somit weiterhin den formellen Antrag des Stadtrats an den
Gemeinderat dar. Schliesslich ergibt sich aus dem Protokoll
der Gemeinderatssitzung, dass der Stadtschreiber den Gemein-
deräten in der Sitzung mündlich mitteilte, dass der Stadtrat
an seinem Aufnahmeantrag festhalte. Dieser Umstand war den
Gemeinderäten somit vor der Abstimmung bekannt. Dennoch
folgten sie mit offensichtlichem Mehr dem Antrag ihrer Kom-
mission. Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, in-
wiefern eine schriftliche Mitteilung des gleichen Inhalts zu
einem anderen Ausgang der Abstimmung hätte führen können.
4.- Schliesslich rügt der Beschwerdeführer, dass die
Weisung des Stadtrats seine Wohndauer in der Schweiz bzw. in
Zürich falsch dargestellt habe: Er sei schon am 4. Oktober
1968 und nicht erst am 1. Dezember 1968 in die Schweiz ein-
gereist.
Es ist fraglich, ob der Beschwerdeführer zu dieser
Sachverhaltsrüge berechtigt ist (vgl. oben, E. 1c). Die Fra-
ge kann jedoch offen bleiben, weil die angeblich falsche In-
formation des Stadtrates offensichtlich keinen Einfluss auf
das Abstimmungsergebnis gehabt haben kann: Während der
Stadtrat die Einbürgerung des Beschwerdeführers mit Rück-
sicht auf seine über 12-jährige Wohnsitzdauer in Zürich vor
Beginn seines Studiums in Deutschland befürwortete, lehnte
die Bürgerrechtskommission - und ihr folgend der Gemeinderat
- die Berücksichtigung der früheren Wohnsitzdauer ab. Dann
aber spielt es keine Rolle, ob der erste Aufenthalt des Be-
schwerdeführers in Zürich 12 oder sogar 13 Jahre dauerte,
d.h. die für die Einbürgerung verlangte Wohnsitzdauer damals
gerade erreicht oder sogar überschritten worden war.
5.- Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Be-
schwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei die-
sem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die
Gerichtskosten (Art. 156 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Be-
schwerdeführer auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Ge-
meinderat von Zürich und dem Regierungsrat des Kantons
Zürich schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 15. Oktober 2001
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin: