I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.519/2001
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1P.519/2001
I C O R T E D I D I R I T T O P U B B L I C O
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1° novembre 2001
Composizione della Corte: giudici federali Aemisegger, pre-
sidente della Corte e vicepresidente del Tribunale federa-
le, Nay e Catenazzi.
Cancelliere: Ponti.
________
Visto il ricorso di diritto pubblico del 13 agosto 2001
presentato da A.________, Mendrisio, e dalla Comunione
Ereditaria fu B.________, Mendrisio, patrocinate dall'avv.
Fabio Abate, Locarno, contro la sentenza emessa il 19 lu-
glio 2001 dal Tribunale della pianificazione del territorio
del Cantone Ticino nella causa che oppone le ricorrenti al
Comune di Mendrisio, rappresentato dal Municipio, patroci-
nato dall'avv. Luca Beretta Piccoli, Lugano, e al Consiglio
di Stato del Cantone Ticino, in merito alla revisione del
piano regolatore;
R i t e n u t o i n f a t t o :
A.- A.________ e la Comunione ereditaria (CE) fu
B.________ sono proprietarie a Mendrisio della particella
n. XXX, di 550 m2, su cui sorge una casa di abitazione mo-
nofamiliare. Il fondo, situato sul lato nord di via Campo
Sportivo, confina con la particella n. YYY, ove sta una se-
de della scuola materna comunale; il piano regolatore del
Comune di Mendrisio del 1977 lo assegnava a una zona di at-
trezzature e edifici pubblici (AEP) destinata all'amplia-
mento della struttura.
La revisione generale del piano regolatore è stata
adottata dal Consiglio comunale di Mendrisio il 23 novembre
1998 e approvata dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino
con risoluzione del 2 novembre 2000. L'attribuzione della
particella n. XXX alla zona AEP è stata confermata; un ri-
corso di B.________, allora proprietario della particella e
che contestava il vincolo, è stato respinto dall'Esecutivo
cantonale, che considerava la zona AEP appropriata per la
prevedibile necessità di ampliare la scuola d'infanzia.
B.- Adito da A.________ e dalla CE fu B.________,
il Tribunale cantonale della pianificazione del territorio
(TPT) ne ha respinto il ricorso con sentenza del 19 luglio
2001. Esso ha considerato la scelta del Comune di destinare
il mappale litigioso al futuro ampliamento della scuola ma-
terna fondata e rispettosa dei requisiti dell'interesse
pubblico e della proporzionalità. Secondo la Corte cantona-
le era corretto assicurare la possibilità di sviluppo di
una struttura posta all'interno di un quartiere residenzia-
le con ampie possibilità di insediamento.
C.- A.________ e la CE fu B.________ impugnano
questa sentenza con un ricorso di diritto pubblico al Tri-
bunale federale. Chiedono di accoglierlo e di annullare il
contestato giudizio. Fanno valere una violazione della ga-
ranzia della proprietà e rilevano che il previsto amplia-
mento della scuola materna si fonderebbe su uno sviluppo
inverosimile del Comune, vale a dire su un aumento del 91%
dei suoi abitanti, laddove il constatato incremento demo-
grafico è oggi assai modesto per non dire nullo. Secondo i
ricorrenti il costo del vincolo non sarebbe inoltre finan-
ziariamente sostenibile per il Comune di Mendrisio.
D.- Il TPT e il Dipartimento del territorio del
Cantone Ticino hanno rinunciato a presentare osservazioni
al ricorso mentre il Consiglio di Stato del Cantone Ticino
ha chiesto di respingerlo. Anche il Comune di Mendrisio ha
chiesto di respingere il ricorso, richiamando in particola-
re le motivazioni contenute nella sentenza impugnata.
C o n s i d e r a n d o i n d i r i t t o :
1.- Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con
piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengo-
no sottoposti (DTF 127 I 92 consid. 1, 127 II 198 consid.
2).
a) Il ricorso di diritto pubblico, interposto tem-
pestivamente contro la decisione cantonale di ultima istan-
za inerente al nuovo piano regolatore di Mendrisio è, per
principio, ricevibile secondo gli art. 84 cpv. 1 lett. a e
86 cpv. 1 OG, come pure secondo l'art. 34 cpv. 3 LPT.
b) La legittimazione delle ricorrenti, toccate nei
loro interessi giuridicamente protetti quali proprietarie
del fondo oggetto della criticata misura pianificatoria, è
data (art. 88 OG).
2.- L'inserimento del mappale litigioso in una zo-
na per attrezzature e edifici pubblici destinata all'am-
pliamento della scuola d'infanzia comporta indubbiamente
una restrizione di diritto pubblico della proprietà delle
ricorrenti. Essa è compatibile con la garanzia della pro-
prietà sancita dall'art. 26 Cost. - che riprende essenzial-
mente l'art. 22ter vCost. (FF 1997 I 161) - solo se si fon-
da su una base legale sufficiente, se è giustificata da un
interesse pubblico preponderante e se rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 125 II
129 consid. 8 pag. 141, 121 I 117 consid. 3b, 119 Ia 348
consid. 2a, 362 consid. 3a; Jörg Paul Müller, Grundrechte
in der Schweiz, 3a ed., Berna 1999, pag. 605 seg.). Il Tri-
bunale federale esamina di massima liberamente tali que-
stioni, salvo imporsi un certo riserbo, non essendo un'
autorità superiore di pianificazione, in presenza di situa-
zioni locali meglio conosciute e valutate dall'autorità
cantonale; esso si astiene inoltre dall'interferire in que-
stioni di spiccato apprezzamento, quali sono in genere l'
istituzione o la delimitazione delle zone di piano regola-
tore (DTF 124 II 146 consid. 3c, 121 I 117 consid. 3b, 119
Ia 88 consid. 5c/bb, 362 consid. 3a, 117 Ia 434 consid.
3c). L'accertamento dei fatti e la valutazione delle prove
vengono comunque esaminati unicamente sotto il ristretto
profilo dell'arbitrio (DTF 119 Ia 362 consid. 3a e rinvii).
3.- La particella n. XXX di Mendrisio è attribui-
ta, così come le contigue particelle n. YYY e n. ZZZ
(quest'ultima parzialmente), a una zona AEP destinata all'
ampliamento della scuola materna, oggi ospitata sul solo
mappale n. YYY, per quanto concerne il comprensorio terri-
toriale qui in discussione.
a) La scuola materna di Mendrisio - un borgo di
6'040 abitanti a fine 1998 - è attualmente divisa in due
sedi. Una è situata in via Beroldingen, verso il centro del
borgo, e conta quattro sezioni con circa 80 allievi. L'al-
tra - di cui ci si occupa in questa vertenza - è in via
Campo Sportivo, serve la zona sud di Mendrisio e conta at-
tualmente 80 allievi suddivisi in tre sezioni. Il piano re-
golatore prevede la costruzione di una terza sede di scuola
materna, in via San Martino, al servizio della parte nord
di Mendrisio, in un comprensorio residenziale attualmente
sprovvisto di tale struttura. È qui in discussione il vin-
colo AEP istituito in particolare a carico del fondo n.
XXX, al fine di permettere un futuro ampliamento della sede
di via Campo Sportivo: l'ampliamento prevede un incremento
della capacità ricettiva della struttura (da 80 a 120 al-
lievi) e delle sezioni (da tre a sei). Le motivazioni sono
indicate nel rapporto di pianificazione dell'ottobre 1997
(alle pagine 51 a 53), e il TPT le considera sostenibili,
condividendole. Si tratterebbe in effetti di garantire un
futuro razionale sviluppo di una scuola materna situata
all'interno di un quartiere residenziale già ampiamente
edificato e con notevoli possibilità di ulteriore sviluppo
edilizio.
b) Le ricorrenti confutano questa motivazione e
contestano, siccome non proporzionata, la scelta pianifica-
toria. Sostengono che il pieno sfruttamento del piano rego-
latore, cui sarebbero commisurati i previsti edifici e im-
pianti pubblici, terrebbe conto di una popolazione comunale
di circa 11'300 abitanti, difficilmente raggiungibile nei
limiti temporali del piano regolatore, stante l'attuale po-
polazione di Mendrisio (che appena supera i 6'000 abitanti)
e il suo modestissimo tasso di crescita. Secondo le ricor-
renti, di fronte a un bisogno aleatorio, poco verosimile e
in ogni caso molto lontano, il sacrificio imposto con il
vincolo sarebbe eccessivo e costituzionalmente insostenibi-
le.
4.- I piani regolatori, che devono obbedire a una
certa stabilità, e che vanno riesaminati, rispettivamente
adattati in caso di notevole cambiamento delle circostanze
(art. 21 cpv. 2 LPT), devono tener conto degli sviluppi
prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 lett.
b LPT), ma anche per ogni altra fascia di utilizzazione. L'
interesse di una zona per attrezzature ed edifici pubblici
può consistere nei bisogni futuri della comunità, purché
siano indicati precisamente dall'organo che procede alla
pianificazione e l'aspettativa abbia una buona verosimi-
glianza di concretizzarsi. Rientra nei compiti dell'auto-
rità di pianificazione quello di assicurare una funzionale
utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del
territorio; riguardo agli edifici e alle attrezzature di
pubblico interesse, occorre individuare un'ubicazione ap-
propriata per il loro inserimento nel territorio (sentenza
del Tribunale federale del 10 marzo 1995 in re S. pubblica-
ta in ZBl 97/1996 pag. 115; DTF 114 Ia 335 consid. 2c).
Il fatto che un'opera pubblica, cui è destinata una
zona di edifici e impianti di interesse pubblico, verrebbe
realizzata solo a distanza di anni non esclude il pubblico
interesse per la salvaguardia del terreno su cui è prevista
(DTF 114 Ia 335 consid. 2c). Corrisponde in effetti al com-
pito della pianificazione del territorio di fissare l'uti-
lizzazione conforme del suolo anche a lungo termine, commi-
surando in particolare gli edifici e gli impianti pubblici
alle necessità che si manifesteranno sull'arco di un perio-
do più esteso rispetto a quello - di quindici anni - stabi-
lito all'art. 15 LPT (Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-,
Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berna 1995, pag.
141; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 176,
pag. 127-128). Ciò che importa è che il bisogno sia provato
in modo sufficiente e la realizzazione dell'opera pubblica
prevista con una relativa certezza (DTF 114 Ia 335 consid.
2d e riferimenti).
5.- Secondo le ricorrenti, il bisogno di ampliare
la scuola materna non sarebbe dimostrato, né la certezza di
realizzarla data. Osservano d'altronde che il vincolo era
già stato posto con il piano regolatore del 1977 e che si-
nora non è mai stato utilizzato.
a) È vero che le possibilità del Comune di Mendri-
sio di raggiungere gli 11'300 abitanti (contro i 6'040 di
fine 1998) si fondano su ipotesi insicure e si collocano
assai lontano nel tempo. Il TPT stesso ritiene la realizza-
zione della prospettata crescita improbabile negli orizzon-
ti temporali del piano regolatore e rileva che occorreranno
parecchi decenni per raggiungere il pieno sfruttamento del
piano (cfr. sentenza consid. 5.3., pag. 8). Il TPT ha tut-
tavia considerato importante e pianificatoriamente corretto
riservare una possibilità di ampliamento della sede di
scuola materna di via Campo Sportivo per il fatto che la
soppressione, sancita dal piano regolatore, dell'attuale
stadio di calcio comunale, situato dirimpetto all'asilo,
lascerà spazio a un ampio comparto inserito in zona edifi-
cabile R5 con vincolo di piano di quartiere. L'ovvia con-
seguenza della realizzazione di questo piano sarebbe, se-
condo il TPT, l'insediamento in loco di un cospicuo numero
di famiglie, e quindi un accresciuto bisogno di spazio nel-
la vicina scuola materna (cfr. sentenza, consid. 6.2., pag.
9). La Corte cantonale ha d'altra parte osservato che la
sede di scuola materna di via Campo Sportivo deve essere
ritenuta satura, se non addirittura sottodimensionata, già
per le necessità odierne, le tre sezioni essendo frequenta-
te da circa 80 allievi, con l'elevata media di 26 allievi
per sezione e l'art. 16 cpv. 1 della Legge cantonale sulla
scuola dell'infanzia e sulla scuola elementare del 7 feb-
braio 1996 (RL 5.1.5.1) fissando a 25 il numero massimo di
allievi di una sezione di scuola d'infanzia. Né potrebbe,
secondo il TPT, togliere fondamento al vincolo litigioso la
prevista costruzione di una nuova sede di scuola materna in
via San Martino, per complessive cinque sezioni: questa
nuova sede si situerebbe infatti in un quartiere oggi
sprovvisto d'asilo, e sarebbe inoltre destinata a sgravare
la più vicina sede di via Beroldingen, già oggi satura e
senza possibilità di ampliamento; la sede di via San Marti-
no non potrebbe invece accogliere allievi provenienti dalla
più lontana zona sud di Mendrisio, che dovranno necessaria-
mente far capo alla sede di via Campo Sportivo.
b) Le considerazioni del TPT resistono alle criti-
che delle ricorrenti. Da una parte l'ampliamento della
scuola materna di via Campo Sportivo tiene conto delle esi-
genze future del quartiere, destinato a un prevedibile no-
tevole sviluppo immobiliare e demografico, in seguito alla
demolizione del prospiciente stadio comunale e alla ricon-
versione del vasto terreno in una zona edificabile a cinque
piani. D'altra parte risulta che già oggi le tre sezioni
della sede di via Campo Sportivo sono sature, con un numero
di allevi per sezione molto elevato, superiore al limite
massimo fissato dalla normativa cantonale. Né appare arbi-
trario sostenere, secondo il criterio seguito dall'autorità
di pianificazione, che una scuola di infanzia deve essere
ubicata entro un raggio ragionevole dalla maggior parte
delle abitazioni di cui è al servizio, per una questione di
comodità e sicurezza degli allievi nel tragitto casa-asilo.
Per questo motivo, anche la prevista costruzione di una
nuova scuola materna nella zona nord di Mendrisio (in via
San Martino) non osta alla necessità di ampliare la sede
litigiosa. Discende da quanto precede che l'interesse pub-
blico per l'ampliamento della sede di scuola materna di via
Campo Sportivo non può essere contestato.
6.- Anche il principio della proporzionalità è ri-
spettato: esso esige che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo desiderato e che un
rapporto ragionevole sussista tra lo scopo perseguito e i
mezzi utilizzati (DTF 124 I 107 consid. 4c/aa pag. 115 e
rinvii; sentenza inedita del 4 ottobre 1994 in re Comune di
Manno, consid. 2b, apparsa parzialmente in RDAT I-1995, n.
31, pag. 77 segg.). Al riguardo, il semplice interesse eco-
nomico del proprietario, volto a una migliore utilizzazione
dei fondi, o al libero godimento della sua proprietà, deve
cedere di fronte all'interesse generale, inteso a realizza-
re un uso del suolo razionale e ordinato, nel rispetto e
nella promozione degli scopi e dei principi pianificatori
(DTF 119 Ia 362 consid. 5 e rinvii, 104 Ia 120 consid. 3,
103 Ia 250 consid. 2c; DFGP/UPT, Commento della legge fede-
rale sulla pianificazione del territorio, 1981, Introduzio-
ne, n. 41 lett. c).
Non si può negare che il provvedimento litigioso,
volto ad assicurare il futuro ampliamento della sede scola-
stica sul fondo n. XXX, che ospita una casa di abitazione,
colpisce particolarmente le ricorrenti. Il TPT ha però ri-
levato che la limitazione del vincolo al solo mappale n.
YYY non sarebbe sufficiente per consentire un ampliamento
della scuola materna e aggiunto che l'estensione del prov-
vedimento a tre particelle è determinata dal rispetto dei
parametri minimi "ORL", che non potrebbero essere ridotti
senza porre a repentaglio il corretto dimensionamento dell'
opera. Infine il TPT ha osservato che la morfologia del
fondo n. YYY (lungo e stretto), non lascia alternative all'
ampliamento della sede scolastica se non sui fondi limitro-
fi, ed in particolare su quello delle ricorrenti. Queste
considerazioni, conformi agli atti, fanno ritenere l'inte-
resse pubblico prevalente su quello privato, e non lesiva
del principio della proporzionalità la sentenza impugnata
(cfr. RDAT II-2000, n. 75, pagg. 281-282).
7.- Le ricorrenti contestano da ultimo la sosteni-
bilità finanziaria del previsto ampliamento della scuola
materna. La censura, formulata in modo vago, non rispetta i
requisiti dell'art. 90 cpv. 1 lett. b OG ed è quindi inam-
missibile. In effetti, le ricorrenti si limitano in propo-
sito a sostenere che la realizzazione delle opere pubbliche
(EAP) previste dal piano comporta un investimento totale,
scaglionato in tre fasi, di 26,7 milioni di franchi, e che
di questo importo 4,5 milioni di franchi attengono all'am-
pliamento dell'asilo; secondo loro, il costo di quest'ulti-
mo intervento sarebbe d'altra parte eccessivo, non trattan-
dosi di una costruzione ex-novo; l'evoluzione finanziaria
del comune di Mendrisio renderebbe comunque insostenibili i
costi delle opere.
Nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico il
Tribunale federale vaglia solo quelle doglianze che sono
state sollevate in modo chiaro e dettagliato, conformemente
all'obbligo di articolare le censure con una motivazione
giuridica dalla quale si possa dedurre se, e in quale mi-
sura, la decisione impugnata colpisce il ricorrente nei
suoi diritti costituzionali (DTF 125 I 492 consid. 1b, 122
I 70 consid. 1c, 121 IV 317 consid. 3b). Come già rilevato,
quest'obbligo non è stato adempiuto, le ricorrenti non di-
mostrando perché i costi delle opere pubbliche, peraltro
scaglionati su svariati anni, sarebbero insostenibili per
il comune di Mendrisio.
8.- Ne segue che il ricorso, in quanto ammissibi-
le, deve essere respinto. Le spese processuali seguono la
soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG). Al Comune di Mendrisio,
che ha fatto capo al patrocinio di un legale, competono in-
dennità per ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 1
OG).
Per questi motivi
i l T r i b u n a l e f e d e r a l e
p r o n u n c i a :
1. Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è
respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 3'000.-- è posta a
carico delle ricorrenti in solido, che verseranno al Comune
di Mendrisio, sempre con vincolo di solidarietà, un'inden-
nità di fr. 1'500.-- per ripetibili della sede federale.
3. Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al
Consiglio di Stato (Divisione della pianificazione territo-
riale) e al Tribunale della pianificazione del territorio
del Cantone Ticino.
Losanna, 1° novembre 2001
VIZ
In nome della I Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente,
Il Cancelliere,