I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.4/2001
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1P.4/2001
Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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12 juillet 2001
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Vice-président du Tribunal fédéral, Nay, Aeschlimann, Féraud,
Catenazzi, Favre et Mme la Juge suppléante Pont Veuthey.
Greffier: M. Jomini.
___________
Statuant sur le recours de droit public
formé par
François M a r t h a l e r , route des Flumeaux 14, à
Prilly,
contre
la décision prise le 6 décembre 2000 par le Grand Conseil du
canton de Vaud, au sujet du rapport du Conseil d'Etat au
Grand Conseil sur la politique des pôles de développement
économique;
(référendum financier)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:
A.- Le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté le 11
novembre 1996 le Décret relatif à un crédit d'engagement pour
la mise en oeuvre et la promotion des pôles de développement
économique (ci-après: le décret du 11 novembre 1996), qui a
la teneur suivante:
Article premier. - Le Conseil d'Etat est autorisé à
ouvrir, dans la comptabilité de l'Etat, un compte
spécial appelé "crédit d'engagement" destiné à fi-
nancer le soutien à la mise en oeuvre et à la pro-
motion des pôles de développement économique, vi-
sant un objectif de développement durable.
Art. 2. - Le solde de ce crédit d'engagement ne
pourra excéder la somme de 104'875'000 francs, sous
réserve des dispositions de l'alinéa 2. Le compte
sera par ailleurs crédité des recettes réalisées au
moment de l'aboutissement des projets, estimées à
63'333'000 francs.
Lorsque le solde débiteur atteindra 50'000'000
francs, ou au plus tard après trois ans, le Conseil
d'Etat présentera un rapport au Grand Conseil qui
se prononcera sur l'opportunité de poursuivre le
projet et d'engager le solde du montant.
Art. 3. - Un montant total de 41'542'000 francs
représentant la part investie à fonds perdu sera
prélevé sur le compte "Dépenses d'investissement"
et amorti en vingt ans.
Art. 4. - Le Conseil d'Etat est dispensé de requé-
rir l'approbation du Grand Conseil, prévue à l'ar-
ticle 40 de la loi sur les finances du 27 novembre
1972, pour l'acquisition et l'aliénation d'immeu-
bles ou de droits réels ainsi que pour des prêts et
participations effectués dans le cadre du présent
décret.
Art. 5. - Le Conseil d'Etat est chargé de l'exé-
cution du présent décret. Il en publiera le texte
conformément à l'article 27, chiffre 2, de la
Constitution cantonale et en fixera, par voie d'ar-
rêté, la date d'entrée en vigueur.
Ce décret n'a pas fait l'objet d'une demande de réfé-
rendum (référendum facultatif, selon l'ancien art. 27 ch. 2
de la Constitution cantonale [Cst./VD], alors applicable) et
il est entré en vigueur le 8 janvier 1997.
B.- Le 10 juillet 2000, le Conseil d'Etat a adopté un
rapport, destiné au Grand Conseil, sur la politique des pôles
de développement économique (rapport publié au Bulletin du
Grand Conseil [BGC] 2000 p. 4993 ss). Ce texte, présenté
comme le rapport prévu à l'art. 2 al. 2 du décret du 11 no-
vembre 1996, dressait un bilan de la première phase de mise
en oeuvre de cette politique et rendait compte de la position
générale du Conseil d'Etat en mentionnant certaines adapta-
tions préconisées par un bureau d'études mandaté par le can-
ton. Il contenait également la réponse du gouvernement à une
motion déposée par le député Jean Schmutz, relative à la re-
définition de la politique cantonale des pôles de développe-
ment (la réponse à cette motion fait formellement l'objet
d'un rapport distinct, qui a cependant été intégré au rapport
principal, sur la politique des pôles de développement, dont
il constitue le chapitre 4). En conclusion, le Conseil d'Etat
proposait au Grand Conseil de voter sur les points suivants
(BGC 2000 p. 5035):
a) prendre acte du rapport du Conseil d'Etat au
Grand Conseil sur la politique des pôles de
développement économique;
b) prendre acte du rapport du Conseil d'Etat au
Grand Conseil sur la motion Jean Schmutz relative à
la redéfinition de la politique cantonale des pôles
de développement;
c) poursuivre le projet et engager le solde du cré-
dit d'engagement pour la mise en oeuvre et la pro-
motion des pôles de développement économique.
La commission du Grand Conseil chargée d'examiner ce
rapport du Conseil d'Etat, a établi son propre rapport le 13
août 2000 (BGC 2000 p. 5049). Se prononçant séparément sur
chacun des trois points (a, b et c), elle a recommandé au
Grand Conseil de voter dans le sens proposé par le Conseil
d'Etat.
La commission du Grand Conseil a déposé un rapport
complémentaire le 23 novembre 2000 (BGC 2000 p. 5059). Après
les premières séances de cette commission parlementaire, le
Conseil d'Etat avait en effet réexaminé la question du
contrôle financier de la politique de promotion des pôles de
développement, et il avait en particulier décidé de compléter
le point c) des conclusions de son rapport, dans le sens sui-
vant:
c) poursuivre le projet et engager le solde du cré-
dit d'engagement pour la mise en oeuvre et la pro-
motion des pôles de développement économique, jus-
qu'à la prochaine évaluation, sur la base de la-
quelle le Grand Conseil pourra se prononcer sur
l'opportunité de poursuivre le projet et d'engager
le solde du montant.
La commission du Grand Conseil a souscrit, dans son
rapport complémentaire, à cette modification.
C.- Le Grand Conseil s'est prononcé sur cet objet dans
sa séance du 6 décembre 2000. A l'issue des débats, le pré-
sident a fait voter séparément les points a, b et c du rap-
port du Conseil d'Etat. Selon le procès-verbal de la séance,
les décisions suivantes ont été prises (BGC 2000 p. 5073-
5075):
ad a): "Les conclusions de la commission (prise
acte du rapport du Conseil d'Etat sur la politique
des pôles de développement économique) sont adop-
tées avec un grand nombre d'abstentions."
ad b): "Les conclusions de la commission (prise
acte du rapport du Conseil d'Etat sur la motion
Jean Schmutz) sont adoptées sans avis contraire ni
abstention."
ad c): "Les conclusions de la commission (prise
acte du rapport du Conseil d'Etat) sont adoptées."
D.- Agissant par la voie du recours de droit public au
sens de l'art. 85 let. a OJ, François Marthaler, député au
Grand Conseil, demande au Tribunal fédéral d'annuler le vote
du Grand Conseil du 6 décembre 2000 et de renvoyer l'affaire
à cette autorité pour nouveau débat et nouvelle décision. Il
soutient que la décision de poursuivre la politique des pôles
de développement et d'engager le solde du crédit prévu dans
le décret du 11 novembre 1996, parce qu'elle porte sur une
dépense de l'Etat, aurait dû être soumise par le Grand
Conseil au référendum financier obligatoire conformément à
l'art. 27 ch. 2bis Cst./VD, voire subsidiairement au référen-
dum facultatif en vertu de l'art. 27 ch. 2 Cst./VD. Il pré-
tend par ailleurs que certaines règles sur la forme des déci-
sions du Grand Conseil, lorsqu'il autorise des dépenses,
n'auraient pas été respectées (art. 45 et 47 Cst./VD, art.
127 de la loi cantonale sur le Grand Conseil).
Dans sa réponse, le Grand Conseil conclut au rejet du
recours. Il fait valoir en substance qu'il n'a voté aucune
dépense le 6 décembre 2000; il a simplement pris acte d'un
rapport du Conseil d'Etat, ne faisant ainsi pas obstacle à la
poursuite du projet des pôles de développement économique.
Le recourant a été invité à déposer un mémoire complétif
(art. 93 al. 2 OJ). Il a maintenu ses conclusions.
Le Grand Conseil a pu se déterminer à ce sujet.
E.- Par ordonnance du 30 janvier 2001, le Président de
la Ie Cour de droit public a rejeté la requête d'effet
suspensif présentée par le recourant.
C o n s i d é r a n t e n d r o i t :
1.- Aux termes de l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal
fédéral connaît des recours de droit public concernant le
droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait aux élec-
tions et aux votations cantonales, quelles que soient les
dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral
régissant la matière. Au niveau cantonal, les droits protégés
selon l'art. 85 let. a OJ correspondent donc à l'ensemble des
droits que confèrent aux citoyens les dispositions constitu-
tionnelles ou législatives qui définissent les conditions et
modalités de l'exercice des droits politiques ou en précisent
le contenu ou l'étendue; les règles relatives au référendum
en font partie (cf. ATF 123 I 41 consid. 6b p. 46 et les ré-
férences). En particulier, si le droit cantonal connaît le
référendum financier, c'est par la voie du recours de l'art.
85 let. a OJ que l'on peut se plaindre du refus de soumettre
une dépense à ce référendum (cf. ATF 112 Ia 221 consid. 1b
p. 224).
Le recourant se présente comme un député au Grand
Conseil. Cela signifie qu'il exerce ses droits politiques
dans le canton de Vaud et que, si l'acte litigieux était sou-
mis au référendum, il pourrait demander un vote populaire à
ce sujet. Il a donc qualité pour recourir au sens de l'art.
88 OJ, même s'il n'invoque aucun intérêt juridique personnel
à l'annulation de cet acte (ATF 123 I 41 consid. 6a p. 46 et
les arrêts cités).
Les autres conditions de recevabilité applicables au re-
cours selon l'art. 85 let. a OJ étant remplies, il y a lieu
d'entrer en matière.
2.- Le recourant invoque l'art. 27 ch. 2bis Cst./VD,
aux termes duquel est soumise au référendum obligatoire
"toute décision du Grand Conseil entraînant une dépense
unique de plus de 20 millions de francs ou une dépense de
plus de 2 millions de francs annuellement pour dix ans".
Selon lui, le décret du 11 novembre 1996 limitait à deux ti-
tres les dépenses pour les pôles de développement: la premiè-
re restriction était temporelle, le financement des pôles de
développement n'étant plus autorisé après l'échéance du délai
de trois ans prévu à l'art. 2 al. 2; la seconde limite était
financière, la somme de 50'000'000 fr., également mentionnée
à l'art. 2 al. 2, ne pouvant de toute manière pas être dépas-
sée, même avant l'échéance du délai de trois ans. Aussi, pour
le recourant, la décision prise le 6 décembre 2000 par le
Grand Conseil porte-t-elle à la fois sur la poursuite du pro-
jet et sur de nouvelles dépenses à la charge du canton, qui
dépassent les seuils de l'art. 27 ch. 2bis Cst./VD. Le recou-
rant fait encore valoir que, vu son objet - une nouvelle dé-
pense -, la décision du 6 décembre 2000 aurait dû quoi qu'il
en soit revêtir la forme d'un décret et être publiée puis
soumise à tout le moins au référendum facultatif en vertu de
l'art. 27 ch. 2 Cst./VD, qui prévoit cette possibilité à
l'encontre des lois, des décrets et de "toute décision du
Grand Conseil entraînant une dépense unique de plus de deux
millions de francs ou une dépense de plus de 200'000 francs
annuellement pour dix ans".
a) Saisi d'un recours de droit public au sens de l'art.
85 let. a OJ, le Tribunal fédéral revoit librement l'inter-
prétation et l'application du droit constitutionnel ainsi que
des dispositions de rang inférieur qui sont étroitement liées
au droit de vote. Toutefois, lorsque la portée d'une disposi-
tion est fortement douteuse, ou en présence de deux interpré-
tations également défendables, le Tribunal fédéral ne
s'écarte pas de la solution adoptée par le parlement ou, de
façon expresse ou tacite, par le peuple du canton. Il n'exa-
mine en revanche que sous l'angle de l'arbitraire l'interpré-
tation d'autres règles du droit cantonal (ATF 123 I 175
consid. 2d/aa p. 178; 121 I 1 consid. 2 p. 2, 291 consid. 1c
p. 293, 334 consid. 2b p. 338, 357 consid. 3 p. 360 et les
arrêts cités).
b) Lorsque le droit cantonal connaît l'institution du
référendum financier, obligatoire ou facultatif, toute déci-
sion d'une autorité cantonale par laquelle une dépense est
autorisée peut faire l'objet d'un recours pour violation des
droits politiques (ATF 118 Ia 184 consid. 1a p. 187 et les
arrêts cités).
En l'espèce, la décision du Grand Conseil a été quali-
fiée par cette autorité de "prise acte" d'un rapport du
Conseil d'Etat. Conformément à l'art. 115 de la loi sur le
Grand Conseil, les rapports présentés par le Conseil d'Etat
constituent une catégorie d'actes pouvant faire l'objet de
délibérations du parlement cantonal (lequel délibère en ou-
tre, selon cette disposition, des projets de révision consti-
tutionnelle, des projets de loi et des projets de décret).
Dès lors que le recourant se plaint d'une violation des rè-
gles sur le référendum financier, la seule question perti-
nente est celle de savoir si, en prenant formellement acte
d'un rapport gouvernemental après en avoir délibéré, le par-
lement a matériellement voté une dépense. Il importe donc peu
de savoir si, le cas échéant, la dépense aurait plutôt dû
être votée sous la forme d'un décret spécial, comme le recou-
rant le soutient en invoquant les art. 45 al. 1 et 47 al. 1
Cst./VD.
c) Le référendum financier, obligatoire (art. 27 ch.
2bis Cst./VD) ou facultatif (art. 27 ch. 2 Cst./VD), n'est
possible qu'à l'encontre d'une décision "entraînant une dé-
pense" unique ou périodique. Selon la conception généralement
admise dans les cantons, qui est également celle du droit
cantonal vaudois d'après la réponse du Grand Conseil, la dé-
pense est une diminution du patrimoine financier de l'Etat.
Ce sur quoi porte le référendum, ce n'est cependant pas la
dépense elle-même, qui est un acte matériel, mais l'acte sur
la base duquel la dépense va être faite; cet acte va créer
pour des tiers un droit à des prestations financières (par
exemple des subventions), ou contraindre l'Etat à fournir des
prestations financières ou à assumer des obligations de paie-
ment conditionnelles (cf. Pierre Moor, Droit administratif,
vol. I, 2e éd. Berne 1994 p. 285; Yvo Hangartner/Andreas
Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich 2000, p. 733 ss;
Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires, 2e éd.
Berne 1997, p. 362).
d) Le décret du 11 novembre 1996, autorisant l'ouver-
ture d'un "crédit d'engagement" (cf. art. 1er de ce décret),
est incontestablement un acte permettant à l'Etat de Vaud de
faire des dépenses. Le référendum financier, qui n'était pas
obligatoire à cette époque, n'a pas été demandé à l'encontre
de ce décret. En juillet 2000, soit au moment de l'établisse-
ment du rapport gouvernemental ayant donné lieu à la décision
litigieuse, les dépenses effectives pour ce projet s'éle-
vaient à environ 16'000'000 fr.: le montant total du crédit
(104'875'000 fr. selon l'art. 2 al. 1 du décret) était loin
d'être épuisé. Il apparaît que la situation n'a pas sensible-
ment évolué jusqu'à la séance du Grand Conseil du 6 décembre
2000 (selon le recourant, le total des engagements de l'Etat
se montait à environ 21'000'000 fr. à fin novembre 2000). La
poursuite du projet cantonal relatif à la politique des pôles
de développement économique ne nécessitait donc pas, à ce
stade, l'octroi d'un crédit complémentaire; il n'en a du
reste pas été question.
Dans ces conditions, la portée de la décision du 6 dé-
cembre 2000 est, d'après la réponse du Grand Conseil, la sui-
vante: le parlement, en prenant acte du rapport du gouverne-
ment, a indiqué qu'il n'était pas opposé à la poursuite du
projet. Si, dans les conclusions du Conseil d'Etat votées par
le Grand Conseil, on parle d'"engager le solde du crédit",
cela ne signifie pas qu'une nouvelle dépense a été décidée;
cette formulation se borne à reprendre la teneur de l'art. 2
al. 2 du décret du 11 novembre 1996, le Grand Conseil n'ayant
pas pris d'autre décision que celle découlant de la "prise
acte" du rapport du Conseil d'Etat, à savoir le refus d'in-
terrompre la politique de soutien à la mise en oeuvre et à la
promotion des pôles de développement économique. En d'autres
termes, le parlement a décidé une fois pour toutes, en 1996,
de consacrer à la promotion des pôles de développement écono-
mique une somme totale de 104'875'000 fr., montant qui peut
être progressivement dépensé tant que l'abandon du projet n'a
pas été décidé.
Le recourant soutient qu'en adoptant le décret du 11
novembre 1996, le Grand Conseil n'a pas autorisé une dépense
de 104'875'000 fr., mais une dépense d'un montant moindre
(50'000'000 fr., selon ce qui a été mentionné à l'art. 2 al.
2 du décret, voire 41'542'000 fr., représentant selon l'art.
3 la part investie à fonds perdu par l'Etat). Il relève qu'en
1996, plusieurs députés avaient proposé de limiter les dépen-
ses cantonales pour ce projet, considéré par certains comme
flou ou peu efficace. Or cette argumentation ne résiste pas à
l'interprétation du texte de l'art. 2 du décret du 11 novem-
bre 1996, qui prévoit clairement une dépense de 104'875'000
fr. (al. 1) et met en place un système de contrôle parlemen-
taire de l'emploi du crédit (al. 2) sans limiter dans le
temps la validité de la décision de principe sur la dépense.
L'obligation, pour le Conseil d'Etat, d'effectuer périodique-
ment une évaluation de cette politique sectorielle, en pré-
sentant le cas échéant un rapport au Grand Conseil, n'est
sans doute pas dépourvue de portée politique. Cela étant,
pour l'exercice du droit de référendum financier, seule la
décision initiale sur l'autorisation de procéder à la dépense
doit être prise en considération; cette décision figure à
l'art. 2 al. 1 du décret du 11 novembre 1996, dont la portée
juridique n'a manifestement pas été restreinte par l'al. 2 de
cet article. Les griefs du recourant à ce sujet ne sont pas
concluants.
Aussi la décision du Grand Conseil du 6 décembre 2000 -
qui, dans son libellé, indique au demeurant suffisamment
clairement que le parlement s'est borné à prendre acte d'un
rapport gouvernemental - ne saurait-elle être interprétée
comme une autorisation de faire de nouvelles dépenses en re-
lation avec la politique des pôles de développement écono-
mique. Le Grand Conseil était donc fondé à renoncer à la sou-
mettre au référendum financier obligatoire; il pouvait égale-
ment s'abstenir de la publier en vue d'une demande de réfé-
rendum financier facultatif. Le recours de droit public selon
l'art. 85 let. a OJ doit en conséquence être rejeté.
e) Il ne se justifie pas d'examiner la recevabilité du
grief - concernant la procédure parlementaire et non plus
l'exercice des droits politiques des citoyens - selon lequel
l'art. 127 al. 3 de la loi cantonale sur le Grand Conseil,
exigeant une majorité qualifiée lors de l'adoption en vote
définitif par le parlement de certaines dépenses, aurait été
violé. Comme cela vient d'être exposé, la décision attaquée
n'est pas un vote sur une dépense, de sorte que ce grief se-
rait de toute manière mal fondé.
3.- Le Tribunal fédéral ne perçoit en principe pas d'é-
molument judiciaire (cf. art. 153 ss OJ) lorsqu'il statue sur
un recours de droit public selon l'art. 85 let. a OJ. Il ne
se justifie pas de déroger à cette pratique dans le cas par-
ticulier. L'Etat de Vaud n'a pas droit à des dépens (art. 159
al. 2 OJ).
Par ces motifs,
l e T r i b u n a l f é d é r a l :
1. Rejette le recours de droit public, dans la me-
sure où il est recevable.
2. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire
ni alloué de dépens.
3. Communique le présent arrêt en copie au recou-
rant et au mandataire du Grand Conseil du canton de Vaud.
_______________
Lausanne, le 12 juillet 2001
JIA/vlc
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président, Le Greffier,