I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.489/2001
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1P.489/2001/bie
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
**********************************
4. Dezember 2001
Es wirken mit: Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger,
Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung,
Bundesrichter Nay, Bundesrichter Féraud und Gerichts-
schreiber Störi.
_________
In Sachen
Eric F. S t a u b e r, Raingässli 22, Meilen,
Beschwerdeführer,
gegen
Politische Gemeinde M e i l e n, vertreten durch den
Gemeinderat, Dorfstrasse 100, Meilen, dieser vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Urs Klameth, Albisstrasse 31, Postfach 123,
Hausen am Albis,
Bezirksrat M e i l e n, Dorfstrasse 38, Postfach, Meilen,
Regierungsrat des Kantons Z ü r i c h, vertreten durch die
Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich,
betreffend
Ungültigerklärung der Initiative zur Umzonung des Gebietes
"Durst" ("Grüngürtel-Initiative"),
hat sich ergeben:
A.- Am 12. Oktober 1998 reichte Eric Stauber dem Ge-
meinderat Meilen folgende, von ihm und weiteren 196 Stimmbe-
rechtigten unterzeichnete Initiative (Grüngürtel-Initiative)
ein:
"Die Gemeindeversammlung beschliesst:
Der Zonenplan der Gemeinde wird gestützt auf § 88
Absatz 1 des Gesetzes über die Raumplanung und das
öffentliche Baurecht wie folgt geändert:
Das Gebiet 'Durst',
nördlich begrenzt durch die nördliche Grenze der
Luftstrasse, östlich durch die westliche Grenze der
Plattenstrasse, südlich durch die nördliche Grenze
der Rainstrasse von der Plattenstrasse bis zur Ein-
mündung des Harbisweges und die südliche Grenze der
Rainstrasse von der Einmündung des Harbisweges bis
zum Raingässli und westlich durch die westliche
Grenze des Raingässli,
wird von der Wohnzone W 1.4 der Reservezone zuge-
wiesen."
Am 3. November 1998 erklärte der Gemeinderat von
Meilen die Grüngürtel-Initiative ungültig. Er kam zum
Schluss, sie sei mit dem übergeordneten Recht nicht verein-
bar. Die Reservezone, welcher das Gebiet "Durst" nach der
Initiative zugewiesen werden solle, umfasse nach § 65 des
Bau- und Planungsgesetzes des Kantons Zürich vom 7. Septem-
ber 1975 (PBG) Flächen, deren Nutzung noch nicht bestimmt
sei oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später zuge-
lassen werden soll. Es könne keine Rede davon sein, dass die
Nutzungsart für das Gebiet "Durst" nicht bestimmt sei oder
aus einsehbaren Gründen für eine bestimmte Nutzung erst spä-
ter zugelassen werden solle; eine Reservezone dürfe nicht
der Etappierung dienen, sondern nur für die schrittweise
Ausdehnung des Bauzonenumfangs erlassen werden. Dessen Re-
dimensionierung stehe indessen nicht zur Diskussion. Das Ge-
biet "Durst" werde vom kantonalen Richtplan vom 31. Januar
1995, welcher vom Bundesrat am 15. Mai 1996 genehmigt worden
sei, "ziemlich präzis abgegrenzt" dem Siedlungsgebiet zuge-
wiesen. Vor allem aber gehöre das Gebiet nach Art. 15 RPG
und § 47 PBG in eine Bauzone, die Gemeinde würde ihre Pla-
nungspflicht verletzen, wenn sie solches Land aus der Bau-
zone auszonen würde. Sämtliche Rechtsmittelinstanzen - zu-
letzt das Bundesgericht am 20. Mai 1992 - hätten unmissver-
ständlich festgehalten, dass es sich beim fraglichen Gebiet
um einen von Gebäuden umschlossenen Landschaftsabschnitt
handle, der sich seiner ausgesprochen günstigen Lage wegen
für Wohnzwecke sehr gut eigne. Überdies habe der Souverän am
25. März 1997 die Parzellen Kt.-Nrn. 1208 und 1251 von der
Landwirtschaftszone in die Wohnzone W 1.4 überführt und da-
bei die Zonierung für das Gebiet "Durst" bestätigt; es gehe
daher auch unter dem Gesichtspunkt der Planbeständigkeit
nicht an, nach nicht einmal zwei Jahren eine Überarbeitung
der Nutzungsplanung ins Auge zu fassen.
B.- Am 15. November 1998 verlangte Eric Stauber vom
Gemeinderat Meilen, das Quartierplanverfahren "Durst" bis
zum rechtskräftigen Entscheid über die Grüngürtel-Initiative
zu sistieren. Der Gemeinderat Meilen trat am 1. Dezember
1998 auf das Sistierungsgesuch nicht ein.
C.- Eric Stauber focht die Ungültigerklärung der Grün-
gürtel-Initiative durch den Gemeinderat Meilen am 17. Dezem-
ber 1998 mit Stimmrechtsbeschwerde beim Bezirksrat Meilen
an. Er beantragte, die Nichtigkeit des Gemeinderatsbeschlus-
ses vom 3. November 1998 festzustellen und ihn aufzuheben;
gegebenenfalls sei die Beschwerde gestützt auf § 329 PBG
der Baurekurskommission II des Kantons Zürich zu überweisen.
Weiter verlangte er, der Gemeinderat sei anzuweisen, die
Initiative der Gemeindeversammlung von Meilen zur Abstimmung
vorzulegen, und als vorsorgliche Massnahme sei das Quartier-
planverfahren "Durst" zu sistieren.
Der Bezirksrat Meilen trat am 22. Dezember 1998
auf das Begehren um Sistierung des Quartierplanverfahrens
"Durst" nicht ein und überwies dieses Begehren als Aufsichts-
beschwerde an die Baudirektion. Diese teilte Eric Stauber am
23. März 1999 mit, es bestehe kein Grund für eine aufsichts-
rechtliche Massnahme, hingegen sei der Nichteintretensent-
scheid des Gemeinderates vom 1. Dezember 1998 trotz fehlen-
der Rechtsmittelbelehrung mit Rekurs bei der Baurekurskom-
mission II anfechtbar.
Am 23. April 1999 beschloss der Bezirksrat Meilen
in einem Vorentscheid, die von Eric Stauber vorgebrachten
(formellen) "Nichtigkeitsgründe sowie die beanstandete Ver-
letzung von Treu und Glauben werden abgewiesen", und setzte
das Verfahren fort.
Am 16. November 1999 wies die Baurekurskommission
II den Rekurs von Eric Stauber gegen den Beschluss des
Gemeinderates Meilen vom 1. Dezember 1998 ab.
Am 3. Februar 2000 vereinigte der Bezirksrat Meilen
den Rekurs von Eric Stauber mit weiteren, hier nicht inte-
ressierenden Stimmrechtsbeschwerden und wies diese im Sinne
der Erwägungen ab. Gegen diesen Beschluss erhob Eric Stauber
am 8. März 2001 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons
Zürich.
Am 13. Juni 2001 beschloss der Regierungsrat des
Kantons Zürich:
"I. Die Beschwerde von Dr. Eric Stauber gegen die
Beschlüsse des Bezirksrates Meilen vom 23. April
1999 sowie vom 3. Februar 2000 betreffend den
Beschluss des Gemeinderates Meilen vom 3. Novem-
ber 1998 über die Ungültigerklärung der Initia-
tive zur Umzonung des Gebietes "Durst" ("Grün-
gürtel-Initiative") wird abgewiesen.
(II. - IV.)"
D.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 19. Juli 2001
wegen "Verletzung des Stimmrechts, des Initiativrechts, des
Raumplanungsrechts, unrichtiger und unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie wegen Ver-
letzung der Ausstandsvorschriften (Art. 8, 29, 30 und 58 BV
sowie § 70 Zürcher Gemeindegesetz) Rechtsverweigerung und
Willkür (Art. 8 BV)" beantragt Eric Stauber:
"1. Es seien die Beschlüsse des Regierungsrates des
Kantons Zürich vom 13. Juni 2001, des Bezirksra-
tes Meilen vom 3. Februar 2000 und vom 23. April
1999 sowie des Gemeinderates Meilen vom 3. Novem-
ber 1998 betreffend Ungültigerklärung der Initia-
tive des Beschwerdeführers vom 12. Oktober 1998
auf Zuweisung des Gebietes "Durst" zur Reserve-
zone (Änderung der Bau- und Zonenordnung) aufzu-
heben und der Gemeinderat Meilen sei anzuweisen,
die Initiative der Gemeindeversammlung von Meilen
zur Abstimmung vorzulegen.
2. Eventuell sei die Sache wegen Verletzung der Aus-
standsvorschriften zur neuen Entscheidung an den
Gemeinderat Meilen zurückzuweisen.
3. Es sei dem Beschwerdeführer die Möglichkeit ein-
zuräumen, zur Beschwerdeantwort der Beschwerde-
gegnerin Stellung zu nehmen, zumindest soweit die
Beschwerdeantwort tatsächliche oder rechtliche
Behauptungen enthält oder Beweismittel offeriert
oder bezeichnet, welche nicht bereits in der
Begründung des angefochtenen Entscheids enthalten
sind.
4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten der Gemeinde Meilen."
Der Bezirksrat Meilen und die Direktion der Justiz
und des Innern beantragen, die Beschwerde abzuweisen und
verzichten unter Verweis auf die bezirks- und regierungsrät-
lichen Entscheide auf Vernehmlassung. Die Gemeinde Meilen
beantragt mit eingehender Begründung, die Beschwerde abzu-
weisen, auf die Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels zu
verzichten, allfällige Kosten dem Beschwerdeführer aufzuer-
legen und ihr eine angemessene Parteientschädigung zuzuspre-
chen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Auf Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85
lit. a OG hin beurteilt das Bundesgericht Beschwerden be-
treffend die politische Stimmberechtigung der Bürger in kan-
tonalen Wahlen und Abstimmungen. Als kantonal gelten auch
Wahlen und Abstimmungen in Gemeinden (BGE 119 Ia 167 E. 1a).
Der Beschwerdeführer ist in Meilen stimmberechtigt und da-
her befugt, den angefochtenen, kantonal letztinstanzlichen
(Art. 86 Abs. 1 OG) Beschwerdeentscheid des Regierungsrates
über die Ungültigerklärung der Grüngürtel-Initiative durch
den Gemeinderat Meilen wegen Verletzung seines Initiativ-
rechts anzufechten (BGE 121 I 357 E. 2a; 120 Ia 194 E. 1c).
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Be-
merkungen Anlass, sodass auf die Beschwerde, unter dem Vor-
behalt gehörig begründeter Rügen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG;
125 I 492 E. 1b; 122 I 70 E. 1c), grundsätzlich einzutreten
ist.
b) Nicht einzutreten ist allerdings auf die Be-
schwerde insoweit, als der Beschwerdeführer über die Auf-
hebung des angefochtenen Entscheids hinausgehende Anträge
stellt, da die Stimmrechtsbeschwerde, von hier nicht zutref-
fenden Ausnahmen abgesehen, kassatorischer Natur ist (BGE
119 Ia 167 E. 1f S. 173).
c) Nach Art. 93 Abs. 2 OG wäre dem Beschwerdefüh-
rer Gelegenheit zur Ergänzung seiner Beschwerde einzuräumen,
wenn die Entscheidgründe erst in der Vernehmlassung des Re-
gierungsrates enthalten wären. Dies ist nicht der Fall, die-
ser hat vielmehr auf den angefochtenen Entscheid verwiesen.
Ansonsten ist ein weiterer Schriftenwechsel nur ausnahms-
weise anzuordnen (Art. 93 Abs. 3 OG). Dies scheint auch der
Beschwerdeführer nicht zu verkennen, beantragt er doch einen
zweiten Schriftenwechsel "zumindest" für den Fall, dass in
den Vernehmlassungen wesentliche Gesichtspunkte oder Argu-
mente neu vorgebracht würden. Dies ist nicht der Fall, wes-
halb auf die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels zu
verzichten ist.
d) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesge-
richt nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem
Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kanto-
naler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlen-
rechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang ste-
hen; die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die
Feststellung des Sachverhalts wird lediglich unter dem
Gesichtswinkel des Willkürverbots geprüft (BGE 123 I 175
E. 2d/aa; 119 Ia 154 E. 2c, je mit Hinweisen).
2.- Vorab zu prüfen ist die Rüge, der angefochtene Ent-
scheid sei wegen Verletzung von Art. 8, 29 und 30 BV aufzu-
heben, weil der Rechtsberater der Gemeinde, Rechtsanwalt
Klameth, seine Ausstandspflicht verletzt habe.
a) Der Regierungsrat hat dazu im angefochtenen Ent-
scheid ausgeführt, nach § 5a des Verwaltungsrechtspflegege-
setzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Verbindung mit § 70 Abs. 1
des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1929 (GG) hätten Personen
in den Ausstand zu treten, wenn sie in einer Sache persön-
lich befangen erschienen, in welcher sie eine Anordnung zu
treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten hätten.
Beigezogene Rechtsberater und Sachverständige des Gemeinde-
rates unterstünden damit der Ausstandspflicht. Rechtsanwalt
Klameth sei seit Jahren Rechtsberater der Gemeinde Meilen
und berate in dieser Funktion Quartierplankommissionen und
den Gemeinderat in den verschiedensten gemeinderechtlichen
Angelegenheiten. Wie bereits die Baurekurskommission II in
ihrem Entscheid vom 16. November 1999 ausgeführt habe, führe
der Umstand, dass ein Entscheid über eine Anhandnahme, Sis-
tierung oder Abschluss eines Verfahrens indirekte Auswirkun-
gen auf die Höhe des Beraterhonorars habe, keinen Ausstands-
grund. Ohne gegenteilige Anhaltspunkte müsse davon ausgegan-
gen werden, dass ein beigezogener Berater das richtige Er-
gebnis und nicht die Verlängerung seines Mandats anstrebe.
Ohne diese Annahme wäre für eine Gemeinde der Beizug ent-
geltlicher Berater nicht mehr möglich. Diese Ausführungen
der Baurekurskommission gälten auch für das vorliegende Ver-
fahren. Rechtsanwalt Klameth werde einerseits von der Quar-
tierplankommission in besonderen Fällen beigezogen, berate
den Gemeinderat als Quartierplanbehörde, insbesondere im
Quartierplanverfahren "Durst", in welchem der Beschwerdefüh-
rer einen Sistierungsantrag gestellt habe und sei für den
Gemeinderat auch in anderen Fällen - u.a. für die Ungültig-
erklärung der Grüngürtel-Initiative - im Auftragsverhältnis
tätig. Dies könne objektiv noch nicht den Anschein der Be-
fangenheit erwecken. "Quartierplanverfahren und Initiativ-
verfahren folgen eigenen verfahrensrechtlichen und materiel-
len Regeln, auch wenn in beiden Fällen das Gebiet "Durst"
davon betroffen ist. Für die Annahme, dass nur eigene wirt-
schaftliche Interessen des Rechtsberaters Dr. Urs Klameth
zum vorliegenden Entscheid geführt hätten, lägen keine kon-
kreten Anhaltspunkte vor, weshalb die Beschwerde in diesem
Punkt abzuweisen sei (angefochtener Entscheid S. 5 f.).
b) Der Beschwerdeführer macht geltend, Rechtsan-
walt Klameth habe seine Ausstandspflicht verletzt. Er habe
als Rechtsgutachter des Gemeinderates Meilen den Entscheid
vom 3. November 1998 verfasst und damit die einem Gerichts-
sekretär analoge Funktion ausgeübt. Gleichzeitig habe er den
Gemeinderat und die Quartierplankommission auch im Quartier-
planverfahren "Durst" beraten, welches damals im Anfangs-
stadium gestanden habe. In Anbetracht der grundlegenden
Kontroversen zwischen den Behörden und den meisten der vom
Quartierplan betroffenen Grundeigentümern über die Art der
Erschliessung sei eine grosse Zahl von Rekursen zu erwarten.
Wenn man die hohen Streitwerte in Rechnung stelle, sei die-
ses Mandat für Rechtsanwalt Klameth wirtschaftlich sehr
attraktiv. Da dieses Mandat mit einer Annahme der Grüngür-
tel-Initiative sofort erlöschen würde, hätte er somit ein
erhebliches privates Interesse an deren Ablehnung gehabt und
damit am Entscheid über ihre Ungültigkeit nicht mitwirken
dürfen.
c) Wann Mitglieder einer nicht gerichtlichen Be-
hörde in den Ausstand zu treten haben, bestimmt sich aus-
schliesslich nach dem anwendbaren Verfahrensrecht und nach
den aus Art. 29 Abs. 1 BV herzuleitenden Grundsätzen. Die
für gerichtliche Verfahren geltenden Garantien von Art. 30
BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK finden keine Anwendung (125 I
119 E. 2b; Urteile des Bundesgerichts vom 19. Mai 1998, ZBl
100/1999 S. 74 ff., E. 2b und vom 14. Februar 1997, ZBl 99/
1998 S. 289 ff., E. 3a; Regina Kiener, Richterliche Unab-
hängigkeit, Bern 2001, S. 317). Die Rügen, mit denen der
Beschwerdeführer die Verletzung von Art. 30 BV und Art. 6
Ziff. 1 EMRK geltend macht, sind daher unbegründet, da der
Gemeinderat von Meilen offensichtlich kein Gericht ist und
sein Rechtsberater daher von vornherein nicht unter diese
Ausstandsbestimmungen fällt. Inwieweit in diesem Zusammen-
hang Art. 8 Abs. 1 BV verletzt sein soll, legt der Beschwer-
deführer nicht substanziiert dar, und das ist auch nicht er-
sichtlich.
d) Für Organe der verwaltungsinternen Rechtspflege
gelten zwar den Mindestanforderungen an die Unabhängigkeit
und Unparteilichkeit von Gerichten angenäherte Kriterien
(BGE 125 I 119 E. 3c; Urteil vom 19. Mai 1998, a.a.O.,
E. 2b). Der Gemeinderat Meilen ist indessen kein solches
ausschliesslich zur neutralen Streitentscheidung berufenes
Rechtspflegeorgan, sondern hat als oberste kommunale Exe-
kutivbehörde in erster Linie Regierungs- und Verwaltungs-
aufgaben inne. Er hat kumulativ verschiedene Funktionen zu
erfüllen, die voneinander nicht getrennt werden können, ohne
dass die Effizienz der Verwaltung und die demokratische und
politische Legitimität seiner Entscheide in Mitleidenschaft
gezogen würde. Die Ausübung eines Mandates als Gemeinderat
verlangt unter anderem auch, sich zu Gemeindeangelegenheiten
öffentlich zu äussern und dazu Stellung zu beziehen. Bei der
Beurteilung der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit einer
politischen Behörde ist daher zu berücksichtigen, dass sie
primär politische und administrative Führungsaufgaben wahr-
zunehmen hat und nur nebenbei zur neutralen Streitentschei-
dung berufen ist (vgl. BGE 125 I 119 E. 3b-f, 209 E. 8a;
Urteil vom 19. Mai 1998, a.a.O., E. 2b). Der anzuwendende
Massstab ist dementsprechend weit weniger streng als bei mit
richterlichen Aufgaben betrauten Administrativbehörden oder
gar Gerichten, ansonsten eine Streitenscheidung durch eine
politische Exekutivbehörde - gerade auf Gemeindestufe - kaum
mehr möglich wäre.
Dieser latente Mangel an "Unparteilichkeit" kann
hingenommen werden, weil Exekutivbehörden nur noch in we-
nigen, besonders "politischen" Bereichen zur Streitentschei-
dung berufen sind und gegen ihre Entscheide - wie hier -
regelmässig ein ausgebauter Rechtsmittelzug an strengen Un-
parteilichkeitsvorschriften genügenden richterliche Behör-
den und Gerichte offen steht. Würde man die strengen, für
richterliche Behörden oder Gerichte geltenden Ausstandsvor-
schriften auf den Gemeinderat Meilen anwenden, hätte er über
das Schicksal der Grüngürtel-Initiative von vornherein nicht
befinden dürfen, da er als Behörde für die Überbauung des
Gebietes "Durst" eintritt und im Hinblick darauf bereits ein
amtliches Quartierplanverfahren eingeleitet hat. An die Un-
parteilichkeit des Rechtsberaters des Gemeinderates, der
offenbar für diesen den umstrittenen Entscheid verfasst hat,
dürfen selbstverständlich keine strengeren Anforderungen ge-
stellt werden als an die Mitglieder desselben.
e) Jeder auf Mandatsbasis tätige Rechtsanwalt ver-
richtet seine Arbeit gegen Entgelt. Er hat dabei zwar die
Interessen seines Klienten zu wahren, hat indessen an der
Mandatsführung grundsätzlich immer auch ein eigenes wirt-
schaftliches Interesse. Ein gewisser Gegensatz zwischen den
Interessen des Auftraggebers an einer möglichst raschen und
kostengünstigen Erledigung des Auftrags und den wirtschaft-
lichen Interessen des Auftragnehmers besteht latent immer
und liegt in der Natur der Sache. Allein seiner (selbstver-
ständlich bestehenden) wirtschaftlichen Interessen an all-
fälligen weiteren Mandaten des Gemeinderates und der von
diesem eingesetzten Quartierplankommission wegen erscheint
Rechtsanwalt Klameth daher nicht als befangen. Irgendwelche
Anhaltspunkte dafür, dass er sein Mandat pflichtwidrig in
eigennütziger Weise führen würde, werden vom Beschwerdefüh-
rer nicht dargetan und sind auch nicht ersichtlich. Die Be-
fangenheitsrüge ist unbegründet.
3.- a) Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer
Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpreta-
tionsprinzipien zu prüfen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut
der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Wil-
len der Initianten abzustellen. Die beigefügte Begründung
des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten
dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von ver-
schiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche
einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten ent-
spricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und ander-
seits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem
Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Dabei ist der
Spielraum grösser, wenn eine in der Form der allgemeinen
Anregung gehaltene Initiative zu beurteilen ist. Kann der
Initiative in diesem Rahmen ein Sinn beigemessen werden, der
sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist
sie gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstel-
len (BGE 123 I 152 E. 2C; 121 I 334 E. 2c; 119 Ia 154 E. 2b;
111 Ia 292 E. 2).
b) Nach Art. 21 Abs. 2 RPG sind Nutzungspläne dann
zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen, wenn sich die
Verhältnisse erheblich geändert haben. Diese Bestimmung ver-
leiht der Nutzungsplanung einerseits eine gewisse Beständig-
keit, ermöglicht indessen anderseits auch, sie bei Bedarf zu
revidieren und Planung und Wirklichkeit in Übereinstimmung
zu bringen, da der Grundeigentümer keinen Anspruch hat, dass
sein Land dauernd in derselben Zone bleibt. Eine Planände-
rung ist zulässig, wenn sich die für die Planung massgebli-
chen Verhältnisse seit der Planfestsetzung erheblich geän-
dert haben (BGE 123 I 175 E. 3a; 119 Ib 480 E. 5c S. 486;
114 Ia 32 E. 6; 113 Ia 444 E. 5b S. 455; 109 Ia 113 E. 3;
Peter Karlen, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, in:
PBG-aktuell, 4/94, S. 8 ff.). Nach ständiger Rechtsprechung
des Bundesgerichtes müssen die rechtlichen oder tatsächli-
chen Gründe, welche für eine Zonenplanänderung sprechen, um-
so gewichtiger sein, je neuer ein Plan ist (BGE 113 Ia 455
E. 5b, 109 Ia 114 f. E. 3, 102 Ia 333 E. 1).
c) Der Regierungsrat geht im angefochtenen Ent-
scheid davon aus, die Zonenplanung der Gemeinde Meilen im
allgemeinen und die Einzonung des Gebietes "Durst" in die
Bauzone im Besonderen seien so jung, dass eine Auszonung des
letzteren in die Reservezone und damit eine Nichtbauzone mit
dem in Art. 21 Abs. 2 RPG festgelegten Grundsatz der Planbe-
ständigkeit nicht vereinbar wäre, weshalb die Grüngürtel-
Initiative ein offensichtlich rechtswidriges Ziel verfolge.
Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, beim frag-
lichen Gebiet "Durst" handle es sich um ein zentrumnahes
Aussichts- und Naherholungsgebiet von einmaliger Schönheit,
welches nach der Auffassung des Zürcher Heimatschutzes ge-
mäss einem Schreiben vom 12. November 1998 eigentlich einer
Freihalte- oder Grünzone zugewiesen werden sollte. Die Stimm-
berechtigten seien an der Gemeindeversammlung vom 21. Juni
1993, an welcher das Gebiet "Durst" eingezont worden sei,
einseitig und falsch über die Tragweite des Teile des Gebie-
tes betreffenden Bundesgerichtsentscheides vom 20. Mai 1992
informiert gewesen. Der Aspekt der Rechtssicherheit wiege
daher nicht derart schwer, als dass er die massive Einschrän-
kungen der demokratischen Rechte des Souveräns zu rechtfer-
tigen vermöchte. Die Verhältnisse hätten sich zudem seither
erheblich geändert: Meilen verfüge über ein überdimensionier-
tes Baugebiet, und die vorhandene Infrastruktur liesse eine
Überbauung in den nächsten Jahren ohnehin nicht zu. Überdies
stehe die Initiative im Einklang mit dem kantonalen Richt-
plan.
4.- a) Nach der insoweit unbestrittenen Darstellung des
Regierungsrates wies die Gemeindeversammlung von Meilen am
9. März 1988 verschiedene Parzellen des von der Grüngürtel-
Initiative erfassten Gebietes - etwa dessen östliche Hälfte
- der Wohnzone mit einer Ausnützungsziffer (AZ) von 30 %
zu; weiter westlich angrenzende Grundstücke teilte sie der
Reservezone und damit nicht dem Baugebiet zu. Mit Urteil vom
20. Mai 1992 erkannte das Bundesgericht, die von der Baure-
kurskommission II gegen den Willen der Gemeinde vorgenommene
und vom Regierungsrat bestätigte Zuweisung der im Südwesten
an dieses Gebiet anstossenden Parzellen Nrn. 1242 - 1247
zum Baugebiet sei haltbar und verletze die Gemeindeautonomie
nicht. An der Gemeindeversammlung vom 21. Juni 1993 wurden
diese und eine Reihe weiterer benachbarter Grundstücke der
Wohnzone mit AZ 30 % zugewiesen.
An der Gemeindeversammlung vom 23. Januar 1995
wurden die für das umstrittene Gebiet geltende AZ von 30 %
durch die Baumassenziffer (BZ) 1.4 ersetzt. Weiter wurde die
Reservezone für das westlich ans Raingässli angrenzende
Gebiet Altschür/Hecht/Ländisch bestätigt. Der kantonale
Richtplan von 1995 wies dieses Gebiet dem Landwirtschafts-
gebiet zu, während das hier umstrittene, von der Grüngürtel-
Initiative erfasste Gebiet "Durst" dem Baugebiet zugeschla-
gen wurde.
Am 24. März 1997 wies die Gemeindeversammlung von
Meilen die Parzellen Nrn. 1208 und 1251 sowie das Raingässli
selbst ebenfalls der Bauzone zu; damit grenzt das derart
arrondierte Gebiet "Durst" im Osten an die Bauzone, im Süden
an eine Freihaltezone sowie im Südwesten, Westen und Norden
an die Landwirtschaftszone. Dieser Zonenplan vom 25. März
1997 wurde vom Regierungsrat am 27. August 1997 genehmigt.
b) Die Gemeinde Meilen hat sich danach in den letz-
ten Jahren wiederholt mit ihrer Bau- und Zonenordnung und
dabei insbesondere auch mit der Festlegung der Bauzonen-
grenze im umstrittenen Gebiet auseinandergesetzt und
schliesslich das Raingässli als westlichen Siedlungsrand
bestimmt. Diese Planung wurde am 27. August 1997 genehmigt
und ist somit seither in Kraft (Art. 26 Abs. 3 RPG).
Die am 12. Oktober 1998 eingereichte Grüngürtel-
Initiative hat zum Ziel, das Gebiet aus dem Baugebiet auszu-
zonen und den Siedlungsrand neu an die weiter östlich und
damit zentrumsnäher liegende Plattenstrasse zu verschieben.
Sie verlangte damit die Änderung des Zonenplans knapp 14 Mo-
nate nach dessen In-Kraft-Treten. Die Änderung eines derart
jungen Zonenplanes ist nach der oben in E. 3b dargelegten
Rechtsprechung unter dem Gesichtspunkt von Art. 21 Abs. 2
RPG nur zulässig, wenn sich dieser im Nachhinein als krass
fehlerhaft herausstellen würde oder sich die rechtlichen
oder tatsächlichen Verhältnisse in der kurzen Zeit so ein-
schneidend verändert hätten, dass sich eine rasche Anpas-
sung geradezu aufdrängte.
c) Solche ausserordentliche Umstände, die eine er-
neute Zonenplanänderung rechtfertigen könnten, werden vom
Beschwerdeführer nicht geltend gemacht und sind auch nicht
ersichtlich.
Offensichtlich verspätet und unbehelflich ist sein
Einwand, die Stimmbürger seien an der Gemeindeversammlung
vom 21. Juni 1993 über den Abstimmungsgegenstand schlecht
bzw. falsch informiert gewesen, weshalb die Annahme der Bau-
und Zonenordnung nicht ihrem wahren Willen entspreche. Ab-
gesehen davon hat sich die Gemeindeversammlung seither zwei
Mal mit dem planerischen Schicksal des umstrittenen Gebietes
beschäftigt, und der Beschwerdeführer macht nicht geltend,
die Stimmberechtigten seien dabei durch falsche Informatio-
nen in die Irre geführt worden. Es ist daher ohne weiteres
davon auszugehen, dass die umstritten Planung dem unver-
fälschten Willen des Souveräns entspricht.
Wenn das Baugebiet der Gemeinde Meilen effektiv
derart überdimensioniert wäre, wie der Beschwerdeführer
behauptet, so wäre die Gemeinde berechtigt, es systematisch
zu verkleinern. Selbst dann wäre sie indessen nicht befugt,
ohne Konzept und ohne ernsthafte Absicht, das Baugebiet auf
die zulässige Grösse zu verkleinern, irgendwo ein vergleichs-
weise kleines, kurz zuvor eingezontes Gebiet wieder auszu-
zonen. Im Übrigen hätte der Beschwerdeführer diesfalls den
Genehmigungsentscheid des Regierungsrates vom 27. August
1997 anfechten können und müssen, da dieser die ihm unter-
breitete Ausdehnung der Bauzone nicht ohne weiteres hätte
genehmigen dürfen, wenn diese überdimensioniert gewesen
wäre. Der Beschwerdeführer begründet seine Behauptung, die
bestehenden Bauzonen seien zu gross, unter anderem damit,
dass in den bestehenden Bauzonen neu eine verdichtete Bau-
weise bzw. eine erhöhte Ausnützung zulässig sei, weshalb
der Baulandbedarf gesunken sei und die Baulandreserven da-
her mehr als den zulässigen 15-jährigen Bedarf (Art. 15
lit. b RPG) abdecken würden. Diese Möglichkeit beschloss
die Gemeindeversammlung indessen bereits am 23. Januar 1995,
sodass sie der Regierungsrat bei seinem Genehmigungsent-
scheid vom 27. August 1997 bereits kennen und berücksich-
tigen musste. Sachfremd ist schliesslich der Hinweis, es
fehle an der Infrastruktur, um das umstrittene Gebiet in
den nächsten Jahren zu überbauen, da dies nicht Vorausset-
zung für die Einzonung eines Gebietes in eine Bauzone ist;
die Gemeinde ist (nur) verpflichtet, eingezontes Bauland
zeitgerecht zu erschliessen. Dies hat die Gemeinde offen-
sichtlich mit der Einleitung des Quartierplanverfahrens in
die Wege geleitet.
d) Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die
Gemeinde nur unter ganz aussergewöhnlichen, hier offensicht-
lich nicht gegebenen Umständen berechtigt gewesen wäre, das
seit dem 27. August 1997 rechtskräftig einer Bauzone zuge-
wiesene Gebiet "Durst" bereits wieder auszuzonen. Sie hat
damit das Stimmrecht des Beschwerdeführers nicht verletzt,
indem sie die Grüngürtel-Initiative ungültig erklärte. Der
Regierungsrat konnte dieses Vorgehen im angefochtenen Ent-
scheid ohne Verfassungsverletzung schützen, die Rüge ist
unbegründet.
5.- Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Praxisgemäss
sind bei Stimmrechtsbeschwerden keine Kosten zu erheben.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf ein-
zutreten ist.
2.- Es werden keine Kosten erhoben.
3.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Poli-
tischen Gemeinde Meilen, dem Bezirksrat Meilen sowie dem
Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
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Lausanne, 4. Dezember 2001
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: