I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.47/2001
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1P.47/2001
Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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26 avril 2001
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Vice-président du Tribunal fédéral, Nay, Aeschlimann, Féraud,
Catenazzi, Favre et Mme Pont Veuthey, Juge suppléante.
Greffier: M. Jomini.
Statuant sur le recours de droit public
formé par
Jean Delpech, rue Lamartine 16, à Genève, Antoine Auchlin,
route de Chancy 15, au Petit-Lancy, et Yves Jeanmairet, rue
Gustave-Moynier 6, à Genève,
contre
la loi établissant le budget administratif de l'Etat de
Genève pour l'année 2001 (loi n° 8311), adoptée le 15 dé-
cembre 2000 par le Grand Conseil de la République et canton
de Genève;
(référendum financier)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:
A.- Le Grand Conseil de la République et canton de
Genève a adopté le 15 décembre 2000 la loi établissant le
budget administratif de l'Etat de Genève pour l'année 2001
(loi n° 8311). Ce budget administratif, annexé à la loi, com-
prend notamment le budget d'investissement (art. 6 de la
loi); un montant de 3'000'000 fr. y figure comme dépense,
sous la rubrique 510100 565 03 "Stade de la Praille (part
cantonale)". Cette somme est une subvention cantonale accor-
dée pour la construction d'un nouveau stade de football au
lieu-dit "La Praille" sur le territoire de la commune de
Lancy.
Le 20 décembre 2000, le Conseil d'Etat a promulgué
la loi n° 8311 et il l'a publiée dans la Feuille d'Avis Of-
ficielle. L'arrêté de promulgation mentionne que seul l'art.
13 de la loi, concernant les emprunts à effectuer ou renou-
veler, est "soumis séparément au délai référendaire de 40
jours échéant le 31 janvier 2001". Le référendum n'a pas été
demandé.
B.- Les investissements du canton pour le Stade de
la Praille font par ailleurs l'objet d'une loi spéciale, in-
titulée "loi ouvrant un crédit au titre de subvention canto-
nale pour la reconstruction et la rénovation du Stade des
Charmilles et du Centre sportif de Balexert". Cette loi,
adoptée par le Grand Conseil le 26 avril 1996 (loi n° 7263)
et modifiée le 19 juin 1997 (loi n° 7568) a la teneur sui-
vante:
Art. 1 (note marginale: Investissement)
Un crédit de 20'000'000 fr. est ouvert au Conseil
d'Etat, à titre de subvention cantonale unique, pour
couvrir une partie des frais de nouvelles études et de
reconstruction et de rénovation du Stade des Charmilles
et du Centre sportif de Balexert.
Art. 2
1 Une première tranche de crédit de 2'000'000 fr. au
maximum est octroyée à une fondation d'économie mixte,
créée ou en formation, où les collectivités publiques
sont majoritaires, pour l'étude de la reconstruction et
de la rénovation du Stade des Charmilles, conformément
aux dispositions de l'article 51, alinéa 3, de la loi
sur la gestion administrative et financière de l'Etat de
Genève, et du Centre sportif de Balexert et de l'exécu-
tion de travaux d'urgence.
2 Après examen des études effectuées, la fondation se
déterminera sur le projet définitif au plus tard le 30
juin 1997.
Art. 3
1 Le solde du crédit, soit 18'000'000 fr., sera libéré
par le Conseil d'Etat, après autorisation du projet re-
tenu, et aux conditions suivantes:
a) la création de la fondation définie à l'article
2;
b) le transfert des biens-fonds à titre non onéreux
à la fondation citée sous lettre a);
c) la garantie du financement complémentaire fourni
par les différents partenaires publics et privés;
d) la couverture des frais financiers et d'exploi-
tation est établie par la fondation en cause.
2 Si les conditions figurant sous lettres a et b ne
sont pas remplies au plus tard le 31 décembre 1999 pour
le stade de La Praille, le crédit est annulé.
3 Si les conditions figurant sous a) et b) sont réali-
sées, et que celles figurant sous c) ne le sont pas dans
le même délai, le solde du crédit peut néanmoins être
débloqué par le Conseil d'Etat, afin de réaliser la pre-
mière étape du projet retenu.
Art. 3A
Le Conseil d'Etat est également autorisé à affecter
le crédit défini par la présente loi, aux mêmes condi-
tions, à l'étude et la construction d'un nouveau stade
de football situé sur l'emplacement des anciens abat-
toirs à la Praille.
Art. 4 (note marginale: Budgets d'investissements)
Cette subvention est répartie en 3 tranches annuel-
les et inscrite aux budgets d'investissements des années
1996, 1997 et 1998.
Art. 5 (note marginale: Financement)
Le financement de ce crédit est assuré par le re-
cours à l'emprunt pour un montant de 20'000'000 fr. et
dans les limites du cadre directeur du plan financier
quadriennal adopté le 2 septembre 1994 par le Conseil
d'Etat fixant à 250'000'000 fr. environ le maximum des
investissements annuels, dont les charges en intérêts et
en amortissements sont à couvrir par l'impôt.
Art. 6 (note marginale: Amortissement)
La subvention, au montant de 20'000'000 fr., est
amortie chaque année d'un montant calculé sur sa valeur
résiduelle et porté en compte de fonctionnement.
Art. 7 (note marginale: Loi sur la gestion adminis-
trative et financière)
La présente loi est soumise aux dispositions de la
loi sur la gestion administrative et financière de
l'Etat, du 7 octobre 1993.
Le référendum n'a pas été demandé, ni à la suite de
l'adoption de la loi le 26 avril 1996 ni après les modifica-
tions du 19 juin 1997.
C.- Agissant par la voie du recours de droit pu-
blic, selon la procédure de l'art. 85 let. a OJ, contre la
loi établissant le budget administratif de l'Etat de Genève
pour l'année 2001, Jean Delpech, Antoine Auchlin et Yves
Jeanmairet - en tant que citoyens exerçant leurs droits po-
litiques dans le canton de Genève - demandent au Tribunal
fédéral d'annuler la décision du Grand Conseil d'inscrire une
subvention pour la construction du stade de la Praille dans
le budget 2001, de constater que la loi n° 7263 du 26 avril
1996, modifiée le 19 juin 1997, ne permet pas au Conseil
d'Etat d'engager des subventions pour la construction du sta-
de de La Praille, et enfin d'interdire à l'Etat de Genève de
verser des contributions financières pour la construction du
stade de la Praille en l'absence d'une nouvelle loi de sub-
ventionnement votée par le Grand Conseil. Les recourants se
plaignent de la violation de leur droit de vote, la décision
du Grand Conseil ayant pour effet de soustraire une dépense -
la subvention de 3'000'000 fr., inscrite au budget 2001 - au
référendum financier prévu à l'art. 56 de la Constitution
cantonale (Cst./GE; RS 131.234).
Le Grand Conseil conclut au rejet du recours.
Invités à présenter un mémoire complétif après le
dépôt de la réponse du Grand Conseil (art. 93 al. 2 OJ), les
recourants persistent dans leurs conclusions.
D.- Par une ordonnance rendue le 13 février 2001,
le Président de la Ie Cour de droit public a rejeté la re-
quête d'effet suspensif présentée par les recourants.
C o n s i d é r a n t e n d r o i t :
1.- Aux termes de l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal
fédéral connaît des recours de droit public concernant le
droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait aux élec-
tions et aux votations cantonales, quelles que soient les
dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral
régissant la matière. Au niveau cantonal, les droits protégés
selon l'art. 85 let. a OJ correspondent donc à l'ensemble des
droits que confèrent aux citoyens les dispositions constitu-
tionnelles ou législatives qui définissent les conditions et
modalités de l'exercice des droits politiques ou en précisent
le contenu ou l'étendue; les règles relatives au référendum
en font partie (cf. ATF 123 I 41 consid. 6b p. 46 et les ré-
férences). En particulier, si le droit cantonal connaît le
référendum financier, c'est par la voie du recours de l'art.
85 let. a OJ que l'on peut se plaindre du refus de soumettre
une dépense à ce référendum (cf. ATF 112 Ia 221 consid. 1b p.
224). Les recourants, qui exercent leurs droits politiques
dans le canton de Genève et qui, si l'acte litigieux était
soumis au référendum, pourraient demander un vote populaire à
ce sujet, ont qualité pour recourir même s'ils n'invoquent
aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de cet acte
(ATF 123 I 41 consid. 6a p. 46 et les arrêts cités).
Cela étant, la contestation a pour seul objet la
clause de la loi du 15 décembre 2000 établissant le budget
2001 (loi n° 8311) qui concerne la subvention cantonale au
stade de La Praille (rubrique 510100 565 03 du budget d'in-
vestissement, à laquelle renvoie l'art. 6 de la loi), et le
refus de soumettre cette clause au référendum financier. Dans
ce cadre, le Tribunal fédéral ne peut pas annuler d'autres
décisions cantonales, ni constater leur éventuelle illégali-
té. Il ne peut pas davantage, en raison de la nature en prin-
cipe exclusivement cassatoire du recours selon l'art. 85 let.
a OJ, donner des injonctions au gouvernement cantonal (ATF
118 Ia 184 consid. 1d p. 188; 112 Ia 221 consid. 1c p. 225).
C'est pourquoi seule est recevable la conclusion tendant à
l'annulation de la décision du Grand Conseil d'inscrire au
budget - et partant de soustraire au référendum - une sub-
vention pour la construction du stade de la Praille dans le
budget 2001. Il y a lieu, dans cette mesure, d'entrer en
matière.
2.- a) Les recourants reconnaissent qu'en vertu de
l'art. 54 Cst./GE, ni le budget dans son ensemble, ni les
dispositions spéciales de la loi budgétaire - à l'exception
de celles établissant un nouvel impôt ou l'augmentation d'un
impôt existant, ainsi que celles relatives à un emprunt - ne
sont soumis au référendum. L'art. 54 Cst./GE. consacre ainsi,
pour la loi annuelle sur les dépenses et les recettes (bud-
get), une exception à la règle de l'art. 53 Cst./GE, selon
laquelle le référendum peut être demandé contre les lois vo-
tées par le Grand Conseil. Les recourants invoquent cependant
l'art. 56 al. 1 Cst./GE qui, sous le titre "référendum finan-
cier", prévoit que "sont soumises obligatoirement au référen-
dum facultatif toutes les lois entraînant, pour le canton et
pour un même objet, une dépense unique de plus de 125'000
francs ou une dépense annuelle de plus de 60'000 fr.". Ils
font valoir, en substance, que la subvention litigieuse de
3'000'000 fr., à verser en 2001, est dépourvue de base légale
car la loi constituant le fondement des subventions cantona-
les pour le stade de La Praille - loi n° 7263 du 26 avril
1996, modifiée le 19 juin 1997 - contient, à son art. 4, une
limitation dans le temps de la validité des subventions; en
d'autres termes, cette loi ne permettrait plus à l'Etat de
verser une subvention après la fin de l'année 1998, date pré-
vue pour la dernière tranche annuelle. En conséquence, le
Grand Conseil aurait dû voter une nouvelle loi de subven-
tionnement pour permettre le versement du montant de
3'000'000 fr. en 2001, loi qui aurait alors dû être soumise
au référendum facultatif selon l'art. 56 Cst./GE, le seuil de
125'000 fr. étant largement dépassé. Or, de l'avis des recou-
rants, la solution adoptée en l'occurrence, à savoir l'ins-
cription du montant litigieux au budget d'investissement,
prive les citoyens de la possibilité de demander le référen-
dum.
b) Lorsque le droit cantonal institue le référendum
financier, il prévoit généralement d'y soumettre les dépenses
nouvelles, à partir d'un certain montant, et d'en exclure les
dépenses liées (cf. notamment Etienne Grisel, Initiative et
référendum populaires, 2e éd. Berne 1997, p. 352 ss; Yvo
Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund
und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich
2000, p. 737 ss). Interprétant ces notions, le Tribunal fédé-
ral considère qu'une dépense est liée lorsque son principe et
son étendue sont fixés par une norme légale ou lorsqu'elle
est absolument nécessaire à l'accomplissement d'une tâche
étatique prévue par la loi, voire à l'exécution d'une déci-
sion déjà prise. Une dépense est en revanche nouvelle lors-
qu'elle se rapporte à une tâche qui sort du champ d'activité
antérieur de l'administration ou lorsqu'elle découle d'un
acte normatif qui laisse à l'autorité une marge de manoeuvre
relativement importante quant à l'ampleur de la dépense ou à
ses modalités; elle n'est, en d'autres termes, pas impérati-
vement dictée par un texte en vigueur (ATF 125 I 87 consid.
3b p. 90/91 et les arrêts cités). Le texte de l'art. 56
Cst./GE ne limite pas expressément le référendum financier
aux dépenses nouvelles. Toutefois, comme le droit constitu-
tionnel cantonal exclut le référendum contre les dépenses ou
investissements figurant dans le budget (art. 54 Cst./GE) et
que généralement, les dépenses portées au budget sont des dé-
penses liées (cf. Grisel, op. cit., p. 356), on peut en dé-
duire que ce système soustrait les dépenses liées au référen-
dum financier et qu'il correspond globalement, sur ce point,
aux autres systèmes cantonaux.
c) Dans sa réponse au recours, le Grand Conseil re-
lève que les citoyens auraient pu exercer leurs droits poli-
tiques en demandant un vote populaire au sujet des subven-
tions accordées pour le nouveau stade de football (aux Char-
milles ou à La Praille), directement après l'adoption de la
loi n° 7263 du 26 avril 1996, voire après l'adoption des mo-
difications du 19 juin 1997. Les décisions de base - prises
sous la forme d'une loi - fixant le montant de la dépense
nouvelle que constitue le crédit d'investissement de
20'000'000 fr. et définissant l'affectation de ce crédit,
étaient en effet soumises au référendum en vertu de la règle
générale de l'art. 53 Cst./GE, voire en vertu de la règle
spéciale de l'art. 56 Cst./GE applicable aux lois entraînant
des dépenses. Le droit constitutionnel cantonal offrait donc
la possibilité au corps électoral de se prononcer en temps
voulu sur la dépense nouvelle. Les recourants ne le contes-
tent pas.
La subvention litigieuse de 3'000'000 fr., à verser
en 2001, est une tranche annuelle - selon la terminologie de
l'art. 4 de la loi n° 7263 - de la subvention globale de
20'000'000 fr.; en d'autres termes, elle fait partie de ce
dernier montant et ne s'y ajoute pas. Il ressort en effet
clairement du dossier qu'avec l'évolution du projet, la réno-
vation du stade des Charmilles ayant été abandonnée au profit
de la construction d'un nouveau stade à La Praille, le verse-
ment du solde de la subvention cantonale a été différé. Le
Grand Conseil, en adoptant la novelle du 19 juin 1997, s'est
prononcé à ce sujet: il a d'une part ajouté à la loi n° 7263
un art. 3A mentionnant le nouveau projet, et il a d'autre
part modifié l'art. 3 al. 2 de cette loi, en repoussant de
deux ans le terme auquel les conditions principales à l'oc-
troi de la subvention devaient être réalisées. Sous l'angle
du référendum financier, la tranche contestée de la subven-
tion cantonale doit manifestement être considérée comme une
dépense liée. La décision du Grand Conseil de l'inscrire au
budget 2001 est conforme à sa nature de dépense liée (cf.
supra, consid. 2b). En vertu de la règle claire de l'art. 54
Cst./GE, une telle dépense ne peut pas être soumise au réfé-
rendum.
d) Dans sa réponse, le Grand Conseil indique que le
droit cantonal fixe, dans la loi sur la gestion administrati-
ve et financière de l'Etat de Genève (LGF), différentes moda-
lités pour les subventions (art. 35 ss LGF) et les crédits
d'investissement (art. 52 ss LGF). Le parlement doit en prin-
cipe respecter ces exigences lorsqu'il adopte le budget qui
arrête les montants annuels des subventions. Les griefs des
recourants portent sur ces modalités, plus spécialement sur
la durée pendant laquelle des tranches annuelles de la sub-
vention globale de 20'000'000 fr. peuvent être versées. Selon
eux, la décision d'allouer la tranche annuelle pour 2001 se-
rait dépourvue d'une base légale, la loi n° 7263 du 26 avril
1996 ne mentionnant en son art. 4 que les tranches 1996, 1997
et 1998 (cf. art. 36 al. 2 let. a LGF, qui dispose que les
aides financières doivent reposer sur une loi déterminant une
durée de validité dans le temps), et elle violerait la règle
de l'art. 52 LGF définissant les conditions des crédits d'in-
vestissement. Or, celui qui reproche à une autorité canto-
nale, lorsqu'elle décide d'une dépense non soumise au réfé-
rendum financier, de violer le principe de la légalité, ne
peut pas agir par la voie du recours de droit public au sens
de l'art. 85 let. a OJ; seule la voie du recours pour viola-
tion de droits constitutionnels des citoyens, au sens de
l'art. 84 al. 1 let. a OJ, peut entrer en considération (ATF
123 I 41 consid. 6b et les arrêts cités). Un tel recours n'a
pas été formé dans le cas particulier.
3.- Il s'ensuit que le recours doit être rejeté,
dans la mesure où il est recevable.
Le Tribunal fédéral ne perçoit en principe pas
d'émolument judiciaire (cf. art. 153 ss OJ) lorsqu'il statue
sur un recours de droit public selon l'art. 85 let. a OJ. Il
ne se justifie pas de déroger à cette pratique dans le cas
particulier. L'Etat de Genève n'a pas droit à des dépens
(art. 159 al. 2 OJ).
Par ces motifs,
l e T r i b u n a l f é d é r a l :
1. Rejette le recours de droit public, dans la me-
sure où il est recevable;
2. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judi-
ciaire, ni alloué de dépens;
3. Communique le présent arrêt en copie aux recou-
rants (à l'adresse d'Yves Jeanmairet) et au Grand Conseil de
la République et canton de Genève.
Lausanne, le 26 avril 2001
JIA/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,