I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.444/2001
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1P.444/2001
Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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29 novembre 2001
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Vice-président du Tribunal fédéral, Nay, Aeschlimann,
Catenazzi et Mme Pont Veuthey, Juge suppléante.
Greffier: M. Jomini.
____________
Statuant sur le recours de droit public
formé par
X.________ et Y.________, tous deux représentés par
Me François Bellanger, avocat à Genève,
contre
l'arrêt rendu le 15 mai 2001 par le Tribunal administratif de
la République et canton de Genève, dans la cause qui oppose
les recourants au Grand Conseil et au Département de l'aména-
gement, de l'équipement et du logement de la République et
canton de Genève;
(garantie de la propriété; aménagement du territoire et
autorisation de construire)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:
A.- Le Département de l'aménagement, de l'équipe-
ment et du logement de la République et canton de Genève
(DAEL; ci-après: le Département) a engagé en 1997 la procé-
dure d'élaboration d'un avant-projet de loi tendant à modi-
fier les limites de zones sur le territoire de la commune de
Vandoeuvres, afin d'inclure dans la zone 4B protégée (4e zone
rurale, destinée principalement aux maisons d'habitation)
différentes parcelles classées dans la 5e zone (zone résiden-
tielle destinée aux villas). Après une préconsultation - au
cours de laquelle les intéressés ont pu s'exprimer, pendant
l'enquête publique ouverte du 14 novembre au 15 décembre
1997, et la commune de Vandoeuvres donner son préavis, favo-
rable -, ces études ont abouti au projet de loi (PL) 7830,
déposé par le Conseil d'Etat le 2 mars 1998, qui définit le
périmètre concerné (selon le plan n° 28954A-539): il s'agit
des parcelles qui portaient alors les numéros 1293 (en par-
tie), 1294, 2081, 2736 et 2737 (en partie), et dont la super-
ficie totale est de 10'100 m2. Ce périmètre est attenant, au
sud-est, à celui d'une zone 4B protégée existante, comprenant
les terrains du centre du village de Vandoeuvres; les ter-
rains environnants sont, pour le reste, affectés en 5e zone.
Le dépôt du projet de loi 7830 devant le Grand
Conseil a été annoncé par voie de publication dans la Feuille
d'avis officielle (FAO du 11 mars 1998) et un délai d'opposi-
tion de trente jours, jusqu'au 9 avril 1998, a été fixé.
X.________ s'est opposé à ce projet par acte du
9 avril 1998, en tant que copropriétaire de la parcelle
n° 1293 comprise dans le périmètre du plan (parcelle utilisée
comme voie d'accès, sous la dénomination "chemin Emilia-
Cuchet-Albaret") et de la parcelle n° 2625, où se trouve sa
villa, directement voisine de ce périmètre. L'opposant criti-
quait en substance les possibilités d'utilisation plus dense
du sol et les nuisances qui découleraient, pour le voisinage,
de la construction de grands bâtiments d'habitation à cet en-
droit. Il se référait notamment à un projet de réalisation de
trois immeubles sur la parcelle n° 2737, présenté par un pro-
moteur - la société Z.________ - et dont le Département ve-
nait d'autoriser la construction (autorisation DD 95000 du
10 mars 1998). Le projet de loi a encore suscité quelques au-
tres oppositions dans le délai fixé.
En juin 1998, la société Z.________ a renoncé à son
projet de construction sur la parcelle n° 2737. Ce bien-
fonds, qui appartenait à un dénommé C.________, a alors été
vendu le 24 juin 1998 en copropriété à X.________, à
Y.________ et aux époux D.________; les époux D.________
étaient déjà propriétaires de la parcelle contiguë n° 2736.
Après cette acquisition, le 7 août 1998, les copropriétaires
ont réuni les parcelles n° 2736 et 2737 puis les ont divisées
en trois nouvelles parcelles: la parcelle n° 2809, d'une sur-
face de 1'605 m2, appartenant aux époux D.________; la par-
celle n° 2810, d'une surface de 2'200 m2, appartenant à
Y.________; la parcelle n° 2811, d'une surface de 853 m2,
appartenant à X.________ (ce dernier bien-fonds jouxtant la
parcelle n° 2625 du même propriétaire, les deux terrains
étant séparés par le chemin Emilia-Cuchet-Albaret).
Le 10 juin 1998, se présentant comme nouvel acqué-
reur d'une partie de la parcelle n° 2737, Y.________ a adres-
sé au Conseil d'Etat une opposition au projet de loi 7830, en
critiquant les possibilités de densification de l'habitat
dans ce secteur.
B.- Le projet de loi et les oppositions ont été
examinés par la commission parlementaire compétente, la com-
mission d'aménagement du canton, qui a déposé un premier rap-
port le 11 septembre 1998. Le 24 septembre 1998, le conseil
municipal de la commune de Vandoeuvres a écrit au Conseil
d'Etat pour lui demander de retirer le projet de loi 7830,
les nouveaux propriétaires de l'ancienne parcelle n° 2737
n'envisageant plus de densification à cet endroit.
Dans sa séance du 27 mai 1999, le Grand Conseil a
débattu une première fois du projet de loi 7830 et il l'a
renvoyé en commission. La commission d'aménagement du canton
a déposé un nouveau rapport les 12 et 25 janvier 2000, après
une visite des lieux; elle a proposé, à la majorité, de clas-
ser le périmètre concerné dans la zone 4B protégée, une mino-
rité de la commission demandant plutôt la création d'une zone
de développement 4B protégée à destination de logements. La
commission a en outre pris position sur les griefs des oppo-
sants, en retenant que les oppositions déposées après le
9 avril 1998 étaient tardives.
Le Grand Conseil a suivi la proposition de la majo-
rité de la commission et a, le 16 mars 2000, adopté la "loi
7830 modifiant les limites de zones sur le territoire de la
commune de Vandoeuvres (création d'une zone 4B protégée)".
L'art. 1 de cette loi dispose que le plan dressé par le Dé-
partement (plan n° 28954A-539) est approuvé, le plan général
des zones étant modifié en conséquence. Selon l'art. 2, le
degré de sensibilité au bruit II est attribué au périmètre.
Quant à l'art. 3, il règle le sort des oppositions: celle
formée par X.________ est rejetée, pour les motifs exposés
dans le rapport de la commission (art. 3 al. 1); celle de
Y.________ est déclarée irrecevable, pour les motifs exposés
dans le rapport de la commission (art. 3 al. 2).
La loi 7830 a été promulguée par arrêté du Conseil
d'Etat du 10 mai 2000, publié le 12 mai 2000.
C.- Le 9 juin 2000, X.________ et Y.________ ont
recouru conjointement contre cette loi auprès du Tribunal
administratif cantonal, en contestant la justification du
déclassement, la majeure partie du périmètre ne se prêtant
pas, selon eux, à une densification. Y.________ faisait en
outre valoir qu'il avait été empêché sans sa faute de faire
opposition au projet de loi dans le délai fixé.
D.- En août 1998, X.________ a adressé au Départe-
ment une demande d'autorisation pour un projet de chemin pri-
vé reliant la voie publique (la route de Vandoeuvres) au
chemin Emilia-Cuchet-Albaret, le nouveau tracé - destiné à
remplacer le dernier tronçon du chemin précité - devant pas-
ser sur sa parcelle n° 2811 (dossier LER 2416).
Le Département, par une décision prise le 2 février
1999, a refusé l'autorisation, le projet n'étant pas conforme
à l'art. 2 al. 1 de la loi cantonale sur l'extension des
voies de communication et l'aménagement des quartiers ou lo-
calités (LEXT) car "la création d'un nouveau tracé de route
compromet les objectifs d'urbanisme de la zone".
X.________ a recouru contre cette décision auprès de
la Commission cantonale de recours en matière de construc-
tions.
E.- En septembre 1998, Y.________ a soumis au Dé-
partement une demande d'autorisation de construire pour une
villa individuelle, avec garage et piscine, sur sa parcelle
n° 2810 (dossier DD 95682).
Le Département, par une décision prise le 2 février
1999, a refusé l'autorisation, le projet n'étant pas conforme
à l'art. 17 de la loi cantonale d'application de la loi fédé-
rale sur l'aménagement du territoire (LaLAT) car "la cons-
truction projetée est de nature à compromettre les objectifs
de la modification de zone engagée (zone 4B ou dév. 4B)".
Y.________ a recouru contre cette décision auprès de
la Commission cantonale de recours en matière de construc-
tions.
F.- La Commission de recours a joint les deux af-
faires (autorisations LER 2416 et DD 95682) et a rendu son
prononcé le 16 juin 2000. Elle a admis les recours et annulé
les deux décisions du Département, en lui ordonnant de déli-
vrer les autorisations de construire et de modification du
tracé du chemin Emilia-Cuchet-Albaret. Selon ce prononcé, il
n'existait plus dans ce secteur, depuis l'abandon du projet
de Z.________, de projet d'urbanisme concret justifiant un
refus d'autorisation sur la base des art. 17 al. 1 LaLAT ou 2
al. 1 LEXT.
Le Département a recouru contre ce prononcé auprès
du Tribunal administratif.
G.- Le Tribunal administratif a joint les recours
formés respectivement par X.________ et Y.________ d'une part
(supra, let. C), et par le Département d'autre part (supra,
let. F); il a statué à ce propos dans un arrêt rendu le
15 mai 2001. Le recours de X.________ et Y.________ a été re-
jeté, tandis que le recours du Département a été admis, la
décision de la Commission cantonale de recours en matière de
constructions étant en conséquence annulée.
Concernant la loi 7830, le Tribunal administratif a
d'abord renoncé à examiner les griefs de Y.________ contre le
plan, en raison du caractère tardif de son opposition. Puis,
statuant sur les conclusions de X.________, il a considéré,
en substance, que les circonstances avaient sensiblement évo-
lué depuis le classement du périmètre litigieux en zone vil-
las, en 1952, et que la densification correspondait aux ob-
jectifs du plan directeur cantonal; aucun élément concret
(équipement, protection des arbres existants, esthétique,
projets actuels des propriétaires fonciers) ne s'opposait à
l'affectation en zone 4B, laquelle a également un caractère
résidentiel.
Au sujet des deux autorisations LER 2416 et
DD 95682, le Tribunal administratif s'est référé à l'art. 17
LaLAT et a admis l'application de cette disposition, qui per-
met au Département de refuser une autorisation de construire
s'il entend prévenir une construction qui serait de nature à
compromettre des objectifs d'urbanisme.
H.- Agissant ensemble par la voie du recours de
droit public, X.________ et Y.________ demandent au Tribunal
fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif.
En premier lieu, Y.________ conteste son défaut de
qualité pour recourir contre la loi 7830; il reproche au Tri-
bunal administratif, qui a refusé d'entrer en matière sur ses
griefs relatifs à la zone 4B, une violation des art. 29 et 30
Cst. ainsi que de l'art. 6 par. 1 CEDH. Les deux recourants
soutiennent ensuite que la modification des limites de zones
porte atteinte à leur droit de propriété, en violation des
garanties des art. 8, 26 al. 1 et 36 Cst. Enfin, les recou-
rants prétendent que le Tribunal administratif a confirmé les
deux refus d'autorisations en violation des garanties consti-
tutionnelles de procédure (art. 29 al. 2 et 30 Cst., art. 6
par. 1 CEDH) et de la garantie de la propriété (art. 26 al. 1
et 36 Cst.)
Le Grand Conseil et le Département concluent au re-
jet du recours.
Le Tribunal administratif a renoncé à présenter des
observations et des conclusions.
C o n s i d é r a n t e n d r o i t :
1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et libre-
ment la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127
III 41 consid. 2a p. 42; 126 I 207 consid. 1 p. 209 et les
arrêts cités).
a) Le Tribunal administratif a joint deux procédu-
res de recours, la première se rapportant à la modification
d'un plan d'affectation, au sens des art. 14 ss de la loi fé-
dérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), la se-
conde concernant le refus d'autorisations de construire au
sens de l'art. 22 LAT. Dans les deux cas, la voie du recours
de droit public est ouverte (art. 84 ss OJ, en relation avec
l'art. 34 al. 3 LAT).
b) Le présent recours a été formé dans le délai lé-
gal (art. 89 OJ), contre une décision finale prise en der-
nière instance cantonale (art. 86 et 87 OJ). Il est motivé
conformément aux exigences de l'art. 90 al. 1 OJ.
c) La qualité pour recourir, définie à l'art. 88
OJ, doit être examinée en fonction de l'objet de la contes-
tation. Ce recours n'est ouvert, selon la jurisprudence, qu'à
celui qui peut se prévaloir d'une atteinte à ses intérêts
personnels et juridiquement protégés, le recours formé pour
sauvegarder l'intérêt général, ou visant à préserver de sim-
ples intérêts de fait, étant en revanche irrecevable (cf.
ATF 127 III 41 consid. 2b p. 42; 126 I 43 consid. 1a p. 44,
81 consid. 3b p. 85 et les arrêts cités). En tant que les
deux recourants contestent les refus d'autorisation pour les
ouvrages projetés sur leurs terrains respectifs, ils remplis-
sent manifestement les conditions légales.
Ces conditions sont également remplies dans la mesu-
re où ces deux recourants contestent la modification du ré-
gime des zones - ou, en ce qui concerne le recourant
Y.________, l'application des règles de procédure dans le ca-
dre de cette contestation, en invoquant une violation de ses
droits de partie (cf. ATF 126 I 81 consid. 3b p. 86; 125 II
86 consid. 3b p. 94 et les arrêts cités) -, sans qu'il y ait
lieu d'examiner en détail la situation de leurs biens-fonds.
Certes, le recourant X.________ agit principalement comme
propriétaire foncier voisin, en se plaignant de ce que le
nouveau plan modifierait ou supprimerait une prescription du
plan antérieur qui était destinée, en tout cas accessoire-
ment, à la protection des intérêts des voisins - c'est le cas
des règles sur le volume admissible des constructions ou le
coefficient d'utilisation du sol - (cf. ATF 127 I 44
consid. 2d p. 47 et les arrêts cités), mais il est également
propriétaire de terrains compris dans le périmètre litigieux
(une partie de la parcelle n° 1293, utilisée comme chemin, et
éventuellement une partie de la parcelle n° 2811, le dossier
ne permettant pas de déterminer si ce dernier bien-fonds est
partiellement inclus dans la nouvelle zone 4B). Dans l'une et
l'autre hypothèses, les conditions de l'art. 88 OJ sont mani-
festement réunies.
d) Vu ce qui précède, il y a donc lieu d'entrer en
matière.
2.- Le recourant Y.________ se plaint d'une viola-
tion des art. 29 Cst., 30 Cst. et 6 par. 1 CEDH à cause de
rejet, par le Tribunal administratif, de ses conclusions
tendant à l'annulation de la loi 7830, au motif qu'il ne se
serait pas opposé préalablement en temps utile à ce projet de
plan d'affectation. Selon lui, l'application rigide du droit
cantonal de procédure l'a privé du droit d'accès à un tribu-
nal dans une contestation sur les effets d'un plan sur sa
propriété, et partant sur des droits de caractère civil. Or
il aurait été empêché sans sa faute d'utiliser la voie de
l'opposition au projet de loi; il est du reste intervenu dans
la procédure aussitôt qu'il a été concerné par ce projet.
a) Il n'est pas contesté que l'opposition du recou-
rant, déposée le 10 juin 1998, était tardive car postérieure
à l'expiration du délai légal de 30 jours à compter de la
première publication du projet de loi (art. 16 al. 5 LaLAT);
l'art. 3 al. 2 de la loi 7830, qui déclare cette opposition
irrecevable, n'est du reste pas critiqué dans le recours de
droit public. Le recourant soutient en revanche que le Tribu-
nal administratif n'aurait pas dû invoquer cet élément pour
refuser l'examen de ses griefs.
A cet égard, le recourant se réfère à juste titre à
l'art. 35 al. 4 LaLAT, implicitement appliqué dans l'arrêt
attaqué. Selon cette disposition, le recours au Tribunal ad-
ministratif contre la décision par laquelle le Grand Conseil
adopte un plan d'affectation n'est recevable que si la voie
de l'opposition a été préalablement épuisée. C'est bien en
raison du défaut d'épuisement d'une voie de droit préalable
que la juridiction cantonale n'est pas entrée en matière (en
considérant improprement que le recours devait être rejeté,
alors qu'une décision d'irrecevabilité aurait dû être prise,
mais cela est sans influence sur le sort de la présente con-
testation).
b) L'art. 35 LaLAT a été adopté par le Grand
Conseil le 23 janvier 1998, dans le cadre d'une réforme de la
juridiction administrative cantonale; il est entré en vigueur
le 21 mars 1998. Cette réforme avait notamment pour but d'in-
troduire une voie de recours cantonale contre les décisions
du Grand Conseil sur les plans d'affectation (décisions adop-
tées sous forme de lois). Dans sa teneur initiale, la loi
d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du terri-
toire du 4 juin 1987 (LaLAT) conférait aux lois définissant
ou modifiant les zones d'affectation la nature de décisions
cantonales définitives; or, avec l'évolution de la jurispru-
dence, ce régime a été considéré comme incompatible avec les
exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH et de l'art. 98a OJ (cf.
Exposé des motifs du Conseil d'Etat à propos des projets de
lois sur la réforme de la juridiction administrative, in: Mé-
morial des séances du Grand Conseil 1997 p. 9424 ss et
9431 s.; cf. également ATF 123 II 231). C'est pourquoi le lé-
gislateur cantonal a ouvert, dans ce domaine, une voie de re-
cours au Tribunal administratif, en maintenant la voie de
l'opposition préalable (cf. art. 16 al. 5 LaLAT) et en fai-
sant de la participation à la procédure d'opposition une
condition de recevabilité du recours (cf. Mémorial 1997
p. 9466; Mémorial 1998 p. 608).
c) aa) Le recourant ne critique pas le système
cantonal en tant que tel. L'organisation des voies de re-
cours, en matière de plans d'affectation, relève en principe
du droit cantonal, la loi fédérale sur l'aménagement du ter-
ritoire se bornant à poser quelques principes (définition de
la qualité pour recourir et du pouvoir d'examen de l'autorité
de recours; cf. art. 25 al. 1 LAT, art. 33 al. 2 et 3 LAT).
Dans ce cadre, on ne voit pas ce qui empêcherait le législa-
teur cantonal d'imposer aux intéressés, comme condition de
recevabilité du recours cantonal, une intervention dans la
procédure d'opposition préalable, pour autant que le projet
de plan fasse alors l'objet de publications suffisamment
claires. Du reste, dans certains domaines et s'agissant du
droit de recours des organisations de protection de la nature
ou de l'environnement, le droit administratif fédéral connaît
pareille exigence (cf. art. 12a al. 2 de la loi fédérale sur
la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451];
art. 55 al. 5 de la loi fédérale sur la protection de l'envi-
ronnement [LPE; RS 814.01]).
bb) Dans les cas où une contestation au sujet de
l'adoption d'un plan d'affectation porte sur des "droits de
caractère civil" au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH - il en va
généralement ainsi, selon une jurisprudence maintenant bien
établie, lorsqu'un propriétaire foncier conteste une modifi-
cation du régime applicable à sa propre parcelle, voire à une
parcelle voisine quand l'autorité de planification supprime
ou allège des prescriptions destinées à la protection des
voisins (cf. notamment ATF 127 I 44; 122 I 294) -, l'accès à
un tribunal indépendant et impartial doit être garanti. La
jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme re-
fuse toutefois d'accorder un caractère absolu au droit d'ac-
cès à un tribunal. Ce droit se prête à des limitations, no-
tamment quant aux conditions de recevabilité d'une action ou
d'un recours, dès lors que les règles d'organisation judi-
ciaire et de procédure doivent être déterminées par l'Etat,
qui jouit à cet égard d'une certaine marge d'appréciation.
Ces limitations ne sauraient toutefois restreindre l'accès au
justiciable d'une manière ou à un point tels que son droit à
un tribunal s'en trouve atteint dans sa substance même. En
outre, les limitations appliquées ne se concilient avec
l'art. 6 par. 1 CEDH que si elles poursuivent un but légitime
et s'il existe un rapport raisonnable de proportionnalité en-
tre les moyens employés et le but visé (cf. arrêts de la
CourEDH du 16 novembre 2000 dans l'affaire Société anonyme
Sotiris et Nikos Koutras ATTEE c. Grèce, § 15; du 28 mai 1985
dans l'affaire Ashingdane c. Royaume-Uni, § 57 et les arrêts
cités; cf. également ATF 127 I 115 consid. 7a p. 125). Lors-
que l'accès à un tribunal doit être assuré conformément à
l'art. 6 par. 1 CEDH, les garanties de procédure judiciaire
selon l'art. 30 al. 1 Cst., également invoquées par le recou-
rant, n'ont pas une portée différente (cf. ATF 126 I 68
consid. 3a p. 73, 228 consid. 2a p. 230).
cc) Dans les contestations relatives aux plans
d'affectation, la limitation du droit d'accès à un tribunal
qui résulte de l'application de règles exigeant une opposi-
tion préalable (comme l'art. 35 al. 4 LaLAT) ne paraît pas,
en principe, illégitime ni disproportionnée. Le recourant in-
voque toutefois une situation particulière, celle du proprié-
taire foncier qui est atteint par la mesure d'aménagement du
territoire au moment où elle est adoptée mais qui, à l'époque
où la voie de l'opposition préalable était ouverte, n'était
pas directement intéressé à l'issue de la procédure de plani-
fication car il n'avait pas encore acquis (ni ne s'était en-
gagé à acquérir) de bien-fonds dans le périmètre concerné. Le
recourant se trouvait dans cette situation et il affirme
avoir été empêché sans sa faute de faire opposition: cela est
manifestement inexact car, après la publication officielle de
l'avis relatif à la procédure d'opposition, quiconque pouvait
intervenir à ce stade-là, même en n'étant pas, ou pas encore,
propriétaire de terrains à l'endroit litigieux. Il n'en de-
meure pas moins que le recourant n'avait alors, a priori, au-
cun motif objectif de s'opposer, ses intérêts n'étant pas en
cause. La question est délicate de savoir si, dans pareille
situation, une dérogation à l'exigence de l'art. 35 al. 4
LaLAT doit être accordée sur la base des art. 30 al. 1 Cst.
et 6 par. 1 CEDH; cette question peut cependant demeurer in-
décise.
d) En effet, à la date de la publication de l'avis
annonçant le dépôt du projet de loi 7830 et l'ouverture de la
procédure d'opposition (avis publié le 11 mars 1998, fixant
au 9 avril 1998 l'échéance du délai d'opposition), l'art. 35
al. 4 LaLAT n'était pas encore en vigueur; il l'était en re-
vanche durant les vingt derniers jours de ce délai d'opposi-
tion (à partir du 21 mars 1998). La novelle du 23 janvier
1998, par laquelle l'art. 35 LaLAT a été introduit (loi
7705), contient à son art. 3 une disposition transitoire pré-
voyant la compétence du Tribunal administratif pour statuer
sur les recours pendants et les recours déposés postérieure-
ment au 21 mars 1998; cette disposition transitoire ne règle
toutefois pas la question de la recevabilité des recours, au
regard de l'art. 35 al. 4 LaLAT, dans les cas où la procédure
d'opposition avait été ouverte avant le 21 mars 1998.
Dans ces circonstances, il n'est pas admissible de
restreindre l'accès au Tribunal administratif parce que la
voie de l'opposition n'a pas été préalablement épuisée, alors
qu'au moment où la procédure d'opposition a été ouverte par
un avis officiel, celle-ci ne constituait pas une formalité
nécessaire pour la recevabilité d'un recours judiciaire can-
tonal ultérieur (avant d'être institué par l'art. 35 LaLAT,
le recours à un tribunal cantonal pouvait être ouvert en ver-
tu d'une application directe du droit fédéral ou du droit
conventionnel - cf. ATF 123 II 231 consid. 7 p. 236). En
d'autres termes, on ne pouvait pas exiger des intéressés
qu'ils sachent, après avoir pris connaissance de l'avis du
11 mars 1998 n'évoquant pas la condition du futur art. 35
al. 4 LaLAT, que le défaut d'opposition au plan mentionné
dans cet avis les priverait d'un droit de recours ultérieur,
en vertu d'une norme pas encore entrée en vigueur. C'est
pourquoi, dans le cas particulier, le Tribunal administratif
n'était pas fondé à refuser d'entrer en matière sur les
griefs du recourant.
e) Cela n'entraîne cependant pas l'admission du re-
cours de droit public et l'annulation de l'arrêt attaqué, en
raison des circonstances particulières de la présente af-
faire. Devant le Tribunal administratif, les griefs de fond
du recourant Y.________ à l'encontre de la loi 7830 corres-
pondaient en tous points à ceux développés par le recourant
X.________; ces deux personnes étaient en effet représentées
par le même avocat, qui a déposé un seul acte de recours en
contestant la densification découlant du classement en zone
4B sans faire à cet égard de distinction véritable entre les
critiques du premier et du second recourants.
Dans son arrêt, le Tribunal administratif a traité
ces griefs, en prenant notamment en considération, dans la
pesée des intérêts, les intérêts privés des recourants à
conserver en zone villas les parcelles en cause (consid. 9a
p. 16) et en se prononçant sur les effets de leur classement
dans une zone à bâtir comportant un taux d'utilisation du sol
plus important (consid. 9b p. 17). La juridiction cantonale a
ainsi examiné les conséquences du plan litigieux pour les
propriétaires de terrains directement concernés; le recourant
Y.________ ne prétend pas que, dans cet examen, un élément
lié spécifiquement à sa situation personnelle aurait été
omis. En d'autres termes, on peut considérer qu'en se pronon-
çant sur le fond, le Tribunal administratif a traité et reje-
té les griefs du recourant Y.________ de manière implicite et
à titre subsidiaire. Dans son recours de droit public, celui-
ci critique l'argumentation de la juridiction cantonale, en
reprenant là aussi les mêmes griefs que le recourant
X.________ (cf. infra, consid. 3). Aussi, dans ces circons-
tances, appartient-il au Tribunal fédéral de se prononcer sur
le fond tant sur les griefs du recourant X.________ que sur
ceux du recourant Y.________, en les traitant globalement,
nonobstant la motivation principale du Tribunal administratif
au sujet des griefs de ce dernier recourant et la violation
du droit d'accès au tribunal qu'elle comporte.
3.- En contestant la modification du plan d'affec-
tation prévue par la loi 7830, les recourants se plaignent
d'une violation de la garantie de la propriété (art. 26 al. 1
Cst.), les restrictions qui leur sont imposées n'étant selon
eux pas justifiées par un intérêt public (cf. art. 36 al. 2
Cst.) ni proportionnées (cf. art. 36 al. 3 Cst.). Ils sou-
tiennent au surplus que ces restrictions n'atteignent en pra-
tique qu'un seul propriétaire - le recourant Y.________ -, ce
qui irait à l'encontre du principe de l'égalité de traitement
(art. 8 Cst.).
a) Les restrictions dénoncées ne consistent pas en
une interdiction de construire, ni en une diminution du coef-
ficient d'utilisation du sol. Au contraire, le classement du
périmètre litigieux en zone 4B, applicable aux villages et
hameaux, permet une utilisation plus dense du sol que la
5e zone car elle est "destinée principalement aux maisons
d'habitation, comportant en principe plusieurs logements" et
également aux "activités" qui "ne sont pas susceptibles de
provoquer des nuisances ou des inconvénients graves pour le
voisinage ou le public" (art. 19 al. 2 LaLAT). Les règles
concrétisant cette affectation, en fixant l'ordre et les di-
mensions maximales des bâtiments, se trouvent notamment dans
la loi sur les constructions et les installations diverses
(LCI), aux art. 30 ss.
Les recourants s'opposent à ces possibilités de den-
sification avant tout parce qu'elles seraient irréalisables,
ou encore incompatibles avec le caractère du quartier.
D'après eux, le nouveau régime de la zone 4B ne serait en dé-
finitive applicable qu'à une parcelle de 2'200 m2 - la par-
celle n° 2810 du recourant Y.________ - et non pas à l'entier
du périmètre, de 10'100 m2. Or, même en tenant compte des
maisons existantes, le Tribunal administratif a considéré que
d'autres terrains, dans le périmètre, se prêteraient à la
construction de nouveaux bâtiments, certaines parcelles étant
très peu utilisées; il n'y a, sur la base des pièces du dos-
sier, aucun motif de remettre en cause cette appréciation,
que les recourants ne contestent du reste pas sérieusement. A
plus ou moins long terme, on ne voit pas ce qui empêcherait
les différents propriétaires intéressés, dans le périmètre,
d'utiliser les possibilités de construction plus larges qui
leur sont offertes par le régime de la 4e zone, qui est du
reste déjà applicable à des terrains directement voisins, au-
tour du noyau du village de Vandoeuvres. La délimitation de
la nouvelle zone 4B n'a donc pas été opérée de façon à ne
concerner qu'un seul propriétaire. Le grief de violation de
l'art. 8 Cst. apparaît donc d'emblée mal fondé, étant rappelé
que le principe de l'égalité de traitement n'a qu'une portée
restreinte en matière de délimitation des zones car, selon la
jurisprudence, il se confond avec l'interdiction de l'arbi-
traire (cf. ATF 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; 118 Ia 151
consid. 6c p. 162 et les arrêts cités).
b) aa) Les recourants n'expliquent pas, avec préci-
sion, en quoi le classement du périmètre litigieux en zone 4B
restreindrait de manière disproportionnée l'exercice de leurs
droits de propriétaires fonciers (cf. art. 36 al. 3 Cst., en
relation avec l'art. 26 al. 1 Cst.). Ils évoquent à cet égard
"l'ampleur des constructions en cause et des atteintes cau-
sées aux voisins et à l'environnement"; cette simple alléga-
tion n'est toutefois pas concluante. Ce que dénoncent en dé-
finitive les recourants - en se référant alors à l'art. 36
al. 2 Cst. en vertu duquel toute restriction d'un droit fon-
damental doit être justifiée par un intérêt public -, c'est
une mesure de planification contraire, selon eux, aux prin-
cipes de l'aménagement du territoire et, partant, dénuée
d'intérêt public. Ils invoquent à ce propos les art. 1er
al. 2 let. b et 21 al. 2 LAT et font valoir que le secteur
est insuffisamment équipé pour des petits immeubles, dont la
réalisation porterait atteinte au milieu bâti ainsi qu'à
l'aspect général du village et des environs.
Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les cir-
constances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affec-
tation feront l'objet des adaptations nécessaires. Il ressort
de l'arrêt attaqué que le périmètre litigieux est classé dans
la zone villas depuis 1952: une évolution sensible des cir-
constances, en près d'un demi-siècle, est pour le moins plau-
sible. Le Tribunal administratif mentionne à ce propos l'évo-
lution de la situation du logement dans l'agglomération gene-
voise, élément qui n'est pas contesté par les recourants et
qui, en soi, peut justifier une densification des zones au-
paravant réservées aux habitations individuelles. L'adapta-
tion d'un plan d'affectation, conformément à l'art. 21 al. 2
LAT, suppose néanmoins une pesée globale des intérêts en pré-
sence (ATF 123 I 175 consid. 3a p. 183). Il faut, dans ce ca-
dre, tenir compte des buts et principes de l'aménagement du
territoire (cf. art. 1er et 3 LAT) et de l'aptitude concrète
des terrains à être utilisés conformément à l'affectation de
la zone (cf. art. 15 LAT, notion de "terrains propres à la
construction"); de ce point de vue, les données naturelles,
les objectifs de protection de la nature et du paysage, de
même que la possibilité de réaliser un équipement adéquat
peuvent être déterminants (cf. Alexandre Flückiger, Commen-
taire LAT, Zurich 1999, n. 42-49 ad art. 15 LAT).
bb) D'après l'arrêt attaqué, la densification des
zones villas, par le classement en 3e ou en 4e zone de par-
celles libres de construction ou peu bâties d'une certaine
dimension, est un objectif du plan directeur cantonal de
1989; d'autres instruments de la planification directrice
cantonale (concept de l'aménagement cantonal du 8 juin 2000,
projet de schéma directeur cantonal) reprennent cet objectif,
dont les recourants ne contestent pas qu'il peut être appli-
qué au périmètre litigieux. La jurisprudence a retenu que
pour faire face aux besoins du marché du logement, il était
conforme aux principes de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire, notamment à l'obligation d'assurer une utili-
sation mesurée du sol (cf. art. 1er al. 1 LAT), de prévoir
une occupation plus dense des terrains ou des bâtiments déjà
classés en zone à bâtir plutôt que d'étendre la superficie
des zones à bâtir (cf. ATF 119 Ia 300 consid. 3c p. 304; 113
Ia 266 consid. 3a p. 269; arrêt non publié du 31 mars 2000
reproduit in RDAF 2000 I 427, consid. 4b). Les recourants
prétendent toutefois que le périmètre litigieux ne se prête
pas à cette densification, en raison de ses caractéristiques;
ils le qualifient de secteur de villas, paisible et fortement
arborisé - avec en particulier un hêtre pourpre de grande va-
leur -, dans un contexte rural et villageois, dont l'aspect
général serait compromis par la construction d'immeubles im-
posants par leur gabarit et leur architecture. Le classement
en zone 4B serait donc, pour les recourants, contraire au
principe de l'art. 1er al. 2 let. b LAT, qui veut que les me-
sures d'aménagement tendent à créer et maintenir un milieu
bâti harmonieusement aménagé; conserver le régime de la zone
villas, avec le cas échéant les dérogations nécessaires à la
réalisation de villas en ordre contigu ou sous forme d'habi-
tat groupé (cf. art. 59 al. 4 LCI), serait dès lors préféra-
ble.
Le plan litigieux consiste à prolonger une zone 4B
déjà existante, qui comprend le centre du village et ses
abords. Les caractéristiques concrètes du quartier et de son
environnement ont pu être appréciées par la commission spé-
cialisée du Grand Conseil qui, selon l'arrêt attaqué, a pro-
cédé à une analyse approfondie de la situation. Dans ces
conditions, le Tribunal administratif s'est imposé une cer-
taine retenue; le Tribunal fédéral doit lui aussi faire
preuve de retenue au sujet de l'évaluation des circonstances
locales ou des solutions choisies par l'autorité cantonale
supérieure de planification lorsqu'elle exerce son important
pouvoir d'appréciation (ATF 125 II 86 consid. 6 p. 98; 119 Ia
88 consid. 5c/bb p. 96, 348 consid. 2a p. 353 et les arrêts
cités). En l'occurrence, l'arrêt attaqué retient que le chan-
gement d'affectation ne modifie pas le caractère résidentiel
du quartier, que des nouvelles constructions pourraient être
implantées en préservant la végétation et que la zone 4B est
dans ce village une zone "protégée" (cf. art. 28 LaLAT), où
il ne serait pas possible d'autoriser des bâtiments trop mas-
sifs. Il n'y a ainsi aucune raison sérieuse de douter que le
nouveau régime pourra être appliqué sans compromettre l'as-
pect ni la structure du quartier et du village.
Les recourants font par ailleurs valoir que les
voies d'accès manqueraient pour des bâtiments de plusieurs
logements. Or le Tribunal administratif a considéré à juste
titre que rien n'empêcherait les propriétaires ou la collec-
tivité intéressés d'aménager des voies d'accès adaptées en
temps utile, au moment de la réalisation de projets concrets
de nouvelles constructions (cf. art. 19 al. 1 et 2 LAT); la
question de l'équipement avait du reste été résolue par les
auteurs du projet de la société Z.________. Sous cet angle,
l'aptitude à la construction des terrains du périmètre liti-
gieux, longé au demeurant par une voie publique (la route de
Vandoeuvres), ne saurait être contestée valablement.
Les recourants soutiennent enfin que la densifica-
tion serait contraire à la volonté communale. En l'occur-
rence, le conseil municipal a donné un premier préavis favo-
rable à l'extension de la zone 4B puis, après la renonciation
de la société Z.________ à construire ses immeubles, il a
proposé aux autorités cantonales le retrait du projet de loi.
Le Tribunal administratif a considéré que ce revirement
n'était pas fondé sur des considérations liées à l'aménage-
ment du territoire, les objectifs de densification de l'habi-
tat dans le village de Vandoeuvres n'étant finalement pas
contestés par la commune. Cette interprétation de la volonté
communale n'est pas insoutenable et le Tribunal administratif
pouvait considérer que la seconde prise de position n'était
pas décisive pour le Grand Conseil, autorité cantonale supé-
rieure de planification (cf. art. 15 al. 1 LaLAT).
cc) Certes, il n'est pas insoutenable de prétendre
que, dans ce quartier, une certaine densification de l'habi-
tat aurait également pu être obtenue sans changement d'affec-
tation, mais avec des dérogations au régime ordinaire de la
zone villas. Cela ne suffit cependant pas pour considérer que
le plan litigieux ne représente pas, lui aussi, une solution
admissible au regard des normes de l'aménagement du terri-
toire. Les motifs retenus à ce propos par le Tribunal admi-
nistratif sont probants et les griefs des recourants se révè-
lent en définitive mal fondés.
d) Le recours de droit public doit en conséquence
être rejeté, en tant qu'il est dirigé contre la décision du
Tribunal administratif de rejeter les recours formés par
X.________ et Y.________ contre la loi 7830 (alinéa 1 du
dispositif "au fond" de l'arrêt attaqué).
4.- Les recourants critiquent par ailleurs l'arrêt
attaqué, en tant qu'il confirme le refus, par le Département
cantonal, de deux autorisations de construire sur leurs ter-
rains respectifs (pour un projet de chemin s'agissant du re-
courant X.________, et pour un projet de villa individuelle
s'agissant du recourant Y.________). Ces refus, fondés sur
l'effet anticipé du projet de loi 7830 avant son adoption,
constitueraient une atteinte au droit de propriété, dépourvue
d'intérêt public et disproportionnée; les recourants se plai-
gnent donc d'une violation de la garantie de la propriété
(art. 26 al. 1 Cst.). Ils font également valoir, en invoquant
les garanties de procédure des art. 30 Cst. et 6 par. 1 CEDH,
que le Tribunal administratif aurait dû procéder à un
contrôle effectif de ces mesures d'aménagement du territoire.
Les recourants reprochent en outre à la juridiction cantonale
de n'avoir pas examiné des éléments essentiels qu'ils avaient
allégués à l'encontre d'un effet anticipé, dans leur cas, du
projet de plan d'affectation.
a) Aux termes de l'arrêt attaqué, les refus d'auto-
risation sont fondés sur l'art. 17 al. 1 LaLAT, qui dispose
que lorsqu'une modification du régime des zones paraît néces-
saire, le département peut, à l'effet de prévenir une cons-
truction qui serait de nature à compromettre des objectifs
d'urbanisme ou la réalisation d'équipements publics, refuser
une autorisation de construire prescrite par l'article 1 de
la loi sur les constructions et installations diverses. Cette
disposition peut manifestement être appliquée à une demande
d'autorisation telle que celle déposée par le recourant
Y.________. Il n'y a pas lieu d'examiner, dans le présent ar-
rêt, si elle est également applicable, directement ou par
analogie, lorsque le projet de nature à compromettre des ob-
jectifs d'urbanisme requiert - comme le projet du recourant
X.________ - une autorisation fondée sur la loi cantonale sur
l'extension des voies de communication et l'aménagement des
quartiers ou localités (LEXT), ni si une autre disposition du
droit cantonal permet également en pareil cas un refus d'au-
torisation.
b) Dans les deux cas litigieux, il ressort des dé-
cisions du Département cantonal, du 2 février 1999, que le
seul motif de refus d'autorisation était le risque que fus-
sent compromis les objectifs d'urbanisme (ou les "objectifs
de la modification de zone engagée") dans le périmètre visé
par le projet de loi 7830, lequel était alors soumis à l'exa-
men du Grand Conseil. Les décisions du Département cantonal
consistaient donc à reconnaître au projet d'extension de la
zone 4B un "effet anticipé négatif", ou plus exactement à ap-
pliquer des normes du droit cantonal en vigueur (l'art. 17
al. 1 LaLAT, voire une disposition équivalente pour le projet
du recourant X.________) permettant de prendre certaines me-
sures en prévision d'un changement de régime d'affectation
(cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2e éd. Berne
1994, p. 182). Le Département cantonal a donc pris, en quel-
que sorte, des mesures provisionnelles en vertu d'une règle
spéciale du droit cantonal (cf. Moor, ibid.; Manuel Bianchi,
La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne
1990, p. 175 ss).
Ces mesures provisionnelles ont leur raison d'être
tant que le changement d'affectation n'est pas encore décidé.
A cause de leur nature provisoire et accessoire, elles ces-
sent en principe de déployer leurs effets quand la procédure
principale prend elle-même fin; c'est pourquoi on ne saurait
concevoir un tel "effet anticipé négatif" après l'approbation
du nouveau plan, ou le cas échéant après une décision de
l'autorité de planification renonçant à la modification du
plan précédent. En outre, la législation cantonale prévoit
généralement que ces mesures provisionnelles prennent fin par
l'écoulement du temps si la procédure de planification n'est
pas achevée suffisamment rapidement (cf. art. 17 al. 2 LaLAT;
cf. ATF 118 Ia 510 consid. 4d p. 514).
c) En l'espèce, le Tribunal administratif a statué
sur la validité des mesures provisionnelles après que le plan
d'affectation - la loi 7830, adoptée le 16 mars 2000 et pro-
mulguée le 10 mai 2000 - est entré en vigueur. En outre, pa-
rallèlement à l'examen de cette question, il s'est prononcé
dans l'arrêt attaqué sur ce plan d'affectation, sans le re-
mettre en question. En constatant que la procédure principale
- la procédure de modification du régime des zones - avait
abouti, le Tribunal administratif aurait dû déclarer sans ob-
jet les mesures provisionnelles consistant à ne pas donner
suite, à cause de la procédure de planification en cours, aux
deux demandes d'autorisation présentées par les recourants.
d) Le Tribunal administratif a néanmoins considéré
que le projet du recourant Y.________ "empêcherait la
construction de maisons d'habitation comportant plusieurs lo-
gements, c'est-à-dire des constructions destinées à la zone
4B", et que le projet du recourant X.________ "ne s'ins-
cri[vait] pas dans le cadre d'un projet compatible avec la
construction de maisons d'habitation comportant plusieurs lo-
gements". On pourrait déduire de cette argumentation que le
droit cantonal impose de toute manière de refuser les autori-
sations requises, car elles ne sont pas conformes aux pres-
criptions actuellement applicables dans la zone 4B; en d'au-
tres termes, un autre motif de refus pourrait être invoqué
après la fin de l'effet anticipé négatif dont s'était prévalu
le Département cantonal. Toutefois, dans cette hypothèse, les
règles précises d'affectation ou de construction auxquelles
les deux projets contreviendraient ne sont pas pour autant
indiquées (le dossier ne contient aucun élément concluant à
ce propos puisqu'il s'agissait uniquement, pour le Départe-
ment cantonal, de bloquer provisoirement des procédures
d'autorisation, sans examen approfondi de la conformité des
ouvrages aux anciennes et futures réglementations). Il n'est
cependant pas certain que tel est le sens de l'arrêt attaqué,
ces considérations pouvant aussi être interprétées comme des
motifs justifiant a posteriori les mesures provisionnelles
devenues sans objet.
Dans cette situation particulière, il apparaît donc
que la motivation de l'arrêt attaqué n'est pas suffisante au
regard des exigences du droit constitutionnel - déduites du
droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst., art. 4 al. 1
aCst.) -, car elle ne permet pas aux recourants de se rendre
compte de la portée de la décision prise à leur égard
(ATF 124 II 146 consid. 2a p. 149; 123 I 31 consid. 2c
p. 34). Les griefs formels des recourants, tirés des garan-
ties constitutionnelles de procédure, sont en conséquence
fondés sur ce point.
e) Il s'ensuit que le recours de droit public doit
être admis en tant qu'il est dirigé contre la décision du
Tribunal administratif d'admettre le recours du Département
cantonal et d'annuler la décision du 16 juin 2000 de la Com-
mission cantonale de recours en matière de constructions; les
alinéas 2 et 3 du dispositif "au fond" de l'arrêt attaqué
doivent donc être annulés. Le Tribunal administratif ayant,
dans cette contestation, rejeté à tort les conclusions des
actuels recourants, leur condamnation à l'ensemble des frais
de la procédure cantonale de recours (solidairement avec
d'autres recourants) doit également être annulée (alinéa 4 du
dispositif "au fond" de l'arrêt attaqué).
5.- Un émolument judiciaire réduit doit être mis à
la charge des recourants, qui n'ont pas entièrement gain de
cause; le canton intimé n'a en revanche pas à supporter les
frais de justice (art. 153, 153a et 156 al. 1 à 3 OJ). Il
aura cependant à verser aux recourants une indemnité réduite,
à titre de dépens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Par ces motifs,
l e T r i b u n a l f é d é r a l :
1. Admet partiellement le recours de droit public et
annule l'arrêt attaqué en tant qu'il admet le recours du Dé-
partement de l'aménagement, de l'équipement et du logement,
qu'il annule la décision de la Commission cantonale de re-
cours en matière de constructions du 16 juin 2000, et qu'il
met à la charge de X.________ et de Y.________ un émolument
judiciaire de 8'000 fr.; rejette le recours de droit public
pour le surplus;
2. Met à la charge de X.________ et de Y.________,
pris solidairement, un émolument judiciaire de 2'500 fr.;
3. Met à la charge de la République et canton de
Genève une indemnité de 1'500 fr., à payer à titre de dépens
à X.________ et Y.________, pris solidairement;
4. Communique le présent arrêt en copie au manda-
taire des recourants, au Grand Conseil, au Département de
l'aménagement, de l'équipement et du logement ainsi qu'au
Tribunal administratif de la République et canton de Genève.
______________
Lausanne, le 29 novembre 2001
JIA/dxc
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,