I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.413/2001
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1P.413/2001/sch
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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20. Dezember 2001
Es wirken mit: Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger,
Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundes-
richter Féraud, Ersatzrichterin Pont Veuthey und Gerichts-
schreiberin Widmer.
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In Sachen
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Thomas
Schütz, Freiestrasse 13, Postfach 117, Uster,
gegen
X.________,
Gemeinderat F l a w i l,
Staatsanwaltschaft des Kantons S t. G a l l e n,
Untersuchungsamt Gossau,
Anklagekammer des Kantons S t. G a l l e n,
betreffend
Art. 9 und 29 Abs. 2 BV, Art. 84 Abs. 1 lit. d OG
(Eröffnung eines Strafverfahrens),
hat sich ergeben:
A.- Die Regierung des Kantons St. Gallen beurteilte am
5. Dezember 2000 zahlreiche Sachverhalte, die A.________
gegen Behördemitglieder der politischen Gemeinde Flawil zur
Anzeige gebracht hatte. Sie betreffen die Handhabung von
Vorschriften des öffentlichen Bau- und Beschaffungswesens,
organisatorische Aspekte in der Gemeindeverwaltung sowie
konkrete Vorwürfe von Korruption und Mobbing. Die Regierung
stellte fest, dass die Baukommission Flawil mehrfach zu
Unrecht Baubewilligungen erteilt habe und ordnete für diese
Fälle sowie für die zwischen 1988 und 1998 erteilten Bau-
bewilligungen eine Prüfung an. Weiter hielt die Regierung
fest, Kommissionspräsident X.________ sei anlässlich der
Sitzung vom 13. August 1996 nicht in den Ausstand getreten
und habe damit an der Behandlung von Baugesuchen mitgewirkt,
an denen er selbst beteiligt gewesen sei; im Sitzungsproto-
koll sei dennoch vermerkt, die Ausstandsvorschriften seien
eingehalten. Die Regierung erwog, auf die Einleitung eines
Disziplinarverfahrens gegen die betreffenden Personen sei zu
verzichten, da sie seit Ende Dezember 2000 der Baukommission
nicht mehr angehörten. Sie leitete die Akten an das Unter-
suchungsamt Gossau weiter, weil auch strafrechtliche Tatbe-
stände wie ungetreue Geschäftsführung und Urkundenfälschung
in Frage stünden. Das Untersuchungsamt überwies den Regie-
rungsbeschluss am 20. Dezember 2000 der Anklagekammer zur
Durchführung des Ermächtigungsverfahrens hinsichtlich der
angezeigten Behördemitglieder. Am 10. Januar 2001 erhob
A.________ beim Untersuchungsamt Gossau Strafanzeige gegen
amtierende und ehemalige Behördemitglieder der Gemeinde
Flawil sowie gegen Unbekannt wegen Amtsmissbrauch, unge-
treuer Amtsführung, Bestechung, Nötigung und Urkundenfäl-
schung. Zu dieser eigenen Eingabe entschloss er sich, weil
die Regierung nach seiner Ansicht nicht alle strafrechtlich
relevanten Sachverhalte erkannt habe. Ausserdem beantragte
er die Beschlagnahme diverser Akten. Am 13. März 2001
reichte er der Anklagekammer ergänzende Erklärungen zu
seiner Strafanzeige ein.
Die Anklagekammer prüfte die im Regierungsbeschluss
und in der Strafanzeige angeführten Verdachtsgründe im sel-
ben Verfahren. Mit Entscheid vom 17. Mai 2001 ordnete sie in
Bezug auf zwei umstrittene Baubewilligungen vom 17. November
1992 und 12. September 1995 vorläufige Ermittlungen an und
eröffnete in dieser Hinsicht gegen den ehemaligen Gemeinde-
rat X.________ ein Strafverfahren. A.________ auferlegte sie
als teilweise unterliegendem "Strafkläger" Verfahrenskosten
im Umfang von Fr. 2'000.--.
B.- A.________ führt gegen den Entscheid der Anklage-
kammer staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Er
rügt eine Verletzung verfassungsmässiger Rechte (Art. 84
Abs. 1 lit. a OG) durch Verweigerung des rechtlichen Gehörs
(Art. 29 Abs. 2 BV) und willkürlicher Anwendung kantonalen
Rechts (Art. 9 BV) sowie einen Verstoss gegen Art. 366
Abs. 2 lit. b StGB, der die Abgrenzung der sachlichen Zu-
ständigkeit der Behörden betrifft (Art. 84 Abs. 1 lit. d
OG). Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung des an-
gefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Sache zur
Neubeurteilung.
Der Gemeinderat Flawil, die Staatsanwaltschaft des
Kantons St. Gallen, das Untersuchungsamt Gossau sowie
X.________ haben auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die
Anklagekammer des Kantons St. Gallen beantragt in ihrer
Stellungnahme, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten,
eventuell sei sie abzuweisen. A.________ hat am 6. November
2001 unaufgefordert seine Beschwerde ergänzt und weitere
Unterlagen eingereicht.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der ihm
eingereichten Beschwerden von Amtes wegen und mit freier
Kognition (BGE 126 I 257 E. 1a).
a) Die staatsrechtliche Beschwerde ist, von hier
nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen, rein kassatorischer
Natur (BGE 127 II 1 E. 2c S. 5). Auf Anträge, die über die
Aufhebung des angefochtenen Entscheids hinausgehen, tritt
das Bundesgericht somit nicht ein. Wird, wie dies vorliegend
der Fall ist, bloss die Rückweisung an die Vorinstanz bean-
tragt, hat dies allerdings keine praktischen Auswirkungen,
da die kantonale Instanz ohnehin neu über die Sache zu be-
finden hat, sollte ihr Entscheid aufgehoben werden (BGE 122
I 250 E. 2; 117 Ia 119 E. 3c S. 126).
b) Im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde
findet ein zweiter Schriftenwechsel nur ausnahmsweise statt
(Art. 93 Abs. 3 OG). Vorliegend wurde kein weiterer Schrif-
tenwechsel angeordnet. Die nach Ablauf der Beschwerdefrist
unaufgefordert eingereichten ergänzenden Bemerkungen und
Unterlagen können daher nicht berücksichtigt werden (BGE 118
Ia 305 E. 1c mit Hinweisen).
c) Der angefochtene Entscheid stützt sich auf
Art. 16 Abs. 2 lit. b des Strafprozessgesetzes des Kantons
St. Gallen vom 1. Juli 1999 (StP), wonach bei strafbaren
Handlungen, welche die Amtsführung von Behördemitgliedern
oder Beamten nach Art. 110 Ziff. 4 StGB betreffen, die An-
klagekammer über die Eröffnung des Strafverfahrens ent-
scheidet, vorbehältlich der Zuständigkeit des Grossen Rates.
Soweit die angezeigten Sachverhalte in den Kompetenzbereich
der Anklagekammer fallen und diese auf die Eröffnung eines
Strafverfahrens verzichtet hat, stellt ihr Entscheid einen
kantonal letztinstanzlichen Endentscheid dar, der zulässi-
ges Anfechtungsobjekt der staatsrechtlichen Beschwerde ist
(Art. 84 Abs. 2 und 86 Abs. 1 OG).
d) Nach Art. 88 OG setzt das Ergreifen der staats-
rechtlichen Beschwerde ein persönliches Betroffensein in
eigenen rechtlich geschützten Interessen voraus. Zur Verfol-
gung bloss tatsächlicher Vorteile oder zur Geltendmachung
allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche
Beschwerde nicht gegeben. Die eigenen rechtlichen Interes-
sen, auf die sich der Beschwerdeführer berufen muss, können
entweder durch eidgenössisches oder kantonales Gesetzesrecht
oder aber unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grund-
recht geschützt sein, sofern die Interessen auf dem Gebiet
liegen, welches die betreffende Verfassungsbestimmung be-
schlägt. Das in Art. 9 BV enthaltene Willkürverbot ver-
schafft für sich allein noch keine geschützte Rechtsstel-
lung im Sinn von Art. 88 OG. Die Legitimation zur Willkür-
rüge ist nur gegeben, wenn das Gesetzesrecht, dessen will-
kürliche Anwendung gerügt wird, dem Beschwerdeführer einen
Rechtsanspruch einräumt oder den Schutz seiner Interessen
bezweckt (BGE 126 I 81 E. 4-6; 124 I 159 E. 1c S. 161; 123 I
41 E. 5b).
aa) Der Beschwerdeführer beanstandet, die angezeig-
ten Sachverhalte seien umfassend dem Ermächtigungsverfahren
unterstellt worden, ohne dass im Einzelnen geprüft worden
wäre, welche Personen (noch) im Amt stünden. In diesem Vor-
gehen erblickt er eine Verletzung seines verfassungsmässigen
Gehörsanspruchs sowie eine willkürliche Anwendung kantonalen
Verfahrensrechts. Als unhaltbar kritisiert er auch, dass
nur in Bezug auf X.________ die Eröffnung einer Strafunter-
suchung bewilligt worden sei.
Nach ständiger Praxis des Bundesgerichts werden
Anzeiger, Privatstrafkläger oder Geschädigte grundsätzlich
nicht als legitimiert betrachtet, gegen einen Freispruch,
eine Einstellung oder eine Nichteröffnung eines Strafver-
fahrens staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, da sie an
der Verfolgung des Täters nur ein mittelbares oder tatsäch-
liches, aber kein eigenes rechtlich geschütztes Interesse
im Sinn von Art. 88 OG haben. Der Strafanspruch steht aus-
schliesslich dem Staat zu, und zwar unabhängig davon, ob der
angeblich Geschädigte als Privatstrafkläger auftritt oder
die eingeklagte Handlung auf seinen Antrag hin verfolgt wird
(BGE 125 I 253 E. 1b; 120 Ia 101 E. 1a; 119 Ia 4 E. 1 mit
Hinweisen). Das Verfahren vor der Anklagekammer hatte die
Eröffnung bzw. Nichteröffnung eines Strafverfahrens zum
Gegenstand und nicht, wie der Beschwerdeführer davon auszu-
gehen scheint, eine allfällige Aufhebung der strafrechtli-
chen Immunität gewisser Amtspersonen. Art. 16 Abs. 2 lit. b
StP legt dem Sinne nach einzig fest, dass bei Straftaten im
Zusammenhang mit der Führung von Ämtern eine unabhängige
richterliche Behörde - anstelle einer weisungsabhängigen
Strafverfolgungsbehörde - über die Verfahrenseröffnung
entscheidet. Unter dem Gesichtspunkt der Legitimation zur
staatsrechtlichen Beschwerde ist dieser Unterschied aller-
dings ohne Belang, da die erwähnte Praxis auch für Ent-
scheide gilt, welche die Aufhebung der strafrechtlichen
Immunität betreffen (vgl. BGE 125 I 253 E. 2a mit Hinwei-
sen). Eine Ausnahme besteht nach Art. 8 Abs. 1 lit. b OHG
dann, wenn der Private als Opfer im Sinn von Art. 2 Abs. 1
OHG zu betrachten ist, was voraussetzt, dass er durch die
fragliche Tat eine unmittelbare Beeinträchtigung in seiner
körperlichen, sexuellen oder psychischen Integrität erlitten
hat (vgl. zum Opferbegriff: BGE 125 II 265 E. 2a mit zahl-
reichen Hinweisen). Der Beschwerdeführer behauptet - selbst
hinsichtlich des von ihm vorgebrachten Nötigungstatbestands
(Beschwerde, S. 9) - nicht, er sei in seinem psychischen
Wohlbefinden qualifiziert beeinträchtigt worden und daher als
Opfer zu betrachten (BGE 120 Ia 157 E. 2d/aa S. 162 f.). Er
führt vielmehr selber aus, mit seiner Strafanzeige letztlich
öffentliche Interessen zu verfolgen (Beschwerde, S. 4). In
Bezug auf die reinen Amts- und Vermögensdelikte könnte eine
Opferstellung ohnehin nicht angenommen werden (BGE 122 II
315 E. 3e S. 322; 120 Ia 157 E. 2d/aa S. 162 mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer ist demnach nicht legitimiert, sich mit
staatsrechtlicher Beschwerde gegen den Entscheid betreffend
Nichteröffnung eines Strafverfahrens zur Wehr zu setzen. Als
Folge der fehlenden Legitimation in der Sache ist er auch
nicht befugt, gestützt auf Art. 84 Abs. 1 lit. d OG geltend
zu machen, die Anklagekammer habe Art. 366 Abs. 2 lit. b
StGB dadurch verletzt, dass sie nicht nur Mitglieder der
obersten kantonalen Vollziehungs- und Gerichtsbehörden, son-
dern auch Behördemitglieder unterer Instanzen sowie nicht
(mehr) beamtete Personen in das Ermächtigungsverfahren ein-
bezogen habe.
Unbekümmert um die fehlende Legitimation in der
Sache selbst kann ein Beschwerdeführer die Verletzung von
Verfahrensrechten rügen, die ihm das kantonale Recht wegen
seiner Stellung als Partei im Strafverfahren einräumt und
deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt
(BGE 120 Ia 101 E. 3b S. 110, 157 E. 2a/aa S. 160, 220 E. 2a,
je mit Hinweisen). Das nach Art. 88 OG erforderliche recht-
lich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus
der Berechtigung in der Sache, sondern aus der Berechtigung,
am Verfahren teilzunehmen. Der Beschwerdeführer kann bei-
spielsweise geltend machen, er sei nicht angehört worden,
habe keine Gelegenheit erhalten, Beweisanträge zu stellen,
oder er habe nicht Akteneinsicht nehmen können. Hingegen
kann er weder die Würdigung der beantragten Beweise noch die
Tatsache rügen, dass seine Anträge wegen Unerheblichkeit
oder aufgrund vorweggenommener Beweiswürdigung abgelehnt
wurden. Die Beurteilung dieser Fragen kann von der Prüfung
der materiellen Sache nicht getrennt werden, und auf eine
solche hat der in der Sache selbst nicht Legitimierte keinen
Anspruch (BGE 120 Ia 101 E. 3b S. 110, 157 E. 2a/bb mit Hin-
weisen). Die Anklagekammer hat den Beschwerdeführer in ver-
fahrensmässiger Hinsicht durchwegs als Anzeiger und nicht
als Strafkläger im Sinn von Art. 42 Abs. 1 StP betrachtet,
der durch die Taten einen persönlichen Nachteil erlitten
hätte. Sie hat ihm daher auch keine Mitwirkungsrechte im
Verfahren eingeräumt. Der Beschwerdeführer ist legitimiert,
das Verneinen seiner Parteistellung mit staatsrechtlicher
Beschwerde anzufechten und geltend zu machen, er sei zu
Unrecht von den ihm zustehenden Verfahrensrechten ausge-
schlossen worden (BGE 120 Ia 220 E. 2a; 119 Ia 4 E. 1).
Was seine Rechte als Anzeiger betrifft, so macht er aller-
dings selbst nicht geltend, das kantonale Recht räume ihm
bestimmte Verfahrensbefugnisse ein. Fest steht jedenfalls,
dass seine Anzeige behandelt und ihm der Entscheid betref-
fend (Nicht-)Eröffnung des Strafverfahrens mitgeteilt wor-
den ist (Art. 168 StP). Soweit der Beschwerdeführer geltend
macht, er sei zu Unrecht nicht als Strafkläger im Sinn von
Art. 42 Abs. 1 StP betrachtet worden, legt er nicht dar,
durch welche der angezeigten Taten er als Geschädigter per-
sönlich betroffen gewesen wäre und inwiefern die Anklage-
kammer die erwähnte Legitimationsnorm willkürlich angewen-
det hätte. In seiner Beschwerde (S. 9) erwähnt er bloss am
Rande mit einem Hinweis auf seine Strafanzeige, dass ihm
bezüglich eines Nötigungsversuchs Geschädigtenstellung zu-
komme. Die Beschwerde ist insoweit unzureichend begründet
(Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 125 I 71 E. 1c S. 76), wes-
halb auf die in diesem Zusammenhang erhobenen Rügen der
Verletzung von Art. 9 und Art. 29 Abs. 2 BV nicht einge-
treten werden kann.
bb) Dem Beschwerdeführer wurden im angefochtenen
Entscheid Verfahrenskosten auferlegt. Er ist legitimiert,
sie wegen willkürlicher Anwendung kantonalen Rechts mit
staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten.
e) Nachdem die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten, soweit sie
sich gegen den Kostenentscheid richtet.
2.- a) Die Anklagekammer hat dem Beschwerdeführer für
die Durchführung des Ermächtigungsverfahrens Kosten von
Fr. 2'000.-- auferlegt, weil er mit seiner Strafklage nicht
durchgedrungen sei. Sie verweist ohne nähere Begründung
auf Art. 267 Abs. 1 StP, wonach "der Kläger" die Kosten zu
tragen hat, soweit er leichtfertig Anlass zum Strafverfahren
gegeben oder dessen Durchführung erschwert hat, oder wenn er
den Strafantrag zurückgezogen hat.
Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 267 StP
komme vorliegend nicht zum Zug, da nicht ein Straf- sondern
ein Ermächtigungsverfahren durchgeführt worden sei. Verfah-
rensgegenstand sei einstweilen nur die Frage gewesen, ob
und inwieweit ein Strafverfahren überhaupt eröffnet werden
solle. Zu diesem Auslegungsergebnis führe auch Art. 260
Abs. 1 StP, wonach über die Kosten des Strafverfahrens in
der Einstellungs-, Aufhebungs- oder Abschreibungsverfügung,
im Strafbescheid, im Urteil oder im Rechtsmittelentscheid
entschieden werde. Ausserdem gehe die Anklagekammer im an-
gefochtenen Entscheid selbst davon aus, dass ihm die als
Strafkläger erforderliche Legitimation fehle und er nur
als Anzeiger zu betrachten sei. Selbst wenn Art. 267 StP
grundsätzlich anwendbar wäre, könne nicht von einer leicht-
fertigen Veranlassung des Verfahrens die Rede sein. Dem
Kostenentscheid liege daher eine willkürliche Anwendung
von Art. 260 Abs. 1 und Art. 267 Abs. 1 StP zugrunde.
b) Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht
schon vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar
erscheint oder gar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht
hebt einen kantonalen Entscheid wegen materieller Rechts-
verweigerung nur auf, wenn er offensichtlich unhaltbar ist,
zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht,
eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken
zuwiderläuft. Willkür liegt sodann nur vor, wenn der Ent-
scheid nicht bloss in der Begründung, sondern auch im Er-
gebnis unhaltbar ist (BGE 127 I 54 E. 2b, 60 E. 5a S. 70,
je mit Hinweisen).
c) Der Beschwerdeführer weist zu Recht auf den im
angefochtenen Entscheid enthaltenen Widerspruch hin, wonach
ihn die Anklagekammer einerseits nur als Anzeiger ohne
eigentliche Parteirechte betrachte, ihm andererseits aber
dennoch Kosten auferlege, wie wenn er als Privatstrafkläger
am Verfahren beteiligt gewesen wäre. In Erwägung 4 ihres
Entscheids führt die Anklagekammer aus, der Beschwerdeführer
gelte "unter Vorbehalt der nachstehenden Darlegungen" als
blosser Anzeiger, dem im Strafverfahren keine Parteirechte
zustünden. In Erwägung 5 wiederholt sie im Zusammenhang mit
den vom Beschwerdeführer beantragten Beweismassnahmen, dass
diesem, "wie noch darzulegen" sein werde, in Bezug auf "die
überwiegende Mehrzahl der erhobenen Vorwürfe" mangels unmit-
telbarer Betroffenheit keine Parteistellung zukomme; folg-
lich könne er auch keine entsprechenden Rechte ausüben. Im
Rahmen der nachfolgenden materiellen Prüfung, ob konkrete
Anhaltspunkte für ein strafbares Verhalten vorlägen, führt
die Anklagekammer keine konkreten Sachverhalte auf, in denen
sie den Beschwerdeführer als zur Strafklage legitimiert er-
achten würde. Es ist daher nicht ersichtlich, weshalb sie
ihn bei den Kostenfolgen als Strafkläger betrachtet und ihm
gestützt auf Art. 267 Abs. 1 StP Kosten auferlegt hat. Dass
der Beschwerdeführer das Verfahren vorsätzlich oder grob-
fahrlässig durch unwahre oder übertriebene Angaben oder
durch Verschweigen von Tatsachen veranlasst hätte, wie es
nach Art. 268 StP für die Kostenauflage an den Anzeiger
vorausgesetzt wird, hält die Anklagekammer ihm nicht ent-
gegen. Wie der Beschwerdeführer zutreffend darlegt, ist der
Kostenentscheid somit nicht nur in der Begründung, sondern
auch im Ergebnis unhaltbar.
3.- Demnach ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen,
soweit darauf einzutreten ist, und der Entscheid der An-
klagekammer des Kantons St. Gallen vom 17. Mai 2001 im Kos-
tenpunkt aufzuheben (Ziff. 3 des Dispositivs). Bei diesem
Ausgang des Verfahrens ist dem teilweise unterliegenden Be-
schwerdeführer eine reduzierte Gerichtsgebühr aufzuerlegen
(Art. 156 Abs. 1 i.V.m. Art. 153a Abs. 1 und 2 OG). Der Kan-
ton St. Gallen hat keine Gerichtskosten zu tragen (Art. 156
Abs. 2 StP), wird jedoch verpflichtet, den anwaltlich ver-
tretenen Beschwerdeführer angemessen zu entschädigen
(Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird teilweise
gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und Ziffer 3
des Entscheids der Anklagekammer des Kantons St. Gallen vom
17. Mai 2001 betreffend Kostenauflage an den Beschwerde-
führer wird aufgehoben.
2.- Die reduzierte Gerichtsgebühr von Fr. 1'500.-- wird
dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.- Der Kanton St. Gallen hat dem Beschwerdeführer für
das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung
von Fr. 1'000.-- zu bezahlen.
4.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer,
X.________, dem Gemeinderat Flawil sowie der Staatsanwalt-
schaft des Kantons St. Gallen, Untersuchungsamt Gossau, und
der Anklagekammer des Kantons St. Gallen schriftlich mitge-
teilt.
______________
Lausanne, 20. Dezember 2001
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin: