I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.392/2001
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1P.392/2001/dxc
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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10. September 2001
Es wirken mit: Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger,
Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundes-
richter Féraud, Ersatzrichter Seiler und Gerichtsschreiber
Kölliker.
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In Sachen
X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Christian
Schreiber, Hartbertstrasse 11, Postfach 180, Chur,
gegen
- Stockwerkeigentümergemeinschaft Y.________,
- A.________,
- B.________,
- C.________,
und 24 Mitbeteiligte,
Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanwalt Fridolin
Hubert, Hartbertstrasse 1, Postfach, Chur,
Gemeinde V a z / O b e r v a z, Lenzerheide,
Verwaltungsgericht des Kantons G r a u b ü n d e n,
4. Kammer,
betreffend
Art. 9 und 26 BV (Baueinsprache),
hat sich ergeben:
A.- In der Gemeinde Vaz/Obervaz galt in den 70er Jahren
das kommunale Baugesetz vom 8. Mai 1972. Dieses enthielt
keine Bestimmungen über die Ausnützungsziffer. Am 11. Dezem-
ber 1978 stellte die Regierung des Kantons Graubünden fest,
dass die Gemeinde Vaz/Obervaz noch nicht über eine Ortspla-
nung verfüge und hielt die Gemeinde an, bis am 30. April
1979 eine ihren Verhältnissen entsprechende Ortsplanung zu
erstellen.
Am 9. Februar/18. April 1979 erteilte die Gemeinde
Vaz/Obervaz der Z.________ Touristik AG eine Baubewilligung
für die Überbauung Y.________ (vier Mehrfamilienhäuser und
Tiefgarage) auf dem Grundstück Nr. 3187. Die Grundstücks-
fläche betrug 13'193 m2, bzw. nach Abzug von Waldfläche und
einem bestehenden Haus 10'911 m2. Die Überbauung umfasste
insgesamt eine Bruttogeschossfläche von 2'724 m2, was einer
Ausnützung von rund 0,25 entsprach. Sie wurde in der Folge
plangemäss realisiert.
Im Anschluss an den Regierungsbeschluss vom 11. De-
zember 1978 unterbreitete der Gemeinderat Vaz/Obervaz den
Stimmberechtigten ein neues Baugesetz und eine Zonenplanung.
Beide Vorlagen wurden in der Abstimmung vom 29. April 1979
abgelehnt.
Am 10. Mai 1979 wurde das Grundstück Nr. 3187 par-
zelliert. Der Bereich, auf welchem sich die Überbauung
Y.________ befindet, wurde zur neuen Parzelle Nr. 4648 im
Halte von 5'157 m2. Der südlich davon gelegene Teil wurde
zur neuen Parzelle Nr. 4647, umfassend 2'916 m2. Später
wurde davon noch die Parzelle Nr. 4980 abparzelliert.
Am 25. Juni 1979 setzte die Kantonsregierung der
Gemeinde Vaz/Obervaz eine neue Frist bis Ende 1979, um den
Stimmberechtigten eine neue Vorlage für die Ortsplanung zu
unterbreiten. Zugleich erliess sie für das ganze Gemeindege-
biet eine Bausperre. Am 2. Dezember 1979 nahmen die Stimmbe-
rechtigten das neue Baugesetz an, lehnten aber den Zonenplan
erneut ab. Mit Beschluss vom 30. Juni 1980 erliess die Re-
gierung des Kantons Graubünden einen Ersatzzonenplan für die
Gemeinde Vaz/Obervaz. Der Bereich des gesamten ursprüngli-
chen Grundstücks Nr. 3187 (ohne Wald) befand sich nach die-
sem Plan in der Wohnzone W2.
Am 28. November 1982 nahmen die Stimmberechtigten
von Vaz/Obervaz einen neuen Zonenplan an, der von der Re-
gierung des Kantons Graubünden am 19. September 1983 geneh-
migt wurde. Nach diesem Zonenplan beträgt die Ausnützungs-
ziffer für den ganzen Bereich der ursprünglichen Stammpar-
zelle Nr. 3187 (ohne Wald) 0,2.
B.- Am 13. März 2000 reichte X.________ bei der Ge-
meinde Vaz/Obervaz ein Baugesuch ein für den Bau eines
Mehrfamilienhauses auf dem Grundstück Nr. 4647. Gegen das
Baugesuch erhoben die Stockwerkeigentümergemeinschaft
Y.________, D.________ und E.________ Einsprache, hauptsäch-
lich mit der Begründung, die zulässige Ausnützung von 0,2
sei durch die bestehende Überbauung Y.________ bereits
ausgenützt. Mit Beschluss vom 3. August 2000 wies die Ge-
meinde die Einsprachen ab und erteilte die Baubewilligung.
Sie erwog, durch eine nachträgliche Parzellierung dürften
die Vorschriften über die Ausnützung nicht umgangen werden.
Die Gemeinde gehe aber nur dann von einer nachträglichen
Parzellierung aus, wenn diese nach dem Inkrafttreten der
geltenden Ortsplanung (19. September 1983) erfolgt sei.
C.- Dagegen erhoben die Stockwerkeigentümergemeinschaft
Y.________ und die einzelnen Stockwerkeigentümer Rekurs an
das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Dieses hiess
mit Urteil vom 27. Februar/16. März 2001 den Rekurs gut und
hob den Bau- und Einspracheentscheid der Gemeinde auf. Es
erwog, die aufgrund der Bausperre und der nachmaligen Ein-
führung einer Ausnützungsziffer von 0,2 zulässige Ausnützung
sei durch die Überbauung Y.________ bereits konsumiert wor-
den, weshalb eine weitere Baute auf dem Grundstück
Nr. 4647 nicht mehr zulässig sei.
D.- X.________ hat staatsrechtliche Beschwerde erhoben
mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei
aufzuheben. Die Stockwerkeigentümergemeinschaft Y.________
sowie die einzelnen Stockwerkeigentümer beantragen, die Be-
schwerde sei abzuweisen. Das Verwaltungsgericht beantragt
Abweisung, soweit auf die Beschwerde eingetreten werden
könne. Der Gemeindevorstand Vaz/Obervaz teilt mit, dass er
den Entscheid des Verwaltungsgerichts akzeptiere und auf
eine Vernehmlassung verzichte.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Die staatsrechtliche Beschwerde gegen den kanto-
nal letztinstanzlichen, auf kantonales Recht gestützten End-
entscheid ist zulässig (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 und
Art. 87 OG). Der Beschwerdeführer ist als Baugesuchsteller,
dessen Gesuch durch den angefochtenen Entscheid abgewiesen
wird, zur Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG).
b) Auf den vom Beschwerdeführer beantragten Augen-
schein kann verzichtet werden, da der Sachverhalt unbestrit-
ten ist.
2.- Der Beschwerdeführer rügt, die Argumentation des
Verwaltungsgerichts führe zu einer Verletzung der Eigentums-
garantie (Art. 26 BV), ohne dass dafür im Zeitpunkt der Ab-
parzellierung des Grundstücks Nr. 4647 (10. Mai 1979) eine
genügende gesetzliche Grundlage vorhanden gewesen sei (vgl.
Art. 36 Abs. 1 BV; BGE 125 II 129 E. 8 S. 141).
a) Wenn ein Grundstück so weit überbaut ist, dass
die zulässige Ausnützung erreicht ist, kann die nachträgli-
che Abparzellierung eines bisher unüberbauten Teils dieses
Grundstücks nicht dazu führen, dass auf dem abparzellierten
Teil wiederum eine Überbauung zulässig wäre, weil dies zu
einer mehrfachen Ausnützung einer Parzelle führen würde und
so die Vorschriften über das Nutzungsmass beliebig umgangen
werden könnten. Vielmehr bleibt die isoliert betrachtet un-
ternutzte abparzellierte Liegenschaft von Gesetzes wegen mit
der bereits auf der ursprünglichen Parzelle erfolgten Aus-
nützung belastet (BGE 108 Ia 116 E. 2c S. 120 f.; Felix
Huber, Die Ausnützungsziffer, Diss. Zürich 1986, S. 259).
Dies ist an sich unbestritten. Ebenso ist nicht bestritten,
dass durch die Überbauung Y.________ für die ganze ursprün-
gliche Parzelle Nr. 3187 die nachmals festgelegte Aus-
nützungsziffer von 0,2 ausgeschöpft bzw. gar überschritten
worden ist. Hingegen macht der Beschwerdeführer geltend, im
Zeitpunkt der Abparzellierung seines Grundstücks habe keine
gesetzliche Grundlage für eine Beschränkung der Ausnützung
bestanden, so dass ihm auch heute die Ausnützungsbegrenzung
nicht entgegengehalten werden könne.
b) Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dass so-
wohl im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung für die Überbau-
ung auf Parzelle Nr. 3187 (Februar/April 1979) als auch der
Abparzellierung von Grundstück Nr. 4647 (10. Mai 1979) im
Hinblick auf den Erlass einer Ortsplanung eine Bausperre ge-
golten habe, welche ununterbrochen bis zum Inkrafttreten der
Ersatzzonenplanung im Jahre 1980 in Kraft gestanden sei und
für das fragliche Gebiet eine Ausnützungsziffer von 0,25
vorgesehen habe. Am 10. Mai 1979 wäre wegen dieser Bausperre
eine zusätzliche Überbauung nicht zulässig gewesen. Dieses
befristete Bauverbot sei durch die schliesslich eingeführte
Ausnützungsziffer in eine definitive öffentlichrechtliche
Eigentumsbeschränkung umgewandelt worden. Für die abparzel-
lierte Liegenschaft Nr. 4647 stehe daher keine Ausnützung
mehr zur Verfügung.
c) Dem Beschwerdeführer ist darin beizustimmen,
dass die Bausperre nicht für sich allein, sondern nur zu-
sammen mit einer später in Kraft tretenden definitiven Orts-
planung Grundlage für eine dauernde Eigentumsbeschränkung
darstellen kann. Unbestritten wurde jedoch mit dem Ersatz-
zonenplan der Regierung vom 30. Juni 1980 und nachher mit
der kommunalen Zonenplanung vom 28. November 1982 auf dem
fraglichen Grundstück eine Ausnützungsbegrenzung eingeführt.
Umstritten ist hingegen, ob im Zeitpunkt der Abparzellierung
eine solche bestand.
d) Für den Erlass von Bausperren bzw. Planungszonen
besteht eine genügende formellgesetzliche Grundlage (Art. 27
des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
[RPG; SR 700]; Art. 56 des kantonalen Raumplanungsgesetzes
vom 20. Mai 1973 [KRG]; ZBl 96/1995 S. 182 E. 3d). Ebenso
liegt dafür ein hinreichendes öffentliches Interesse vor,
sofern eine einigermassen konkretisierte Absicht auf Plan-
änderung besteht, die in einem Planungsbedürfnis begründet
und nicht offensichtlich rechtswidrig oder sinnlos ist
(BGE 113 Ia 362 E. 2; ZBl 84/1983 S. 542 E. 6c; Alexander
Ruch, in Kommentar RPG, Zürich 1999, N 25 ff. zu Art. 27).
e) Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass im
Zeitpunkt der Abparzellierung, am 10. Mai 1979, formal eine
Bausperre in Kraft stand. Auch aus dem Entscheid der Regie-
rung vom 30. Juni 1980 geht hervor, dass die ursprünglich
verhängte Bausperre durch die Gemeinde bis zum 30. Juni 1979
und anschliessend durch die Regierung bis Ende 1979 verlän-
gert worden war. Es bestand 1979 auch ein offensichtliches
Planungsbedürfnis, nachdem die Regierung die Gemeinde ange-
halten hatte, eine Ortsplanung zu erlassen, weil sie als
letzte Kurortsgemeinde des Kantons noch nicht über eine ab-
geschlossene Ortsplanung verfüge. Der Beschwerdeführer be-
streitet sodann nicht, dass die von den Gemeindebehörden
vorgesehene Ortsplanung eine Begrenzung der Ausnützung vor-
gesehen hatte und eine solche Begrenzung grundsätzlich zu-
lässig ist. Er bringt hingegen vor, mit der Ablehnung der
Ortsplanung am 29. April 1979 (und später nochmals am 2. De-
zember 1979) sei nicht mehr festgestanden, wie die zukünf-
tigen planungsrechtlichen Massnahmen aussehen würden; die
Bausperre sei damit hinfällig geworden und habe im Zeitpunkt
der Abparzellierung keine Eigentumsbeschränkung mehr bewir-
ken können, da keine Planungsabsicht mehr bestanden habe.
f) Die Bausperre setzt indessen nicht voraus, dass
die geplanten Vorschriften im Detail bereits bekannt sind.
Ihr Sinn besteht gerade darin, die Entscheidungsfreiheit des
Planungsorgans zu wahren und zu diesem Zweck negative Präju-
dizierungen und Erschwerungen der Nutzungsplanung zu ver-
meiden (BGE 120 Ia 209 E. 3a S. 211, 113 Ia 362 E. 2a/bb
S. 365; Ruch, a.a.O., N 21 zu Art. 27). Unbestritten hatte
die vom Gemeinderat im Frühling 1979 dem Volk vorgelegte
Ortsplanung eine Ausnützungsbegrenzung vorgesehen. Mit der
Abstimmung vom 29. April 1979 war zwar diese konkrete Vor-
lage abgelehnt worden, doch war aufgrund des Regierungsent-
scheides vom 11. Dezember 1978 klar, dass eine neue Vorlage
auszuarbeiten und dem Volk vorzulegen war. Die Planungsab-
sicht bestand damit weiterhin. Wohl war der Inhalt der zu
erlassenden Ordnung noch nicht bekannt. Dies ist aber für
die Gültigkeit einer Bausperre auch nicht erforderlich
(Ruch, a.a.O., N 27-29 zu Art. 27). Es ist der Sinn von
Bausperren, in Situationen, in denen der Inhalt der defini-
tiven Ordnung ungewiss ist, eine Präjudizierung durch voll-
endete Tatsachen zu vermeiden. Dass die neue Vorlage im Ge-
gensatz zur abgelehnten auf jegliche Bestimmungen über die
Ausnützung verzichten würde, konnte nicht leichthin ange-
nommen werden. Die nachmals erlassene Zonenordnung hat denn
auch eine Ausnützungsbegrenzung eingeführt. Die im Mai 1979
geltende Bausperre hatte zum Ziel, eine faktische Präjudi-
zierung dieser Ausnützungsvorschriften zu vermeiden. Auf dem
ursprünglichen Grundstück Nr. 3187 hätte daher am 10. Mai
1979, dem Zeitpunkt der Abparzellierung, aufgrund der damals
geltenden Bausperre keine weitere Überbauung mehr zugelassen
werden können. Wäre das Grundstück nicht aufgeteilt worden,
wäre heute aufgrund der seither in Kraft getretenen Ausnüt-
zungsvorschriften eine weitere Überbauung klarerweise nicht
zulässig.
g) Die nach Inkrafttreten der Bausperre erfolgte
Abparzellierung kann daran nichts ändern. Wohl wirkt sich
die Bausperre auf ein konkretes Bauprojekt aus. Für die Be-
urteilung der Auswirkungen einer Abparzellierung ist aber
darauf abzustellen, ob im Zeitpunkt der Abparzellierung eine
weitere Überbauung zulässig gewesen wäre (oben E. 2a). Die
Beurteilung eines (hypothetischen) Bauprojekts im Zeitpunkt
der Abparzellierung ist daher massgebend dafür, ob heute auf
dem abparzellierten Grundstück eine zusätzliche Überbauung
möglich ist. War dies - wie ausgeführt - am 10. Mai 1979 un-
zulässig, so ist es auch heute ausgeschlossen.
Die Rüge einer Verletzung von Art. 26 BV ist dem-
nach unbegründet.
3.- Der Beschwerdeführer beruft sich darauf, die Ge-
meinde Vaz/Obervaz habe in ständiger Praxis sämtliche vor
dem 19. September 1983 erfolgten Veränderungen für die Be-
urteilung der baulichen Nutzung nicht beachtet. Selbst wenn
diese Praxis gesetzwidrig sein sollte, so könne er sich auf
Gleichbehandlung im Unrecht berufen. Das Verwaltungsgericht
habe in willkürlicher und aktenwidriger Weise angenommen,
eine solche Praxis der Gemeinde sei nicht nachgewiesen.
a) Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwal-
tung geht dem Rechtsgleichheitsprinzip in der Regel vor. Hat
eine Behörde in einem Fall eine vom Gesetz abweichende Ent-
scheidung getroffen, so gibt dies dem Bürger, der sich in
der gleichen Lage befindet, grundsätzlich keinen Anspruch
darauf, ebenfalls abweichend von der Norm behandelt zu wer-
den. Bloss wenn die Behörde in ständiger Praxis vom Gesetz
abweicht und zudem zu erkennen gibt, dass sie auch in Zu-
kunft nicht gesetzeskonform entscheiden werde, kann der Bür-
ger verlangen, ebenfalls gesetzwidrig begünstigt zu werden.
Die Berufung auf Gleichbehandlung im Unrecht ist namentlich
dann nicht zulässig, wenn eine Behörde bisher eine gesetz-
widrige Praxis geübt hat, diese durch eine Rechtsmittelin-
stanz als unzulässig beurteilt worden ist und - was in der
Regel zutrifft - anzunehmen ist, die Behörde werde sich in
Zukunft an die oberinstanzlich festgelegte Praxis halten
(BGE 127 I 1 E. 3a S. 2 f.; 122 II 446 E. 4a S. 451 f., mit
Hinweisen).
b) Vorliegend hat die Gemeinde in ihrem Einsprache-
entscheid vom 3. August 2000 zwar in der Tat ausgeführt, sie
gehe nur dann von einer nachträglichen Parzellierung aus,
wenn diese nach dem 19. September 1983 erfolgt sei. Das Ver-
waltungsgericht hat erwogen, weder Gemeinde noch Bauherr-
schaft hätten auch nur ein einziges Beispiel dafür genannt,
dass die erwähnte Praxis tatsächlich erfolgt sei; zudem wür-
den einige wenige Fälle noch keinen Anspruch auf Gleichbe-
handlung im Unrecht begründen. Ob dies - wie der Beschwerde-
führer geltend macht - eine aktenwidrige Verneinung der er-
wähnten Praxis darstellt, kann dahingestellt bleiben: Das
Verwaltungsgericht hat nämlich - mit Recht (E. 2) - diese
Praxis als unzulässig beurteilt und die Gemeinde hat in
ihrer Vernehmlassung an das Bundesgericht erklärt, sie ak-
zeptiere den Entscheid des Verwaltungsgerichts. Es ist somit
davon auszugehen, dass sie in Zukunft eine allenfalls früher
geübte gesetzwidrige Praxis aufgeben wird (vgl. BGE 122 II
446 E. 4a S. 452, mit Hinweisen). Unter diesen Umständen ist
die Berufung auf Gleichbehandlung im Unrecht nicht zulässig.
4.- Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten
dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Ver-
bindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Dieser hat zudem den
obsiegenden Beschwerdegegnern eine Parteientschädigung zu
bezahlen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem Be-
schwerdeführer auferlegt.
3.- Der Beschwerdeführer hat die Beschwerdegegner für
das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu ent-
schädigen.
4.- Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Vaz/
Obervaz und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden,
4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. September 2001
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: