I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.38/2001
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1P.38/2001
I C O R T E D I D I R I T T O P U B B L I C O
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9 aprile 2001
Composizione della Corte: giudici federali Aemisegger, pre-
sidente della Corte e vicepresidente del Tribunale federa-
le, Aeschlimann e Catenazzi.
Cancelliere ad hoc: Verzasconi.
Visto il ricorso di diritto pubblico del 22 gennaio 2001
presentato dalla Comunione ereditaria A.________, contro la
decisione resa il 7 dicembre 2000 dal Tribunale amministra-
tivo del Cantone Ticino, nella causa che oppone i ricorren-
ti al Comune di X.________, rappresentato dal Municipio e
patrocinato dall'avv. Rocco Olgiati, Lugano, in materia di
espropriazione;
R i t e n u t o i n f a t t o :
A.- I membri della Comunione ereditaria fu
A.________ sono proprietari della particella n. XXX RFD di
X.________. Il fondo ha una superficie di 3131 m2 ed è cen-
sito come coltivo vignato e bosco; vi sono presenti un'au-
torimessa e una baracca prefabbricata, non indicate a regi-
stro fondiario.
Il piano regolatore del 1975 aveva inserito la par-
ticella nella zona residua, mentre il successivo piano, en-
trato in vigore il 24 novembre 1993, l'ha assegnata alla
zona di edifici e attrezzature pubbliche (EAP), destinata
alla realizzazione di un parco pubblico. I suddetti pro-
prietari si sono aggravati al Consiglio di Stato del Canto-
ne Ticino, che ha dichiarato tardivo e quindi inammissibile
il ricorso e respinto altresì una richiesta dei ricorrenti
volta alla restituzione del termine; a titolo abbondanziale
l'Esecutivo cantonale ha comunque esaminato anche il merito
dell'impugnativa, respingendola; il piano regolatore è sta-
to, con lo stesso giudizio, approvato. Un ricorso interpo-
sto dai proprietari contro la risoluzione governativa è
stato respinto dal Tribunale della pianificazione del ter-
ritorio del Cantone Ticino con sentenza del 14 marzo 1995.
Il Tribunale federale, adito dai ricorrenti, ne ha respinto
il gravame, in quanto ammissibile, con giudizio del 14 lu-
glio 1995.
B.- Il Comune di X.________ nel 1997 ha quindi
promosso una procedura di espropriazione formale del mappa-
le n. XXX RFD di X.________, offrendo un'indennità di fr.
123'000.-- pari a circa fr. 40.-- al m2. I proprietari si
sono opposti all'espropriazione ritenendo insufficiente
l'interesse pubblico e non sorretta dal principio della
proporzionalità la progettata realizzazione; nel contempo
hanno postulato una modificazione dei piani e chiesto un'
indennità espropriativa di fr. 800.-- al m2 per il solo
terreno. Il Tribunale d'espropriazione della giurisdizione
sottocenerina, dopo un tentativo di conciliazione infrut-
tuoso, ha respinto, con sentenza dell'8 aprile 1999 pronun-
ciata in applicazione dell'art. 45 della legge cantonale di
espropriazione dell'8 marzo 1971 (LEspr/TI), l'opposizione
all'espropriazione e la domanda di modificazione dei piani.
Esso ha confermato la pubblica utilità dell'opera contem-
plata dal piano regolatore e negato una violazione del
principio della proporzionalità.
La sentenza del Tribunale di espropriazione è stata
impugnata dai proprietari dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, al quale hanno sottoposto essenzialmente le
censure già sollevate senza successo in prima istanza. Con
sentenza del 7 dicembre 2000 il Tribunale amministrativo ha
respinto il ricorso. Ha ritenuto in particolare che il pro-
getto rispondeva a un interesse pubblico sufficiente, del
resto già accertato mediante l'inserimento del fondo nella
zona EAP del piano regolatore comunale, formalmente cre-
sciuto in giudicato. Le condizioni poste dalla giurispru-
denza per poter riesaminare la questione della pubblica
utilità dell'opera in sede espropriativa non erano d'altra
parte, secondo i Giudici cantonali, adempiute, poiché gli
espropriati si erano potuti rendere conto della portata
della restrizione sancita a carico del loro fondo, già per
il fatto che a suo tempo l'avevano contestata, pur tardi-
vamente, fino al Tribunale federale. Infine, i Giudici can-
tonali hanno ritenuto l'espropriazione del fondo n. XXX RFD
non lesiva del principio della proporzionalità, tenuto
conto della carenza di aree verdi nel Comune di X.________
e delle caratteristiche morfologiche e orografiche del com-
prensorio in discussione.
C.- Gli espropriati si aggravano contro questa
sentenza mediante un ricorso di diritto pubblico al Tribu-
nale federale. Chiedono implicitamente di annullarla e
fanno valere violazioni della garanzia della proprietà, del
principio della proporzionalità e del principio della pari-
tà di trattamento. Dei motivi si dirà, in quanto necessa-
rio, nei considerandi.
Il Comune di X.________ chiede di dichiarare inam-
missibile il ricorso, in via subordinata di respingerlo. Il
Tribunale cantonale amministrativo non formula osservazioni
e si conferma integralmente nella propria decisione.
C o n s i d e r a n d o i n d i r i t t o :
1.- a) Il Tribunale federale esamina d'ufficio e
con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi, senza es-
sere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti
o dalle loro conclusioni (DTF 126 I 207 consid. 1, 257 con-
sid. 1a, 126 III 485 consid. 1).
b) Con la sentenza impugnata il Tribunale cantona-
le amministrativo ha statuito nell'ambito della procedura
d'espropriazione formale promossa dal Comune di X.________,
e secondo gli art. 45 e 50 LEspr/TI, sull'opposizione all'
espropriazione e sulla domanda di modificazione dei piani.
Il quesito dell'indennità non è stato, in applicazione
dell'art. 45 LEspr/TI, affrontato né tanto meno risolto, la
procedura di stima rimanendo nella sede cantonale sospesa
sino alla decisione, qui impugnata, attinente all'opposi-
zione e alla modificazione dei piani. Su questi ultimi pun-
ti il giudizio litigioso emana dall'ultima istanza cantona-
le ed è definitivo. Il ricorso è quindi, da questo profilo,
ammissibile (art. 84 cpv. 1 lett. a e 86 cpv. 1 OG). I pro-
prietari del fondo espropriato possono d'altra parte preva-
lersi di un interesse giuridicamente protetto e sono quindi
legittimati a ricorrere secondo l'art. 88 OG.
c) Secondo l'art. 90 cpv. 1 OG l'atto di ricorso,
oltre alla designazione della decisione impugnata, deve
contenere le conclusioni del ricorrente (lett. a), come pu-
re l'esposizione dei fatti essenziali e quella concisa dei
diritti costituzionali o delle norme giuridiche che si pre-
tendono violati, precisando in che consista la violazione
(lett. b). Nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico il
Tribunale federale non applica in realtà d'ufficio il di-
ritto, ma statuisce unicamente sulle censure sollevate e
solo se esse sono sufficientemente motivate (DTF 125 I 71
consid. 1c, 492 consid. 1b, 122 I 70 consid. 1c, 119 Ia 197
consid. 1d). Ora, i ricorrenti si diffondono sulla procedu-
ra che ha condotto all'espropriazione a partire dall'impo-
sizione del vincolo pianificatorio, e si esprimono critica-
mente sull'operato delle varie autorità che si sono occupa-
te della questione, contestandone i risultati; in tale con-
testo, censurano non solo la sentenza impugnata, ma anche
quella del Tribunale di espropriazione, così come le deci-
sioni con cui il Consiglio comunale di X.________, il Con-
siglio di Stato, il Tribunale della pianificazione del ter-
ritorio e il Tribunale federale si sono pronunciati nell'
ambito del procedimento pianificatorio. In sostanza, essi
si limitano a riproporre le censure già sollevate dinanzi
alle precedenti autorità, senza prendere precisa posizione,
con una formulazione chiara e non generica, sulle puntuali
argomentazioni sviluppate dalla Corte cantonale, segnata-
mente sul riconoscimento dell'interesse pubblico e sul
rispetto del principio della proporzionalità. Il gravame è
privo anche di una formale conclusione. Certo, il Tribunale
federale valuta con minore severità i ricorsi presentati da
persone non assistite da un avvocato (DTF 117 Ia 126 con-
sid. 5d pag. 133, 116 II 745 consid. 2b, 115 Ia 12 consid.
2): ci si potrebbe tuttavia chiedere se il gravame non
debba essere dichiarato inammissibile, poiché manifesta-
mente privo dei requisiti di motivazione imposti dall'
art. 90 cpv. 1 lett. b OG. Il quesito può rimanere indeciso
essendo il ricorso comunque infondato nel merito.
2.- I ricorrenti asseriscono che il Tribunale can-
tonale amministrativo avrebbe dovuto prendere in considera-
zione l'allegato di replica, da loro inoltrato senza esser-
ne richiesti, e che è stato stralciato dagli atti di causa.
La censura non può essere accolta.
L'art. 49 cpv. 3 della legge ticinese di procedura
per le cause amministrative, del 19 aprile 1966, conferisce
il diritto alla replica solo in casi eccezionali; essi si
realizzano in presenza di particolari motivi, ossia quando
la risposta a un ricorso contenga elementi nuovi e rilevan-
ti, suscettibili di influire sul giudizio dell'autorità di
ricorso o quando l'autorità inferiore non abbia motivato o
abbia motivato in modo insufficiente la decisione, di cui
abbia specificato i motivi soltanto in sede di risposta
(Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura ammini-
strativa ticinese, Lugano 1997, n. 3 ad art. 49 e n. 5 ad
art. 20; DTF 119 V 317 consid. 1, 114 Ia 307 consid. 4b,
111 Ia 2 consid. 3). Queste situazioni non si manifestano
in concreto, per cui la decisione del Tribunale amministra-
tivo di stralciare dagli atti l'atto di replica va esente
da critiche. D'altra parte, i ricorrenti non spiegano per-
ché una replica si sarebbe resa necessaria, limitandosi a
considerare "inammissibile che il Comune di X.________,
tramite il suo avvocato, intralci e deformi la reale situa-
zione dei fatti". Su questo punto il ricorso deve quindi
essere respinto.
3.- I ricorrenti sostengono poi che l'espropria-
zione non sarebbe giustificata da un interesse pubblico
preponderante e che non rispetterebbe il principio della
proporzionalità.
a) L'espropriazione è compatibile con la garanzia
della proprietà - sancita dall'art. 26 Cost., che riprende
essenzialmente il previgente art. 22ter vCost. - solo se si
fonda su una base legale sufficiente, se è giustificata da
un interesse pubblico preponderante e se rispetta il prin-
cipio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1 a 3 Cost.; sen-
tenza inedita del 16 marzo 2000 nella causa T.I., consid.
3a, DTF 121 I 117 consid. 3b, 119 Ia 362 consid. 3a; Jörg
Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3a ed., Berna
1999, pag. 607). Nel caso di una restrizione grave della
proprietà il Tribunale esige una base legale chiara e uni-
voca ed esamina liberamente se questa condizione è adempiu-
ta (DTF 124 I 6 consid. 4b/aa, 121 I 117 consid. 3b/bb e
rinvii). Una restrizione è grave segnatamente nel caso di
soppressione forzata della proprietà fondiaria, oppure qua-
lora prescrizioni positive o divieti rendano impossibile, o
quantomeno molto più difficile, un'utilizzazione presente o
futura del fondo conformemente alla sua destinazione (DTF
121 I 65 consid. 2a inedito, 115 Ia 363 consid. 2a; Walter
Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a
ed., Berna 1994, pag. 180).
Il Tribunale federale esamina inoltre liberamente
le esigenze dell'interesse pubblico e della proporzionali-
tà, ma valuta con un certo riserbo le circostanze locali,
meglio conosciute dalle autorità cantonali, e le questioni
di spiccato apprezzamento (DTF 119 Ia 88 consid. 5c/bb, 117
Ia 141 consid. 2a, 115 Ia 363 consid. 2a e rinvii).
b) L'esistenza di una base legale sufficiente per
la restrizione della proprietà imposta ai ricorrenti non è,
a ragione, messa in discussione. L'art. 1 cpv. 1 LEspr/TI,
su cui le autorità cantonali hanno fondato l'espropriazione
litigiosa, costituisce per le espropriazioni temporanee e
le acquisizioni della proprietà fondiaria una chiara base
legale ai sensi della citata dottrina e giurisprudenza.
Inoltre, il diritto di espropriazione per tali opere spetta
al Cantone nonché ai Comuni nell'ambito della loro giuri-
sdizione (art. 2 cpv. 1 LEspr/TI).
c) I ricorrenti affermano che il vincolo pianifi-
catorio sulla particella non sarebbe sorretto da un inte-
resse pubblico sufficiente e che la necessità di includere
anche la loro particella nella zona EAP ai fini della rea-
lizzazione del parco non sarebbe stata affatto dimostrata
dal Comune. A questo proposito essi muovono numerose cri-
tiche, generiche secondo quanto si è detto, contro il piano
regolatore e la procedura della sua adozione, rimettendone
in discussione i contenuti.
aa) Secondo la giurisprudenza del Tribunale fede-
rale la costituzionalità del piano regolatore, in concreto
dell'inserimento del fondo n. XXX RFD nella zona EAP allo
scopo di realizzare un parco pubblico, può essere contesta-
ta, in linea di principio, nella procedura di adozione e di
approvazione del piano. Una contestazione successiva, sol-
levata in via pregiudiziale in occasione di un'applicazione
concreta, può avvenire solo eccezionalmente, ossia quando
il proprietario colpito non si fosse potuto rendere piena-
mente conto, al momento dell'adozione del piano, della li-
mitazione impostagli, quando la procedura non gli avesse
offerto in quella sede la possibilità di tutelare adeguata-
mente i suoi diritti e quando si pretenda che le circostan-
ze, segnatamente l'interesse pubblico, che avevano giusti-
ficato l'adozione del piano e le sue restrizioni fossero
nel frattempo radicalmente mutate (DTF 123 II 337 consid.
3a, 116 Ia 207 consid. 3b, 115 Ia 1 consid. 3; Kälin, op.
cit., pag. 139 e segg.).
bb) Nessuno di questi presupposti è adempiuto in
concreto. Come già rilevato dalla Corte cantonale, i ricor-
renti hanno presentato ricorso contro l'adozione del piano
regolatore e di conseguenza hanno dimostrato di essersi po-
tuti rendere pienamente conto della portata del vincolo
pianificatorio per la loro proprietà. Il fatto di aver
inoltrato il gravame tardivamente nulla muta a questo pro-
posito, atteso inoltre che il Consiglio di Stato ha comun-
que esaminato il loro ricorso, respingendolo. È quindi sta-
ta concessa loro la facoltà di esprimersi e di tutelare
adeguatamente i propri interessi nella procedura di appro-
vazione del piano.
I ricorrenti non sostengono che le circostanze sia-
no nel frattempo mutate e che non vi sia attualmente più la
necessità di realizzare il parco. Del resto, un simile mu-
tamento non sarebbe ravvisabile: il Comune ha in effetti
già dato avvio all'acquisizione dei terreni compresi nella
zona EAP, rispettivamente ha promosso la procedura di
espropriazione per realizzare il progetto, compresa un'area
boschiva attrezzata, per una superficie di circa 20'000 m2.
Le condizioni per una nuova messa in discussione
del piano regolatore, della pubblica utilità e del bisogno
dell'opera non sono pertanto adempiute, sicché vien meno ai
ricorrenti la possibilità di contestare ora lo strumento
pianificatorio comunale approvato nel 1993.
Nella procedura di espropriazione litigiosa l'inte-
resse pubblico all'esecuzione dell'opera è dunque assodato.
Il Tribunale cantonale amministrativo ha del resto giusta-
mente riassunto i motivi che confermano l'esistenza di un
preminente interesse pubblico ai fini della realizzazione
di una zona verde di svago nel Comune di X.________, dove,
secondo le norme ORL/ETH, tali spazi sarebbero carenti. Il
Tribunale federale non può che far proprie le pertinenti
considerazioni contenute nella decisione impugnata.
d) L'espropriazione litigiosa non viola d'altra
parte il principio della proporzionalità, il quale esige
che le limitazioni della proprietà siano necessarie e ido-
nee a raggiungere lo scopo previsto e che tra questo e i
mezzi utilizzati sussista un rapporto ragionevole (DTF 125
I 441 consid. 3b, 474 consid. 3, 124 I 107 consid. 4c/aa).
Al riguardo si rileva innanzitutto che, come si è
già detto in merito alla pubblica utilità dell'intervento
prospettato, i ricorrenti non possono più criticare, nell'
ambito della procedura espropriativa, il piano regolatore
che ha fissato l'ubicazione e delimitato i confini della
zona di interesse pubblico, asserendo che la scelta sarebbe
sproporzionata rispetto alle reali esigenze (cfr. sopra
consid. 3c). Le critiche ricorsuali su questo punto non po-
trebbero quindi essere esaminate nel merito.
Ad ogni modo, anche prescindendo da queste conside-
razioni, la sentenza impugnata regge di fronte alle censure
contenute nel ricorso. Ai fini della realizzazione del par-
co Y.________, il Comune ha infatti tenuto in debita consi-
derazione sia la carenza di spazi verdi, sia la posizione
del comprensorio, sia le caratteristiche dei terreni en-
tranti in linea di conto in quella zona. Ora, la particella
n. XXX RFD, in parte pianeggiante, ben si presta all'acces-
so al futuro parco, attraverso la strada già esistente, po-
sta alla sua stessa quota. L'esclusione del fondo dei ri-
correnti dal progetto di parco pubblico comporterebbe di
fatto l' impossibilità di realizzare la struttura litigiosa
così come prevista e approvata nel piano regolatore. L'
espropriazione dell'intero fondo n. XXX RFD si rende per-
tanto necessaria ed è atta al raggiungimento dello scopo
prefissato.
Su questo punto i ricorrenti si limitano ad accen-
nare all'esistenza di altre soluzioni, senza tuttavia in-
dicare più specificatamente quali siano. In considerazione
del riserbo del Tribunale federale nella valutazione di
circostanze locali meglio conosciute dalle autorità canto-
nali, non può evidentemente essere compito del Tribunale
federale esaminare la legittimità di altre possibili solu-
zioni. La decisione cantonale deve pertanto essere inte-
gralmente confermata.
4.- I ricorrenti sembrano infine accennare a una
disparità di trattamento. Non è dato di sapere quali situa-
zioni identiche sarebbero state trattate in modo diverso,
rispettivamente quali situazioni diverse avrebbero benefi-
ciato di un trattamento simile (sul principio della parità
di trattamento cfr. DTF 121 II 198 consid. 4a). La censura
è manifestamente carente di motivazione (art. 90 cpv. 1
lett. b OG) e deve essere dichiarata inammissibile.
5.- Ne segue che il ricorso, nella misura in cui è
ammissibile, deve essere respinto. Le spese seguono la soc-
combenza (art. 156 cpv. 1 OG). Al Comune di X.________, che
non dispone di un proprio servizio giuridico, vanno ricono-
sciute le ripetibili della sede federale, da porsi a carico
dei ricorrenti (art. 159 OG).
Per questi motivi
i l T r i b u n a l e f e d e r a l e
p r o n u n c i a :
1. Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è
respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 2000.-- è posta a
carico dei ricorrenti in solido i quali rifonderanno, sem-
pre con vincolo di solidarietà, al Comune di X.________ fr.
1500.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
3. Comunicazione alla rappresentante, rispettiva-
mente patrocinatore, delle parti, al Tribunale di espro-
priazione e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 9 aprile 2001
VIZ
In nome della I Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente,
La Cancelliere ad hoc,