I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.23/2001
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1P.23/2001/sta
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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Sitzung vom 5. September 2001
Es wirken mit: Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger,
Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundes-
richter Féraud, Catenazzi und Favre, Ersatzrichter Seiler
und Gerichtsschreiberin Gerber.
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In Sachen
M ö v e n p i c k D i e n s t l e i s t u n g s AG,
Zürichstrasse 77, Adliswil, Beschwerdeführerin, vertreten
durch Rechtsanwalt Dr. Jürg Sigrist, Uraniastrasse 24,
Zürich,
gegen
V e r k e h r s - C l u b d e r S c h w e i z (VCS),
Aarbergergasse 61, Postfach, Bern, Beschwerdegegner, ver-
treten durch Sektion Zürich, Zypressenstrasse 76, Post-
fach 1179, Zürich, diese vertreten durch Rechtsanwalt Martin
Pestalozzi, Seefeldstrasse 9a, Rüti,
Stadtrat A d l i s w i l, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Peter Müller, Mühlebachstrasse 65, Zürich,
Regierungsrat des Kantons Z ü r i c h, Staatskanzlei,
Verwaltungsgericht des Kantons Z ü r i c h, 1. Abteilung,
1. Kammer,
betreffend
Baubewilligung,
hat sich ergeben:
A.- Die Saville Finanz AG und die Mövenpick Dienstleis-
tungs AG stellten am 20. Dezember 1996 ein Baugesuch für den
Abbruch eines bestehenden Gebäudes und den Neubau eines Ki-
no- und Einkaufszentrums auf den in der Gewerbezone G2 gele-
genen Grundstücken Kat. Nr. 2882, 7316 und 7317 an der
Zürichstrasse 77 in Adliswil. Das Projekt sah 10 Kinosäle
mit insgesamt 2458 Sitzplätzen, ein Foyer, ein Openairkino,
5 Restaurants mit insgesamt 970 Sitzplätzen, ein Dancing mit
198 Sitzplätzen, 1229 Parkplätze, Fachmärkte mit einer Ver-
kaufsfläche von insgesamt ca. 8920 m2 sowie verschiedene Ne-
benanlagen vor.
B.- Am 1. Juli 1997 erteilte der Stadtrat Adliswil die
Baubewilligung. Gestützt auf die Ergebnisse der Umweltver-
träglichkeitsprüfung und Anträge der kantonalen Fachstellen
enthielt das bewilligte Projekt jedoch verschiedene Änderun-
gen gegenüber dem ursprünglichen Vorhaben, insbesondere den
Verzicht auf das Openairkino, die Reduktion auf zwei Restau-
rants mit insgesamt 555 Sitzplätzen und die Reduktion der
Parkplätze auf 800. Zudem wurde die Bauherrschaft unter an-
derem verpflichtet, die Parkplätze gebührenpflichtig zu be-
wirtschaften und (vorerst während dreier Jahre) einen jähr-
lichen Betrag von Fr. 300'000.-- für den Ausbau der Li-
nie 184 des Zürcher Verkehrsverbunds (ZVV) zu leisten (er-
weiterter Betrieb, Verdichtung der Kursfolgen).
C.- Der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) erhob dagegen
Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich, welcher das
Rechtsmittel am 9. Februar 2000 abwies, soweit er darauf
eintrat. Der VCS focht diesen Entscheid beim Verwaltungsge-
richt des Kantons Zürich an. Dieses hiess mit Urteil vom
2. November 2000, zugestellt am 28. November 2000, die Be-
schwerde gut und hob den Beschluss des Stadtrates von
Adliswil vom 1. Juli 1997 sowie den Beschluss des Regie-
rungsrates vom 9. Februar 2000 auf.
D.- Die Mövenpick Dienstleistungs AG erhob am 11. Janu-
ar 2001 "Beschwerde" mit dem Antrag, der Entscheid des Ver-
waltungsgerichts sei aufzuheben und der Entscheid des Regie-
rungsrates vom 9. Februar 2000 sei zu bestätigen.
E.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und der
VCS beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Die Staatskanzlei des Kantons Zürich namens
des Regierungsrates und der Stadtrat Adliswil stellen den
Antrag, die Beschwerde gutzuheissen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Die Beschwerdeführerin hat eine "Beschwerde" ge-
gen den Entscheid des Verwaltungsgerichts erhoben, die of-
fensichtlich als staatsrechtliche Beschwerde konzipiert ist.
Infolge der Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde
(Art. 84 Abs. 2 OG) ist zu prüfen, ob nicht die Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde zulässig ist; in diesem Fall ist die ein-
gereichte Rechtsschrift als Verwaltungsgerichtsbeschwerde
entgegenzunehmen.
b) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig
gegen kantonal letztinstanzliche Verfügungen, die sich auf
öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen
sollen (Art. 5 VwVG in Verbindung mit Art. 97 und Art. 98
lit. g OG), sofern keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der
Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe greift.
Sodann unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ge-
mischtrechtliche Verfügungen bzw. (auch) auf unselbstständi-
ges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte
Anordnungen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende An-
ordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit
der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurtei-
lenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit
dem angefochtenen Entscheid selbstständiges kantonales Recht
ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrun-
deliegt, steht die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung
(BGE 123 II 359 E. 1 a/aa).
c) Der heutige Beschwerdegegner hatte im kantonalen
Verfahren einerseits gerügt, die seit 1. März 1998 in Kraft
stehenden Immissionsgrenzwerte für Schwebestaub PM10 (An-
hang 7 der Luftreinhalteverordnung vom 16. Dezember 1985,
LRV; SR 814.318.142.1; in der Fassung vom 15. Dezember 1997)
seien nicht eingehalten. Zudem widerspreche die Bewilligung
von 800 Parkplätzen, ohne die Nutzungszuordnung im Detail zu
regeln, kantonalem wie auch eidgenössischem Recht. Schliess-
lich sei die von § 237 Abs. 1 Satz 2 des kantonalen Pla-
nungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) geforder-
te Erschliessung mit öffentlichem Verkehr nicht gewährleis-
tet.
Das Verwaltungsgericht erwog, eine Rückweisung zur
Überarbeitung bezüglich PM10 wäre unverhältnismässig. Hinge-
gen sei das projektierte Zentrum ungenügend mit öffentlichem
Verkehr erschlossen. Dadurch werde § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG
verletzt. Diese Bestimmung sei selbstständiges kantonales
Recht. Da die projektierte Anlage in ein Gebiet zu stehen
komme, in dem die Luftbelastung im Sinne von Art. 11 Abs. 3
in Verbindung mit Art. 14 des Umweltschutzgesetzes vom
7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) und Anhang 7 LRV übermässig
sei, seien für die Anlage gemäss Art. 11 Abs. 3 USG ver-
schärfte Emissionsbegrenzungen anzuordnen. Die Abstimmung
der Siedlungsentwicklung auf die Erschliessung mit öffentli-
chem Verkehr sei eine im Luft-Programm vorgesehene Massnah-
me. Deshalb könnten keine Baugesuche bewilligt werden, die
den Anforderungen von § 237 PBG nicht genügten.
d) Die Voraussetzung einer hinreichenden Er-
schliessung ergibt sich aus Bundesrecht (Art. 19 Abs. 1 und
Art. 22 Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979
über die Raumplanung, Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700). Der
Begriff der hinreichenden Erschliessung ist insoweit ein
bundesrechtlicher (BGE 117 Ib 308 E. 4a S. 314; Alexander
Ruch, Kommentar RPG, Zürich 1999, N 83 zu Art. 22). Indessen
enthält das Bundesrecht nur allgemeine Grundsätze, während
sich die Anforderungen an die Erschliessung im Detail aus
dem kantonalen Recht ergeben (BGE 123 II 337 E. 5b S. 350;
117 Ib 308 E. 4a S. 314; André Jomini, Kommentar RPG, Zürich
1999, N. 2 zu Art. 19; Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-,
Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. Aufl., Bern 1995,
S. 212). Namentlich verlangt das Bundesrecht nicht eine Er-
schliessung mit öffentlichem Verkehr (BGE 123 II 337 E. 5b
S. 350). Eine kantonale Vorschrift, welche ein solches Er-
fordernis aufstellt, ist selbstständiges kantonales Recht,
dessen Anwendung grundsätzlich nicht mit Verwaltungsge-
richtsbeschwerde überprüfbar ist.
Die Erschliessung mit öffentlichem Verkehr ist auch
keine Verkehrs- oder Betriebsvorschrift, die gestützt auf
Art. 12 USG vom Bauherrn verlangt werden könnte (BGE 123
II 337 E. 7a S. 353). Nach dem angefochtenen Entscheid steht
jedoch die in § 237 PBG verlangte Erschliessung mit öffent-
lichem Verkehr im Dienste der in Art. 44a USG vorgesehenen
Massnahmenplanung, welche übermässige Luftverunreinigungen
im Sinne von Art. 11 Abs. 3 und Art. 14 USG beheben soll.
Wenn im Rahmen einer auf kantonales Recht gestützten Baube-
willigung zugleich unmittelbar anwendbares eidgenössisches
Umweltrecht anzuwenden ist, kann auch die Frage einer hin-
reichenden Erschliessung im Rahmen der Verwaltungsgerichts-
beschwerde geprüft werden, soweit sie von der richtigen An-
wendung des einschlägigen Bundesrechts abhängt (BGE 123
II 337, nicht publ. E. 1a sowie E. 8 S. 354 ff.; 119 Ib 480,
nicht publ. E. 2a sowie E. 6 S. 488 f.; 118 Ib 66 E. 1c und
d S. 70 ff. sowie E. 2a S. 73; 117 Ib 308 E. 1a S. 311 f.
und E. 4 S. 314 ff.; 116 Ib 159 E. 1a S. 162 f. und E. 6b
S. 166 f.). Zumindest hat vorliegend die Frage der hinrei-
chenden Erschliessung mit öffentlichem Verkehr einen engen
Sachzusammenhang mit der bundesumweltrechtlichen Frage, ob
die Anlage im Lichte des Luftreinhalterechts zulässig ist
(vgl. BGE 125 II 129, nicht publ. E. 2a/bb; BGE 123 II 337
E. 5a S. 350; Urteil des Bundesgerichts vom 26. Mai 2000,
URP 2000 S. 622, E. 1a). Das eingereichte Rechtsmittel ist
daher als Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu behandeln, wobei
sich freilich hinsichtlich der Anwendung des kantonalen
Rechts die Kognition des Bundesgerichts nach den für die
staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grundsätzen richtet
(BGE 118 Ib 234 E. 1b S. 237 mit Hinweis).
e) Die Beschwerdeführerin ist als Eigentümerin des
Baugrundstücks zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert
(Art. 103 lit. a OG).
f) Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist da-
her einzutreten; diese ist als Verwaltungsgerichtsbeschwerde
entgegen zu nehmen.
2.- Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass im Ge-
biet, in dem die fragliche Anlage zu stehen kommen soll, die
Luftbelastung übermässig sei.
a) Nach dem zweistufigen Konzept des Umweltschutz-
gesetzes sind Emissionen zunächst unabhängig von der beste-
henden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu be-
grenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und
wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Die Emissi-
onsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu
erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung
der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden
(Art. 11 Abs. 3 USG), was namentlich dann der Fall ist, wenn
die gemäss Art. 14 USG festgelegten Immissionsgrenzwerte für
Luftverunreinigungen überschritten werden. Die Massnahmen
zur Emissionsbegrenzung werden in Art. 12 USG aufgezählt.
Diese Aufzählung ist abschliessend für die direkt auf das
Umweltschutzgesetz gestützten Massnahmen; sie schliesst aber
weitere, auf andere Bestimmungen gestützte Vorkehren nicht
aus (BGE 125 I 182 E. 2d/ff. S. 190, mit Hinweisen).
b) Wenn eine neue Anlage für sich allein übermässi-
ge Immissionen verursacht, sind für diese Anlage ergänzende
oder verschärfte Emissionsbegrenzungen anzuordnen, so dass
keine übermässigen Immissionen verursacht werden (Art. 11
Abs. 3 USG, Art. 5 LRV; Urteil des Bundesgerichts vom
17. Mai 1995, URP 1995 S. 498 E. 4a). Nötigenfalls ist die
Baubewilligung zu verweigern. Werden aber übermässige Immis-
sionen nicht durch eine einzelne stationäre Anlage, sondern
durch mehrere Anlagen gemeinsam verursacht, welche je ein-
zeln die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten, so
können grundsätzlich nicht gestützt auf Art. 11 und 12 USG
Baubewilligungen für zonenkonforme Neuanlagen verweigert
oder isoliert verschärfte Emissionsbegrenzungen angeordnet
werden. Vielmehr ist die übermässige Luftbelastung aufgrund
eines Massnahmenplanes auf eine koordinierte sowie lasten-
und rechtsgleiche Weise zu reduzieren (Art. 44a USG; BGE 125
II 129 E. 7b S. 139; 124 II 272 E. 4 S. 279 ff.; 120 Ib 436
E. 2c/cc S. 445 ff., 119 Ib 480 E. 5a-d S. 483 ff., 118
Ib 26 E. 5d und e S. 34 ff.).
Der Massnahmenplan enthält die Massnahmen, die zur
Verminderung oder Beseitigung der übermässigen Einwirkungen
beitragen (Art. 44a USG, Art. 31 ff. LRV). Er ist keine ge-
setzliche Grundlage für die Anordnung von Massnahmen, son-
dern stellt bloss die Massnahmen zusammen, die aufgrund der
bestehenden oder allenfalls neu zu schaffender gesetzlicher
Grundlagen ergriffen werden können (Art. 44a Abs. 2 USG,
Art. 32 Abs. 1 lit. e LRV; Loretan, Kommentar USG, Zürich
1998, N. 55 zu Art. 44a). Die gesetzliche Grundlage für die
Massnahmen kann sich im Umweltschutzgesetz (namentlich
Art. 11 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 12 USG) oder in ande-
ren eidgenössischen oder kompetenzgemäss erlassenen kantona-
len Gesetzen finden (BGE 125 II 129 E. 7b S. 139). Der Mass-
nahmenplan ändert auch nichts an den bestehenden Behördenzu-
ständigkeiten; diese richten sich nach den für die jeweilige
Massnahme einschlägigen Vorschriften (BGE 123 II 337 E. 4a
S. 345 f.; 122 II 97 E. 6a und c S. 99 und 101; Loretan,
a.a.O., N. 28 zu Art. 44a).
Der Massnahmenplan kann auch raumplanerische Mass-
nahmen vorsehen, wie z.B. die Verkleinerung der Bauzone oder
die Verringerung der Nutzungsdichte bestimmter Zonen
(Loretan, a.a.O., N 26 zu Art. 44a mit Hinweisen zur Recht-
sprechung). Diese bedürfen jedoch grundsätzlich der Umset-
zung durch Anpassung der Richt- und Nutzungsplanung; solange
die Zonenordnung nicht geändert worden ist, können zonenkon-
forme Projekte grundsätzlich nicht unter Hinweis auf eine
übermässige Gesamtbelastung der Luft abgelehnt werden
(BGE 124 II 272 E. 4c/bb S. 281 mit Hinweisen). Immerhin ist
es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zulässig, bei
Bauvorhaben mit - gemessen am Zonendurchschnitt - überdurch-
schnittlichen Emissionen emissionsmindernde Massnahmen im
Baubewilligungsverfahren anzuordnen, gestützt unmittelbar
auf den Massnahmenplan und Art. 12 USG, auch wenn diese der
geltenden Bau- und Zonenordnung widersprechen (z.B. Be-
schränkung der Parkplatzzahl unter die von der Bau- und Zo-
nenordnung vorgesehene Mindestanzahl: vgl. BGE 124 II 272
E. 4d S. 283). Auch in diesem Fall kann das Vorhaben jedoch
gestützt auf Art. 12 USG nicht vollständig verboten werden
(BGE 125 II 129 E. 4 S. 132).
c) Immissionen sind übermässig, wenn sie schädlich
oder lästig im Sinne von Art. 11 Abs. 3 und Art. 13 f. USG
sind. Eine NOx-Immission ist demzufolge übermässig, wenn sie
im Jahresmittelwert höher liegt als 30 mikrog/m3 (Anh. 7
LRV). Eine Zunahme der NOx-Immissionen in der Grössenordnung
von 1 mikrog/m3 ist deshalb nicht übermässig (BGE 119 Ib 480
E. 5e S. 487 f.).
Die Abgrenzung zwischen durchschnittlichen und
überdurchschnittlichen Emissionen kann nicht abstrakt, son-
dern nur im Hinblick auf die betreffende Nutzungszone ge-
troffen werden. Als überdurchschnittlich emittierend galten
beispielsweise ein Einkaufszentrum, welches in einer Zen-
trumszone zu einer zusätzlichen Emission von 9,5 t/a NOx und
1,7 t/a VOC führte (BGE 124 II 272 E. 2c S. 276 und E. 4c/ff
S. 283), eine Zunahme der NOx-Immissionen um 4-5% bzw.
2-3 mikrog/m3 (BGE 120 Ib 436 E. 2c/dd S. 448 f.) bzw. eine
Erhöhung der gesamten Luftverschmutzung um 3-5% (Urteil des
Bundesgerichts vom 17. Mai 1995, URP 1995 498 E. 4a).
d) Das Verwaltungsgericht hat, ohne die zu erwar-
tenden Emissionen ausdrücklich festzustellen, erwogen, die
strittige Anlage sei überdurchschnittlich emittierend. Aus
dem Umweltverträglichkeitsbericht (Hauptuntersuchung zur Um-
weltverträglichkeit, Ernst Basler + Partner, 19. Dezember
1996, S. 32 ff.) ergibt sich, dass die NOx-Immissionen im
Bereich der Autobahn A3 z.T. deutlich über dem Immissions-
grenzwert liegen; entlang den übrigen Hauptstrassen in
Adliswil liegen die Immissionen zwischen 25 und 35 mikrog/m3
und damit im Bereich des Immissionsgrenzwertes. In Adliswil
werden (Stand 1995) insgesamt jährlich 163 t NOx und 342 t
VOC emittiert. Das ursprünglich vorgesehene Projekt hätte in
der Betriebsphase die NOx-Emissionen in Adliswil um jährlich
3,2 t oder ca. 2,0% erhöht, die VOC-Emissionen um 3,0 t oder
ca. 0,9%. Für den weiteren Perimeter wurde eine Zunahme bei
NOx um 5,2 t/a, bei VOC um 4,1 t/a angenommen. Weiter führt
der Bericht aus, dass mit dem Projekt rund 45% des NOx- und
ca. 10% des VOC-Reduktionspotenzials in der Gemeinde
Adliswil wieder aufgebraucht würde. Die in der Baubewilli-
gung angeordneten Redimensionierungen des Projekts sollten
gemäss dem 2. Ergänzungsbericht Luft/Lärm zum UVB vom
11. Juni 1997 die Emissionen im Bereich Adliswil um je
0,8 t/a für NOx und VOC reduzieren, im weiteren Perimeter um
1,4 t/a NOx und 1,1 t/a VOC.
e) Aus diesen Berechnungen, die von den Parteien
nicht in Frage gestellt werden, ergibt sich im Lichte der
dargestellten Praxis, dass die Emissionen der strittigen An-
lage zwar überdurchschnittlich, aber nicht übermässig sind.
Die kantonalen Instanzen haben daher mit Recht emissionsbe-
grenzende Massnahmen angeordnet (Reduktion der Parkplatz-
zahl; Parkplatzbewirtschaftung). Hingegen kann die Baubewil-
ligung für das zonenkonforme Projekt nicht gestützt auf das
Umweltschutzgesetz verweigert werden.
3.- a) Das Verwaltungsgericht hat denn auch die Verwei-
gerung der Bewilligung nicht auf das Umweltschutzgesetz ge-
stützt, sondern auf § 237 PBG, weil die projektierte Anlage
den Anforderungen an die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen
Verkehr nicht genüge. Die geplanten Kinos, Restaurant-, Dan-
cing- und Barbetriebe ermöglichten eine gleichzeitige Bele-
gung von maximal 3'211 Personen. Das Vorhaben sei daher eine
Anlage mit besonders grossem Publikumsverkehr. Die Voraus-
setzung von § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG sei bei solchen Anlagen
nur erfüllt, wenn der Standort über ein leistungsfähiges und
kundenfreundliches öffentliches Verkehrsangebot verfüge, das
eine attraktive Alternative zum motorisierten Privatverkehr
darstelle. Die vorhandene Buslinie nach Wollishofen (und
weiter Richtung Zürich) und Adliswil sei ungenügend leis-
tungsfähig und könne noch weniger als attraktive Alternative
zum privaten Motorfahrzeugverkehr gelten. Nach Kilchberg sei
das Angebot ähnlich unbefriedigend wie für die Stadt Zürich.
Ferner werde rund ein Drittel der Kundschaft aus den Gemein-
den des linken Seeufers, aus dem Sihltal und von Zürich Land
im Nordwesten der Anlage erwartet. Aus diesem Einzugsgebiet
lasse sich das Zentrum mit dem öffentlichen Verkehr nur auf
Umwegen erreichen. Aus diesen Richtungen werde daher ein An-
teil von bis zu 100% an privatem Motorfahrzeugverkehr erwar-
tet. Im Ergebnis sei das Vorhaben nicht gemäss § 237 Abs. 1
PBG mit dem öffentlichen Verkehr erreichbar.
b) Durch die Verweigerung der Baubewilligung für
das unbestritten zonenkonforme Projekt wird die Eigentums-
freiheit (Art. 26 BV) der Beschwerdeführerin eingeschränkt.
Eine solche Einschränkung ist nur zulässig, wenn sie sich
auf eine gesetzliche Grundlage stützt, im öffentlichen In-
teresse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter ge-
rechtfertigt sowie verhältnismässig ist und den Kerngehalt
des Grundrechts nicht antastet (Art. 36 BV). Wiegt ein
Grundrechtseingriff schwer, ist ein klare und eindeutige
formell-gesetzliche Grundlage erforderlich (Art. 36 Abs. 1
BV; BGE 126 I 112 E. 3c S. 116 mit Hinweisen; 124 II 538
E. 2a S. 540; 119 Ia 362 E. 3a S. 366); wiegt er weniger
schwer, gilt das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage als
erfüllt, wenn sich der angefochtene Entscheid ohne Willkür
auf die von ihm angeführte Norm stützen lässt (BGE 124
II 538 E. 2 S. 540 f., mit Hinweisen). In jedem Fall frei
prüft das Bundesgericht das Vorliegen eines öffentlichen In-
teresses und die Verhältnismässigkeit (BGE 126 I 219 E. 2c
S. 222; 121 I 117 E. 3c S. 121).
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zum
Bau- und Raumplanungsrecht liegt ein schwerer Grundrechts-
eingriff vor, wenn Grundeigentum zwangsweise entzogen wird
oder wenn der bisherige oder künftig mögliche bestimmungsge-
mässe Gebrauch des Grundstücks verunmöglicht oder stark er-
schwert wird (BGE 124 II 538 E. 2a S. 540; 115 Ia 363 E. 2a
S. 365). Ein schwerer Eingriff wird insbesondere bejaht,
wenn eine bisher in einer Bauzone gelegene Parzelle einer
Zone zugewiesen wird, in der keine Überbauung mehr zulässig
ist (BGE 119 Ia 362 E. 3b S. 366); sodann auch bei einer
starken Erschwerung der bestehenden Baumöglichkeit (BGE 121
I 117 E. 3b/bb S. 120). Dagegen liegt kein schwerer Eingriff
vor, wenn die zulässige Überbauungsmöglichkeit lediglich re-
duziert wird (BGE 115 Ia 363 E. 2a S. 365; 110 Ia 167 E. 7a
S. 169).
d) Nach der vom Verwaltungsgericht vertretenen Aus-
legung gelten für die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen
Verkehr gemäss Satz 2 von § 237 Abs. 1 PBG die gleichen Kri-
terien wie für die allgemeine Zugänglichkeit nach Satz 1.
Die Anforderungen richten sich also nach Art, Lage und
Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen. Angesichts der
Zweckbestimmung der geplanten Baute als Begegnungsstätte mit
grossem Publikumsverkehr hat das Verwaltungsgericht ein
leistungsfähiges und kundenfreundliches Verkehrsangebot ver-
langt. Es hat die Baubewilligung verweigert, weil die Er-
reichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln am vorgesehen-
en Standort diesen Anforderungen nicht entspreche. Damit hat
es jedoch nur die vorgesehene Überbauung als Kino-, Ein-
kaufs- und Freizeitzentrum versagt; der Entscheid des Ver-
waltungsgerichts lässt dagegen andere bauliche Nutzungen mit
geringerem Publikumsverkehr am vorgesehenen Standort durch-
aus zu. Der angefochtene Entscheid hat daher nur eine Redu-
zierung der zulässigen Überbauungsmöglichkeit zur Folge. Es
liegt somit kein schwerer Grundrechtseingriff im Sinne der
Rechtsprechung vor. Daran ändert nichts, dass für die Ausar-
beitung des umstrittenen Bauprojekts ein sehr grosser Auf-
wand geleistet worden ist. Die Gefahr, dass der Projektie-
rungsaufwand nutzlos werden kann, besteht bei fast allen
Baustreitigkeiten. Es wäre verfehlt, die richterliche Kogni-
tion von der Höhe des Aufwands abhängig zu machen, der in
der Regel von der Bau- oder Auftragssumme abhängig ist.
e) Nach dem Gesagten kann das Bundesgericht die
Auslegung und Anwendung von § 237 Abs. 1 PBG nur unter dem
Blickwinkel des Willkürverbots kontrollieren, und es sind
keine erhöhten Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetz-
lichen Grundlage zu stellen.
4.- a) Die gesetzliche Grundlage des angefochtenen Ent-
scheids ist § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG. Diese Bestimmung steht
im Zusammenhang mit den in den §§ 233 ff. PBG geregelten
Grundanforderungen an Bauten und Anlagen. Nach § 233 Abs. 1
PBG dürfen Bauten und Anlagen nur auf Grundstücken erstellt
werden, die baureif sind oder deren Baureife gesichert ist.
Baureif ist ein Grundstück nach § 234 PBG unter anderem
dann, wenn es erschlossen ist. Gemäss § 236 Abs. 1 PBG ist
ein Grundstück erschlossen, wenn es für die darauf vorgese-
henen Bauten und Anlagen genügend zugänglich ist. § 237
Abs. 1 PBG (in der Fassung vom 1. September 1991) lautet so-
dann:
"Genügende Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher
Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der
Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die
Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benüt-
zer. Bei grösseren Überbauungen muss überdies die
Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewähr-
leistet sein. Bei Bauten und Anlagen mit grossem
Güterverkehr sind Gleisanschlüsse zu verlangen, wo
dies technisch möglich und zumutbar ist."
b) Die Beschwerdeführerin stellt zu Recht die Ver-
fassungsmässigkeit von § 237 Abs. 1 Satz 2 nicht grundsätz-
lich in Frage. Diese Bestimmung bezweckt, dass grössere Über-
bauungen mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreicht werden
können und setzt damit einen bundesrechtlichen Planungsgrund-
satz um (Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG; BGE 123 II 337 E. 5b
S. 350). Eine Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln
kann die Zahl der Motorfahrzeugbewegungen und damit die Emis-
sion von Schadstoffen reduzieren (vgl. BGE 124 II 272 E. 3b
S. 277; 120 Ib 436 E. 3c S. 454 f.; Urteil des Bundesgerichts
vom 17. Mai 1995, URP 1995 S. 498, E. 3d), was unbestritten
im öffentlichen Interesse liegt (BGE 125 II 129 E. 9a
S. 145). Schliesslich ist es auch sinnvoll und zulässig, mit
raumplanerischen Mitteln zu vermeiden, dass Private durch den
Bau von Grossanlagen praktisch den Ausbau von öffentlichen
Verkehrsmitteln mit Kostenfolgen zu Lasten des Gemeinwesens
präjudizieren. Die Raumplanung soll gerade anstreben, dass
Anlagen mit erheblichem Publikumsverkehr in der Nähe beste-
hender oder geplanter öffentlicher Verkehrsanlagen errichtet
werden. Zu diesem Zweck ist es auch zulässig, bestimmte Min-
destanforderungen an die Erreichbarkeit mit öffentlichen Ver-
kehrsmitteln aufzustellen (EJPD/RPG, Erläuterungen zum Bun-
desgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, N. 44 zu Art. 3;
Pierre Tschannen in Kommentar RPG, Zürich 1999, N. 55 zu
Art. 3).
c) Die Anforderung einer Erschliessung mit öffentli-
chen Verkehrsmitteln steht auch nicht im Widerspruch zum eid-
genössischen Umweltrecht: Zwar kann ein Bauherr im Baubewil-
ligungsverfahren nicht gestützt auf Art. 11 oder 12 USG ver-
pflichtet werden, den öffentlichen Verkehr auszubauen oder zu
fördern (BGE 123 II 337 E. 7a S. 353; 119 Ib 480 E. 7b
S. 490 f.; vgl. auch Schrade/Loretan, Kommentar USG, N 21a zu
Art. 12). Dies schliesst aber nicht aus, dass gestützt auf
andere - bundesrechtliche oder im Rahmen der kantonalen Zu-
ständigkeit erlassene kantonale - Rechtsnormen derartige
Massnahmen ergriffen oder verlangt (vgl. BGE 120 Ib 436 E. 3c
S. 456; Schrade/Loretan, a.a.O., N. 10 zu Art. 12) bzw. bei
ihrem Fehlen eine Baubewilligung verweigert werden kann.
d) Der Wortlaut des hier streitigen § 237 PBG ver-
langt, dass "die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr
gewährleistet" ist. Aus dem Wortlaut wie der Systematik und
dem klaren Sinn dieser Bestimmung folgt, dass die Baubewilli-
gung zu verweigern ist, wenn diese Voraussetzung nicht er-
füllt ist. Wohl kann - wie die Beschwerdeführerin geltend
macht - ein privater Bauherr grundsätzlich nicht verpflichtet
werden, Anlagen des öffentlichen Verkehrs auszubauen, weil
dies gar nicht in seinem Einflussbereich liegt (BGE 123
II 337 E. 7a S. 353; 119 Ib 480 E. 7b S. 490 f.). Daraus
folgt aber nicht, dass es unzulässig wäre, eine Baubewilli-
gung zu verweigern, weil die Erschliessung mit öffentlichem
Verkehr ungenügend wäre. Es ist nicht ungewöhnlich, dass die
Erteilung einer Bewilligung von Voraussetzungen abhängt, auf
deren Realisierung der Gesuchsteller keinen Einfluss hat.
e) Die Beschwerdeführerin rügt jedoch, das Verwal-
tungsgericht habe § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG willkürlich ausge-
legt und deshalb zu hohe Anforderungen an die Erschliessung
mit öffentlichem Verkehr gestellt: Das Gesetz verlange nur
die Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln, nicht
aber eine "gute" Erreichbarkeit. Die vom Verwaltungsgericht
verlangte attraktive öV-Erschliessung aus allen massgeblichen
Richtungen würde jegliches Vorhaben der fraglichen Art verun-
möglichen. Eine solche Anforderung sei in § 237 PBG nicht
enthalten und wäre auch mit der Eigentumsgarantie (Art. 26
BV) unvereinbar. Auch die Gemeinde Adliswil vertritt die Auf-
fassung, § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG stelle lediglich eine (ein-
heitliche) Grundvoraussetzung für die Überbauung grösserer
Siedlungsgebiete auf und enthalte keine besonderen Anforde-
rungen an die öV-Erschliessung von Bauten mit grossem Publi-
kumsverkehr. Die vorhandene Buslinie 184 genüge deshalb zur
Erschliessung des Bauvorhabens mit öffentlichem Verkehr.
f) Das Verwaltungsgericht ging davon aus, § 237
Abs. 1 Satz 2 PBG solle die Benützung des öffentlichen Ver-
kehrs fördern und die Gesetzgebung über den öffentlichen Per-
sonenverkehr (Personenverkehrsgesetz vom 6. März 1988 und
Verordnung über das Angebot im öffentlichen Personenverkehr
vom 14. Dezember 1988 [AngebotsV]) mit dem Planungs- und Bau-
gesetz verknüpfen. Die Bestimmung sei zusammen mit weiteren
Vorschriften 1991 in das PBG eingefügt worden, um klarzustel-
len, wie dem Anliegen des Umweltschutzes in der Raumplanung
und im öffentlichen Baurecht über direkt anzuwendende Bundes-
vorschriften hinaus nachzukommen sei. Systematisch sei Satz 2
in Zusammenhang mit Satz 1 von § 237 Abs. 1 PBG zu sehen: Da-
nach richten sich die Anforderungen an die genügende Zugäng-
lichkeit für die öffentlichen Dienste und die Benützer nach
der konkreten Situation, insbesondere nach der Art, Lage und
Zweckbestimmung der Bauten oder Anlage. Die gleichen Kriteri-
en müssten für die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Ver-
kehr gelten, d.h. der Zugang müsse auf die entsprechende Nut-
zung abgestimmt sein. Das geplante Kinozentrum mit Restau-
rant-, Dancing- und Barbetrieb sowie Einkaufszentrum sei eine
Begegnungsstätte mit besonders grossem Publikumsverkehr. Für
eine solche Anlage sei die Bauvoraussetzung von § 237 Abs. 1
PBG nur erfüllt, wenn der Standort über ein leistungsfähiges
und kundenfreundliches Verkehrsangebot verfüge und eine
attraktive Alternative zum motorisierten Verkehr darstelle.
Diese Begründung ist in methodischer und argumenta-
tiver Hinsicht nachvollziehbar und kann weder im Hinblick auf
die einzelnen Auslegungselemente noch in Bezug auf das Ausle-
gungsergebnis als willkürlich betrachtet werden.
g) Zwar trifft es zu, dass § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG
in der Auslegung des Verwaltungsgerichts relativ unbestimmt
ist, weil die Anforderungen an die öV-Erschliessung nicht ab-
strakt vorgegeben sind, sondern bei jedem Projekt individuell
beurteilt werden müssen. Insbesondere bei verkehrsintensiven
Projekten wie dem vorliegenden ist es für Baugesuchsteller
schwer vorhersehbar, welche Güte der öV-Erschliessung von den
Behörden verlangt werden wird. Das Verwaltungsgericht hat
allerdings verschiedene Ansatzpunkte zur Konkretisierung die-
ser Anforderungen unter Heranziehung anderer Rechtsgrundlagen
aufgezeigt:
aa) Zum einen ist § 237 Abs. 1 PBG mit dem Personen-
verkehrsgesetz und der Angebotsverordnung zu verknüpfen, in
der verschiedene Angebotsbereiche definiert werden, von der
Grundversorgung des Kantonsgebiets (§ 2 lit. a i.V.m. § 11
AngebotsV) bis zu dem in dichten Siedlungsgebieten mit star-
ker Nachfrage verlangten flächendeckenden Angebot (§ 2 lit. c
i.V.m. § 13 AngebotsV: mindestens 15-Minuten-Takt mit weite-
rer Intervallverkürzung bei entsprechender Nachfrage). Diese
Kategorien können für die Beurteilung der öV-Erreichbarkeit
i.S.v. § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG insofern herangezogen werden,
als bei grösseren Überbauungen ohne grossen Publikumsverkehr
eine den Angebotsstufen 1 bis 2 entsprechende Erreichbarkeit
genügen wird, während bei Projekten mit besonders hohem Pub-
likumsverkehr eine der Angebotsstufe 3 entsprechende Erreich-
barkeit verlangt werden kann.
bb) Zum anderen hat das Verwaltungsgericht auf die
Wegleitung der Baudirektion zur Regelung des Parkplatz-Be-
darfs in kommunalen Erlassen vom Oktober 1997 Bezug genommen,
die verschiedene öV-Güteklassen definiert, unter Berücksich-
tigung der Art des Verkehrsmittels, des Kursintervalls und
der Erreichbarkeit der Haltestellen. Zwar trifft es zu, dass
diese Wegleitung nur ein Hilfsmittel zur Errechnung der er-
forderlichen bzw. maximal zulässigen Parkplatzzahl darstellt.
Es besteht jedoch ein enger Zusammenhang zwischen der Begren-
zung der Parkplatzzahl einerseits und der von § 237 Abs. 1
Satz 2 PBG verlangten Abstimmung der Siedlungsentwicklung auf
die öV-Erschliessung: Beide werden im Teilplan Personen- und
Güterverkehr des Massnahmenplans Lufthygiene (Luft-Programm
1996) als Massnahmen zur Verminderung der Stickoxid- und
VOC-Emissionen in Belastungsgebieten genannt (PV 2 und PV 7
mit ausdrücklichem Hinweis auf § 237 PBG); nur in Gebieten,
die durch den öffentlichen Verkehr gut erschlossen sind, kann
eine Beschränkung des Parkraums das Umsteigen auf öffentliche
Verkehrsmittel fördern und die durch den motorisierten Indi-
vidualverkehr verursachten Emissionen verringern (BGE 124
II 271 E. 3b S. 277). Es liegt daher nahe, für Bauvorhaben
mit besonders grossem Publikumsaufkommen eine öV-Güteklasse
der oberen Kategorie zu verlangen.
cc) Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass schon
vor der PBG-Revision vom 1. September 1991 für Grosszentren
und Begegnungsstätten mit grossem Publikumsverkehr eine "gu-
te" Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr verlangt wur-
de (§ 219 PBG i.V.m. § 12 lit. a der Verordnung des Regie-
rungsrats über die Verschärfung oder die Milderung von Bau-
vorschriften für besondere Bauten und Anlagen vom 26. August
1981 [Besondere Bauverordnung II; BBauV II]). Auch die Praxis
zu dieser Bestimmung kann daher zur Konkretisierung der bei
besonders verkehrsintensiven Projekten erforderlichen öV-Gü-
teklasse herangezogen werden.
dd) Es wäre zwar im Hinblick auf die Rechtssicher-
heit und Vorhersehbarkeit wünschbar, wenn das Verwaltungsge-
richt in genereller Form die Anforderungen an die Güte der
öV-Verbindung präzisiert hätte. Für den vorliegenden Fall
(Zentrum mit erheblichem Publikumsverkehr) kann aber in will-
kürfreier Auslegung von § 237 PBG eine öV-Erschliessung ver-
langt werden, die relativ hohen Anforderungen genügt.
h) Nach dem Gesagten stellt § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG
in der Auslegung des Verwaltungsgerichts eine hinreichende
gesetzliche Grundlage für die in Frage stehende Grundrechts-
beschränkung dar.
5.- Das Verwaltungsgericht hat aufgrund seiner Auslegung
von § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG gefunden, das nur marginal erwei-
terte Angebot der bestehenden Buslinie 184 zwischen der Tram-
station Wollishofen und Adliswil vermöge keine ausreichende
öV-Erreichbarkeit zu gewährleisten und hat dementsprechend
die Baubewilligung verweigert. Diese Schlussfolgerung kann
nicht als willkürlich bezeichnet werden:
a) Auch wenn die Buslinie 184, wie die Beschwerde-
führerin geltend macht, von ihrer Kapazität her genügen soll-
te, um die aus Richtung Zürich kommenden Kunden aufzunehmen,
kann diese Verbindung jedenfalls nicht als attraktiv bezeich-
net werden: Der Bus verkehrt bisher im 30-Minuten-Takt bis 20
Uhr; geplant ist der Ausbau der Verbindung täglich von 20 Uhr
bis 24 Uhr im 20-Minuten-Takt, samstags von 10 bis 11 Uhr und
von 13 bis 16 Uhr im 15-Minuten-Takt und montags bis freitags
zwischen 17 Uhr und 18 Uhr im 10-Minuten-Takt. Damit ent-
spricht die Verbindung von ihrem Kursintervall her dem Ange-
botsbereich 2 der Angebotsverordnung und erreicht nur zu
Spitzenzeiten den Angebotsbereich 3; sie fällt in die Kate-
gorie D gemäss der Wegleitung Parkplatz-Bedarf 1997, d.h. in
die zweitschlechteste Kategorie. Auch die SZU haben die Auf-
fassung vertreten, für ein attraktives Angebot sei mindestens
während der Ladenöffnungszeiten ein durchgehender Viertel-
stundentakt erforderlich.
b) Hinzu kommen - vor allem abends - Wartezeiten
beim Umsteigen auf das städtische Verkehrsnetz, die poten-
zielle öV-Benutzer erfahrungsgemäss abschrecken. Zwar können,
wie die Beschwerdeführerin zu Recht bemerkt, keine direkten
öV-Verbindungen (ohne Umsteigen) in alle massgeblichen Rich-
tungen verlangt werden. Im vorliegenden Fall müssen jedoch
selbst Besucher aus dem Haupteinzugsgebiet Zürich, die nicht
in unmittelbarer Nähe der Tramlinie 7 wohnen, mindestens
zweimal umsteigen: zunächst von einer Bus-, Tram- oder
S-Bahnlinie auf das Tram Nr. 7 und anschliessend auf den Bus
Nr. 184. Für das restliche Einzugsgebiet (mit Ausnahme der
Gemeinde Adliswil und einem Teil der Gemeinde Kilchberg, in
denen die ZVV-Linie 184 verkehrt) sind die öV-Verbindungen
noch schlechter. Diese stellen somit keine ernsthafte Alter-
native zum motorisierten Privatverkehr dar.
c) Es ist auch unerheblich, dass die Beschwerdefüh-
rerin ihr Projekt bewusst (auch) auf Besucher ausrichten
will, die ihr privates Motorfahrzeug benützen. Es ist nämlich
gerade der Sinn von § 237 PBG, grössere Anlagen zu vermeiden,
die ausschliesslich oder weit überwiegend auf den motorisier-
ten Individualverkehr ausgerichtet sind. Daran ändert nichts,
dass sich das Bauareal mangels immissionsempfindlicher Umge-
bung nach Auffassung der Beschwerdeführerin für solche Nut-
zungen gerade anbiete. Denn das Gebot der Erreichbarkeit mit
öffentlichem Verkehr dient nicht nur und auch nicht in erster
Linie dem Schutz der unmittelbaren Nachbarschaft vor den Im-
missionen des Kundenverkehrs, sondern generell der Reduktion
der durch den Motorfahrzeugverkehr verursachten Umweltbelas-
tung, namentlich auch der Luftverunreinigung.
d) Damit kann dem Verwaltungsgericht kein Verstoss
gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) vorgeworfen werden. Die
Verweigerung der Baubewilligung beruht somit auf einer ge-
setzlichen Grundlage; sie dient dem öffentlichen Interesse an
der Verminderung der Schadstoffemission in einem Gebiet, in
dem die Immissionsgrenzwerte der LRV bereits erreicht bzw.
überschritten werden. Insgesamt erweist sich die Eigentums-
beschränkung als verhältnismässig. Insbesondere hat der ange-
fochtene Entscheid nicht zur Folge, dass das streitige Grund-
stück gänzlich unüberbaubar wird; vielmehr steht es der Be-
schwerdeführerin frei, andere, weniger publikumsintensive
Überbauungen (z.B. Wohn- oder Bürohäuser) zu errichten
(vgl. oben, E. 3d).
6.- Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin
kosten- und entschädigungspflichtig (Art. 156 und 159 OG).
Die Gemeinde Adliswil ist im vorliegenden Verfahren nicht als
Partei beteiligt und hat daher auch keinen Anspruch auf Par-
teikostenentschädigung, auch wenn sie sich durch einen Anwalt
vertreten lässt.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird als
Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegengenommen.
2.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
3.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 10'000.-- wird der Be-
schwerdeführerin auferlegt.
4.- Die Beschwerdeführerin hat den Beschwerdegegner für
das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 5'000.-- zu entschä-
digen.
5.- Dieses Urteil wird den Parteien, dem Stadtrat
Adliswil sowie dem Regierungsrat, Staatskanzlei, und dem Ver-
waltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer,
schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 5. September 2001
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin: