I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.207/2001
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1P.207/2001/sch
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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21. Juni 2001
Es wirken mit: Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger,
Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundes-
richter Féraud, Ersatzrichter Seiler und Gerichtsschreiberin
Gerber.
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In Sachen
Einwohnergemeinde B r u g g, Beschwerdeführerin, vertreten
durch Fürsprecher Franz Hollinger, Stapferstrasse 28, Post-
fach, Brugg,
gegen
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hans
Zehnder, Bahnhofplatz 1, Baden,
Baudepartement des Kantons A a r g a u,
Verwaltungsgericht des Kantons A a r g a u, 3. Kammer,
betreffend
Baubewilligung (Parteikosten),
hat sich ergeben:
A.- Die Einwohnergemeinde Brugg reichte am 18. November
1992 ein Baugesuch ein für den Bau einer Turnhalle. Gegen
das Projekt gingen acht Einsprachen ein. Der Stadtrat von
Brugg erteilte am 4. September 1995 die Baubewilligung.
Dagegen erhoben A.________, B.________, C.________,
D.________, E.________ und F.________ gemeinsam Beschwerde
an das Baudepartement des Kantons Aargau. Die Einwohnerge-
meinde Brugg beantragte, die Beschwerde abzuweisen unter
Kosten- und Entschädigungsfolge. Mit Entscheid vom 30. Juli
1996 wies das Baudepartement die Beschwerde ab. Im Hinblick
auf die Kostenverteilung erwog es, es sei zu berücksichti-
gen, dass die Gemeinde den Anspruch der Beschwerdeführer
auf rechtliches Gehör verletzt habe; es rechtfertige sich
daher, den Beschwerdeführern vier Fünftel und der Gemeinde
ein Fünftel der Verfahrenskosten aufzuerlegen. Die Gemeinde
als Bauherrin wie auch der Gemeinderat als Baupolizeibehörde
hätten keinen Anspruch auf Parteikostenersatz. Dementspre-
chend auferlegte das Baudepartement die Verfahrenskosten
von insgesamt Fr. 1'800.-- zu vier Fünfteln den Beschwerde-
führern, zu einem Fünftel, ausmachend Fr. 360.--, der Ein-
wohnergemeinde Brugg. Diese wurde zudem verpflichtet, den
Beschwerdeführern ein Fünftel der Parteikosten von
Fr. 25'338.50, ausmachend Fr. 5'067.90, zu ersetzen.
B.- Die Einwohnergemeinde Brugg erhob dagegen am
5. September 1996 Beschwerde an das Verwaltungsgericht
des Kantons Aargau mit den Anträgen, der Entscheid des
Baudepartements sei im Kostenpunkt aufzuheben, die Ver-
fahrenskosten seien den (nunmehrigen) Beschwerdegegnern
aufzuerlegen und diese seien zu verpflichten, die der
Gemeinde als Baugesuchstellerin entstandenen Parteikosten
zu ersetzen.
C.- Das Verwaltungsgericht wies mit Urteil vom 1. Feb-
ruar 2001 die Beschwerde kostenfällig ab. Es erwog einer-
seits, die Gemeinde habe tatsächlich das rechtliche Gehör
verletzt, weshalb sich die Auferlegung von einem Fünftel der
Verfahrens- und der gegnerischen Parteikosten rechtfertige.
Andererseits stehe den Gemeinden nach ständiger Praxis im
Beschwerdeverfahren kein Parteikostenersatz zu, auch soweit
sie obsiegten.
D.- Die Einwohnergemeinde Brugg erhob am 15. März 2001
staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, das Urteil des
Verwaltungsgerichts sei aufzuheben. Sie rügt eine Verletzung
von Art. 8 und 9 BV. Die Beschwerdegegner, das Baudeparte-
ment sowie das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau bean-
tragen, die Beschwerde sei abzuweisen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde gegen den kantonal
letztinstanzlichen, auf kantonales Recht gestützten Endent-
scheid ist zulässig (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 und
Art. 87 OG). Die Beschwerdeführerin anerkennt die Abweisung
ihrer Beschwerde hinsichtlich der teilweisen Auferlegung
von Verfahrenskosten und ficht das Urteil des Verwaltungs-
gerichts nur noch an, soweit ihr - als im Rechtsmittelver-
fahren obsiegender Baugesuchstellerin - der Ersatz der
Parteikosten verweigert worden ist. Sie ist insoweit nicht
hoheitlich (als Baubewilligungsbehörde), sondern als Bau-
herrin in ihren Vermögensinteressen gleich wie ein Privater
betroffen und daher zur staatsrechtlichen Beschwerde legi-
timiert (Art. 88 OG; BGE 123 III 454 E. 2 S. 456, 121 I 218
E. 2a S. 220). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.- a) Die Beschwerdeführerin rügt eine willkürliche
Auslegung von § 36 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom
9. Juli 1968 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG). Nach
dieser Bestimmung sei der obsiegenden Partei eine Partei-
kostenentschädigung zuzusprechen. Diese klare Norm gelte
auch für obsiegende Gemeinden, jedenfalls soweit sie - etwa
als Bauherrinnen - wie Private auftreten.
b) Willkürlich ist ein Entscheid nicht schon dann,
wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder
gar vorzuziehen wäre, sondern erst dann, wenn er offensicht-
lich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen
Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Willkür liegt sodann
nur vor, wenn nicht bloss die Begründung eines Entscheides,
sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 125 I 166 E. 2a
S. 168; 124 I 247 E. 5 S. 250; je mit Hinweisen).
c) § 36 VRPG lautet wie folgt:
§ 36 Parteientschädigung
1 Im Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsge-
richt ist dem Obsiegenden eine angemessene Entschä-
digung für die Kosten der Vertretung, Verbeistän-
dung oder Beratung durch Anwälte und weitere Sach-
verständige zuzusprechen. Die Entschädigung ist den
Umständen entsprechend dem Unterliegenden oder dem
interessierten Gemeinwesen oder beiden anteilweise
aufzuerlegen.
2 Diese Bestimmung kommt auch in den übrigen Be-
schwerdeverfahren zur Anwendung, sofern der Beizug
eines Vertreters oder Sachverständigen nicht offen-
sichtlich unbegründet war.
Der Wortlaut dieser Bestimmung sieht in der Tat
nicht vor, dass der Anspruch der obsiegenden Partei auf
Parteientschädigung für Gemeinden nicht gelten würde. § 36
VRPG unterscheidet sich insoweit von anderen prozessrechtli-
chen Bestimmungen, welche einen solchen Ausschluss ausdrück-
lich vorsehen (z.B. Art. 159 Abs. 2 OG). Die kantonalen In-
stanzen erwähnen auch keine andere gesetzliche Regelung,
welche eine Parteientschädigung an Gemeinden ausschliessen
würde. Nach dem Wortlaut des Gesetzes hätte die Beschwerde-
führerin als im Baubeschwerdeverfahren obsiegende Partei
daher Anspruch auf Parteikostenersatz.
d) Ausgangspunkt der Gesetzesauslegung ist der
Wortlaut. Ist dieser klar, kann die rechtsanwendende Behörde
davon nur abweichen, wenn triftige Gründe zur Annahme beste-
hen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung
wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsge-
schichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus
ihrem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Vom
Wortlaut kann ferner abgewichen werden, wenn die wörtliche
Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht
gewollt haben kann (BGE 126 II 71 E. 6d S. 81, 125 II 113
E. 3a S. 117, 124 II 265 E. 3a S. 268). Es ist somit zu
prüfen, ob triftige Gründe vorliegen, welche ein Abweichen
vom Wortlaut rechtfertigen können.
3.- a) Das Verwaltungsgericht hatte bis 1985 eine dif-
ferenzierte Praxis geübt und den Gemeinden einen Parteikos-
tenersatz zugesprochen, wenn sie finanzielle Anliegen ver-
fochten oder sich sonst in einer besonderen Interessenlage
befanden (vgl. AGVE 1977 S. 121; AGVE 1972 S. 332 f.). Mit
publiziertem Urteil vom 2. Juli 1985 (AGVE 1985 S. 384 ff.)
änderte es jedoch seine Rechtsprechung und sprach von nun
an in ständiger Praxis den obsiegenden Gemeinden keine
Parteientschädigung zu. Mit dem angefochtenen Urteil be-
stätigt das Verwaltungsgericht diese Praxis, während die
Beschwerdeführerin sie in Frage stellt. Sie anerkennt, dass
es zwar noch angehen möge, eine Gemeinde dann nicht als
"obsiegend" im Sinne von § 36 VRPG zu betrachten, wenn sie
als Vorinstanz verfügt hat und ihre Ansicht im Rechtsmittel-
verfahren geschützt wird. Beteilige sie sich aber als Bau-
herrin an einem Rechtsmittelverfahren, so gelte sie dies-
bezüglich als obsiegend, falls sie mit ihrem Standpunkt
durchdringe.
b) Das Verwaltungsgericht und die Beschwerdeführe-
rin sind sich einig, dass die Materialien die streitige
Frage nicht direkt beantworten. Daraus schliesst die Be-
schwerdeführerin, dass eine Ausnahme zu Lasten der Gemeinden
nicht gewollt gewesen sei, da dem Gesetzgeber die ausdrück-
liche Regelung von Art. 159 Abs. 2 OG bekannt gewesen sei
und er eine ähnliche Regelung aufgenommen hätte, wenn er
dies gewollt hätte. Demgegenüber folgert das Verwaltungs-
gericht aus den Materialien, es liege nahe, bei der Aner-
kennung eines Anspruchs des Gemeinwesens auf Parteientschä-
digung zurückhaltend zu sein. Aufgrund der Entstehungsge-
schichte ist der wahre Sinn der Vorschrift somit nicht
feststellbar.
c) Das Verwaltungsgericht begründet seine Auffas-
sung auch mit der Systematik von § 36 Abs. 1 VRPG: Während
in Satz 1 - auf der Seite des Entschädigungsberechtigten -
nur vom "Obsiegenden" gesprochen werde, unterscheide Satz 2
- auf der Seite des Entschädigungsverpflichteten - zwischen
dem Unterliegenden und dem interessierten Gemeinwesen, wobei
mit dem Unterliegenden nur die private Gegenpartei gemeint
sei. Dies lege es nahe, auch den Ausdruck "Obsiegenden" in
Satz 1 nur auf Private zu beziehen. Diese Argumentation ist
zwar nicht zwingend, zumal in der hier allein streitigen
Konstellation, in welcher die Gemeinde als Bauherrin auf-
tritt. Sie ist aber auch nicht unhaltbar. Das Gesetz beant-
wortet die streitige Frage nicht ausdrücklich, so dass beide
Lösungen nicht als klarer Widerspruch zum Gesetz betrachtet
werden können.
d) Das Verwaltungsgericht erachtet es als allgemein
anerkannten und auch in der jüngeren Doktrin unbestrittenen
Grundsatz, dass dem obsiegenden Gemeinwesen gegenüber unter-
liegenden Privaten kein Parteikostenersatz zugesprochen
werde. Die vom Verwaltungsgericht als Beleg dafür zitierten
Literaturstellen stützen diese Auffassung allerdings nur zu
einem geringen Teil (so Martin Bernet, Die Parteientschädi-
gung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, Zürich
1986, S. 98 f.). Teilweise beziehen sie sich einzig auf
positivrechtliche Regelungen, welche einen solchen Aus-
schluss vorsehen (Art. 159 Abs. 2 OG bzw. entsprechende
kantonale Regelungen), ohne dies als allgemeinen Grundsatz
zu postulieren (so Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungs-
verfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,
Zürich 1998, S. 356 Rz. 1015; René Rhinow/Heinrich Koller/
Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfas-
sungsrecht des Bundes, Basel 1996, S. 304 f.; Walter Kälin,
Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl.,
Bern 1994, S. 405 Anm. 401; Arnold Marti, Die Verwaltungs-
gerichtsbarkeit im Kanton Schaffhausen, Zürich 1986, S. 275).
Teilweise beziehen sie sich nur auf die Situation, in wel-
cher das Gemeinwesen als verfügende Vorinstanz auftritt
(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Verwaltungsrechts-
pflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, § 17
N 19; Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommen-
tar zum Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechts-
pflegegesetz des Kantons Bern, Bern 1997, Art. 104 N 14),
während sie unter Hinweis auf die Praxis in den entspre-
chenden Kantonen für den hier vorliegenden Fall, dass die
Gemeinde als Bauherrin auftritt, einen Anspruch auf Partei-
entschädigung bejahen und auch sonst Ausnahmen vom Grundsatz
der Entschädigungslosigkeit erwähnen (Kölz/Bosshart/Röhl,
a.a.O., § 17 N 20 f.; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O.,
Art. 104 N 15). Derartige Ausnahmen werden auch sonst ge-
meinhin anerkannt (Bernet, a.a.O., S. 99 f.; Benoît Bovay,
Procédure administrative, Bern 2000, S. 466 f.; Attilio
Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, Diss.
Zürich 1991, S. 472). Auch die Praxis des Bundesgerichts
spricht kleineren und mittleren Gemeinden, die über keinen
Rechtsdienst verfügen und daher auf einen Anwalt angewiesen
sind, eine Parteientschädigung zu (BGE 125 I 182 E. 7 S. 202
mit Hinweisen; Jean-François Poudret, Commentaire de la loi
fédérale d'organisation judiciaire, Vol. V, Bern 1992,
Art. 159 S. 161 f.). Es kann somit nicht gesagt werden,
dass ein allgemeiner Grundsatz besteht, wonach Gemeinden
in keinem Fall - auch dann nicht, wenn sie als Bauherrinnen
auftreten - Anspruch auf Parteientschädigung haben.
e) Die 1985 erfolgte Praxisänderung des Verwal-
tungsgerichts ist hauptsächlich mit dem Argument begründet
worden, das Gemeinwesen befinde sich in einer anderen Situa-
tion als der Private. Es sei von seiner Aufgabe und Organi-
sation her auf die Durchführung von Verfahren angelegt und
habe oft einen Informationsvorsprung gegenüber Privaten. Die
Anerkennung eines Anspruchs der Gemeinde auf Parteientschä-
digung wäre zudem eine gewichtige Kostenhürde für den pro-
zesswilligen Privaten. Zudem trügen die Anwaltskosten der
Gemeinde nicht die Privaten, die für die Gemeinde handelten,
sondern die Steuerzahler. Die Führung eines Prozesses sei
für eine Gemeinde kaum je eine Existenzfrage.
Diese Argumente vermögen jedenfalls in Situationen,
in welchen die Gemeinde als Bauherrin auftritt, nicht voll-
umfänglich zu überzeugen. Das Gemeinwesen ist insoweit pri-
vaten Bauherrschaften vergleichbar. Auch diese haben bis-
weilen einen Informationsvorsprung gegenüber den privaten
Einsprechern. Es ist auch nicht ohne weiteres einzusehen,
weshalb Personen, die gegen öffentliche Bauten Einsprache
erheben, nicht dasselbe Kostenrisiko tragen sollen wie Ein-
sprecher gegen private Bauvorhaben. Sodann ist das Vermögen
der Gemeinde (und damit indirekt der Steuerzahler) nicht
weniger schutzwürdig als dasjenige Privater. Schliesslich
haben auch Private einen Anspruch auf Parteientschädigung
unabhängig davon, ob die Prozessführung für sie eine Exis-
tenzfrage wäre.
f) Das Verwaltungsgericht anerkennt denn auch, dass
es Argumente gebe, die für die Anerkennung eines Parteikos-
tenersatzanspruchs der Gemeinden in bestimmten Angelegenhei-
ten sprächen, da kleinere und mittlere Gemeinden zumindest
in komplexeren Fällen auf den Beizug eines Anwalts angewie-
sen sein könnten. Dieses Argument sei jedoch zu relativie-
ren, da die Gemeinden zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Auf-
gaben immer über besonderes Fachwissen verfügen müssten, das
sie sich ohnehin beschaffen müssten.
Es ist fraglich, ob dieses Argument in genereller
Weise zutrifft. Gerichtsnotorisch sind angesichts der heuti-
gen Komplexität vieler Rechtsgebiete zahlreiche Gemeinden
nicht in der Lage, ihre Interessen in einem gerichtlichen
Verfahren ohne anwaltliche Unterstützung zu vertreten. Für
die vorliegend zu beurteilende Situation kann jedoch die
Argumentation des Verwaltungsgerichts nicht als unhaltbar
betrachtet werden. Die aargauischen Gemeinderäte sind näm-
lich für die Erteilung von Baubewilligungen zuständig
(§ 59 ff. des Baugesetzes vom 19. Januar 1993), auch dann,
wenn - wie vorliegend - die Gemeinde selber Bauherrin ist.
So oder so muss sich also die Gemeindebehörde mit den bau-
rechtlichen Fragen, die sich im Zusammenhang mit dem Bau-
projekt stellen, bereits als Bewilligungsinstanz ausei-
nandersetzen. Wird ihr Entscheid angefochten, so hat sie
als Vorinstanz zu Handen der Beschwerdeinstanz eine Vernehm-
lassung einzureichen (§ 41 VRPG). Dass die Gemeinde als ver-
fügende Vorinstanz keinen Anspruch auf Parteientschädigung
hat, ist allgemein anerkannt und wird auch von der Beschwer-
deführerin nicht ernsthaft in Frage gestellt. Sie hat ihrer
Doppelstellung als Bauherrin und verfügende Vorinstanz da-
durch Rechnung getragen, dass sie vor Verwaltungsgericht nur
einen Ersatz ihrer "Parteikosten" in Höhe von mindestens der
Hälfte der gesamten Anwaltskosten beantragt hat.
Es trifft zu, dass die Gemeinde als Bauherrin eine
andere Interessenlage hat denn als blosse Vorinstanz, und
dass sie deshalb im Beschwerdeverfahren möglicherweise eine
aufwändigere Vernehmlassung einreichen wird, wenn es um ihr
eigenes Vorhaben geht, als wenn ein privates Projekt zur
Diskussion stünde. Indessen ist es kaum möglich, die Kosten,
die der Gemeinde im Beschwerdeverfahren entstehen, sachge-
recht auf die beiden Funktionen (Vorinstanz und Bauherrin)
aufzuteilen. Gerade wenn es um heikle und komplizierte
Rechtsfragen geht, muss sich die Gemeinde bereits als Be-
willigungsinstanz gründlich und allenfalls unter Beizug
externen Fachwissens mit dem Vorhaben auseinandersetzen.
Das Wissen, das sie sich dabei ohnehin aneignen muss, kann
sie im Beschwerdeverfahren auch zur Wahrnehmung ihrer In-
teressen als Bauherrin nutzen. Sie ist damit nicht in der
gleichen Situation wie ein privater Bauherr. Hinzu kommt,
dass in der vorliegenden Situation (Identität zwischen Bau-
herrin und Baubewilligungsinstanz) die einsprechenden
Dritten in vermehrtem Masse schutzwürdig sind als wenn die
kommunale Baubehörde als neutrale Instanz zwischen Privaten
entscheidet. Dies lässt es als gerechtfertigt erscheinen,
den Dritten ein geringeres Kostenrisiko aufzuerlegen, als
wenn sie gegen private Vorhaben opponieren.
Das Verwaltungsgericht hat denn auch eine andere
Beurteilung vorbehalten für den Fall, dass die Gemeinde
nicht zugleich Baugesuchstellerin und Bewilligungsinstanz
ist, sondern gleich wie eine private Gesuchstellerin vor
einer anderen Behörde auftritt. Dieser Fall ist vorliegend
aber nicht zu beurteilen.
g) Das Verwaltungsgericht macht schliesslich Argu-
mente der Rechtssicherheit und der Praktikabilität geltend.
Das Interesse an der Beständigkeit einer langjährigen Praxis
ist grundsätzlich gerechtfertigt. Eine Praxis ist nur dann
zu ändern, wenn ernsthafte, sachliche Gründe dafür sprechen
(BGE 125 II 152 E. 4c/aa S. 162 f.). Soweit mehrere Lösungen
vertretbar sind, ist es zumindest nicht unhaltbar, an der-
jenigen festzuhalten, die der bisherigen Praxis entspricht.
h) Jedenfalls in der vorliegend zu beurteilenden
Situation (Doppelrolle der Gemeinde als Bauherrin und Bewil-
ligungsbehörde) liegen somit haltbare und triftige Gründe
vor, um abweichend vom Wortlaut von § 36 VRPG der obsiegen-
den Gemeinde keine Parteientschädigung zuzusprechen. Gewiss
bestünden auch Argumente für die gegenteilige Auffassung,
doch ist der angefochtene Entscheid weder willkürlich noch
verletzt er die Rechtsgleichheit.
4.- Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten
der Beschwerdeführerin, um deren Vermögensinteressen es
geht, aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 und 2 OG). Den privaten
Beschwerdegegnern ist keine Parteientschädigung zuzuspre-
chen, da sie bloss in wenigen Zeilen die Abweisung der Be-
schwerde beantragt und im Übrigen auf eine Vernehmlassung
verzichtet haben.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'500.-- wird der Be-
schwerdeführerin auferlegt.
3.- Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.- Dieses Urteil wird den Parteien, dem Baudepartement
und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer,
schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 21. Juni 2001
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin: