I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.14/2001
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1P.14/2001/boh
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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5. April 2001
Es wirken mit: Bundesrichter Nay, präsidierendes Mitglied
der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter
Aeschlimann, Bundesrichter Féraud und Gerichtsschreiber
Störi.
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In Sachen
Erica Leni P e i e r - Stump, Buechelerstrasse 11,
Neuhausen am Rheinfall, Beschwerdeführerin, vertreten durch
Advokat Dr. Heinrich Ueberwasser, Moosweg 70, Riehen,
gegen
Gemeinde A r d e z, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Rudolf
Viletta, Giarsun, Guarda,
Regierungsrat des Kantons G r a u b ü n d e n,
Verwaltungsgericht des Kantons G r a u b ü n d e n,
Kammer 4,
betreffend
Art. 8, 9, 26, 27 und 29 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK
(Ortsplanungsrevision der Fraktion Bos-cha),
hat sich ergeben:
A.- Erica Peier-Stump ist Eigentümerin der mit einer
Pension und einem Nebengebäude (Dépendance) überbauten Par-
zelle Nr. 1661 in der Fraktion Bos-cha der Gemeinde Ardez.
Nach dem am 18. Mai 1981 von der Regierung genehmigten Zo-
nenplan vom 27. August 1980 (Zonenplan 1980) befanden sich
beide Gebäude mitsamt Umschwung in der Bauzone. Das Ortsbild
der Fraktion Bos-cha ist von nationaler Bedeutung (Anhang
zur Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar
der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz VISOS; SR 451.12).
Am 17. November 1998 verabschiedeten die Stimmbe-
rechtigten der Gemeinde Ardez für die Fraktion Bos-cha einen
Zonenplan (Plan da zonas) 1:1'000, einen Generellen Gestal-
tungsplan (Plan general da fuormaziun) 1:1'000 und einen
Generellen Erschliessungsplan (Plan general per preparar ils
attachs) 1:1'000; verschiedene Einsprachen, darunter dieje-
nige von Erica Peier-Stump, wurden abgelehnt. Nach diesem
Zonenplan wurde die bereits im Zonenplan 1980 im Wesentli-
chen auf das überbaute Gebiet beschränkte Bauzone (neu: Zona
da cumün tip A) noch etwas enger gefasst. Im Bereich der
Parzelle Nr. 1661 wurde die Bauzone auf die Gebäude und den
Gartensitzplatz beschränkt; im Vergleich zum Zonenplan 1980
wurde der in der Bauzone gelegene Teil der Parzelle etwa
halbiert. Im Erschliessungsplan wurde zudem eine projektier-
te Kanalisationsleitung und auf der Parzelle Nr. 1661 ein
Feldweg (via champestra) festgehalten. Neues Bauland wurde
einzig im Nordosten der Fraktion eingezont, wo rund 700 m2
der Zona da cumün tip A und etwas über 2'000 m2 der Zona per
hotels e turissem equilibrà zugewiesen wurden.
B.- Erica Peier-Stump erhob bei der Regierung des Kan-
tons Graubünden Beschwerde gegen die Teilrevision der Zonen-
planung vom 17. November 1998. Sie beantragte eine Erweite-
rung der Bauzone im Bereich ihrer Parzelle Nr. 1661, eine
Anpassung des Generellen Erschliessungsplans zur Sicherstel-
lung einer "gesetzeskonformen" Entwässerung der Bauzonenflä-
che der Parzelle Nr. 1661 sowie den Verzicht auf deren Be-
lastung durch einen "stradun agricul". Im Eventualstandpunkt
beantragte sie, die Bauzonengrenze am alten Ort zu belassen.
Die Regierung wies die Beschwerde von Erica Peier-
Stump am 9. November 1999 ab und genehmigte - unter einem
hier nicht interessierenden, den Gestaltungsplan betreffen-
den Vorbehalt - gleichentags die Teilrevision für die Frak-
tion Bos-cha vom 17. November 1998.
Erica Peier-Stump rekurrierte gegen diesen Ent-
scheid der Regierung am 26. November 1999 mit folgenden An-
trägen ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden:
"1. Der Entscheid des Regierungsrates des Kantons
Graubünden vom 9. November 1999 in der Beschwer-
deangelegenheit Erica Leni Peier-Stump gegen Ge-
meinde Ardez betreffend Teilrevision der Orts-
planung Ardez (Gemeindebeschluss vom 17. Novem-
ber 1998) sei aufzuheben.
2. Die Ortsplanung für die Fraktion Bos-cha der
Gemeinde Ardez sei insofern zu wiederholen, als
die Bauordnung (uorden da fabrica) angepasst und
mit dem Zonenplan, dem Generellen Gestaltungs-
plan und dem Erschliessungsplan publiziert wird
und neue Einsprachen eingereicht werden können.
3. Das im angefochtenen Beschluss bzw. in der kom-
munalen Nutzungsplanung von der Bauzone in die
Landwirtschaftszone umgezonte Areal sowie der
übrige sich nicht in der Bauzone befindliche
Teil der Parzelle 1661 der Beschwerdeführerin
sei in der Bauzone zu belassen bzw. in die Bau-
zone zu legen und (durch Anpassung des Generel-
len Gestaltungsplans) in das Gartenareal (Üerts
existens e nouvs) aufzunehmen. Dies sei durch
das Verwaltungsgericht zuhanden der Vorinstanzen
festzulegen.
4. Es sei festzustellen, dass Ausbauten innerhalb
und Anbauten an den bestehenden Gebäuden der
Parzelle 1661 in den dafür vorgesehenen Baube-
willigungsverfahren grundsätzlich zu bewilligen
sind, soweit sie der Bauordnung entsprechen und
hinsichtlich Ortsbild und Landschaft nicht nega-
tiver ins Gewicht fallen, als Ausbauten und An-
bauten, die bei anderen Gebäuden von Bos-cha
realisiert wurden.
5. Es sei ein Augenschein mit anschliessender münd-
licher Parteiverhandlung durchzuführen.
6. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen."
Das Verwaltungsgericht wies den Rekurs mit Urteil
vom 31. August 2000 (Mitteilung an die Parteien: 8. Dezember
2000) ab, soweit es darauf eintrat.
C.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 7. Januar 2001
wegen Verletzung von Art. 8, 9, 26, 27 und 29 BV sowie von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK beantragt Erica Peier-Stump:
"1. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons
Graubünden (RR 99 159) vom 31. August 2000 in
der verwaltungsrechtlichen Streitsache Erica
Leni Peier-Stump gegen die Regierung des Kantons
Graubünden und die Gemeinde Ardez betreffend
Ortsplanungsrevision sei aufzuheben, ebenso der
darin geschützte Entscheid der Regierung des
Kantons Graubünden vom 9. November 1999 i.S.
Frau Erica Peier-Stump sowie der Gemeindebe-
schluss der Gemeinde Ardez vom 17. November 1998
betreffend Teilrevision der Ortsplanung Ardez.
2. Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden
sei anzuweisen im Sinne der Begründung neu zu
entscheiden, vorab mit folgenden Auflagen:
a) Die Ortsplanungsrevision sei für das gesamte
Gemeindegebiet von Ardez gleichzeitig, nach
einheitlichen Kriterien durchzuführen und
unter Vorlage der planerischen Grundordnung
nach Art. 18 des kantonalen Raumplanungsge-
setzes des Kantons Graubünden (KRG), also
auch mit einem kommunalen Baugesetz. Die
Ortsplanung für die Fraktion Bos-cha sei da-
bei zu wiederholen bzw. zu vervollständigen.
b) Von einer Auszonung des bisher als Bauzone
festgesetzten Teils der Parzelle Nr. 1661
(Bos-cha) sei abzusehen.
c) Für den bisher nicht zur Bauzone gehörenden
Teil der Parzelle Nr. 1661 (Bos-cha) sei die
Festsetzung von Landwirtschaftszone bzw.
Nichtbaugebiet aufzuheben.
Eventualantrag (zu c): Sollte eine Festset-
zung für den bisher nicht zur Bauzone gehö-
renden Teil der Parzelle Nr. 1661 (Bos-cha)
bereits zulässig gewesen sein, so sei dieser
restliche Parzellenteil statt als Nichtbauge-
biet (bzw. sogar als Landwirtschaftszone) im
Generellen Gestaltungsplan als "üerts
existenz et nouvs" (bestehendes und neues
Gartenareal) zu definieren.
3. Der Beschwerdeführerin seien die Eingaben der Be-
schwerdegegner zur Stellungnahme zuzustellen. Bei
Bestreiten von Sachverhaltsdarlegungen (tatsächli-
che Behauptungen) der Beschwerdeführerin sei ein
bundesgerichtlicher Augenschein (durch einen Ver-
treter, evtl. eine Delegation des Bundesgerichts)
durchzuführen.
4. Unter Kosten- und Parteientschädigungsfolge zulas-
ten der Beschwerdegegner."
D.- Die Regierung beantragt in ihrer Vernehmlassung,
die Beschwerde abzuweisen. Die Gemeinde Ardez und das Ver-
waltungsgericht beantragen, die Beschwerde abzuweisen, so-
weit darauf eingetreten werden könne.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Die Beschwerde richtet sich gegen den Rekursent-
scheid des Verwaltungsgerichts über einen kommunalen Nut-
zungsplan, welcher der staatsrechtlichen Beschwerde unter-
liegt (Art. 34 Abs. 3 RPG). Die Beschwerdeführerin macht die
Verletzung verfassungsmässiger Rechte geltend, wozu sie als
Eigentümerin eines von Planungsmassnahmen betroffenen Grund-
stücks legitimiert ist (Art. 88 OG; BGE 119 Ia 362 E. 1a;
114 Ia 335 E. 1). Da diese und auch die übrigen Sachurteils-
voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grund-
sätzlich einzutreten.
b) Die staatsrechtliche Beschwerde ist allerdings,
von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen, kassatori-
scher Natur. Auf die Anträge der Beschwerdeführerin ist
daher nicht einzutreten, soweit sie über die Aufhebung des
verwaltungsgerichtlichen Urteils hinausgehen.
2.- a) Die Beschwerdeführerin macht unter Berufung auf
die Eigentumsgarantie von Art. 26 BV geltend, der Zonenplan
1980 der Gemeinde Ardez sei, wovon auch die Regierung und
das Verwaltungsgericht ausgingen, bundesrechtswidrig und
müsse daher im Rahmen einer Totalrevision als Ganzes dem
geltenden Recht angepasst werden: "Die Unvereinbarkeit der
Planfestsetzungen von 1980 mit dem Bundesrecht betrifft die
ganze Gemeinde Ardez. Damit ist eine Heilung oder "Teil-
heilung" durch willkürliche Vorwegnahme der Planung für die
Fraktion Bos-cha unmöglich." Es sei zudem mit dem Rechts-
gleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV nicht vereinbar,
grosse Teile ihrer Parzelle einer Nichtbauzone zuzuweisen
und gleichzeitig neues Bauland einzuzonen und sogar eine
neue Bauzone zu schaffen.
Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Ent-
scheid (Ziff. 3 S. 6) aus, es sei nicht unproblematisch,
eine als bundesrechtswidrig erkannte Planung nicht gesamt-
haft zu revidieren. Es sei aber vertretbar, die Planung für
die Fraktion Bos-cha vorzuziehen, weil es dabei nicht um die
Redimensionierung der Bauzone auf ein mit Art. 15 lit. b RPG
verträgliches Mass gehe, "sondern lediglich um die Festle-
gung des detaillierten Bauzonengrenzverlaufes aus vorwiegend
orts- und landschaftsschützerischen sowie auch aus Gründen
der wirtschaftlichen (touristischen) Entwicklung in einem
isolierten, weitab vom Dorfkern liegenden Weiler".
b) Die angefochtenen planerischen Festlegungen be-
legen das Grundstück der Beschwerdeführerin mit einer Eigen-
tumsbeschränkung. Eine solche hält vor Art. 26 BV stand,
wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, ein öf-
fentliches Interesse verfolgt, welches einen Eingriff ins
Privateigentum zu rechtfertigen vermag, und verhältnismässig
ist (BGE 125 II 129 E. 8; 121 I 117 E. 3b; 119 Ia 348 E. 2a
mit Hinweisen).
Der angefochtene Teilzonenplan weist einen erhebli-
chen Teil der Parzelle Nr. 1661 einer Nichtbauzone zu. Die
Eigentumsbeschränkung wiegt dementsprechend schwer, weshalb
das Bundesgericht unter dem Gesichtspunkt von Art. 26 BV
frei prüft, ob sie auf einer genügenden gesetzlichen Grund-
lage beruht, durch öffentliche Interessen gedeckt wird und
verhältnismässig ist. Eine gewisse Zurückhaltung auferlegt
es sich allerdings, soweit die Beurteilung von einer Würdi-
gung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantona-
len Behörden besser überblicken, und soweit sich ausgespro-
chene Ermessensfragen stellen, deren Beantwortung primär den
für die Ortsplanung verantwortlichen Behörden überlassen
werden muss (Art. 2 Abs. 3 RPG), was beim Erlass von Nut-
zungszonen regelmässig zutrifft. Die Sachverhaltsfeststel-
lungen und die Beweiswürdigung überprüft das Bundesgericht
nur auf Willkür (BGE 119 Ia 362 E. 3 mit Hinweisen; vgl.
auch 121 I 117 E. 3b/bb).
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kommt
dem Gleichbehandlungsgrundsatz bei Planungsmassnahmen nur
eine abgeschwächte Bedeutung zu. Ein Grundeigentümer hat
keinen aus Art. 8 Abs. 1 BV folgenden Anspruch darauf, im
Zusammenhang mit dem Erlass einer Zonenordnung gleich behan-
delt zu werden wie alle übrigen Grundeigentümer, die von
einer Raumplanungsmassnahme berührt werden. Es liegt im We-
sen der Ortsplanung, dass Zonen gebildet und irgendwo abge-
grenzt werden müssen und dass Grundstücke ähnlicher Lage und
Art bau- und zonenrechtlich völlig verschieden behandelt
werden können. Verfassungsrechtlich genügt, dass die Planung
sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist. Das Gebot
der Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem Willkürverbot
zusammen (ZBl 101 2000 143 E. 5b; BGE 121 I 245 E. 6e/bb).
3.- a) Die Nutzungsplanung hat grundsätzlich aus einer
Gesamtsicht der raumbedeutsamen Belange heraus zu erfolgen
(vgl. Art. 1 und 2 RPG; BGE 118 Ia 165 E. 3c; 116 Ia 339
E. 3b/bb). Zur Planung der Entwicklung der Bautätigkeit ist
daher ein planerisches Gesamtkonzept erforderlich. Zwar kann
die kommunale Nutzungsplanung für einen Teil des Gemeinde-
gebiets oder gar für eine einzelne Liegenschaft gesondert
erfolgen. Derartige Sondernutzungsordnungen dürfen in der
Regel aber nicht isoliert erlassen werden. Sie müssen sich
vielmehr in die Zonenplanung der Gemeinde einfügen und dür-
fen nicht aus dem planerischen Gesamtkonzept herausgerissen
werden.
b) Regierung und Verwaltungsgericht sind sich
einig, dass der Zonenplan 1980 materiell den Anforderungen
des RPG nicht entspricht, obwohl er nach dessen In-Kraft-
Treten am 1. Januar 1980 von der Gemeinde beschlossen und
von der Regierung genehmigt wurde. Zwar wird nicht näher
ausgeführt, worin seine Bundesrechtswidrigkeit besteht. Es
ist indessen gerichtsnotorisch, dass solche altrechtlichen
bzw. unter Missachtung des neuen Rechts in den frühen acht-
ziger Jahren beschlossenen und genehmigten Nutzungsplanungen
insbesondere die von Art. 15 RPG vorgeschriebene Verkleine-
rung der eingezonten Baulandreserve auf den 15-jährigen Bau-
landbedarf nicht vorgenommen haben. Es ist daher davon aus-
zugehen, dass die laufende Totalrevision der Zonenplanung
von Ardez unter anderem das Ziel verfolgt, die Bauzone auf
ein mit Art. 15 RPG verträgliches Mass zu verkleinern.
c) Im Kurzbericht vom 17. November 1998 zur "Teil-
revision der Ortsplanung Fraktion Bos-cha" führt die Gemein-
de Ardez unter dem Titel "1. Ausgangslage, Ziele" unter
anderem Folgendes aus:
"Die Gemeinde hat eine Überarbeitung der gesamten
Ortsplanung beschlossen. Diese Arbeiten können je-
doch kaum vor 2000 abgeschlossen werden. Frühestens
auf diesen Zeitpunkt stehen auch die Grundlagen der
digitalen Vermessung zur Verfügung. Wirtschaftliche
Entwicklungsüberlegungen haben jedoch den Anlass
gegeben, in Bos-cha bereits heute gewisse Anpassun-
gen der ortsplanerischen Mittel vorzuziehen. Dies
soll durch die vorliegende Teilrevision erfolgen."
Entsprechend dieser Zielsetzung enthält die neue
Zonenplanung für die Fraktion Bos-cha neben Festlegungen für
die Erschliessung, einer Straffung der Bauzone auf das weit-
gehend überbaute Gebiet und strengen Vorschriften zum Schutz
des Ortsbildes auch eine Erweiterung der Bauzone im Nord-
osten (rund 700 m2 Zona da cumün tip A, gut 2'000 m2 Zona
per hotels e turissem equilibrà).
d) Nach dem Gesagten ist es nicht von vornherein
ausgeschlossen, im Zuge einer Totalrevision der kommunalen
Zonenplanung die Planung für eine kleine, vom übrigen Dorf
abgeschiedene Fraktion zeitlich vorzuziehen, wenn dies sach-
lich geboten erscheint. Voraussetzung ist indessen, dass
sich diese Teilplanung ins planerische Gesamtkonzept der
Gemeinde einfügt und die weitere Planung für den Rest des
Gemeindegebietes nicht präjudiziert.
Ob es sich hier so verhält, lässt sich aufgrund der
Akten nicht beurteilen. So wird die zeitliche Dringlichkeit
der Teilplanung Bos-cha mit "wirtschaftlichen Entwicklungs-
überlegungen" begründet. Was damit genau gemeint ist, er-
läutert die Gemeinde Ardez nicht. Mit der Neuschaffung der
Zona per hotels e turissem equilibrà wird jedoch faktisch
einem privaten Grundeigentümer die Möglichkeit zugestanden,
in Bos-cha einen Beherbergungsbetrieb zu bauen. Ein Gesamt-
konzept, wie die Gemeinde Ardez den Tourismus entwickeln
möchte und welche planerische Festlegungen dafür notwendig
sind, lässt sich den Akten nicht entnehmen, ebenso wenig wie
eine nachvollziehbare Begründung dafür, weshalb die Schaf-
fung der neuen Bauzone in Bos-cha derart dringend ist, dass
sie nicht in die Totalrevision der Ortsplanung, die nach den
Akten in Kürze abgeschlossen sein sollte, integriert werden
konnte. Die Schaffung einer neuen Bauzone für einen Beher-
bergungsbetrieb steht zudem in einem starken Kontrast zur
Behandlung der bestehenden Pension der Beschwerdeführerin,
wo die Bauzone rigoros auf die Gebäudegrundfläche und ganz
wenig Umschwung beschränkt wurde.
Die Gemeinde Ardez bleibt somit als Planungsträge-
rin den Nachweis dafür schuldig, dass die umstrittene Teil-
zonenplanung Bos-cha die Einhaltung der Planungsziele und
-grundsätze (Art. 1 und 3 RPG) gewährleistet und damit bun-
desrechtskonform ist. Nur unter dieser Voraussetzung vermag
indessen eine mit schweren Eigentumsbeschränkungen verbun-
dene Nutzungsplanung vor der Verfassung standzuhalten. Ist
nicht erstellt, dass die umstrittene Teilplanung Bos-cha
RPG-konform ist, verletzt das Verwaltungsgericht die Ver-
fassung - vom Standpunkt der Beschwerdeführerin aus stehen
namentlich die Eigentumsgarantie, die Rechtsgleichheit und
allenfalls die Wirtschaftsfreiheit in Frage -, indem es die
umstrittene Teilplanung trotzdem schützte. Die Beschwerde
ist begründet.
4.- Die Beschwerde ist somit, soweit darauf einzutreten
ist, gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erhe-
ben (Art. 156 Abs. 1 und 2 OG). Hingegen hat die Gemeinde
Ardez der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschä-
digung zu bezahlen (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird, soweit darauf
einzutreten ist, gutgeheissen und der angefochtene Entscheid
des Verwaltungsgerichts Graubünden vom 31. August 2000 auf-
gehoben.
2.- Es werden keine Kosten erhoben.
3.- Die Gemeinde Ardez hat der Beschwerdeführerin für
das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung
von Fr. 2'000.-- zu bezahlen.
4.- Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der
Gemeinde Ardez sowie dem Regierungsrat und dem Verwaltungs-
gericht des Kantons Graubünden, Kammer 4, schriftlich mitge-
teilt.
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Lausanne, 5. April 2001
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Das präsidierende Mitglied:
Der Gerichtsschreiber: