I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.127a/2001
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2001
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2001
1P.127/2001
Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
**********************************************
3 avril 2001
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Vice-président du Tribunal fédéral, Féraud et Mme Pont
Veuthey, Juge suppléante. Greffier: M. Jomini.
Statuant sur le recours de droit public
formé par
les communes de Gingins et de Trélex, représentées par Me
Philippe Jaton, avocat à Lausanne,
contre
l'arrêté pris le 8 janvier 2001 par le Conseil d'Etat du
canton de Vaud, relatif à la création de trois aires provi-
soires de stationnement temporaire pour les gens du voyage,
le Conseil d'Etat étant représenté par Me Denis Sulliger,
avocat à Vevey;
(procédure administrative, aménagement du territoire)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:
A.- Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a pris le
8 janvier 2001 un arrêté relatif à la création de trois aires
provisoires de stationnement temporaire pour les gens du
voyage, dont le texte est le suivant:
Le Conseil d'Etat du canton de Vaud,
vu les articles 5 et 7 de la Constitution fédérale,
vu l'article 36, alinéa 2 de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT),
vu l'article 5 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions,
vu le préavis du Département de la sécurité et de
l'environnement et du Département des infrastructures,
arrête:
Article premier.- Compte tenu du manque avéré
d'aires de stationnement pour les gens du voyage sur le
territoire cantonal, de la récente dégradation des rela-
tions entre la population et les gens du voyage, ainsi
que des risques importants pour la sécurité publique et
pour la propriété qui en découlent, le Conseil d'Etat
prend les dispositions nécessaires suivantes.
Le présent arrêté a pour objet de permettre à titre
provisoire et urgent la création de trois aires de sta-
tionnement pour les gens du voyage et d'arrêter à cette
fin la procédure y relative.
Art. 2.- Ces trois aires sont réparties sur le
territoire cantonal et localisées de la manière sui-
vante:
Région Ouest - Parcelle n° 718, située au lieu-dit
"Les Allevays" sur la commune de Saint-Cergue (propriété
de la commune de Nyon);
Région Nord - Parcelle n° 33, située au lieu-dit "En
Rozaigue" sur la commune d'Orbe (propriété de l'Etat de
Vaud);
Région Lausanne - Parcelle n° 1042 (ancienne n°
262), située sur la commune de Cheseaux-sur-Lausanne
(propriété de l'Etat de Vaud).
Art. 3.- Les gens du voyage peuvent occuper ces ai-
res pendant les mois de mars à novembre pour de courts
séjours.
Art. 4.- En dérogation aux procédures ordinaires
prévues par la LATC, les aires de stationnement mention-
nées à l'article 2 peuvent être aménagées de manière
provisoire, sommaire et réversible.
Art. 5.- Le Département de la sécurité et de l'en-
vironnement (DSE) est chargé d'engager les procédures
ordinaires prévues par la LATC afin d'obtenir une plani-
fication adéquate et un permis de construire pour chacu-
ne des trois aires mentionnées à l'article 2, dans un
délai maximal de trois ans à compter de l'adoption du
présent arrêté.
Art. 6.- Comme c'est le cas pour les aires déjà
existantes à Payerne et Rennaz, l'Etat assurera la ges-
tion de ces nouvelles aires. L'encaissement des taxes de
stationnement sera en principe effectué par la gendarme-
rie cantonale vaudoise et ces taxes tiendront compte des
coûts de nettoyage et/ou de remise en état des lieux.
Art. 7.- Le présent arrêté entre en vigueur dès son
adoption par le Conseil d'Etat. Il prend fin à l'issue
des procédures prévues à l'article 5, mais au plus tard
le 31 décembre 2003.
Art. 8.- Le Département de la sécurité et de l'en-
vironnement et le Département des infrastructures sont
chargés conjointement de son exécution.
L'arrêté a été publié tel quel dans la Feuille des
avis officiels du canton de Vaud le 19 janvier 2001.
B.- Agissant conjointement par la voie du recours
de droit public, les communes de Gingins et de Trélex deman-
dent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du 8 janvier
2001. En critiquant pour l'essentiel le projet d'aménagement
de l'aire de stationnement de la région Ouest (parcelle n°
718, au lieu-dit "Les Allevays" à Saint-Cergue), emplacement
qui se trouve à proximité de leurs territoires, ces communes
se plaignent d'une violation de leur autonomie et d'une ap-
plication arbitraire des règles d'aménagement du territoire;
elles dénoncent en outre une violation du droit d'être enten-
du.
Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours.
C.- Dans leurs allégués, les commune de Gingins et
de Trélex exposent que la parcelle n° 718, aux "Allevays",
est partiellement couverte de forêt; l'aire de stationnement
occuperait une portion non boisée de cette parcelle, d'envi-
ron 1'200 m2, classée dans une zone non constructible à ca-
ractère agricole du plan général d'affectation de la commune
de Saint-Cergue (zone de pâturage). Dans sa réponse, le
Conseil d'Etat n'a pas contesté le classement de ce terrain
hors des zones à bâtir.
D.- Par une ordonnance du 15 mars 2001, le Prési-
dent de la Ie Cour de droit public a admis la requête d'effet
suspensif présentée par la commune d'Orbe en tant que sont
concernés les travaux d'aménagement de la parcelle n° 33
précitée.
C o n s i d é r a n t e n d r o i t :
1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et libre-
ment la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 126
I 207 consid. 1 p. 209 et les arrêts cités).
2.- L'arrêté du 8 janvier 2001 contient des dispo-
sitions en matière de planification de l'utilisation du sol
aux trois emplacements mentionnés à son art. 2 (cf. art. 5 de
l'arrêté). Sous l'angle du droit de l'aménagement du terri-
toire, il s'agit de mesures équivalant à celles pouvant être
adoptées dans le cadre du plan directeur cantonal (cf. art. 8
LAT) ou dans une procédure débouchant sur l'établissement
d'un plan d'affectation cantonal ou communal (cf. art. 14 ss
LAT).
L'arrêté contient aussi, à son art. 4, une autori-
sation d'aménager "de manière provisoire, sommaire et réver-
sible" les trois terrains mentionnés à l'art. 2. Selon la ré-
ponse de l'Etat de Vaud, ces aménagements consistent en une
sécurisation des accès, une stabilisation des sols et des
travaux d'équipement minimum (création d'un point d'eau pota-
ble, mise en place de sanitaires mobiles et d'un dispositif
de rétention des eaux usées).
Les recourantes contestent en particulier l'autori-
sation d'aménager immédiatement le terrain se trouvant à pro-
ximité de leur territoire (la parcelle n° 718, au lieu-dit
"Les Allevays" à Saint-Cergue); elles ne contestent en revan-
che pas les deux autres autorisations prévues à l'art. 4 de
l'arrêté, pour les terrains d'Orbe et de Cheseaux-sur-Lausan-
ne. Il se justifie de rendre un jugement partiel sur la rece-
vabilité du recours, en tant qu'il est dirigé contre cette
première autorisation.
3.- a) Il est manifeste que les travaux prévus
dans le cas particulier (sur la parcelle n° 718 à Saint-
Cergue) pour l'aménagement du sol et l'équipement, même
qualifiés de provisoires - en principe, l'aire de stationne-
ment litigieuse est destinée à être occupée régulièrement
pendant trois ans avant une nouvelle autorisation (cf. art. 5
de l'arrêté) -, nécessitent une autorisation de construire en
vertu de l'art. 22 al. 1 LAT (cf. ATF 123 II 256 consid. 3 p.
259; ATF 119 Ib 222 consid. 3a et les arrêts cités). Il est,
de même, manifeste que ces installations ne sont pas confor-
mes à l'affectation de la zone à destination agricole dans
laquelle se trouve le terrain litigieux (cf. art. 22 al. 2
let. a LAT) - car elles ne sont pas liées à l'exploitation
agricole du sol (cf. ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les
arrêts cités) - et qu'elles requièrent donc une dérogation ou
une autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT.
Le Conseil d'Etat a certes décidé, au sujet de cette autori-
sation, de consentir une "dérogation aux procédures ordinai-
res prévues par la LATC" (art. 4 de l'arrêté); cela ne le
dispense cependant pas, en principe, du respect des règles
matérielles du droit fédéral de l'aménagement du territoire.
b) Aux termes de l'art. 34 al. 1 LAT, le recours de
droit administratif au Tribunal fédéral est recevable contre
les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière
instance sur des demandes de dérogation en vertu des art. 24
à 24d LAT. Dans la mesure où les recourantes contestent
l'art. 4 de l'arrêté autorisant l'aménagement immédiat de
l'aire de stationnement prévue à proximité de leurs terri-
toires - le Conseil d'Etat ayant ainsi rendu une décision
implicitement fondée sur les art. 24 ss LAT -, leur recours
de droit public peut être converti en recours de droit admi-
nistratif (cf. ATF 123 II 88 consid. 1a/ee p. 92; 120 Ib 379
consid. 1 p. 381). L'art. 34 al. 2 LAT (en relation avec
l'art. 103 let. c OJ) accorde aux communes la qualité pour
recourir, y compris, selon les cas, aux communes voisines de
celle où se trouve l'installation litigieuse (cf. André
Jomini, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 41 ad art. 34 LAT).
Vu la subsidiarité du recours de droit public (art. 84 al. 2
OJ), celui-ci n'entre plus en considération à ce propos.
La condition de l'art. 34 al. 1 LAT, selon laquelle
ne peuvent pas faire l'objet d'un recours de droit adminis-
tratif les décisions cantonales qui ne sont pas prises par
une autorité statuant en dernière instance, est également
prévue par les règles générales des art. 97 ss OJ, soit à
l'art. 98 let. g OJ et, indirectement, à l'art. 102 let. d
OJ, lequel dispose que ce recours n'est pas recevable lors-
qu'est ouverte une voie de recours ou d'opposition préalable.
c) Dans la publication officielle de l'arrêté du 8
janvier 2001 (qui n'a pas été notifié directement aux inté-
ressés), il n'est indiqué aucune voie de recours, ni canto-
nale ni fédérale. S'agissant d'une décision du Conseil
d'Etat, elle ne peut en principe pas faire l'objet d'un re-
cours au Tribunal administratif cantonal, conformément à la
règle expresse de l'art. 4 al. 2 de la loi cantonale sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA): il n'y a
en effet, selon le droit cantonal, pas de recours au Tribunal
administratif contre les décisions du Grand Conseil, du
Conseil d'Etat, du Tribunal cantonal et des commissions de
recours spéciales. Les décisions cantonales prises par d'au-
tres autorités administratives en application des art. 24 ss
LAT - par une municipalité (cf. art. 114 de la loi cantonale
sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC])
ou par un département cantonal (cf. art. 120 let. a et 121
let. a LATC) - peuvent en revanche être déférées au Tribunal
administratif (art. 4 al. 1 LJPA).
Les règles de la procédure du recours de droit admi-
nistratif au Tribunal fédéral ont été complétées le 4 octobre
1991 avec l'introduction de l'art. 98a OJ (en vigueur depuis
le 15 février 1992). L'alinéa 1 de cet article prévoit que
les cantons instituent des autorités judiciaires statuant en
dernière instance cantonale, dans la mesure où leurs déci-
sions peuvent faire l'objet d'un recours de droit administra-
tif devant le Tribunal fédéral. En d'autres termes, l'art.
98a al. 1 OJ exige, pour les décisions susceptibles d'un re-
cours de droit administratif, une autorité judiciaire canto-
nale (ATF 125 V 135 consid. 3 p. 139; 123 II 231 consid. 7 p.
237). Le Conseil d'Etat, a fortiori lorsqu'il ne statue pas
comme autorité de recours, ne saurait être l'autorité canto-
nale de dernière instance selon l'art. 98a al. 1 OJ. Selon
les dispositions finales de la novelle du 4 octobre 1991 (ch.
1 al. 1), il appartenait aux cantons d'édicter, jusqu'au 15
février 1997, les règles d'exécution relatives à la compéten-
ce, à l'organisation et à la procédure des dernières instan-
ces cantonales au sens de l'art. 98a OJ. Il apparaît que,
dans le canton de Vaud, aucune règle n'a été adoptée pour
ouvrir une voie de recours devant une autorité judiciaire
quand le gouvernement cantonal accorde lui-même une autorisa-
tion de construire, en dérogation aux règles formelles ordi-
naires du droit cantonal. Dans ces conditions, conformément à
la jurisprudence, l'art. 98a OJ est directement applicable et
il peut fonder la compétence d'une autorité judiciaire canto-
nale nonobstant l'absence de normes spécifiques en droit can-
tonal (ATF 123 II 231 consid. 7 p. 236). Cela signifie que le
Conseil d'Etat, en adoptant l'art. 4 de l'arrêté du 8 janvier
2001, aurait dû prévoir une voie de recours cantonale,
qu'auraient dû utiliser les opposants - communes ou particu-
liers - à l'autorisation contenue dans cet article.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif au
Tribunal fédéral est irrecevable en raison du défaut d'épui-
sement des instances cantonales (art. 98 let. g OJ en rela-
tion avec l'art. 102 let. d OJ), les recourantes n'ayant pas
utilisé la voie de recours cantonale ouverte en vertu de
l'art. 98a al. 1 OJ (cf. ATF 123 II 231 consid. 7 in fine p.
237).
4.- a) Compte tenu du caractère singulier de l'art.
4 de l'arrêté du 8 janvier 2001, par lequel le Conseil d'Etat
a accordé des autorisations de construire en dérogeant aux
règles cantonales ordinaires de procédure, et de l'absence
d'indication des voies de recours (omission qui ne doit pas
porter préjudice aux parties à la procédure), il se justifie
de transmettre le recours - en tant que la contestation porte
sur l'octroi d'une autorisation de construire sur la parcelle
n° 718 à Saint-Cergue - au Tribunal administratif cantonal,
autorité judiciaire cantonale dont la compétence est la plus
probable (cf. ATF 123 II 231 consid. 8b-c p. 238 ss; cf.
également ATF 125 I 313 consid. 5 p. 320; 125 V 135 consid.
5a p. 140).
Il appartiendra au Tribunal administratif de se pro-
noncer sur sa compétence et, le cas échéant, sur les autres
conditions de recevabilité du recours transmis par le Tribu-
nal fédéral, traité désormais comme un recours destiné à la
juridiction cantonale.
b) Les recourantes, en invoquant leur autonomie, ne
contestent pas uniquement l'autorisation de construire accor-
dée par le Conseil d'Etat (art. 4 de l'arrêté), mais égale-
ment les mesures de planification qui, sur la base de l'arrê-
té (art. 5), devraient être prises pour modifier l'affecta-
tion de la parcelle concernée (cf. supra, consid. 2).
Lorsqu'une commune conteste des mesures de planifi-
cation décidées par les autorités cantonales, sous la forme
d'un plan d'affectation ou d'un élément du plan directeur
cantonal, seule la voie du recours de droit public est en
principe ouverte au niveau fédéral (art. 34 al. 3 LAT; cf.
notamment ATF 119 Ia 285 consid. 3b p. 290; 117 Ia 352
consid. 3b p. 355). L'art. 98a al. 1 OJ ne s'applique pas et
le droit fédéral n'impose pas, de façon générale - notamment
quand l'autonomie d'une commune est en cause, et non pas des
droits et obligations de caractère civil au sens de l'art. 6
par. 1 CEDH (cf. ATF 122 I 294 consid. 3 p. 297; 119 Ia 411
consid. 5 p. 319) -, aux cantons d'ouvrir une voie de recours
devant une autorité judiciaire. Aussi le recours de droit
public n'apparaît-il pas d'emblée irrecevable dans la mesure
où les recourantes contestent non pas l'art. 4 de l'arrêté,
mais les autres mesures d'aménagement du territoire que cet
arrêté contient. A ce sujet, l'affaire n'est donc pas trans-
mise au Tribunal administratif et le Tribunal fédéral doit
poursuivre l'instruction de la cause. En particulier, la
possibilité doit être donnée aux recourantes de déposer un
mémoire complétif, les considérants à l'appui de l'arrêté
attaqué n'ayant été énoncés que dans la réponse du Conseil
d'Etat (art. 93 al. 2 OJ).
5.- En résumé, par le présent jugement partiel, le
Tribunal fédéral se borne à prononcer l'irrecevabilité du re-
cours en tant qu'il est dirigé contre l'autorisation d'aména-
ger immédiatement, "de manière provisoire, sommaire et réver-
sible", la parcelle n° 718, au lieu-dit "Les Allevays" sur le
territoire de la commune de Saint-Cergue. En conséquence, une
copie du recours doit être transmise au Tribunal administra-
tif du canton de Vaud afin que, le cas échéant, il statue sur
les griefs relatifs à cette autorisation en tant qu'autorité
judiciaire au sens de l'art. 98a al. 1 OJ.
Dans ces conditions, ce prononcé d'irrecevabilité
n'a pas pour conséquence de rendre directement exécutoire
l'art. 4 de l'arrêté du 8 janvier 2001 (ATF 123 II 231
consid. 8d p. 240).
Pour le reste, le Tribunal fédéral demeure saisi et
il poursuit l'instruction du recours de droit public. Il n'y
a pas lieu, à ce stade de la procédure et compte tenu des
circonstances, de percevoir un émolument judiciaire (art. 156
OJ). Ni les recourantes, vu l'irrecevabilité de leurs conclu-
sions en annulation de l'autorisation contenue dans l'art. 4
de l'arrêté litigieux, ni l'Etat de Vaud, en tant que collec-
tivité publique, n'ont droit à des dépens (art. 159 al. 1 et
2 OJ).
Par ces motifs,
l e T r i b u n a l f é d é r a l :
1. Déclare partiellement irrecevable le recours,
traité comme recours de droit administratif, en tant qu'il
est dirigé contre l'autorisation d'aménager la parcelle n°
718, au lieu-dit "Les Allevays", sur le territoire de la
commune de Saint-Cergue, conformément à ce que prévoit l'art.
4 de l'arrêté du 8 janvier 2001, et transmet l'affaire au
Tribunal administratif du canton de Vaud afin qu'il statue,
le cas échéant, sur ce point;
Dit que, pour le reste, l'instruction du recours de
droit public se poursuit.
2. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire
ni alloué de dépens.
3. Communique le présent arrêt en copie aux manda-
taires des parties, au Tribunal administratif du canton de
Vaud et, pour information, aux communes de Saint-Cergue et de
Nyon (parties intéressées).
Lausanne, le 3 avril 2001
JIA/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président, Le Greffier,