I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.117/2001
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1P.117/2001/boh
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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1. Juni 2001
Es wirken mit: Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger,
Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundes-
richter Nay, Bundesrichter Aeschlimann und Gerichtsschreiber
Störi.
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In Sachen
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwältin
Dr. Isabelle Häner, Bratschi Emch & Partner, Bahnhof-
strasse 106, Postfach 7689, Zürich,
gegen
Gemeinde S a m n a u n, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Gieri Caviezel, Vazerolgasse 2, Postfach 731, Chur,
Verwaltungsgericht des Kantons G r a u b ü n d e n,
1. Kammer,
betreffend
Art. 34, Art. 16 Abs. 2 und Art. 29 Abs. 2 BV
(Gemeindeabstimmung betreffend Sondersteuergesetze),
hat sich ergeben:
A.- Die Bundesversammlung erliess am 2. September 1999
das Mehrwertsteuergesetz (MWSTG, SR 641.20). Art. 3 Abs. 3
dieses auf den 1. Januar 2001 in Kraft gesetzten Gesetzes
lautet:
"Solange die Talschaften Samnaun und Sampuoir aus
dem schweizerischen Zollgebiet ausgeschlossen sind,
gilt dieses Gesetz in diesen beiden Talschaften nur
für Dienstleistungen sowie für Leistungen des
Hotel- und Gastgewerbes. Die dem Bund auf Grund
dieser Bestimmung entstehenden Steuerausfälle sind
durch die Gemeinden Samnaun und Tschlin zu kompen-
sieren; Einsparungen, die sich auf Grund des ge-
ringeren Erhebungsaufwands ergeben, sind angemessen
zu berücksichtigen. Der Bundesrat regelt die Ein-
zelheiten im Einvernehmen mit den Gemeinden Samnaun
und Tschlin."
Am 26. September 2000 verständigten sich der Bun-
desrat und die Gemeinden Samnaun und Tschlin darauf, dass
die Kompensationsleistung der Gemeinden durch eine Pauschal-
zahlung von 5,2 Millionen Franken pro Jahr abzugelten ist.
Um die Mittel für die Kompensationszahlungen auf-
bringen zu können, leitete der Gemeindevorstand von Samnaun
die Anpassung der einschlägigen kommunalen Gesetze in die
Wege. Am 16. November 2000 verabschiedete der Gemeinderat
das "Sondergewerbesteuergesetz für Handel und Bauinvesti-
tionen" und am 22. November 2000 das "Gesetz der Gemeinde
Samnaun über die Besteuerung des Handels mit Tabakwaren" zu
Handen der Volksabstimmung.
Am 30. November 2000 führte der Gemeindevorstand
von Samnaun eine Orientierungsversammlung zu den beiden Son-
dergewerbesteuergesetzen durch. Mit Botschaft vom 1. Dezem-
ber 2000 setzte er die Urnenabstimmung über die beiden Vor-
lagen auf den 17. Dezember 2000 an und stellte die Gesetzes-
entwürfe den Stimmberechtigten zu.
B.- Mit Abstimmungsbeschwerde vom 5. Dezember 2000 an
die Regierung des Kantons Graubünden beantragten F.________,
A.________, B.________, E.________, C.________ und
D.________:
"1. Es sei die auf den 17. November (recte: Dezem-
ber) 2000 angesetzte Urnenabstimmung auszusetzen.
2. Es sei der Gemeinderat zu verpflichten, für die
Abstimmung über das Sondergewerbesteuergesetz für
den Handel und Bauinvestitionen und die Totalrevi-
sion des Gesetzes über die Besteuerung des Handels
mit Tabakwaren der Gemeindeversammlung zur Abstim-
mung vorzulegen.
3. Eventualiter sei die Urnenabstimmung auf Anfang
des Jahres 2001 zu verschieben.
4. Es sei mit der Abstimmung über die beiden Son-
dersteuergesetze gleichzeitig eine Vorlage für die
Einführung des Mehrwertsteuerregimes vorzulegen.
5. - 7. .. [Gesuch um superprovisorische Wirkung;
Gesuch um zweiten Schriftenwechsel und Kostenfolgen
zu Lasten von Samnaun]"
Die Regierung überwies die Eingabe zuständigkeits-
halber an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zur
Behandlung als Rekurs. Dessen Instruktionsrichter verfügte
am 14. Dezember 2000:
"1. Dem Rekurs U 00 124 wird in dem Sinne aufschie-
bende Wirkung zuerkannt, als bei positivem Ausgang
der Abstimmung vom 17. Dezember 2000 die angenomme-
nen Erlasse bis zum Vorliegen des Rekursentscheides
nicht in Kraft gesetzt werden dürfen.
2. .. (Kostenregelung)"
Am 17. Dezember 2000 nahmen die Stimmberechtigten
der Gemeinde Samnaun das Sondergewerbesteuergesetz für den
Handel und Bauinvestitionen mit 73,84 % Ja-Stimmen und die
Totalrevision des Gesetzes über die Besteuerung des Handels
mit Tabakwaren mit 70,52 % Ja-Stimmen an.
Am 20. Dezember 2000 wies das Verwaltungsgericht
den Rekurs ab, auferlegte die Gerichtskosten den Rekurrenten
und sprach der Gemeinde Samnaun eine Parteientschädigung zu.
C.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 12. Februar
2001 beantragen A.________, B.________, C.________,
D.________ sowie E.________, diesen Entscheid des Verwal-
tungsgerichts aufzuheben. In formeller Hinsicht machen sie
geltend, das Verwaltungsgericht habe ihren Anspruch auf
rechtliches Gehör missachtet. Materiell rügen sie die Ver-
letzung ihrer in Art. 34 BV garantierten politischen Rechte
sowie der Meinungsfreiheit von Art. 16 Abs. 2 BV. Weiter
machen sie geltend, das "Legalitätsprinzip im Zusammenhang
mit den politischen Rechten" sei verletzt, da Art. 23 Abs. 2
der (damals in Kraft stehenden) Samnauner Gemeindeordnung
(aGO), welcher dem Gemeinderat die Befugnis einräumte, frei
zu wählen, ob er ein Geschäft an der Urnengemeinde oder an
der Gemeindeversammlung zur Abstimmung bringen wollte, nicht
genügend bestimmt gewesen sei.
D.- Mit Eingabe vom 14. Februar 2001 machten verschie-
dene Stimmberechtigte, worunter die Beschwerdeführer des
vorliegenden Verfahrens, bei der Regierung des Kantons
Graubünden eine verfassungsrechtliche Beschwerde anhängig,
mit welcher sie die Aufhebung der beiden am 17. Dezember
2000 angenommenen Gesetze verlangen.
E.- In ihrer Vernehmlassung beantragt die Gemeinde
Samnaun, die Stimmrechtsbeschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Denselben Antrag stellt das Verwaltungsge-
richt, das insbesondere bestreitet, den Rekurrenten in ver-
fassungswidriger Weise einen zweiten Schriftenwechsel ver-
weigert zu haben.
Mit Eingabe vom 6. April 2001 beantragen die Be-
schwerdeführer, ihnen Einsicht in die von der Gemeinde
Samnaun mit der Vernehmlassung ins Recht gelegten Akten zu
gewähren und einen zweiten Schriftenwechsel anzuordnen. In
der Replik halten sie an ihren Anträgen vollumfänglich fest
und beantragen, die Gemeinde Samnaun sei zu verpflichten,
"sämtliche relevanten Unterlagen, insbesondere den Bericht
über die Hochrechnungen zur Berechnung der Mehrwertsteuer-
kompensationszahlungen, herauszugeben und den Beschwerde-
führern zur Stellungnahme zu unterbreiten".
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Auf Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG
hin beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die
politische Stimmberechtigung der Bürger in kantonalen Wahlen
und Abstimmungen. Als kantonal gelten auch Wahlen und Ab-
stimmungen in Gemeinden (BGE 119 Ia 167 E. 1a). Der ange-
fochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts ist kantonal
letztinstanzlich. Die Beschwerdeführer sind in der Gemeinde
Samnaun stimmberechtigt und daher zur Erhebung der Stimm-
rechtsbeschwerde ohne weiteres legitimiert (BGE 118 Ia 184
E. 1b; 116 Ia 359 E. 3a). Da diese und die übrigen Sach-
urteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.- a) In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer
eine Verletzung des in Art. 29 Abs. 2 BV garantierten An-
spruchs auf rechtliches Gehör, da das Verwaltungsgericht
trotz entsprechendem Antrag keinen zweiten Schriftenwechsel
durchgeführt habe. Indem es ihnen keine Gelegenheit geboten
habe, im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels Stellung zu
nehmen, hätten sie wesentliche Argumente - etwa den Stimmbe-
rechtigten seien wesentliche Informationen vorenthalten wor-
den, oder die Gemeindebehörden seien von falschen Zahlen
ausgegangen - nicht ins Verfahren einbringen können.
b) Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen
Urteil dazu ausgeführt, sein Instruktionsrichter habe den
Schriftenwechsel mit prozessleitender Verfügung vom 14. De-
zember 2000 (die allerdings nicht in den Akten liegt) für
geschlossen erklärt. Nach Art. 76 VGG könne eine derartige
prozessleitende Verfügung innert 10 Tagen ans Verwaltungsge-
richt weitergezogen werden. Ein solcher Weiterzug sei nicht
erfolgt, die Beschwerdeführer hätten lediglich am 19. Dezem-
ber 2000 ihren Antrag auf Durchführung eines zweiten Schrif-
tenwechsels erneuert. Selbst wenn man diesen Antrag als Pro-
zessbeschwerde verstehen wollte, so wäre sie unbegründet, da
die von der Gemeinde mit der Vernehmlassung ins Recht geleg-
ten Beweismittel Tatsachen betreffen würden, die entweder
unbestritten, irrelevant oder gerichtsnotorisch seien.
In der Vernehmlassung ergänzte das Verwaltungsge-
richt, die Vertreterin der Beschwerdeführer habe am Tage vor
der Urteilsberatung mit dem Instruktionsrichter telefoniert.
Dabei sei sie auch auf den Antrag auf Durchführung des zwei-
ten Schriftenwechsels zu sprechen gekommen. Im Hinblick auf
die bereits auf den nächsten Tag angesetzte Urteilsberatung
habe ihr der Instruktionsrichter mitgeteilt, ein förmliches
Gesuch um Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels würde
den Richtern vorgelegt, wenn es bis zum Sitzungsbeginn ein-
treffe. Erstaunlicherweise sei das Gesuch dann an die Ge-
meinde Samnaun statt ans Verwaltungsgericht gesandt worden,
sodass es erst nach der Urteilsberatung bei ihm angekommen
sei. Im Übrigen hätte es ohnehin, aus den im Urteil genann-
ten Gründen, abgewiesen werden müssen.
3.- a) Der Umfang des Anspruchs auf Akteneinsicht be-
misst sich in erster Linie nach kantonalem Recht, subsidiär
nach den aus Art. 29 Abs. 2 BV abgeleiteten Mindestgarantien
(BGE 119 Ia 136 E. 2c S. 138, mit Hinweisen). Die Beschwer-
deführer machen nicht geltend, das kantonale Recht gewähre
einen über Art. 29 Abs. 2 BV hinausgehenden Anspruch auf
Akteneinsicht. Nach dieser Verfassungsbestimmung erstreckt
sich die Akteneinsicht, unter Vorbehalt von hier nicht in
Betracht fallenden Ausnahmen zum Schutz von überwiegenden
Geheimhaltungsinteressen, auf alle für den Entscheid wesent-
lichen Akten, d.h. auf jene Akten, die Grundlage einer Ent-
scheidung bilden (BGE 121 I 225 E. 2a; 119 Ib 12 E. 6b; vgl.
auch BGE 125 II 473 E. 4c/cc).
b) Die Gemeinde Samnaun reichte mit ihrer Vernehm-
lassung an das Verwaltungsgericht vom 13. Dezember 2000
26 Vernehmlassungsbeilagen ein. Darunter befanden sich neben
allgemein zugänglichen Unterlagen wie Auszügen aus dem Mehr-
wertsteuergesetz und der Samnauner Gemeindeverfassung ins-
besondere auch Sitzungsprotokolle der Verhandlungen der Ge-
meindevertreter von Samnaun und Tschlin mit den Vertretern
des Bundes (Bundesamt für Landwirtschaft, Eidgenössische
Zollverwaltung und Eidgenössische Steuerverwaltungen) über
die Kompensation der Mehrwertsteuer, Schreiben der Bundes-
stellen zu diesem Thema, das Protokoll einer offenbar von
der Gemeinde veranlassten, von der Grischconsulta durchge-
führten Klausurtagung "Zollfrei-Marketing Samnaun" sowie
Sitzungsprotokolle des Gemeinderates und der Finanzkommis-
sion über die Vorbereitung der Sondersteuervorlagen.
c) In der Botschaft des Gemeindevorstandes vom
1. Dezember 2000 zur Urnenabstimmung vom 17. Dezember 2000
wird erläutert, als Kompensationszahlung für die Mehrwert-
steuer sei ein Betrag von 5,113 Millionen Franken ausge-
handelt worden; eine Unterstellung der Zollfreizone Samnaun
und Tschlin hätte dagegen Abgaben von 10,28 Millionen Fran-
ken zur Folge. Diese Zahlen geben Auskunft über die finan-
zielle Tragweite der umstrittenen Vorlagen und zeigen ins-
besondere auch auf, dass die Einwohner von Samnaun mit der
vom Gemeinderat vorgeschlagenen Lösung - Aufrechterhaltung
der Zollfreizone unter Ausrichtung einer Kompensationszah-
lung an den Bund für die entgehende Mehrwertsteuer - finan-
ziell insgesamt wesentlich besser fahren, als wenn das re-
guläre Mehrwertsteuer-Regime eingeführt würde. Die Zahlen
waren somit für die Willensbildung der Stimmberechtigten
massgebend; waren sie falsch, wie die Beschwerdeführer gel-
tend machen, so verfälschte dies möglicherweise die Willens-
bildung der Stimmberechtigten, was zur Gutheissung der kan-
tonalen Abstimmungsbeschwerde hätte führen können.
Bereits eine oberflächliche Durchsicht der von der
Gemeinde eingereichten Vernehmlassungsunterlagen zeigt, dass
sich aus ihnen ergibt, von welchen Zahlen und Annahmen Ge-
meinde und Bund bei ihren Verhandlungen ausgegangen sind und
wie sie die in der Abstimmungsbotschaft angegebenen Zahlen
berechnet bzw. geschätzt haben. Die Beschwerdeführer erhoben
bereits in der kantonalen Abstimmungsbeschwerde die Rüge,
die Willensbildung der Stimmberechtigten sei verfälscht wor-
den, weil die Gewerbetreibenden entgegen den in der Abstim-
mungsbotschaft enthaltenen, auf einem Rechnungsfehler beru-
henden Zahlen, massiv schlechter gestellt würden, als wenn
das Mehrwertsteuer-Regime eingeführt würde. Die Vernehmlas-
sungsunterlagen der Gemeinde Samnaun, welche die Beschwerde-
führer unbestrittenermassen nicht kannten, sind somit offen-
sichtlich geeignet, diese Rüge zu belegen oder zu wider-
legen.
d) Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass es
sich bei den Vernehmlassungsbeilagen der Gemeinde Samnaun um
Beweismittel handelt, die geeignet sind, den Verfahrensaus-
gang zu beeinflussen; die Auffassung des Verwaltungsge-
richts, sie seien von vornherein irrelevant, ist nicht halt-
bar. Dieses wäre daher verfassungsrechtlich verpflichtet
gewesen, den Beschwerdeführern vor seinem Entscheid Gelegen-
heit einzuräumen, dazu Stellung zu nehmen.
Es kann auch nicht die Rede davon sein, dass sie
auf dieses Anhörungsrecht verzichtet oder es durch Untätig-
keit verwirkt hätten. Wie das Verwaltungsgericht selber ein-
räumt, hatten die Beschwerdeführer 10 Tage Zeit, die Ver-
fügung des Instruktionsrichters über den Schluss des Schrif-
tenwechsels vom 14. Dezember 2000 mittels Prozessbeschwerde
anzufechten. Das Verwaltungsgericht fällte sein Urteil am
20. Dezember 2000 vor Ablauf dieser Frist, obwohl der In-
struktionsrichter der Rechtsvertreterin der Beschwerdeführer
tags zuvor zugesichert hatte, einen entsprechenden Antrag
den urteilenden Richtern vorzulegen. Es war unter diesen Um-
ständen nicht zulässig, vor Ablauf der gesetzlichen und da-
mit auch das Verwaltungsgericht bindenden Beschwerdefrist
ohne Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels zu urtei-
len.
Das Verwaltungsgericht hat damit das rechtliche
Gehör der Beschwerdeführer verletzt, indem es ihnen keine
Gelegenheit gab, zu den Vernehmlassungsbeilagen der Gemeinde
Samnaun Stellung zu nehmen. Die Rüge ist begründet. Da es
nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein kann, im Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde die von den Beschwerdeführern
erhobene Rüge der Verfälschung der Willensbildung der Stimm-
berechtigten erstmals zu prüfen, führt dies zur Aufhebung
des angefochtenen Entscheids, ohne dass die materiellen
Rügen zu behandeln wären. Damit erübrigt sich, den Antrag
der Gemeinde Samnaun auf Duplik zu behandeln.
4.- Praxisgemäss sind bei Stimmrechtbeschwerden keine
Kosten zu erheben. Hingegen hat die unterliegende Gemeinde
Samnaun den Beschwerdeführern eine angemessene Parteient-
schädigung zu bezahlen (Art. 159 Abs. 1 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen
und der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts vom
20. Dezember 2000 aufgehoben.
2.- Es werden keine Kosten erhoben.
3.- Die Gemeinde Samnaun hat den Beschwerdeführern für
das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung
von Fr. 2'000.-- zu bezahlen.
4.- Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der
Gemeinde Samnaun und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 1. Juni 2001
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: