I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1E.11/2001
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1E.11/2001
I C O R T E D I D I R I T T O P U B B L I C O
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13 novembre 2001
Composizione della Corte: giudici federali Aemisegger, pre-
sidente della Corte e vicepresidente del Tribunale federa-
le, Aeschlimann e Catenazzi.
Cancelliere: Gadoni.
Visto il ricorso di diritto amministrativo dell'8 giugno
2001 presentato dal Comune di Biasca, rappresentato dal
Municipio e patrocinato dall'avv. Carlo Maccanetti, Locar-
no, contro la decisione dell'8 maggio 2001 con cui il Di-
partimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'
energia e delle comunicazioni ha approvato i piani della
galleria di base del San Gottardo, tratta della Riviera,
comparto di Biasca, della società anonima AlpTransit San
Gottardo SA, Lucerna;
R i t e n u t o i n f a t t o :
A.- Il progetto di galleria di base del San Got-
tardo per una linea delle Ferrovie federali svizzere (FFS)
tra l'area di Altdorf/Erstfeld e quella di Bodio/Biasca,
con una nuova linea fino alla regione della Giustizia, fa
parte dei progetti disciplinati dal decreto federale del 4
ottobre 1991 concernente la costruzione di una ferrovia
transalpina (decreto sul traffico alpino, RS 742.104; cfr.
art. 5bis lett. a di tale decreto). Per l'attuazione della
tratta della Riviera (settore sud della linea di base, com-
parto di Biasca) il Dipartimento federale dei trasporti,
delle telecomunicazioni e dell'energia (ora: Dipartimento
federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle
comunicazioni, DATEC) ha ordinato nel 1995 l'apertura di
una procedura di approvazione dei piani, combinata con una
procedura di espropriazione (procedura combinata). Nell'am-
bito di tale procedura il Cantone Ticino e i Comuni toccati
dal progetto, tra cui il Comune di Biasca, hanno presentato
opposizione, ciò che ha condotto a una modificazione dei
piani e a una loro susseguente ripubblicazione. Nel frat-
tempo la società AlpTransit San Gottardo SA (in seguito:
AlpTransit), costituita nel 1998, è subentrata alle FFS
nell'attuazione dell'intero progetto. Anche nell'ambito
della procedura combinata aperta per le suddette modifica-
zioni si sono opposti al progetto il Cantone Ticino e, tra
gli altri, il Comune di Biasca: quest'ultimo chiedeva, se-
gnatamente, la costruzione di una strada industriale nell'
area tra il prospettato tracciato ferroviario e l'autostra-
da, lo spostamento in questo comparto di un tratto di linea
ad alta tensione e la realizzazione di un passaggio fauni-
stico largo 50 m presso il riale Dragone.
B.- Con decisione dell'8 maggio 2001 il DATEC ha
approvato i piani relativi alla tratta a cielo aperto nel
comparto di Biasca, la modifica concernente lo spostamento
dei binari a Pollegio e il progetto "nodo della Giustizia"
con la modifica "Biasca-Campagna". Il DATEC ha imposto a
AlpTransit una serie di oneri e respinto, in quanto ricevi-
bili, le opposizioni non accolte o non divenute prive d'og-
getto.
Riguardo alle opposizioni del Comune di Biasca, l'
autorità di approvazione dei piani ha in particolare impo-
sto ad AlpTransit di assumere i costi supplementari della
strada industriale derivanti dal tracciato ferroviario e
respinto la richiesta di spostare l'elettrodotto, poiché
esso non collideva con il progetto ferroviario. Il DATEC ha
inoltre respinto la richiesta di realizzare un passaggio
faunistico in corrispondenza del riale Dragone, essendo
l'esistente sottopassaggio, largo 18 m, sufficiente a ga-
rantire l'attraversamento della selvaggina.
C.- Il Comune di Biasca impugna la decisione di
approvazione dei piani con un ricorso di diritto ammini-
strativo al Tribunale federale. Chiede che il costo della
strada industriale venga interamente posto a carico di
AlpTransit, in considerazione della perdita di superficie
da destinare all'agricoltura nel comparto tra la linea
ferroviaria progettata e l'autostrada. Il Comune chiede
inoltre nuovamente lo spostamento dell'elettrodotto e la
realizzazione di un corridoio faunistico largo 50 m.
D.- Sono stati invitati a esprimersi sul ricorso
l'AlpTransit, che ne postula la reiezione, e il DATEC, che
chiede di sospendere sino a fine marzo 2002 il giudizio
sulla richiesta di spostare la linea elettrica ad alta
tensione e postula, per il resto, di respingere il gravame.
C o n s i d e r a n d o i n d i r i t t o :
1.- a) Il Tribunale federale esamina d'ufficio e
con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi, senza
essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle
parti o dalle loro conclusioni (DTF 127 III 41 consid. 2a,
126 I 257 consid. 1a, 126 III 485 consid. 1).
b) Secondo l'art. 18h cpv. 5 della legge federale
sulle ferrovie del 20 dicembre 1957 (Lferr; RS 742.101) la
decisione di approvazione dei piani del Dipartimento può
essere impugnata mediante ricorso di diritto amministrativo
dinanzi al Tribunale federale. Il rimedio inoltrato tempe-
stivamente dal ricorrente è pertanto, da questo profilo,
ammissibile (cfr. anche le disposizioni finali della modi-
ficazione del 18 giugno 1999 e la cifra n. 3 dell'allegato,
in relazione con l'art. 18 cpv. 2 lett. b Lferr).
c) Il Comune ricorrente ha un interesse degno di
protezione all'annullamento o alla modificazione della
decisione impugnata ed è legittimato a ricorrere. Certo, il
diritto di ricorrere secondo l'art. 103 lett. a OG riguarda
innanzitutto i privati (DTF 124 II 293 consid. 3b). Tutta-
via, secondo la giurisprudenza, anche un ente pubblico può
essere legittimato a ricorrere ai sensi di questa disposi-
zione e ciò non soltanto quando esso sia toccato in modo
simile a un privato, bensì anche quando la decisione impu-
gnata lo tocchi nei suoi compiti e nelle sue competenze
ufficiali. Il Comune ha quindi segnatamente la facoltà di
impugnare la decisione che autorizza un'opera comportante
immissioni se, come proprietario di fondi, è toccato analo-
gamente a un privato o se, in quanto corporazione di dirit-
to pubblico, tuteli interessi pubblici, quali per esempio
la protezione dei suoi abitanti dalle immissioni (DTF 124
II 293 consid. 3b e riferimenti). Inoltre, l'art. 57 della
legge federale sulla protezione dell'ambiente (LPAmb; RS
814.01), in relazione con l'art. 103 lett. c OG, abilita i
Comuni a far valere con un ricorso di diritto amministra-
tivo la violazione di norme relative alla stessa (DTF 124
II 293 consid. 3b, 119 Ib 389 consid. 2e).
d) Con il ricorso di diritto amministrativo si può
far valere la violazione del diritto federale, compreso
l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, così come
l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamen-
te rilevanti (art. 104 lett. a e b OG). Poiché l'istanza
inferiore non era un'autorità giudiziaria, l'eccezione
dell'art. 105 cpv. 2 OG (cui rinvia l'art. 104 lett. b OG)
non si applica. Nell'ambito di una procedura di approva-
zione dei piani, il Tribunale federale pone esigenze severe
riguardo all'accertamento delle situazioni di fatto quando
si tratta di impianti che incidono considerevolmente sull'
ambiente. Un giudizio sul rispetto delle esigenze di prote-
zione ambientale, in particolare un'accurata ponderazione
degli interessi, è possibile solo sulla base di un ampio
esame degli effetti della costruzione ferroviaria e del suo
esercizio (DTF 121 II 378 consid. 1e/aa, 120 Ib 233 consid.
3e e rinvii).
La questione di sapere se gli interessi favorevoli
e contrari all'opera siano stati ponderati correttamente è
innanzitutto di diritto e il Tribunale federale la esamina
liberamente. Esso si impone tuttavia un certo riserbo quan-
do si tratta di quesiti tecnici e l'autorità di approvazio-
ne dei piani ha preso la sua decisione fondandosi su un
esame dell'impatto sull'ambiente e su rapporti e analisi di
specialisti. In questi casi, il Tribunale federale deve in-
nanzitutto chiarire se tutti gli interessi toccati siano
stati rilevati e valutati e se i possibili effetti dell'im-
pianto siano stati considerati nella decisione (DTF 125 II
643 consid. 4a pag. 651, 124 II 146 consid. 1c non pubbli-
cato, 121 II 378 consid. 1e/bb e rinvii; sentenza del 22
dicembre 1998 nella causa M.M., consid. 6c, pubblicata in
RDAF 1999/I, pag. 371 segg.; cfr. art. 1 cpv. 2 in relazio-
ne con l'art. 3 cpv. 1 dell'Ordinanza sulla pianificazione
del territorio [OPT; RS 700.1]).
Al Tribunale federale, che non è né un'istanza
superiore di pianificazione né un'autorità di vigilanza in
materia ambientale (DTF 124 II 146 consid. 3c), non spetta
però valutare se la soluzione scelta dall'impresa ferrovia-
ria e approvata dal DATEC sia la migliore tra le alternati-
ve possibili. È infatti escluso che, nell'ambito di un ri-
corso di diritto amministrativo, il Tribunale federale ne-
ghi l'approvazione a un progetto conforme al diritto fede-
rale; come visto, esso si limita a esaminare se la prece-
dente istanza abbia violato il diritto federale, omettendo
di considerare interessi pubblici o ponderandoli erronea-
mente, o abbia ecceduto o abusato del potere di apprezza-
mento (DTF 124 II 146 consid. 3c, 118 Ib 206 consid. 10).
Nella misura in cui i vari interessi toccati siano stati
ponderati correttamente e gli asseriti vantaggi di un'altra
soluzione o variante non siano manifesti, non spetta al
Tribunale federale confrontare nel dettaglio le possibili
alternative ed esaminare quale di esse sia la migliore (DTF
125 II 643 consid. 4a pag. 652; cfr. decisione del 22 di-
cembre 1998, citata, consid. 8b/bb).
e) Gli atti di causa sono sufficienti a chiarire
la situazione riguardo alle questioni sollevate con il ri-
corso e ancora in discussione, sicché il sopralluogo chie-
sto dal Comune non è necessario ai fini del giudizio (art.
113 in relazione con l'art. 95 OG; DTF 124 II 146 consid.
1d inedito, 123 II 248 consid. 2a, 122 II 274 consid. 1d).
2.- Anche in questa sede il Comune ricorrente in-
siste sulla realizzazione della strada industriale e l'as-
sunzione completa - e non solo parziale - dei costi da par-
te della società costruttrice, quale compensazione per la
perdita di terreno agricolo. Va rilevato al riguardo che
AlpTransit si è impegnata, e il DATEC ha preso atto di que-
sto impegno accogliendo in tale misura il gravame del Comu-
ne di Biasca, ad assumersi i costi supplementari cagionati,
nella costruzione della strada, dal tracciato della linea
veloce.
Secondo AlpTransit la strada litigiosa non presenta
una connessione con il tracciato ferroviario per cui si
giustifica unicamente l'assunzione dei costi derivanti dal
progetto, come stabilito dal DATEC nella decisione impugna-
ta. Anche quest'ultima autorità ritiene la costruzione
stradale una necessità pianificatoria del Comune e osserva
che la richiesta di completa assunzione dei costi contrad-
dice le dichiarazioni dei rappresentanti del Comune medesi-
mo nella procedura di conciliazione.
a) Ci si può chiedere se, su questo punto, la cen-
sura ricorsuale adempia le esigenze di motivazione imposte
dall'art. 108 cpv. 2 OG (cfr. DTF 123 II 359 consid. 6b/bb,
118 Ib 134 consid. 2 e rinvii). Il libero esame delle le-
sioni del diritto federale, che compete al Tribunale fede-
rale nell'ambito del ricorso di diritto amministrativo, non
libera in effetti il ricorrente dall'obbligo di presentare
una compiuta, chiara e precisa motivazione, con riferimento
alle opinioni espresse dalla precedente istanza: il ricor-
rente non può segnatamente limitarsi a opporre alle argo-
mentazioni contenute nell'atto impugnato la sua versione,
senza spiegare su quali punti esse violerebbero il diritto
(Peter Karlen, in: Geiser/Münch, editori, Prozessieren vor
Bundesgericht, 2a ed., Basilea 1998, n. 3.75 e segg., pag.
114 segg.). Il quesito non deve essere esaminato ulterior-
mente, essendo la censura comunque infondata.
b) Le costruzioni o le modificazioni di edifici e
impianti destinati esclusivamente o prevalentemente alla
costruzione o all'esercizio di una ferrovia (impianti fer-
roviari) soggiacciono alla procedura (federale) di approva-
zione dei piani (cfr. art. 18 cpv. 1 Lferr); non è, di
massima, necessaria alcuna autorizzazione o piano del di-
ritto cantonale (cfr. art. 18 cpv. 4 Lferr). La questione
di sapere se una costruzione, globalmente o riguardo a sue
singole parti, serva esclusivamente o prevalentemente al-
l'esercizio ferroviario deve essere esaminata in ogni sin-
golo caso sulla base della situazione concreta (DTF 122 II
265 consid. 3, 116 Ib 400 consid. 5a). Tale condizione è di
massima realizzata quando la costruzione presenta, dal pro-
filo oggettivo e dello spazio, una connessione stretta e
necessaria con l'esercizio della ferrovia (DTF 127 II 227
consid. 4 pag. 234).
Risulta dagli atti che la collocazione della strada
lungo la linea ferroviaria sarebbe pure nell'interesse di
AlpTransit, favorendo l'installazione e il raggiungimento
del cantiere. Nondimeno, questa strada risponde essenzial-
mente agli obiettivi pianificatori delle Autorità comunali,
cui permette in particolare di servire meglio la zona indu-
striale. Del resto, la pianificazione del territorio, volta
a un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e a
un ordinato insediamento del territorio, spetta innanzitut-
to ai Cantoni (art. 75 Cost., art. 6 segg. LPT) e, rispet-
tivamente, nel loro ambito, ai Comuni, che fruiscono al
riguardo di autonomia (DTF 118 Ia 446 consid. 3c pag. 454;
Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau-, und besonderes
Umweltschutzrecht, 3a ed., Berna 1995, pag. 86 seg.).
L'opera prospettata dal Comune si inserisce quindi
in un contesto pianificatorio e non presenta un sufficiente
nesso funzionale e costruttivo con il progetto ferroviario:
essa non può di conseguenza essere considerata prevalente-
mente destinata all'esercizio della ferrovia (cfr. DTF 127
II 227 consid. 5). In tali circostanze, la costruzione del-
la strada esula dalla presente procedura di approvazione
dei piani secondo l'art. 18 Lferr e non deve essere ulte-
riormente esaminata in questa sede. D'altra parte, un even-
tuale incrocio tra ferrovia e strada non è qui in discus-
sione (cfr. art. 24 segg. Lferr); delle esigenze di diritto
cantonale, in quanto non limitino in modo sproporzionato
l'adempimento dei compiti dell'impresa ferroviaria, occor-
rerà se del caso tenere conto nell'ambito di eventuali pro-
gettazioni di dettaglio (cfr. art. 18 cpv. 4 e 18i cpv. 2
Lferr; DTF 121 II 378 consid. 9 pag. 397).
3.- Il ricorrente rimprovera inoltre al DATEC di
aver ritenuto che per la mobilità della fauna fosse suffi-
ciente la larghezza di 18 m del sottopassaggio, in corri-
spondenza del riale Dragone; secondo il Comune, la larghez-
za del sottopassaggio dovrebbe essere portata, per una con-
veniente protezione della natura, a 50 m.
Il DATEC, accogliendo una richiesta dell'Ufficio
federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio
(UFAFP), ha considerato di interesse pubblico la conserva-
zione e l'eventuale risanamento dei corridoi di attraversa-
mento per gli animali selvatici e ha quindi imposto ad Alp-
Transit l'onere di allestire uno studio dettagliato sulle
misure per migliorare gli scambi faunistici; secondo l'in-
giunzione del DATEC, questo studio, che deve interessare
un'area tra la foce della Moesa e Giornico, dovrà essere
eseguito da uno specialista indipendente, cognito del luogo
ed esperto nella materia, in collaborazione con ingegneri e
con i competenti servizi cantonali e federali. Il DATEC ha
inoltre imposto ad AlpTransit la partecipazione ai costi,
nella misura di fr. 500'000.--, dei provvedimenti eventual-
mente necessari secondo lo studio.
Risulta quindi che, nella decisione di approvazione
dei piani, la necessità di imporre eventuali misure (com-
pensative) riguardo ai passaggi faunistici non è stata suf-
ficientemente esaminata ed è rimasta sostanzialmente inde-
cisa, in mancanza di uno studio approfondito: né il DATEC
ha direttamente ordinato concrete modalità di intervento in
tal senso. Ora, in ossequio alla giurisprudenza del Tribu-
nale federale sull'imposizione di oneri e condizioni secon-
do l'art. 3 LPN (cfr. sentenza del 22 dicembre 1998 nella
causa M.M., consid. 8, pubblicata in RDAF 1999/I, pag. 371
segg.), i provvedimenti emanati nell'ambito della protezio-
ne della fauna e della flora indigene (art. 18 LPN) devono
essere descritti con precisione in una decisione ammini-
strativa (cfr. sentenza citata, consid. 8c/bb). D'altra
parte, l'imposizione di misure secondo l'art. 18 cpv. 1ter
LPN presuppone l'accertamento, o quantomeno la stima, della
prospettata perdita di spazi vitali (cfr. Karl Ludwig Fahr-
länder, in: Commentaire LPN, Zurigo 1997, art. 18, n. 27).
Certo, il ricorrente insiste essenzialmente su
un'asserita necessità di allargare il sottopassaggio al fi-
ne di permettere un migliore scambio faunistico. Tuttavia,
a questo proposito, la decisione impugnata, pur respingendo
la richiesta del Comune, si limita a imporre l'allestimento
di uno studio sulle possibilità di migliorare gli scambi di
selvaggina, rinviando genericamente agli eventuali provve-
dimenti che tale esame riterrà necessari, senza per il mo-
mento descriverli concretamente. Su questo punto la deci-
sione impugnata non è sufficientemente precisa e, anzi, è
lacunosa. Nondimeno, secondo la giurisprudenza, tale cir-
costanza non comporta, in un caso come il presente, il
diniego dell'approvazione dei piani, la questione degli
scambi faunistici potendo infatti essere trattata successi-
vamente, nell'ambito di una progettazione particolareggiata
(sentenza del 22 dicembre 1998 citata, consid. 8d; DTF 122
II 165 consid. 14 pag. 169 segg., 121 II 378 consid. 6b
pag. 392 seg.). In quella sede il DATEC dovrà quindi nuova-
mente pronunciarsi sui provvedimenti al riguardo, garanten-
do alle parti i loro diritti, segnatamente il diritto di
essere sentito (DTF 121 II 378 consid. 6c pag. 393; cfr.
inoltre, sui passaggi faunistici, le sentenze del 27 novem-
bre 1996 nella causa LSPN, consid. 2 e 3, riassunta in RDAF
1998/I, pag. 594 segg. e del 25 aprile 2001 nella causa
SHS, consid. 6).
4.- Il ricorrente, infine, insiste sulla richiesta
di spostare l'elettrodotto. Nella risposta al ricorso il
DATEC rileva che la linea ad alta tensione oggetto della
domanda non collide con il progetto ferroviario, ma osserva
cionondimeno che la possibilità di adottare un solo percor-
so per le linee elettriche non è stata sufficientemente ap-
profondita; il Dipartimento ritiene quindi che uno studio
di fattibilità debba essere eseguito dall'AlpTransit e
preannuncia che, nel caso di un risultato positivo, la de-
cisione di approvazione dei piani verrebbe modificata.
L'Autorità di approvazione dei piani ha così pro-
spettato alle parti il riesame della propria decisione per
quanto attiene allo spostamento degli elettrodotti. Premes-
so che la procedura del ricorso di diritto amministrativo
al Tribunale federale non prevede una disposizione analoga
all'art. 58 della legge federale sulla procedura ammini-
strativa (PA; RS 172.021), che permette all'autorità infe-
riore, fino all'invio della sua risposta, di riesaminare la
decisione impugnata (cfr. DTF 125 V 345 consid. 2b/aa, 109
V 234 consid. 2; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungs-
verfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2a ed.,
Zurigo 1998, pag. 341, n. 963), il quesito dell'ammissibi-
lità del riesame dal profilo procedurale non deve, in un
caso come il presente, essere esaminato oltre. Risulta in
effetti dalla risposta del DATEC, che gli aspetti legati
alla possibilità di adottare un tracciato comune per le
linee elettriche non sono stati sufficientemente approfon-
diti: in tali circostanze la decisione impugnata, che re-
spinge una richiesta formulata in questo senso dal Comune,
si fonda su un accertamento incompleto dei fatti (cfr. art.
104 lett. b OG). Analogamente a quanto esposto riguardo
alla questione degli scambi faunistici (cfr. consid. 3),
anche su questo punto il DATEC dovrà emanare, sulla base
delle risultanze dell'ulteriore studio, una nuova decisione
rispettando i diritti delle parti. Questa conclusione rende
priva di oggetto la richiesta di sospensione della procedu-
ra formulata dal DATEC.
5.- Ne consegue che le critiche ricorsuali riguar-
do alla strada industriale sono infondate, mentre che, sui
passaggi faunistici e sullo spostamento degli elettrodotti,
il DATEC dovrà ulteriormente pronunciarsi, secondo quanto
esposto ai considerandi 3 e 4, garantendo alle parti i loro
diritti. In tali circostanze, considerato che alle citate
carenze può essere ovviato in una seconda fase, nell'ambito
di una progettazione particolareggiata, si può prescindere
dall'annullamento della decisione impugnata. Il ricorso, in
quanto ammissibile, deve quindi essere respinto, nel senso
dei considerandi.
Il Comune ricorrente è stato coinvolto suo malgrado
nella procedura, in modo simile a un espropriato: le spese
sono quindi poste a carico di AlpTransit (cfr. art. 116
cpv. 1 LEspr; cfr. DTF 119 Ib 458 consid. 15 pag. 462).
Comunque, tenuto anche conto del grado di soccombenza del
ricorrente, non si giustifica di assegnare ripetibili della
sede federale.
Per questi motivi
i l T r i b u n a l e f e d e r a l e
p r o n u n c i a :
1. Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è
respinto, nel senso dei considerandi.
2. La tassa di giustizia di fr. 3000.-- è posta a
carico di AlpTransit San Gottardo SA.
3. Non si assegnano ripetibili della sede federa-
le.
4. Comunicazione al patrocinatore del ricorrente,
all'AlpTransit San Gottardo SA e al Dipartimento federale
dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comuni-
cazioni.
Losanna, 13 novembre 2001
MDE
In nome della I Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente, Il Cancelliere,