II. Zivilabteilung 5P.407/1999
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5P.407/1999/min
II. Z I V I L A B T E I L U N G
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30. März 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Reeb, Präsident der II. Zivil-
abteilung, Bundesrichter Weyermann, Bundesrichter Raselli,
Bundesrichter Merkli, Ersatzrichter Zünd sowie Gerichts-
schreiber Zbinden.
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In Sachen
D.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt
Viktor Estermann, Sempacherstrasse 6, Postfach 2070,
6002 Luzern,
gegen
Römisch-katholische Landeskirche des Kantons L u z e r n,
6000 Luzern, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsan-
wältin Marianne Imbach-Arnold, Feldacher 8, 6244 Nebikon,
Obergericht des Kantons L u z e r n, I. Kammer,
betreffend
Art. 4 aBV und Art. 6 EMRK
(Staatshaftung),
hat sich ergeben:
A.- D.________ ist Inhaber eines Malergeschäftes in
E.________. Die Römisch-katholische Landeskirche des Kantons
Luzern schrieb aufgrund des damals geltenden kantonalen Sub-
missionsgesetzes vom 10. April 1973 die Bauarbeiten für den
Umbau des Hauses S.________ am 18. November 1995 öffentlich
aus. Für die Position «Innere Malerarbeiten» gingen 26 Offer-
ten ein, worunter jene von D.________ die günstigste war. Die
Ausschreiberin teilte ihm am 11. Januar 1996 mit, sein Ange-
bot sei nicht berücksichtigt worden. Der Regierungsrat des
Kantons Luzern wies am 5. März 1996 eine Aufsichtsbeschwerde
D.________s ab. Diesen Entscheid hob das Bundesgericht, das
die submissionsrechtliche Aufsichtsbeschwerde als eigentli-
ches Rechtsmittel qualifizierte, mit Urteil vom 4. Dezember
1996 wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs auf. Der Regie-
rungsrat wies in der Folge mit Entscheid vom 16. Dezember
1997 die Aufsichtsbeschwerde erneut ab, soweit er darauf
eintrat, im Wesentlichen mit der Begründung, das Unternehmen
von D.________ habe nicht Gewähr für die Einhaltung der ge-
samtarbeitsvertraglichen Vorschriften geboten.
B.- D.________ erhob am 24. April 1998 gestützt auf das
kantonale Haftungsgesetz vom 13. September 1988 Klage gegen
die Römisch-katholische Landeskirche des Kantons Luzern beim
Amtsgericht Luzern-Stadt auf Bezahlung von Fr. 25'000.--
zuzüglich Zins. In dieser Höhe sei ihm Schaden entstanden,
weil seine Offerte im Submissionsverfahren widerrechtlich
nicht berücksichtigt worden sei.
Das Amtsgericht Luzern-Stadt wies die Klage mit
Urteil vom 12. Januar 1999 ab. Das Obergericht des Kantons
Luzern bestätigte dieses Urteil am 7. September 1999.
C.- D.________ hat mit Eingabe vom 2. November 1999
staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Er
beantragt, das Urteil des Obergerichts vom 7. September 1999
aufzuheben, und macht namentlich geltend, es verstosse gegen
den Anspruch auf Zugang zu einem Gericht (Art. 6 EMRK) sowie
gegen schweizerisches Verfassungsrecht, die Widerrechtlich-
keit im Haftungsverfahren nicht zu überprüfen, sondern dies-
bezüglich den Entscheid des Regierungsrates zu Grunde zu
legen.
Die Römisch-katholische Landeskirche und das Ober-
gericht des Kantons Luzern beantragen in ihren Vernehmlas-
sungen, die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Gemäss § 4 Abs. 1 des Haftungsgesetzes des Kantons
Luzern (HG) haftet das Gemeinwesen, zu dem die Landeskirchen
zählen (§ 2 HG), für den vollen Schaden, den ein Beamter
einem Dritten in Ausübung amtlicher Verrichtungen widerrecht-
lich zufügt, sofern es nicht nachweist, dass dem Beamten kein
Verschulden zur Last fällt. Wird ein Entscheid im Rechtsmit-
telverfahren geändert, haftet das Gemeinwesen nur beim Nach-
weis, dass der Beamte oder die Behörde die Widerrechtlichkeit
beabsichtigt hat (§ 4 Abs. 2 Satz 1 HG). Die Rechtmässigkeit
rechtskräftiger Entscheide kann im Haftpflichtverfahren nicht
überprüft werden (§ 4 Abs. 2 Satz 2 HG). Für die Zuständig-
keit und das Verfahren gelten die Vorschriften der Zivilpro-
zessordnung (§ 7 HG).
Der Beschwerdeführer leitet seinen Schadenersatz-
anspruch daraus ab, dass sein Angebot im Submissionsverfahren
zu Unrecht wegen mangelnder Gewähr für die Einhaltung der
Vorschriften des Gesamtarbeitsvertrages (§ 20 lit. f der
Verordnung vom 9. Juli 1973 zum Submissionsgesetz) unberück-
sichtigt geblieben ist. Das damals massgebende Submissions-
gesetz vom 10. April 1973 sah zwar vor, dass wegen Verletzung
des Gesetzes und der zugehörigen Verordnung Aufsichtsbe-
schwerde beim Regierungsrat geführt werden kann, welcher
Rechtsmittelqualität zukommt (§ 6 Abs. 1 Submissionsgesetz;
Urteil des Bundesgerichts vom 4. Dezember 1996 in der vor-
liegenden Angelegenheit); unzulässig war aber die Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde gegen den regierungsrätlichen Ent-
scheid (§ 6 Abs. 4 Submissionsgesetz). Das geltende Gesetz
vom 19. Oktober 1998 über die öffentlichen Beschaffungen
sieht nunmehr, in Übereinstimmung mit den Vorgaben des Bun-
desrechts, namentlich des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995
über den Binnenmarkt (BGBM; SR 943.02; vgl. BGE 125 II 86;
125 I 406), die Beschwerde an das Verwaltungsgericht vor.
Im vorliegenden Fall fand diese neue Rechtsmittelordnung
aber noch keine Anwendung.
2.- a) Die kantonalen Gerichte haben die Haftungsvor-
aussetzung der Widerrechtlichkeit verneint und dabei den Ent-
scheid des Regierungsrates zu Grunde gelegt, dessen Rechtmäs-
sigkeit aufgrund der Bestimmung von § 4 Abs. 2 Satz 2 Haf-
tungsgesetz nicht überprüft werden könne. Die Regelung des
Luzerner Haftungsgesetzes entspricht derjenigen des Bundes-
gesetzes vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des
Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten (Verant-
wortlichkeitsgesetz, VG; SR 170.32). Dessen Art. 12 lautet:
«Die Rechtmässigkeit formell rechtskräftiger Verfü-
gungen, Entscheide und Urteile kann nicht in einem
Verantwortlichkeitsverfahren überprüft werden.»
Fällt als Ursache eines im Verantwortlichkeitsver-
fahren geltend gemachten Schadens einzig eine formell rechts-
kräftige Verfügung in Betracht, ist nach der Rechtsprechung
des Bundesgerichts die Klage ohne weitere Untersuchung der
Frage der Widerrechtlichkeit des staatlichen Verhaltens be-
reits gestützt auf Art. 12 VG abzuweisen. Zweck der Regelung
ist, zu verhindern, dass der Bürger eine ihm unbequeme, aber
rechtskräftig gewordene Verfügung oder Entscheidung auf dem
Umweg über das Verantwortlichkeitsverfahren erneut angreifen
kann. Wer eine Verfügung erfolglos bis vor oberster Instanz
(Gericht oder Verwaltungsbehörde) angefochten oder die für
die Anfechtung der schädigenden Verfügung offen stehenden
Rechtsmittel gar nicht genutzt hat, soll die Rechtmässigkeit
dieser Verfügung nicht (nochmals) in einem Verantwortlich-
keitsprozess bestreiten bzw. überprüfen lassen können
(BGE 119 Ib 208 E. 3c S. 212 mit Hinweisen). Das Bundesge-
richt hat Art. 12 VG allerdings nicht angewendet, wenn eine
Verfügung bloss mündlich und ohne Hinweis auf die Anfech-
tungsmöglichkeiten eröffnet und ausserdem sofort vollzogen
worden ist, so dass ein Beschwerdeverfahren gar keine Kor-
rektur mehr hätte bringen können (BGE 100 Ib 8 E. 2b; 119 Ib
208 E. 3c S. 212). Billigerweise könne dem Betroffenen im
Verantwortlichkeitsverfahren der unbenutzte Ablauf der
Rechtsmittelfrist nicht entgegengehalten werden, wenn ein
Beschwerdeverfahren in einer blossen Feststellung enden
müsste (BGE 100 Ib 8 E. 2b). Bei Erhebung von Verwaltungs-
gerichtsbeschwerden sieht das Bundesgericht folgerichtig ein
aktuelles praktisches Interesse an der Aufhebung einer ange-
fochtenen Verfügung, die schon vollzogen ist oder deren Wir-
kung nicht mehr rückgängig gemacht werden kann, nicht schon
darin, dass der Beschwerdeführer Schadenersatz geltend zu
machen beabsichtigt; zugleich hat das Gericht aber festge-
halten, dass die Rechtskraft solcher Entscheide dem Betroffe-
nen im Schadenersatzprozess nicht entgegengehalten werden
kann (Urteil vom 22. Dezember 1999 i.S. H. AG c. UVEK; Urteil
vom 2. September 1998 i.S. X. AG c. S. AG; Urteil vom 17. Mai
1983 i.S. T. AG c. EVD).
b) Der Beschwerdeführer hat den ersten Entscheid des
Regierungsrates mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten,
den zweiten allerdings nicht mehr. Die kantonalen Gerichte
haben dem Beschwerdeführer entgegengehalten, er hätte, wenn
er die Rechtmässigkeit des Entscheides des Regierungsrates in
Frage stellen wollte, staatsrechtliche Beschwerde ergreifen
müssen; im Haftungsprozess könne er darauf nicht mehr zurück-
kommen, und der Entscheid des Regierungsrates sei für die
Frage der Widerrechtlichkeit verbindlich. Das Bundesgericht
hat allerdings bereits in seinem Urteil vom 4. Dezember 1996
(E. 2a) festgehalten, es fehle am für die Ergreifung der
staatsrechtlichen Beschwerde im allgemeinen erforderlichen
aktuellen praktischen Interesse an der Aufhebung des ange-
fochtenen Entscheides (Art. 88 OG; BGE 120 Ia 165 mit Hin-
weisen), nachdem mit der Ausführung der betreffenden Submis-
sionsarbeiten bereits vor längerer Zeit begonnen worden sei.
Es trat auf die staatsrechtliche Beschwerde nur deshalb ein,
weil grundsätzliche Fragen betreffend die Parteirechte im
Verfahren der submissionsrechtlichen Aufsichtsbeschwerde
(nach luzernischem Recht) zu beantworten waren. Das aber
erlaubte ihm, vom Erfordernis des aktuellen Interesses ab-
zusehen. Auf eine weitere Eingabe des Beschwerdeführers, ein
anderes Submissionsverfahren betreffend, bei dem die Arbeiten
bereits ausgeführt waren, ist denn das Bundesgericht auch
nicht mehr eingetreten (Urteil vom 22. August 1997 i.S. D. c.
Regierungsrat des Kantons Luzern). Es hat in diesem Urteil
ein aktuelles Interesse an der Feststellung der Widerrecht-
lichkeit auch im Blick auf einen allfälligen Haftungsprozess
verneint, weil der Beschwerdeführer in jenem Prozess noch
Gelegenheit habe, die behauptete Widerrechtlichkeit nach den
Vorschriften besagten Verfahrens zu beweisen. In einem frü-
heren Urteil (BGE 118 Ia 488 E. 1c), darauf weist das Ober-
gericht zu Recht hin, hatte sich das Bundesgericht noch nicht
derart eindeutig geäussert. Vielmehr liess es offen, ob ein
aktuelles praktisches Interesse allenfalls zu bejahen wäre,
wenn nach der massgeblichen kantonalen Regelung für einen
allfälligen Haftungsprozess alle Möglichkeiten zur Feststel-
lung der Rechtswidrigkeit des Aktes, der die Haftung begrün-
den soll, vorweg ergriffen werden müssten. Zugleich hat das
Bundesgericht allerdings als zweifelhaft bezeichnet, ob eine
Einschränkung der Überprüfbarkeit im Haftungsprozess auch
dann gelten könne, wenn die ursprüngliche Verfügung rechts-
kräftig geworden ist, weil sie aus prozessualen Gründen nicht
mehr angefochten werden konnte (BGE, a.a.O.).
Es liefe auf eine Rechtsverweigerung hinaus, wenn
einerseits das Bundesgericht kantonale Entscheide wegen feh-
lenden aktuellen Interesses nicht auf ihre Verfassungsmässig-
keit überprüfen würde, anderseits aber im Staatshaftungspro-
zess ohne eigenständige Prüfung der Widerrechtlichkeit auf
kantonale Entscheide abgestellt würde, gegen welche staats-
rechtliche Beschwerde wegen Wegfalls des Interesses gar nicht
geführt werden konnte. Die Auffassung des Obergerichts des
Kantons Luzern bedingt, dass auch im kantonalen Verwaltungs-
prozess konsequent auf Beschwerden eingetreten wird, selbst
wenn deren Gutheissung dem Beschwerdeführer zwar keinen
direkten praktischen Nutzen mehr bringen würde, er aber in
Betracht zieht, Schadenersatz geltend zu machen.
c) Vorliegend verhält es sich allerdings nicht so,
dass das Bundesgericht auf eine staatsrechtliche Beschwerde
gegen den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Luzern
vom 16. Dezember 1997 nur deshalb nicht eingetreten wäre,
weil es das aktuelle Interesse an der Beschwerdeführung ver-
neint hätte. Nach der damals massgebenden Rechtsprechung
konnte der in einem Submissionsverfahren ergangene Zuschlag
vom unterlegenen Bewerber mit staatsrechtlicher Beschwerde
materiell nicht angefochten werden. Zulässig war einzig die
Beschwerde wegen Verletzung der durch das kantonale Verfah-
rensrecht gewährleisteten oder unmittelbar aus Art. 4 aBV
fliessenden Parteirechte (BGE 119 Ia 424 E. 3b und c mit
Hinweisen). Solche Rügen hatte der Beschwerdeführer mit
seiner ersten staatsrechtlichen Beschwerde denn auch erhoben,
und das Bundesgericht hiess diese wegen Verletzung des recht-
lichen Gehörs durch den Regierungsrat gut. Nachdem der Regie-
rungsrat diesen Verfahrensfehler mit seinem Entscheid vom
16. Dezember 1997 aber korrigiert hatte, war eine Anfechtung
nicht mehr möglich, weil nur noch materiellrechtliche Fragen
hätten Gegenstand der Beschwerde bilden können. Auf eine sol-
che Beschwerde wäre das Bundesgericht unabhängig vom fehlen-
den aktuellen Interesse an der Beschwerdeführung nicht ein-
getreten. Erst in einem Urteil vom 20. November 1998 wurde
aufgrund der neuen rechtlichen Vorgaben im Submissionswesen
entschieden, dass derjenige, der an einem Vergabeverfahren
teilnimmt, auch materiellrechtlich in seinen rechtlich ge-
schützten Interessen im Sinne von Art. 88 OG betroffen sein
kann und folglich zur Erhebung der staatsrechtlichen Be-
schwerde befugt ist (BGE 125 II 86). Da der hier im Streit
liegende Vergabeentscheid aber noch nach altem Recht getrof-
fen wurde, hätte der Entscheid des Regierungsrates materiell
beim Bundesgericht gar nicht angefochten werden können. Damit
aber steht nicht in Frage, ob die formelle Rechtskraft des
Entscheides dem Kläger im Haftungsprozess auch dann entgegen-
gehalten werden kann, wenn ein Rechtsmittel gegen den Ent-
scheid an sich gegeben, wegen Wegfalls des Interesses aber
nicht mehr geprüft worden wäre.
3.- a) Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei mit
dem Anspruch auf Zugang zu einem Gericht im Sinne von Art. 6
EMRK nicht vereinbar, dass im Staatshaftungsprozess der Ent-
scheid des Regierungsrates ungeprüft zu Grunde gelegt und
gestützt darauf die Widerrechtlichkeit verneint werde. Art. 6
Ziff. 1 EMRK lautet, soweit hier von Bedeutung, in seiner
deutschen Fassung wie folgt:
«Jedermann hat Anspruch darauf, dass seine Sache in
billiger Weise öffentlich und innerhalb einer ange-
messenen Frist gehört wird, und zwar von einem unab-
hängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden
Gericht, das über zivilrechtliche Ansprüche und
Verpflichtungen ( ... ) zu entscheiden hat.»
Ansprüche aus Staatshaftung sind zivilrechtlicher
Natur im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, und zwar ohne Rück-
sicht darauf, wie die angeblich schädigende amtliche Verrich-
tung zu qualifizieren ist. So wurde ein aus behaupteter dis-
kriminierender Behandlung bei der Gewährung steuerlicher Pri-
vilegien abgeleiteter Schadenersatzanspruch vom Gerichtshof
als zivilrechtlich gewertet (Urteil i.S. Editions Périscope
vom 26. März 1992, Série A vol. 234-B), wiewohl steuerrecht-
liche Verfahren als solche nicht unter den Begriff der zivil-
rechtlichen Streitigkeiten fallen (Urteil i.S. Schouten und
Meldrum vom 9. Dezember 1994, Série A vol. 304, Ziff. 50;
ausführlich zur genannten Unterscheidung: Jiri Mucha, The
Case-Law of the Commission as Regards the Administration of
Civil Justice, in: de Salvia/Villiger, The Birth of European
Human Rights Law, Festschrift Norgaard, Baden-Baden 1998,
S. 138-140). Das Bundesgericht hat seinerseits einen Ent-
scheid betreffend Entschädigung wegen behaupteter unrecht-
mässiger Untersuchungshaft ebenfalls als zivilrechtlich ge-
wertet, obwohl deren Anordnung und Überprüfung der verfah-
rensrechtlichen Ausgestaltung von Art. 5 EMRK unterliegt und
Art. 6 Ziff. 1 EMRK darauf nicht anwendbar ist (BGE 119 Ia
221). Auf den Ursprung des Streites kommt es mithin nicht an.
Ausreichend und entscheidend ist vielmehr, dass der geltend
gemachte Anspruch selber vermögensrechtlichen Charakter auf-
weist (BGE 119 Ia 221 E. 2 mit weiteren Hinweisen; siehe
auch Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungs-
rechtspflege, Diss. Bern 1995, S. 213 f.). Es bedarf daher
nicht der Prüfung, ob die Arbeitsvergebung nach dem damals
massgebenden luzernischen Recht als zivilrechtliche Rechts-
streitigkeit hätte qualifiziert werden müssen (vgl. die
differenzierten Ausführungen von Herzog, a.a.O., S. 205-209).
So oder anders handelt es sich beim geltend gemachten An-
spruch aus Staatshaftung um eine Zivilrechtssache im Sinne
von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
b) Die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK setzt
ferner voraus, dass sich die Streitigkeit auf ein Recht
bezieht, von dem sich mit guten Gründen («de manière défen-
dable»; «on arguable grounds») sagen lässt, es sei im na-
tionalen Recht verankert (BGE 125 I 209 E. 7a; de Salvia,
Compendium de la CEDH, Kehl/Strassburg/Arlington 1998, Rz. 79
zu Art. 6, S. 121, mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des
Gerichtshofs). Das Luzerner Haftungsgesetz sieht einen Scha-
denersatzanspruch für Schaden vor, der in Ausübung amtlicher
Verrichtungen widerrechtlich zugefügt wird. Der Beschwerde-
führer macht geltend, die Beschwerdegegnerin habe sein Ange-
bot im Submissionsverfahren zu Unrecht wegen mangelnder Ge-
währ für die Einhaltung des Gesamtarbeitsvertrages unberück-
sichtigt gelassen; daraus sei ihm ein Schaden erwachsen, weil
ihm der Zuschlag hätte erteilt werden müssen. Dass insoweit
eine vertretbare Rechtsbehauptung vorliegt, kann nicht zwei-
felhaft sein. Heikler ist die Frage, ob sich etwas anderes
aus § 4 Abs. 2 HG ergibt, wonach die Rechtmässigkeit rechts-
kräftiger Entscheide im Haftpflichtverfahren nicht überprüft
werden kann. Diese Bestimmung beruht - wie schon dargelegt -
auf dem Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes: Es soll
nicht eine Verfügung, die der Betroffene erfolglos angefoch-
ten oder anzufechten versäumt hat, auf dem Umweg über das
Staatshaftungsverfahren erneut angegriffen werden können. Das
bedeutet allerdings nicht, dass ein Recht auf Schadenersatz
bei widerrechtlicher Zufügung eines Schadens nicht bestünde.
Geregelt wird damit nur der prozessuale Weg, der einzuschla-
gen ist, um Schadenersatz geltend zu machen. Die Anwendbar-
keit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf den Staatshaftungsprozess
wird damit nicht ausgeschlossen. Auch der Gerichtshof hat den
Einwand der französischen Regierung, Editions Périscope hätte
statt Staatshaftungsklage zu erheben zunächst die zu Grunde
liegende Verfügung anfechten müssen, als Problem der Begrün-
detheit des Anspruchs betrachtet, was nicht ausschliesst,
dass die Klägerin des Haftungsprozesses mit vertretbaren
Gründen ein im französischen Recht verankertes Recht behaup-
tet (a.a.O., Ziff. 38). Ob das Prinzip der Einmaligkeit des
Rechtsschutzes der Haftung entgegensteht, ist folglich in
einem Verfahren zu prüfen, das den Anforderungen von Art. 6
Ziff. 1 EMRK genügt (so auch Herzog, a.a.O., S. 214 f.).
c) Ein Gericht muss, um die Anforderungen von Art. 6
Ziff. 1 EMRK zu erfüllen, über umfassende Kognition in tat-
sächlicher und rechtlicher Hinsicht verfügen (BGE 123 I 87
E. 3a; Urteil des Gerichtshofs i.S. Terra Woningen BV c. Nie-
derlande vom 28. November 1996, Rec. 1996, 2105, Ziff. 52,
mit Hinweisen; Haefliger/Schürmann, Die Europäische Menschen-
rechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl., Bern 1999, S. 159
ff.). Dies war vorliegend nicht gewährleistet. In Überein-
stimmung mit § 4 Abs. 2 HG haben die kantonalen Gerichte
ihrem Entscheid zu Grunde gelegt, dass der Regierungsrat des
Kantons Luzern die Arbeitsvergebung an eine Drittunternehmung
als rechtmässig erachtete. Weder in tatsächlicher noch in
rechtlicher Hinsicht wurden die Argumente des Beschwerdefüh-
rers gehört, der geltend machte, er hätte Gewähr für die Ein-
haltung des Gesamtarbeitsvertrages geboten und es sei - da er
das günstigste Angebot eingereicht hatte - widerrechtlich
gewesen, ihm den Zuschlag zu verweigern. Das ist mit dem
Anspruch auf Zugang zu einem Gericht im vorne beschriebenen
Sinne nicht vereinbar. Etwas anderes würde gelten, wenn der
ursprüngliche Streit vor ein Gericht, das seinerseits den
Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK genügt, hätte gebracht
werden können, was aber nach der damals massgebenden Rechts-
lage im Kanton Luzern nicht zutraf, zumal sie die Beschwerde
an das Verwaltungsgericht ausschloss.
4.- Das Obergericht hätte somit für die Frage der Wider-
rechtlichkeit im Staatshaftungsprozess nicht ungeprüft darauf
abstellen dürfen, dass der Regierungsrat des Kantons Luzern
die Verweigerung des Zuschlags an den Beschwerdeführer als
rechtmässig erachtete. Die staatsrechtliche Beschwerde ist
folglich gutzuheissen und das angefochtene Urteil aufzuheben.
Die unterliegende Beschwerdegegnerin hat die Kosten
des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen, wobei es nicht
darauf ankommt, ob dies gestützt auf Abs. 1 oder Abs. 2 von
Art. 156 OG zu verfügen ist. Selbst wenn die Beschwerdegeg-
nerin nämlich als öffentlichrechtliche Körperschaft mit
öffentlichem Auftrag dem Kanton gleichzusetzen wäre (Art. 156
Abs. 2 OG), so bliebe es dabei, dass sie mit dem strittigen
Verfahren ihre eigenen Vermögensinteressen verfolgt hat und
daher auch in Anwendung von Art. 156 Abs. 2 OG zu den Kosten
verurteilt werden müsste. Sodann hat sie den Beschwerdeführer
für das bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 159
Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen
und das Urteil des Obergerichts des Kantons Luzern vom
7. September 1999 aufgehoben.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird der Be-
schwerdegegnerin auferlegt.
3.- Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführer für
das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschä-
digen.
4.- Dieses Urteil wird den Parteien und dem Obergericht,
I. Kammer, des Kantons Luzern schriftlich mitgeteilt.
_____________
Lausanne, 30. März 2000
Im Namen der II. Zivilabteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: