II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2C.5/1999
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2C.5/1999 /mks
Urteil vom 3. Juli 2003
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Bundesrichter Müller,
Bundesrichterin Yersin, Bundesrichter Merkli,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Emissionszentrale der Schweizer Gemeinden, Bernastrasse 6, 3000 Bern 6,
Klägerin, vertreten durch die Fürsprecher Dr. Ueli Friederich und Dr. Jürgen
Brönimann, Kramgasse 70, Postfach, 3000 Bern 8,
gegen
Kanton Wallis, Beklagter, handelnd durch den
Staatsrat des Kantons Wallis, vertreten durch das Finanzdepartement des
Kantons Wallis, 1950 Sitten, wiederum vertreten durch Fürsprecher Samuel
Lemann, Speichergasse 5, Postfach 681, 3000 Bern 7, und durch Maître
Marie-Claire Pont Veuthey, av. Château-de-la-Cour 4, 3960 Sierre.
Schadenersatz,
Haftungsrechtlicher Direktprozess.
Sachverhalt:
A.
Die Emissionszentrale der Schweizer Gemeinden (ESG; im Folgenden:
Emissionszentrale) ist eine Genossenschaft gemäss Art. 828 ff. OR, welche am
15. Oktober 1971 gegründet wurde. Als Selbsthilfeorganisation für die
kommunalen Körperschaften verfolgt sie nicht den Zweck, Gewinne zu erzielen,
sondern dient dazu, den beteiligten Gemeinden, insbesondere solchen in
schwierigen finanziellen Verhältnissen, Zugang zum Kapitalmarkt zu günstigen
Bedingungen zu verschaffen.
Die Emissionszentrale nimmt auf Rechnung der Gemeinden auf dem Kapitalmarkt
Kredite auf. Sie lässt sich von den Gemeinden mit der Aufnahme beauftragen,
fasst die entsprechenden Anträge zusammen und legt sie einer Bank vor, die
sie entweder allein oder gemeinsam mit einem Bankkonsortium an den
Kapitalmarkt bringt. Anders als eine Bank verfügt die Emissionszentrale
lediglich über ein sehr geringes Eigenkapital. Das Stammkapital betrug Ende
1998 rund 5,492 Millionen Fr. bei gleichzeitigem Emissionsbestand von 3,856
Milliarden Fr.
Im Wesentlichen verwendet die Emissionszentrale zwei Kreditinstrumente. Bei
den Obligationenanleihen sichern die beteiligten Gemeinden zusammen den
gesamten Anleihensbetrag. Zwar haften sie dafür nicht solidarisch, aber sie
gehen gegenüber den Gläubigern und der emittierenden Bank solidarisch
zusammen mit der Emissionszentrale eine Bürgschaft ein, mit der sie für den
Anleihensbetrag anteilsmässig im Verhältnis zu den von ihnen aufgenommenen
Darlehen bürgen (so genannte Quotenbürgschaft). Wird eine an der Anleihe
beteiligte Gemeinde zahlungsunfähig, sind die übrigen Gemeinden überdies
verpflichtet, auf erstes Begehren der Emissionszentrale deren Ansprüche
gegenüber der zahlungsunfähigen Gemeinde sicherzustellen, wobei diese
Verpflichtung im Verhältnis zu den Beteiligungsquoten, aber höchstens im
Umfang dieser Quote besteht. Mit diesem Garantiesystem ist eine besondere
Sicherheit für die Forderungen der Obligationäre verbunden, mit welchem sich
während einiger Zeit günstige Konditionen erzielen liessen und die es der
Emissionszentrale erlaubten, auf eine ausgebaute Eigenmittelbasis zu
verzichten. Als zweites Kreditinstrument verwendet die Emissionszentrale die
so genannte Privatplatzierung, bei der die beteiligten Gemeinden keine
Quotenbürgschaft übernehmen. Als Ersatz schliesst die Emissionszentrale eine
Vereinbarung mit der emittierenden Bank, wonach sie dieser ihre sämtlichen
Forderungen zahlungshalber abtritt.
B.
Leukerbad ist ein Kurort im Kanton Wallis, der im Jahre 1998 mit 1'750
Einwohnern rund 1'800 Arbeitsplätze anbot. Als Tourismus- und Kurstation
verzeichnete Leukerbad damals über eine Million Logiernächte pro Jahr. Diese
Anzahl Logiernächte wurde mit einem Bettenangebot von rund 6'900 in
Wohnungen, 1'400 in Hotels und 240 in Kurhäusern und Kliniken erreicht. Die
Munizipalgemeinde Leukerbad und die Burgergemeinde Leukerbad sind
Körperschaften des öffentlichen Rechts des Kantons Wallis mit verschiedenen
Aufgaben und Interessen.
Am 10. Januar 1983 wurde die Munizipalgemeinde Leukerbad Mitglied der
Emissionszentrale. Erstmals beteiligte sie sich am 15. Mai 1983 mit einem
Anteil von 10 Millionen Fr. an der Anleihe der Serie 28. Dieses Darlehen
wurde am 7. Februar 1983 vom Generalrat beschlossen.
Am 22. Juni 1983 beteiligte sich die Munizipalgemeinde mit 20 Millionen Fr.
an der Anleihe der Serie 29, dies jedoch, gemäss einem Entscheid der
Burgerversammlung vom 16. Dezember 1982, auf Rechnung der Burgergemeinde
Leukerbad, die damals nicht Mitglied der Emissionszentrale war.
Die Beteiligung an der Anleihe Serie 28 wurde im Hinblick auf deren
Fälligkeit im Mai 1993 durch eine Neubeteiligung an der Anleihe Serie 63 (am
22. April 1993) in Höhe von 10 Millionen Fr. zurückgezahlt. Am 23. April 1993
beteiligte sich die Munizipalgemeinde mit 5 Millionen Fr. an der
Privatplatzierung Nr. 18. Am 19. Juni 1996 erhielt die Munizipalgemeinde ein
Darlehen von 6 Millionen Fr. im Rahmen der Anleihe der Serie 73.
Am 10. Mai 1995 wurde auch die Burgergemeinde Leukerbad Mitglied der
Emissionszentrale. Sie beteiligte sich - im Hinblick darauf, dass am 22. Juni
1995 der von der Munizipalgemeinde für sie aufgenommene Kredit von 20
Millionen Fr. aus der Anleihe der Serie 29 ablief - am 30. Mai 1995 mit 9
Millionen Fr. an der Anleihe der Serie 70, am 3. Juli 1995 mit 9 Millionen
Fr. an der Privatplatzierung Nr. 25 und am 28. August 1995 mit weiteren 2
Millionen Fr. an der Privatplatzierung Nr. 26.
Insgesamt ergibt sich dadurch seit dem Sommer 1995 eine Beteiligung der
Munizipalgemeinde im Umfang von 21 Millionen Fr. und der Burgergemeinde in
der Höhe von 20 Millionen Fr. an Anleihen der Emissionszentrale.
C.
Ende der achtziger und im Verlauf der neunziger Jahre betrieben die Gemeinden
Leukerbad, namentlich die Munizipalgemeinde, einen erheblichen
Investitionsaufwand. Unter der Führung der Munizipalgemeinde wurden mehrere
grössere Projekte im Bereich des Tourismus (Sportzentrum, Rathaus, Parkhaus,
Alpentherme, Golf-Hotel Les Sources des Alpes, Parkleitsystem usw.)
realisiert. Zu diesem Zweck wurden verschiedene organisatorisch voneinander
unabhängige Gesellschaften gegründet, die aber finanziell und personell
miteinander verflochten blieben; insbesondere traten der Präsident der
Munizipal- und Burgergemeinde, Otto G. Loretan, und der Gemeindeschreiber der
Munizipalgemeinde, Hans-Ruedi Grichting, auch bei den fraglichen
Gesellschaften regelmässig in leitender Funktion auf. Die beiden Gemeinden
mit den lokalen Gesellschaften, an denen sie beteiligt waren und teilweise
immer noch sind, werden auch "Gruppe Leukerbad" genannt.
Zur (erweiterten) "Gruppe Leukerbad" gehörten die folgenden Körperschaften
und Gesellschaften mit den Beteiligungen und Darlehen der Munizipal- und
Burgergemeinde (Stand Ende 1998; Angaben in Millionen Fr.):
Gesellschaft Munizipalgemeinde Burgergemeinde
Beteilig. Darlehen Beteilig. Darlehen
AG für Verkehrsbe- 0,008 3,4 2,7
triebe Leuk-Leuker-
bad und Umgebung
(LLB)
Torrent-Bahnen Leu- 2,7 5,7 1
kerbad-Albinen AG
St. Laurent Alpen- 1,5 7 3,5 0,655
therme 51° AG
Parkhaus Leuker- 3 35,4
bad AG
Sportarena Leuker- 0,2 7,5 0,025
bad AG
Golf-Hotel Les 8 0,07
Sources des Alpes AG
Hotel- und Bäderge- 4,1 22,2
sellschaft AG
Burgergemeinde Leu- 10,5
kerbad
nicht unmittelbar zur Gruppe Leukerbad gehörend, aber damit verbunden:
Leukerbad Tourismus 2,6 0,3
Aftil AG zur Förde- 2
rung der touristi-
schen Infrastruktur
von Leukerbad
Kirchgemeinde Leu- 2,2
kerbad
Thermalkosmetik AG 0,025
Luftseilbahn Kandersteg-
Stock AG 0,25
Total: 9,5 86,4 29,5 1,205
Hinzu kommen weitere Beteiligungen an anderen Gesellschaften in der Höhe von
1,1 Millionen Fr. bei der Munizipalgemeinde und im Umfang von 0,193 Millionen
Fr. bei der Burgergemeinde sowie übernommene Bürgschaften von insgesamt 37,1
Millionen Fr. bei der Munizipalgemeinde und 0,350 Millionen Fr. bei der
Burgergemeinde (Stand Ende 1998).
D.
Mit der Zeit verschuldeten sich die "Gruppe Leukerbad" insgesamt und
namentlich die Munizipal- und Burgergemeinde zunehmend. Gründe dafür bildeten
unter anderem die Finanzpolitik der beteiligten Gemeinden und Gesellschaften,
eine allgemeine Rezession in der Tourismusbranche sowie die Revision des
Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; SR
832.10), die eine Änderung der Tarife und in der Folge eine deutliche Abnahme
der Aufenthalte in den Heilbädern mit sich brachte.
Die Schulden der Gesellschaften der "Gruppe Leukerbad" beliefen sich Ende
1998 insgesamt auf 221,4 Millionen Fr. und verteilten sich wie folgt (Angaben
in Millionen Fr.) auf die verschiedenen Gesellschaften:
St. Laurent Alpentherme 51° AG 40,3
Parkhaus Leukerbad AG 46,7
Sportarena Leukerbad AG 22,4
Golf-Hotel Les Sources des Alpes 10,2
AG für Verkehrsbetriebe Leuk-Leukerbad
und Umgebung (LLB) 17,3
Hotel- und Bädergesellschaft AG 32,7
Torrentbahnen Leukerbad-Albinen AG 35,2
sowie mit der "Gruppe Leukerbad" verbunden
Leukerbad Tourismus 16,6
Total: 221,4
Die Entwicklung der Schulden der beiden Gemeinden Leukerbad verlief wie folgt
(Angaben in Millionen Fr.):
Jahr Munizipalgemeinde Burgergemeinde
1985 13,6 31,1
1986 17,3 30,3
1987 25,8 28,9
1988 40,2 34,9
1989 49,2 42,8
1990 50 44,5
1991 54,2 53,2
1992 60,2 49,8
1993 73,7 55,1
1994 109,6 61,1
1995 137,5 62
1996 144,6 63,1
1997 169,2 62,5
1998 170,1 62,4
Insgesamt war die "Gruppe Leukerbad" Ende 1998 somit mit 454 Millionen Fr.
(221,4 + 170,1 + 62,4 Millionen Fr.) verschuldet. Unter Berücksichtigung der
gegenseitig innerhalb der Gruppe Leukerbad gewährten Darlehen von insgesamt
104 Millionen Fr. erreichte die Verschuldung der "Gruppe Leukerbad" gegenüber
externen Gläubigern 350 Millionen Fr.
E.
Das Ausmass der Verschuldungen blieb anscheinend ausserhalb der "Gruppe
Leukerbad" während geraumer Zeit unerkannt. Auch die Behörden des Kantons
Wallis erhielten bzw. nahmen davon zunächst keine Kenntnis. Soweit bekannt,
erscheinen erstmals in einem Bericht des Finanzinspektorats vom 19. Juli 1993
zur Rechnung des Jahres 1991 der Munizipalgemeinde einigermassen deutliche
besorgniserregende Feststellungen einer kantonalen Behörde zu Leukerbad.
Darin wurde unter anderem festgehalten, der Verschuldungsfaktor der
Munizipalgemeinde sei negativ, was bedeute, dass sie - bei Verzicht auf
weitere Neuinvestitionen und bei unveränderter Selbstfinanzierungsmarge -
über 100 Jahre zur Rückzahlung der Nettoschuld benötige; es sei daher von
einer Überschuldung auszugehen; das Finanzinspektorat schloss, die
finanzielle Lage der Gemeinde sei alarmierend; für weitere Neuinvestitionen
seien Prioritäten zu setzen. Der Bericht ging an den Vorsteher des
Finanzdepartementes des Kantons Wallis und an die Gemeindeverwaltung der
Munizipalgemeinde Leukerbad. Er zeitigte keine unmittelbaren Folgen. In einem
weiteren Bericht vom 22. August 1996 zur Rechnung 1995 der Munizipalgemeinde
stellte das Finanzinspektorat fest, die finanzielle Lage der Gemeinde sei
sehr angespannt; die Selbstfinanzierungsmarge betrage 0,5 %, und die
Rückzahlungsdauer der Nettoschuld sei hoch; überdies habe der Gemeinderat die
gesetzlich festgelegte Kompetenzregelung für die Aufnahme und Gewährung von
Darlehen nicht eingehalten. Dieser Bericht wurde nebst der Gemeindeverwaltung
der Munizipalgemeinde Leukerbad und dem Vorsteher des Finanzdepartements auch
dem Departement des Innern zugestellt. Erneut zog er jedoch keine
unmittelbaren Folgen nach sich. Sodann hat das Finanzinspektorat in seinem
Jahresbericht für das Jahr 1996 vom März 1997 an das Parlament und den
Staatsrat festgehalten, dass in der Gemeinde Leukerbad die gesetzlichen
Anforderungen an die Darlehensgewährung und -aufnahme nicht eingehalten
würden (Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton du Valais, Session
ordinaire de mai 1997, volume 2, S. 410 und 433).
F.
Am 15. Mai 1998 sandte die Emissionszentrale dem damaligen Vorsteher des
Finanzdepartements des Kantons Wallis, Staatsrat Wilhelm Schnyder, ein
Schreiben, in dem sie diesen auf die anscheinend missliche Finanzlage der
Gemeinde Leukerbad aufmerksam machte und sinngemäss um ein Eingreifen des
Kantons ersuchte. Am 16. September 1998 verfügte der Staatsrat des Kantons
Wallis erste Massnahmen, mit welchen er die Handlungsfreiheit der Munizipal-
und der Burgergemeinde Leukerbad beschränkte; diese hatten insbesondere ihre
(neu) eingegangenen Verpflichtungen, sämtliche Neuinvestitionen und
Darlehensaufnahmen, jegliche Abtretung von Vermögenswerten und die
Rückzahlung von Krediten durch einen Verantwortlichen des Finanzinspektorats
gegenzeichnen zu lassen und wurden verpflichtet, regelmässig das
Finanzinspektorat vollständig und ausführlich über die Entwicklung der
finanziellen Lage zu informieren. Kurze Zeit danach ordnete der Staatsrat die
teilweise Zwangsverwaltung der beiden Gemeinden Leukerbad an. Die von ihm
eingesetzten Kommissäre Andreas Coradi, Pier-Felice Barchi und Hans-Caspar
Nabholz nahmen ihre Tätigkeit am 20. November 1998 auf. Nachdem die Gläubiger
der Munizipalgemeinde Leukerbad einen von den Kommissären ausgearbeiteten
Sanierungsplan (vom 18. März 1999) abgelehnt hatten, ersuchte der Staatsrat
des Kantons Wallis das Kantonsgericht Wallis als obere kantonale
Betreibungsaufsichtsbehörde um Anordnung einer Beiratschaft gemäss Art. 28
ff. des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über die Schuldbetreibung gegen
Gemeinden und andere Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts
(SchGG; SR 282.11). Mit Entscheid vom 20. Juli 1999 stellte die angerufene
Aufsichtsbehörde die Munizipalgemeinde Leukerbad für die Dauer von drei
Jahren unter Beiratschaft, ernannte Andreas Coradi zum Beirat und umschrieb
seine Aufgaben und Kompetenzen (vgl. BGE 127 III 55). Für die Burgergemeinde
Leukerbad konnte am 7. Dezember 1999 - mit Genehmigung des Staatsrates des
Kantons Wallis - zwischen der Burgergemeinde und ihren Gläubigern ein vorerst
bis zum 31. Dezember 2004 gültiger Sanierungsvertrag abgeschlossen werden.
Mit Entscheid der oberen kantonalen Betreibungsaufsichtsbehörde vom 19.
Dezember 2001 wurde Andreas Coradi durch Walter Lengacher als Beirat der
Munizipalgemeinde abgelöst.
Mit der Lage der Gemeinden Leukerbad befasste sich schliesslich auch mehrfach
der Grosse Rat des Kantons Wallis. Insbesondere erstellte dessen
Geschäftsprüfungskommission im Februar 1999 einen Sonderbericht. Bereits am
12. November 1998 hatte der Grosse Rat eine parlamentarische
Untersuchungskommission eingesetzt, die im April 2000 umfassend Bericht
erstattete.
G.
Unter der Leitung des Beirates hat die Munizipalgemeinde Leukerbad die
Steuern auf das kantonal zulässige Höchstmass festgesetzt und ihre Ausgaben
verringert. Die Beteiligungen der Munizipalgemeinde an verschiedenen
Infrastrukturen bzw. deren juristischen Trägern (Alpentherme, Rathaus,
Parkhaus bzw. deren Trägergesellschaften usw.) wurden liquidiert, wobei der
Gemeinde verschiedentlich lediglich Verlustscheine (so bei der Parkhaus
Leukerbad AG, bei der St. Laurent Alpentherme 51° AG und bei der Hotel- und
Bädergesellschaft AG) verblieben. Gleichzeitig nahm die Einwohnerzahl um rund
20 % auf ungefähr 1'400 ab. Auch die Anzahl von Übernachtungen Auswärtiger
nahm zunächst im Jahr 1999 ab, scheint sich aber seither wieder stabilisiert
zu haben. Seit Anordnung der Beiratschaft hat sich die Munizipalgemeinde
Leukerbad nicht weiter verschuldet. Die Schulden gegenüber den
Finanzgläubigern nahmen jedoch (ausgehend von 170 Millionen Fr. Ende 1998)
namentlich wegen des Zinsenlaufes weiter zu und erreichten im Jahr 2002 unter
Einschluss der bestrittenen Forderungen rund 220-230 Millionen Fr.
Von 1999 bis April 2002 sah sich die Emissionszentrale nicht in der Lage, auf
dem Kapitalmarkt aufzutreten und insbesondere weitere Kredite für Gemeinden
aufzunehmen. Erst am 2. Mai 2002 wurde sie mit der Obligationenanleihe Serie
82 am Kapitalmarkt wieder tätig.
H.
Am 21. April 1999 leitete die Emissionszentrale eine Betreibung gegen den
Kanton Wallis über 51 Millionen Fr. ein. Nachdem dieser Rechtsvorschlag
erhoben hatte, klagte die Emissionszentrale am 17. September 1999 beim
Bundesgericht gegen den Kanton Wallis mit den folgenden Rechtsbegehren:
"1.Es sei festzustellen, dass der Beklagte für den Schaden haftet, welcher
der Klägerin dadurch entstanden ist oder noch entstehen wird, dass die
Munizipalgemeinde und die Burgergemeinde Leukerbad ihren Verpflichtungen aus
den Beteiligungen an den Anleihen Serie 63, 70 und 73 und an den
Privatplatzierungen Nr. 18, 25 und 26 nicht nachgekommen sind oder nicht
nachkommen, umfassend den Schaden aufgrund
a)nicht geleisteter Kapitalrückzahlungen der Gemeinden,
b)nicht geleisteter Zinszahlungen der Gemeinden,
c)nicht geleisteter Verzugszinsen der Gemeinden,
d)entgangenen Einnahmen der Klägerin wegen Unmöglichkeit der Begebung
weiterer Emissionen seit Anfang 1999,
e)Aufwendungen der Klägerin in Zusammenhang mit der Nicht-Erfüllung der
Verpflichtungen durch die Munizipalgemeinde und die Burgergemeinde Leukerbad.
2. eventualiter:
Es sei festzustellen, dass der Beklagte für den noch nicht bezifferbaren und
durch Leistungsklage einforderbaren Schaden haftet, welcher der Klägerin
dadurch entstanden ist oder noch entstehen wird, dass die Munizipalgemeinde
und die Burgergemeinde Leukerbad ihren Verpflichtungen aus den Beteiligungen
an den Anleihen Serie 63, 70 und 73 und an den Privatplatzierungen Nr. 18, 25
und 26 nicht nachgekommen sind oder nicht nachkommen, umfassend den Schaden
aufgrund
a)nicht geleisteter Kapitalrückzahlungen der Gemeinden,
b)nicht geleisteter Zinszahlungen der Gemeinden,
c)nicht geleisteter Verzugszinsen der Gemeinden,
d)entgangenen Einnahmen der Klägerin wegen Unmöglichkeit der Begebung
weiterer Emissionen seit Anfang 1999,
e)Aufwendungen der Klägerin in Zusammenhang mit der Nicht-Erfüllung der
Verpflichtungen durch die Munizipalgemeinde und die Burgergemeinde Leukerbad.
3. Der Beklagte sei, unter Vorbehalt des Nachklagerechts, zu verurteilen, der
Klägerin einen Betrag von Fr. 9'940'315.75 zuzüglich den jeweiligen Betrag
des von den Gemeinden ab Fälligkeit vertraglich geschuldeten Verzugszinses,
eventuell in richterlich zu bestimmender Höhe, nebst Verzugszins zu 5 Prozent
seit wann rechtens zu bezahlen, als Ersatz des Schadens, welcher der Klägerin
entstanden ist wegen
a)Nicht-Leistung der Kapitalrückzahlung und fälliger Zinsen durch die
Munizipalgemeinde Leukerbad aufgrund vertraglicher Verpflichtung aus ihrer
Beteiligung an der Privatplatzierung Nr. 18,
b)Nicht-Bezahlen fälliger Zinsen durch die Munizipalgemeinde Leukerbad
aufgrund vertraglicher Verpflichtungen aus ihrer Beteiligung an den Anleihen
Serie 63 und 73,
c)Nicht-Bezahlen fälliger Zinsen durch die Burgergemeinde Leukerbad aufgrund
vertraglicher Verpflichtungen aus ihrer Beteiligung an der Anleihe Serie 70
und den Privatplatzierungen Nr. 25 und 26,
d)Nicht-Bezahlen vertraglich geschuldeter Verzugszinsen durch die
Munizipalgemeinde und die Burgergemeinde Leukerbad,
e)entgangenen Einnahmen der Klägerin wegen Unmöglichkeit der Begebung
weiterer Emissionen seit Anfang 1999,
f)Aufwendungen der Klägerin in Zusammenhang mit der Nicht-Erfüllung der
Verpflichtungen durch die Munizipalgemeinde und die Burgergemeinde Leukerbad.
4. Der Rechtsvorschlag in der Betreibung Nr. 60623 der Emissionszentrale der
Schweizer Gemeinden gegen den Kanton Wallis sei für den Betrag gemäss
vorstehender Ziffer 3 zu beseitigen.
5. Verfahrensrechtlicher Antrag:
Das Verfahren sei vorerst auf die Entscheidung über das Feststellungsbegehren
gemäss Ziffer 1 zu beschränken.
unter Kosten- und Entschädigungsfolge."
Zur Begründung macht die Emissionszentrale im Wesentlichen geltend, die
Behörden des Kantons Wallis hätten gegenüber den Gemeinden Leukerbad ihre
gesetzliche Aufsichtspflicht nicht genügend wahrgenommen. Sie hätten
bedeutend früher eingreifen müssen, damit die Verschuldung der beiden
Gemeinden nicht ein Ausmass annehmen konnte, das zur Überschuldung und zum
Ausfall der Einbringlichkeit der gegenüber den Gemeinden bestehenden
Forderungen geführt hat. Der Kanton Wallis hafte daher aus begangener
Amtspflichtverletzung für den bei der Emissionszentrale als Gläubigerin der
beiden Gemeinden Leukerbad eingetretenen Schaden. Die Überschuldung habe sich
in für die kantonalen Behörden erkennbarer Weise schon lange abgezeichnet;
jedenfalls im Anschluss an den Bericht des Finanzinspektorats vom 19. Juli
1993, spätestens aber an denjenigen vom 22. August 1996 hätte der Kanton
einschreiten müssen.
I.
Ähnliche Verantwortlichkeitsklagen gegen den Kanton Wallis erhoben ebenfalls
beim Bundesgericht die Einwohnergemeinden Rheinfelden und Oftringen
(Verfahren 2C.4/1999), die Basler Kantonalbank (Verfahren 2C.1/2001) sowie
die Munizipalgemeinde Leukerbad selber (Verfahren 2C.4/2000).
J.
In seiner Klageantwort vom 11. Februar 2000 schliesst der Kanton Wallis, die
Klage der Emissionszentrale sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
Dazu führt er im Wesentlichen aus, die Feststellungsbegehren seien unzulässig
und die Emissionszentrale sei ohnehin nicht zur Klage berechtigt. Ausserdem
beruhe der angebliche Schaden auf ungültigen oder, jedenfalls teilweise, noch
nicht fälligen Forderungen. Ein allfälliger Schadenersatzanspruch sei ohnehin
verjährt. Der Kanton Wallis habe keine Amtspflichtverletzung bzw. keinen
widerrechtlichen Schadenseintritt zu verantworten. Im Übrigen wäre es Sache
der Emissionszentrale gewesen, die Solvenz der Gemeinden Leukerbad zu
überprüfen; dass sie dies, wenn überhaupt, lediglich in völlig ungenügender
Weise getan habe, schliesse jegliche Haftbarkeit des Kantons aus. Überdies
sei unbewiesen, welcher Schaden mit einem Eingreifen des Kantons überhaupt
hätte vermieden werden können.
K.
In Replik vom 17. März 2000 und Duplik vom 30. August 2000 hielten die
Parteien im Wesentlichen an ihren Standpunkten fest.
L.
Am 19. Juni 2002 fand im Bundesgerichtsgebäude in Lausanne eine
Vorbereitungsverhandlung nach Art. 35 BZP statt. Bei dieser Gelegenheit
aktualisierte die Emissionszentrale Ziff. 3 ihres Rechtsbegehrens vom 17.
September 1999 (Leistungsklage) wie folgt:
"3.Der Beklagte sei, unter Vorbehalt des Nachklagerechts, zu verurteilen, der
Klägerin einen Betrag von Fr. 26'637'217.25 zuzüglich den jeweiligen Betrag
des von den Gemeinden ab Fälligkeit vertraglich geschuldeten Verzugszinses,
eventuell in richterlich zu bestimmender Höhe, nebst Verzugszins zu 5 Prozent
seit wann rechtens zu bezahlen, als Ersatz des Schadens, welcher der Klägerin
entstanden ist wegen
a)Nicht-Leistung der Kapitalrückzahlung und fälliger Zinsen durch die
Munizipalgemeinde Leukerbad aufgrund vertraglicher Verpflichtung aus ihrer
Beteiligung an der Privatplatzierung Nr. 18,
b)Nicht-Leistung der Kapitalrückzahlung und fälliger Zinsen durch die
Burgergemeinde Leukerbad aufgrund vertraglicher Verpflichtung aus ihrer
Beteiligung an der Privatplatzierung Nr. 25,
c)Nicht-Bezahlen fälliger Zinsen durch die Munizipalgemeinde Leukerbad
aufgrund vertraglicher Verpflichtungen aus ihrer Beteiligung an den Anleihen
Serie 63 und Serie 73,
d)Nicht-Bezahlen fälliger Zinsen durch die Burgergemeinde Leukerbad aufgrund
vertraglicher Verpflichtungen aus ihrer Beteiligung an der Anleihe Serie 70
und der Privatplatzierung Nr. 26,
e)Nicht-Bezahlen vertraglich geschuldeter Verzugszinsen durch die
Munizipalgemeinde und die Burgergemeinde Leukerbad,
f)entgangenen Einnahmen der Klägerin wegen Unmöglichkeit der Begebung
weiterer Emissionen seit Anfang 1999,
g)Aufwendungen der Klägerin in Zusammenhang mit der Nicht-Erfüllung der
Verpflichtungen durch die Munizipalgemeinde und die Burgergemeinde
Leukerbad."
M.
Mit Verfügung vom 24. Juli 2002 beschränkte der Instruktionsrichter das
bundesgerichtliche Verfahren vorerst auf die Fragen des Eintretens, der
Verjährung, der Aktiv- und Passivlegitimation, des grundsätzlichen
Schadenseintritts und der Widerrechtlichkeit. Den Parteien aller vier
parallel hängigen Haftungsverfahren gegen den Kanton Wallis im Zusammenhang
mit den Gemeinden Leukerbad wurde Gelegenheit zur gegenseitigen Akteneinsicht
in allen Verfahren gegeben.
N.
Zwischen dem 4. und dem 18. November 2002 nahm eine Delegation des
Bundesgerichts unter gleichzeitiger Mitwirkung der Parteien aller vier
parallel hängigen Haftungsverfahren gegen den Kanton Wallis im Zusammenhang
mit den Gemeinden Leukerbad die Befragung der folgenden Personen vor: Wilhelm
Schnyder, Staatsrat des Kantons Wallis, im Parteiverhör; Jean-René Fournier,
Staatsrat des Kantons Wallis, im Parteiverhör; Peter Furger,
Volkswirtschafter, ehemaliger externer Berater der Munizipalgemeinde
Leukerbad, als Zeuge; Christian Melly, Vorsteher des Finanzinspektorats des
Kantons Wallis, als Zeuge; Michel Roten, Sektionschef beim Finanzinspektorat
des Kantons Wallis, als Zeuge; Franz König, Direktor des Zentrums für
Verwaltungsmanagement, ehemaliger Vorsteher des Finanzinspektorats des
Kantons Wallis, als Zeuge; Norbert Fragnière, Chef der Dienststelle für
innere Angelegenheiten des Kantons Wallis, als Zeuge; Pierre Bonvin,
Koordinator des Finanzdepartements des Kantons Wallis und Chef der kantonalen
Finanzverwaltung, als Zeuge; Walter Lengacher, Beirat der Munizipalgemeinde
Leukerbad, im Parteiverhör; Beat H. König, ehemaliger Direktor der
Emissionszentrale der Schweizer Gemeinden, als Zeuge; Alexander Glatthard,
Direktor der Emissionszentrale der Schweizer Gemeinden, im Parteiverhör;
Christian Schöniger, Direktor der Basler Kantonalbank, im Parteiverhör; sowie
Hans-Ruedi Grichting, ehemaliger Gemeindeschreiber der Munizipalgemeinde
Leukerbad, als Zeuge. Der ebenfalls als Zeuge vorgeladene Otto G. Loretan,
ehemaliger Präsident der Munizipalgemeinde Leukerbad, berief sich auf sein
Zeugnisverweigerungsrecht, da gegen ihn ein Strafverfahren im Zusammenhang
mit seiner früheren Tätigkeit für die Gemeinden Leukerbad läuft.
Am 18. November 2002 fand zusätzlich eine Instruktionsverhandlung mit den
Parteien aller vier Verfahren zwecks Festlegung des weiteren Vorgehens statt.
An dieser Verhandlung haben alle Parteien übereinstimmend und ausdrücklich
auf mündliche Plädoyers an der Hauptverhandlung, auf eine öffentliche
Urteilsberatung sowie auf mündliche Urteilseröffnung verzichtet.
O.
Mit Verfügung vom 9. Dezember 2002 schloss der Instruktionsrichter das
Vorbereitungsverfahren in allen vier Verfahren gemäss den mit seiner
Verfügung vom 24. Juli 2002 angeordneten jeweiligen Verfahrensbeschränkungen
und erteilte den Parteien die Gelegenheit, sich im Rahmen des mit Verfügung
des Instruktionsrichters vom 24. Juli 2002 beschränkten
Verfahrensgegenstandes schriftlich zum bisherigen Beweisergebnis sowie zur
Sache abschliessend zu äussern. Davon machten die Emissionszentrale mit
Eingabe vom 28. Februar 2003 und der Kanton Wallis mit solcher vom 27.
Februar 2003 Gebrauch.
Dabei bestätigt die Emissionszentrale ausdrücklich die in ihrer Klage vom 17.
September 1999 gestellten und am 19. Juni 2002 erweiterten Rechtsbegehren in
vollem Umfang einschliesslich des Kostenschlusses (Ziff. 1.1 der
Rechtsbegehren). Für den gemäss Verfahrensbeschränkung zu fällenden
Vorentscheid stellt sie die folgenden Anträge (Ziff. 1.2 der Rechtsbegehren):
"1. es sei auf die gestellten Rechtsbegehren gemäss Ziffer 1.1 einzutreten;
2.die Frage des Eintritts der Verjährung sei nicht zu prüfen; eventualiter
sei der Eintritt der Verjährung zu verneinen;
3.die Aktivlegitimation der Klägerin und die Passivlegitimation des Beklagten
seien zu bejahen;
4.der grundsätzliche Schadenseintritt sei zu bejahen;
5.die Widerrechtlichkeit des Verhaltens des Beklagten sei zu bejahen.
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beklagten."
Der Kanton Wallis wiederholt nochmals ausdrücklich seinen Antrag, die Klage
sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.Verfahren
1.1 Vorweg ist zu entscheiden, welches Verfahren im vorliegenden Fall
Anwendung findet.
1.2 Die Klage beruht auf Art. 42 OG in der früheren Fassung vom 19. Juni 1959
(aOG; AS 1959 903). Danach beurteilt das Bundesgericht als einzige Instanz
zivilrechtliche Streitigkeiten zwischen einem Kanton einerseits und Privaten
oder Korporationen andererseits, wenn eine Partei es rechtzeitig verlangt und
der Streitwert wenigstens Fr. 8'000.-- beträgt (Art. 42 Abs. 1 aOG). Bei
Klageerhebung und damit im Zeitpunkt der Rechtshängigkeit war Art. 42 aOG
noch in Kraft, weshalb die Bestimmung grundsätzlich anwendbar ist. Unter die
betreffenden Streitigkeiten fallen auch Ansprüche gegen den Staat, wenn seine
Verantwortlichkeit - wie etwa diejenige von vormundschaftlichen Organen - auf
öffentlichem Recht beruht (Thomas Hugi Yar, in: Geiser/Münch [Hrsg.],
Prozessieren vor Bundesgericht, 2. Aufl., Basel/Frankfurt a.M. 1998, § 7
Direktprozesse, Rz. 7.10; BGE 121 III 204 E. 1a; 118 II 206 E. 2c S. 209 f.;
107 Ib 155 E. 1 S. 157). Der Streitwert übersteigt vorliegend den Betrag von
Fr. 8'000.--. Das Erfordernis der Rechtzeitigkeit der Klageerhebung soll eine
Verfahrensvermischung ausschliessen, wenn sowohl die Möglichkeit besteht, die
kantonale Gerichtsbarkeit oder durch Direktklage das Bundesgericht anzurufen
(vgl. Hugi Yar, a.a.O., Rz. 7.9; BGE 121 III 204 E. 1a; 118 II 206 E. 2b S.
209; 107 Ib 155 E. 1 S. 157; BGE 81 I 266 E. 1 S. 270 f.). Die Klägerin hat
das Bundesgericht angerufen, bevor für den gleichen Streitgegenstand die
kantonale Gerichtsbarkeit in Anspruch genommen wurde. Die zivilrechtliche
Direktklage beim Bundesgericht in Anwendung von Art. 42 aOG erweist sich
damit grundsätzlich als nicht ausgeschlossen.
1.3 Nun ergibt sich die Zuständigkeit des Bundesgerichts aber nicht nur aus
Art. 42 aOG, sondern auch aus Art. 114bis Abs. 4 aBV bzw. Art. 190 Abs. 2 BV
in Verbindung mit Art. 19 Abs. 2 des Walliser Gesetzes vom 10. Mai 1978 über
die Verantwortlichkeit der öffentlichen Gemeinwesen und ihrer Amtsträger (VG;
SGS 170.1). Nach den genannten Verfassungsbestimmungen sind die Kantone mit
Genehmigung der Bundesversammlung befugt, Administrativstreitigkeiten, die in
ihren Bereich fallen, dem eidgenössischen Verwaltungsgericht zur Beurteilung
zuzuweisen (vgl. etwa Hugi Yar, a.a.O., Rz. 7.1; Christina Kiss/Heinrich
Koller, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die
Schweizerische Bundesverfassung. Kommentar, Zürich/ Basel/Genf/Lachen 2002,
Art. 190 BV, Rz. 6 ff.; Thomas Sägesser, Die Bundesbehörden, Bern 2000, S.
513, Rz. 1140). Solche kantonale verwaltungsrechtliche Streitigkeiten sind in
dem für das Bundesgericht als Beschwerde- oder einzige Instanz der
Verwaltungsrechtspflege vorgesehenen Verfahren zu erledigen, soweit die
Bundesversammlung nicht anders beschliesst (Art. 121 OG).
Gemäss Art. 19 Abs. 2 VG beurteilt das Bundesgericht unter anderem Ansprüche
Dritter gegen den Staat, die mit dem Verhalten des Staatsrates und des
Kantonsgerichtes oder ihrer Mitglieder begründet werden. Diese Bestimmung
wurde von der Bundesversammlung am 9. Oktober 1980 genehmigt (BBl 1980 III
711). Da die Klägerin die angebliche Amtspflichtverletzung in erster Linie
dem Staatsrat zuschreibt, ist Art. 19 Abs. 2 VG anwendbar, und zwar im Sinne
einer Kompetenzattraktion auch insoweit, als ebenfalls die
Amtspflichtverletzung weiterer Behörden geltend gemacht wird; selbst wenn für
im Verhalten unterer Behörden begründeten Schaden grundsätzlich im Kanton
Beschwerde zu führen wäre, rechtfertigt sich eine Aufspaltung des Verfahrens
wegen des engen Sachzusammenhanges nicht (vgl. BGE 126 II 145 E. 1b/bb S.
150).
1.4 Nach Art. 117 lit. a OG (in der hier anwendbaren Fassung vom 20. Dezember
1968; AS 1969 777) ist die verwaltungsrechtliche Klage an sich
ausgeschlossen, wenn die zivilrechtliche Klage nach Art. 41 oder 42 OG offen
steht. Demgegenüber hält der Bundesbeschluss vom 9. Oktober 1980 - Art. 121
OG entsprechend - fest, die Klage gemäss Art. 19 Abs. 2 VG sei im Verfahren
der verwaltungsrechtlichen Klage (Art. 116 ff. OG) einzureichen. Das
Verhältnis der beiden Bestimmungen ist nirgends ausdrücklich geregelt. Beim
Bundesbeschluss vom 9. Oktober 1980 handelt es sich aber um eine
Sonderregelung und um jüngeres Recht. Aufgrund des Spezialitätsgrundsatzes
und des Vorrangs des jüngeren Rechts geht er daher der älteren allgemeinen
Ordnung des Bundesrechtspflegegesetzes vor. Damit ist die vorliegende Klage
als verwaltungsrechtliche Klage nach Art. 116 ff. OG und nicht als
zivilrechtliche nach Art. 42 aOG zu behandeln.
Verfahrensrechtlich ergeben sich daraus freilich nur geringe Unterschiede.
Während sich das Verfahren nach Art. 42 aOG ohnehin nach den entsprechenden
Vorschriften des Bundeszivilprozesses richtet, gelten nach ausdrücklichem
Verweis von Art. 120 OG die einschlägigen Art. 3-85 BZP sinngemäss auch für
dasjenige der verwaltungsrechtlichen Klage. Der einzige Unterschied liegt
darin, dass - ebenfalls gemäss Art. 120 OG - im Verfahren der
verwaltungsrechtlichen Klage Art. 105 Abs. 1 OG Anwendung findet; dies
bedeutet, dass das Bundesgericht den Sachverhalt von Amtes wegen feststellen
kann und insoweit nicht an die Vorbringen der Parteien gebunden ist,
wohingegen gemäss Art. 36 Abs. 1 BZP Beweis nur über bestrittene Tatsachen zu
führen wäre. In Anwendung von Art. 105 Abs. 1 OG kann das Bundesgericht auch
auf Tatsachen abstellen, die sich nach der Klageerhebung ereignet haben.
Weitere Auswirkungen können sich sodann unter Umständen bei der Kosten- und
Entschädigungsfrage ergeben.
2. Aktiv- und Passivlegitimation
2.1 Die Legitimation zur Sache (Aktiv- und Passivlegitimation) ist im
Zivilprozess wie auch im Verfahren der ursprünglichen
Verwaltungsgerichtsbarkeit keine Prozessvoraussetzung, von der die
Zulässigkeit der Klage abhängen würde (BGE 106 Ib 357 E. 3a S. 364); sie
gehört vielmehr zur materiellen Begründetheit des eingeklagten Anspruchs,
weshalb ihr Fehlen zur Abweisung und nicht zur Zurückweisung der Klage führt
(nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts A.188/1987 vom 11. Juli
1988, E. 2; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. Bern 1983, S.
176; Markus Metz, Der direkte Verwaltungsprozess in der Bundesrechtspflege,
Basel/Stuttgart 1980, S. 133 f.).
2.2 Die Klägerin macht gestützt auf das kantonale Verantwortlichkeitsgesetz
einen Schaden geltend. Nach Art. 19 Abs. 2 VG beurteilt das Bundesgericht
Ansprüche Dritter gegen den Staat. Gemäss Art. 1 Abs. 1 Bst. a VG regelt das
Verantwortlichkeitsgesetz die Haftung des Staates und der Gemeinden gegenüber
Dritten für die Handlungen ihrer Amtsträger in Ausübung ihrer amtlichen
Tätigkeit. Analog bestimmt Art. 4 Abs. 1 VG, dass der Staat und die Gemeinden
für den Schaden haften, den ein Amtsträger in Ausübung seiner amtlichen
Tätigkeit einem Dritten widerrechtlich zufügt.
2.3 Der Beklagte wendet ein, falls er hafte, könne es nicht sein, dass er
sowohl gegenüber der Munizipalgemeinde Leukerbad als auch gegenüber deren
Gläubigern für die gleichen Forderungen einzustehen habe. Dies würde nämlich
zu einer Art Solidargläubigerschaft für dieselben Haftungsansprüche führen
und die Gefahr der Doppelzahlung mit sich bringen. Der Beklagte verweist dazu
einerseits auf den Standpunkt der Munizipalgemeinde Leukerbad im Verfahren
2C.4/2000, wonach die Gläubiger nicht gegen den Kanton klagen könnten,
solange nicht über die Schadenersatzansprüche der Gemeinde entschieden sei;
andererseits trägt er auch vor, es bestehe zwischen der Emissionszentrale der
Schweizer Gemeinden und der Munizipalgemeinde Leukerbad keine Kumulation
gleicher Ansprüche. Die Lösung liege so oder so darin, die allfällige Haftung
des Kantons als subsidiär anzuerkennen. Im vorliegenden Fall rechtfertige
sich dies umso mehr, als die Ansprüche der Klägerin aus ihrer
Emissionstätigkeit durch besondere Sicherstellungen wie Bürgschaften
gesichert seien, die vorweg geltend zu machen seien, was eine Haftung des
Kantons erst zulasse, wenn sich die Sicherstellungen als fruchtlos erwiesen
hätten. Diese Voraussetzung sei jedoch nicht erfüllt.
2.3.1 Gemäss Art. 2 Abs. 1 SchGG kann die Schuldbetreibung gegen Gemeinden
nur auf Pfändung oder Pfandverwertung gerichtet sein. Andere
Betreibungsformen, namentlich die Betreibung auf Konkurs, sind ausgeschlossen
(Art. 2 Abs. 2 SchGG). Verlustscheine werden nicht ausgestellt; jeder an
einer Pfändung teilnehmende Gläubiger erhält gegebenenfalls für den ungedeckt
bleibenden Betrag seiner Forderung einen Ausfallschein, der als
Schuldanerkennung im Sinne von Art. 82 SchKG gilt (Art. 2 Abs. 3 SchGG; vgl.
zur Schuldbetreibung gegen Gemeinden etwa François Bellanger, De
l'insolvabilité réelle à la faillite virtuelle des communes et autres
collectivités publiques cantonales, in: Insolvence, désendettement et
redressement, Etudes en l'honneur de Louis Dallèves, Basel/Genf/München 2000,
S. 39 ff.; Louis Dallèves, Problèmes relatifs à la gérance des communes
surendettées, in: Pierre-Henri Bolle [Hrsg.], Mélanges en l'honneur de
Henri-Robert Schüpbach, Basel/Genf/München 2000, S. 53 ff.; David Jenny,
Basler Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, Bd. III,
Basel/Genf/München 1998, S. 3041 ff.; Jacques-H. Meylan, L'insolvabilité des
entités publiques autres que l'Etat, in: Rapports suisses présentés au XVIème
Congrès international de droit comparé, Veröffentlichungen des
Schweizerischen Instituts für Rechtsvergleichung, Bd. 16/2, Zürich 2002, S.
579 ff.). Gemäss BGE 127 III 55 E. 5c S. 63 sind als Konsequenz von Art. 2
Abs. 2 SchGG die Vorschriften über das Konkursverfahren bei überschuldeten
Gemeinden nicht anwendbar.
2.3.2 Sowohl bei den Gläubigern als auch bei der Munizipalgemeinde stellt
sich die Frage, ob und wieweit beide überhaupt einen Schaden erlitten haben.
Wäre ein Schaden bei beiden zu bejahen, so erschiene es tatsächlich
problematisch, wenn beide gleichzeitig dieselben Schadensposten geltend
machen würden. Zwar gibt es Gründe, die dafür sprechen, dass diesfalls die
Klage der Munizipalgemeinde, bei der sich die übrigen Gläubiger bei einem
allfälligen Haftungsanpruch befriedigen könnten - was umgekehrt kaum möglich
erscheint -, vorweg zu behandeln wäre. Die Abfolge der Schadensregelung kann
hier aber offen bleiben, da alle vier Fälle parallel behandelt und
entschieden werden und eine Haftung in allen Fällen abzulehnen ist.
2.4 Eine andere Frage ist, ob der Klägerin als unbestrittenermassen lediglich
indirekt Geschädigte überhaupt die Aktivlegitimation zukommt. Auf die Frage
des indirekten Schadens und der entsprechenden Anspruchsberechtigung der
Klägerin wird jedoch separat einzugehen und zurückzukommen sein (vgl. E. 7).
2.5 Der Beklagte bestreitet sodann die Aktivlegitimation der Klägerin mit der
Begründung, diese habe gar nicht für die Anleihensschulden einzustehen, weil
Anleihensschuldner einzig die an der jeweiligen Anleihe beteiligten Gemeinden
seien und weil die Klägerin überdies bei den Obligationenanleihen für einen
allfälligen Ausfall gesichert sei sowie bei den Privatplatzierungen ihre
Ansprüche an die emittierende Bank abgetreten habe.
2.5.1 Die Klägerin bezweckt nach Art. 2 ihrer Statuten die Beschaffung von
Geldern für ihre Mitglieder, insbesondere durch die öffentliche Ausgabe von
Obligationenanleihen im Auftrag und für Rechnung der Mitglieder, aber in
eigenem Namen. Wie aus dem Reglement der Klägerin, aus den Verträgen mit der
Munizipalgemeinde und der Burgergemeinde Leukerbad sowie aus den externen
Anleihensbedingungen hervorgeht, ermöglicht die Klägerin ihren Mitgliedern im
Rahmen eines auftragsrechtlichen Verhältnisses (Art. 394 ff. OR) die
Beteiligung an Obligationenanleihen und Privatplatzierungen: Die Gemeinden
erteilen der Emissionszentrale jeweils den Auftrag, im eigenen Namen, jedoch
für Rechnung der am Vertrag beteiligten Gemeinden eine Obligationenanleihe
oder eine Privatplatzierung zu bestimmten Bedingungen zu begeben. Die
Gemeinden verpflichten sich ihrerseits, die Ansprüche der Klägerin aufgrund
der Ausführung dieses Auftrages zu decken (Art. 402 Abs. 1 OR). Die Gemeinden
haften dabei der Klägerin entgegen Art. 403 OR nicht solidarisch, sondern nur
im Verhältnis zu den Quoten, mit denen sie an der Emission beteiligt sind.
Mit den beteiligten Banken schliesst die Klägerin regelmässig einen
Anleihevertrag für die Obligationenanleihen bzw. einen Übernahmevertrag oder
Übernahme- und Zahlstellenvertrag für die Privatplatzierungen ab, was auch
für die im vorliegenden Zusammenhang fraglichen Emissionen zutraf.
Daraus ergibt sich, dass die Klägerin im Rahmen der Verträge mit den
Gemeinden Leukerbad und mit den Banken ausschliesslich als Vertragspartei und
nicht als direkte Stellvertreterin (gemäss Art. 32 OR) handelte. Sie erwarb
aus den abgeschlossenen Verträgen selbst die entsprechenden Rechte und
Pflichten. Daran ändert nichts, dass in den Kotierungsinseraten für die
Obligationenanleihen die einzelnen am Emissionspool beteiligten Gemeinden
erwähnt wurden, diente dies doch lediglich der Information über die von den
Gemeinden eingegangenen Bürgschafts- und Sicherstellungsverpflichtungen und
damit über die für die Gläubiger bestehenden Sicherheiten. Die Gemeinden
verpflichteten sich der Emissionszentrale gegenüber (im Verhältnis zu den
Quoten, mit denen sie an den Emissionen beteiligt sind) zur Rückzahlung der
Anleihen und übernahmen zusammen mit der Emissionszentrale gegenüber den
Gläubigern für die anderen beteiligten Gemeinden eine Solidarbürgschaft, die
nicht integral gilt, sondern ebenfalls auf diejenige Quote beschränkt ist,
die der Beteiligung an der Anleihe entspricht. Die Emissionszentrale tritt
extern gegenüber den Gläubigern als Hauptschuldnerin auf und verfügt intern
gegenüber den beteiligten Gemeinden - im vorliegenden Zusammenhang gegenüber
der Munizipalgemeinde und der Burgergemeinde Leukerbad - über eigene
Deckungsansprüche auf Rückzahlung der geleisteten Anleihen. Damit kann sie
auch einen allfälligen Schaden aus dem Ausfall solcher Anleihen geltend
machen.
2.5.2 Bei den Obligationenanleihen stellt sich die weitere Frage, ob die der
Klägerin gegenüber bestehende Pflicht der an der Emission beteiligten
Gemeinden, die Rückforderung der Kreditgeber anteilsmässig sicherzustellen,
einem allfälligen Haftungsanspruch gegenüber Dritten vorgeht bzw. den
behaupteten Schaden bei der Emissionszentrale ausschliesst, soweit diese
durch Geltendmachung der Sicherstellung befriedigt werden könnte. Ginge die
Sicherstellungsforderung dem Haftungsanspruch vor, so würde es der Klägerin
insoweit an der Aktivlegitimation fehlen, als die beiden Ansprüche
deckungsgleich wären.
Der Sicherstellungsanspruch gegen die Gemeinden, für einen Ausfall
aufzukommen, stellt - im Unterschied zur von den Gemeinden zusätzlich
eingegangenen Solidarbürgschaft gegenüber den Anleihensgläubigern - keine
Bürgschaft gemäss Art. 492 ff. OR dar, sondern ist eigenständiger Natur. Die
Kumulation von Haftungs- und Sicherstellungsanspruch ist bis zu einem
gewissen Grad vergleichbar mit der Rechtslage bei konkurrierenden
Haftungsansprüchen, welche, auch wenn sie auf unterschiedlicher Grundlage
beruhen, nebeneinander bestehen können. Art. 51 OR schreibt für solche Fälle
Anspruchskonkurrenz vor: Die jeweiligen Schuldner haften solidarisch, und der
Gläubiger kann sich den Schuldner, von dem er seinen Anspruch befriedigen
lassen will, grundsätzlich frei aussuchen. Die interne Aufteilung der Lasten
zwischen den verschiedenen Schuldnern berührt die Rechtsstellung des
Gläubigers nicht.
Im vorliegenden Zusammenhang sind die Gemeinden allerdings nicht zu
Schadenersatz, sondern lediglich zur Sicherstellung der Ansprüche der
Klägerin einer säumigen Gemeinde gegenüber verpflichtet. Diese Pflicht ist
jedenfalls im Verhältnis zur Geltendmachung der Hauptschuld subsidiär. Eine
andere Frage ist, welches ihr Verhältnis zur Geltendmachung eines an die
Stelle der Hauptschuld tretenden Schadenersatzanspruches gegenüber einem
Dritten ist. Es kann hier offen bleiben, ob die Klägerin, wie sie meint,
geradezu verpflichtet ist, vorweg allfällige Haftungsansprüche zu klären, um
die Einrede auf Seiten der Sicherstellungsverpflichteten zu vermeiden, ihrer
Sorgfaltspflicht nicht nachgekommen zu sein. Jedenfalls steht es der Klägerin
frei, mit der Geltendmachung des Sicherstellungsanspruchs abzuwarten, bis
allfällige Haftungsforderungen geklärt sind. Auf Seiten der Klägerin fehlt es
demnach nicht bereits deshalb an einem Schaden bzw. an der Aktivlegitimation,
weil sie über Sicherstellungsansprüche gegenüber anderen Gemeinden verfügt.
Welches Verhältnis intern zwischen dem Beklagten und den
sicherstellungsverpflichteten Gemeinden besteht bzw. wer gegebenenfalls auf
wen Rückgriff nehmen könnte, braucht hier nicht entschieden zu werden.
Schliesslich hindert auch die von den beteiligten Gemeinden eingegangene
Bürgschaftsverpflichtung die Aktivlegitimation der Klägerin schon deshalb
nicht, weil dadurch nicht die Emissionszentrale, sondern einzig die
Anleihensgläubiger begünstigt werden. Die Klägerin bürgt sogar selber mit.
Sie kann somit nicht die Bürgschaft der anderen Gemeinden geltend machen,
weshalb sich die Frage gar nicht stellt, ob diese vorweg vor einem
allfälligen Haftungsanspruch gegenüber dem Kanton zu aktivieren wäre.
2.5.3 Bei den Privatplatzierungen hat die Klägerin demgegenüber mangels
Quotensicherung mit der die Emissionen durchführenden Bank, der Basler
Kantonalbank, in der allgemeinen Rahmenvereinbarung über die Zusammenarbeit
sowie in den jeweiligen konkreten Übernahmeverträgen die folgende
Sicherungsklausel vereinbart:
"Die ESG tritt gegenüber der Basler Kantonalbank, Basel, als Vertreterin der
Anleihensgläubiger, ihre sämtlichen Forderungen und die damit verbundenen
Rechte aus dem ihr von den Gemeinden erteilten Auftrag zahlungshalber ab. Die
Basler Kantonalbank gilt als ermächtigt, alle den Anleihensgläubigern aus der
Zession zustehenden Rechte in deren Namen geltend zu machen."
Im Jahresbericht 1999 der Emissionszentrale findet sich dazu die Bemerkung:
"Bei Privatplatzierungen bestehen keine Sicherheiten in Form von
Bürgschaften. Die ESG hat sicherheitshalber ihre Ansprüche gegenüber den an
der Emission beteiligten Mitglieder an die Basler Kantonalbank als
Vertreterin der Gläubiger zediert."
Der Wortlaut der Sicherungsklausel und die Bemerkung im Jahresbericht 1999
der Klägerin könnten darauf schliessen lassen, es handle sich um eine
eigentliche, bereits vollzogene Forderungsabtretung, womit die Klägerin nicht
mehr zur Geltendmachung der mit der Hauptschuld verbundenen Rechte wie den
hier eingeklagten Haftungsanspruch berechtigt wäre. Aus den Aussagen der von
der Bundesgerichtsdelegation einvernommenen Vertreter der Emissionszentrale
(A. Glatthard) und der Basler Kantonalbank (C. Schöniger) wie auch des
früheren Direktors und Verwaltungsratsdelegierten der Emissionszentrale (B.
Koenig) ergibt sich jedoch, dass die Beteiligten die Sicherungsklausel anders
verstanden haben. Die Sicherungsklausel sollte für den Fall gelten, dass die
Emissionszentrale infolge Konkurses oder Nachlassstundung ihre
Handlungsfähigkeit verlöre, womit die an der Privatplatzierung teilnehmenden
Gemeinden ihre Zahlungen nicht in die Masse, sondern an die Basler
Kantonalbank als Vertreterin der Anleihensgläubiger zu leisten hätten. Die
beteiligten Parteien gingen also nicht von einer bereits vollzogenen Zession,
sondern lediglich von einer bedingten Abtretung aus. Dieser Interpretation
entspricht das Verhalten der Vertragspartner, bzw. wie sie die fraglichen
Forderungen behandelt haben. Während die Emissionszentrale sämtliche
Ansprüche, die ihr gegenüber den Gemeinden aus deren Beteiligungen an
Privatplatzierungen zustehen, als Aktiven in ihrer Bilanz führte und
weiterhin führt, erachtete sich die Basler Kantonalbank offenbar nie als
Inhaberin dieser Forderungen. Sie macht sie in ihrem bundesgerichtlichen
Haftungsprozess gegenüber dem Beklagten im Übrigen auch nicht selber geltend.
Überdies haben die Gemeinden ihre sämtlichen Zins- und Kapitalrückzahlungen
aus Beteiligungen an Privatplatzierungen bisher immer ausnahmslos an die
Emissionszentrale und nicht an die Basler Kantonalbank geleistet, ohne dass
sich diese daran gestört hätte.
Sowohl die Klägerin als auch die Basler Kantonalbank haben die fragliche
Sicherungsklausel somit übereinstimmend so verstanden, dass die darin
erwähnte Abtretung nicht sogleich rechtswirksam wird, sondern lediglich
bedingt für den möglichen künftigen Fall geltend sollte, dass die
Emissionszentrale nicht mehr vollständig handlungsfähig wäre. Da es für die
Auslegung einer Vertragsklausel in erster Linie auf den übereinstimmenden
Willen der Vertragspartner ankommt, erweist sich diese Interpretation als
zutreffend und verbindlich. Die beiden an der Vereinbarung beteiligten
Parteien wie auch die betroffenen Gemeinden sind sodann bisher
übereinstimmend davon ausgegangen, dass der als Bedingung vorbehaltene Fall
bis heute nicht eingetreten ist. Für eine andere Feststellung fehlen denn
auch jegliche Anhaltspunkte.
Demnach ist im vorliegenden Verfahren davon auszugehen, dass die Klägerin
ihre Forderungen aus den Privatplatzierungen nicht abgetreten hat und den
daraus abgeleiteten Haftungsanspruch gegenüber dem Beklagten in eigenem Namen
geltend machen kann, womit sie auch insoweit aktivlegitimiert ist.
2.6 Art. 1 Abs. 1 Bst. a und Art. 4 Abs. 1 VG sehen die Haftung des Staates
(Kantons) für den Schaden vor, den ein Amtsträger in Ausübung seiner
amtlichen Tätigkeit einem Dritten zufügt. Diese Haftung ist gemäss Art. 5 VG
originärer und ausschliesslicher Art. Als Amtsträger gelten nach Art. 3 VG
alle Mitglieder und Ersatzmitglieder der Behörden und Kommissionen des
Kantons und der öffentlichen Gemeinwesen sowie alle in deren Dienst stehenden
Personen, seien sie vollamtlich, nebenamtlich, ständig oder vorübergehend
tätig.
Die Klägerin behauptet, einen massgeblichen Schaden erlitten zu haben,
welcher auf das Verhalten bzw. das Untätigbleiben des Staatsrats oder diesem
unterstellter Behörden zurückzuführen sei. Dabei handelt es sich um
Amtsträger gemäss Art. 3 VG. Die Klägerin macht einen Haftungsanspruch im
Sinne des Verantwortlichkeitsgesetzes gegen den Kanton geltend. Insofern
steht der Passivlegitimation des Beklagten nichts entgegen. Erneut wird
separat zu prüfen sein, ob dies auch insoweit gilt, als lediglich ein
indirekter Schaden zur Beurteilung ansteht.
3. Grundsätzlicher Schadenseintritt
Als Schaden wird von der Klägerin - nebst Zinsausstand, Aufwand und
entgangenen Einnahmen wegen Unmöglichkeit, weitere Anleihen zu tätigen - der
Ausfall der folgenden Anleihen und Privatplatzierungen geltend gemacht:
Munizipalgemeinde Leukerbad
Privatplatzierung Nr. 18 fällig 29.4.98 5 Millionen
Anleihe Serie 63 fällig 14.5.03 10 Millionen
Anleihe Serie 73 fällig 3.7.03 6 Millionen
Total 21 Millionen
Burgergemeinde Leukerbad
Anleihe Serie 70 fällig 22.6.05 9 Millionen
Privatplatzierung Nr. 25 fällig 6.7.00 9 Millionen
Privatplatzierung Nr. 26 fällig 15.9.05 2 Millionen
Total 20 Millionen
Gesamttotal 41 Millionen
Die Klage geht primär auf Feststellung der Haftung in noch nicht
bezifferbarem Umfang, subsidiär auf Leistung von Fr. 26'637'217.25 zuzüglich
den jeweiligen Betrag des von den Gemeinden ab Fälligkeit vertraglich
geschuldeten Verzugszinses, eventuell in richterlich zu bestimmender Höhe,
nebst Verzugszins zu 5 Prozent, unter Vorbehalt des Nachklagerechts.
Strittig ist freilich, ob bzw. wieweit ein allfälliger Schaden als
eingetreten gelten kann. Auch wenn dies nicht abschliessend beurteilt zu
werden braucht, rechtfertigen sich dazu doch einige Bemerkungen.
3.1 Die Munizipalgemeinde macht in ihrer Klage gegen den Kanton Wallis
geltend, den Gläubigern sei noch gar kein Schaden entstanden, da das
Bundesrecht keinen Kapitalverzicht im Sinne einer Dividende und - wie das
Bundesgericht in seinen Entscheiden zu den Verfügungen des Beirates
festgehalten habe (vgl. BGE 127 III 55) - auch kein Ende des Zinsenlaufes der
Gläubigerforderungen vorsehe. Dieser Auffassung schliesst sich der Beklagte
an. Einerseits trifft dabei zwar theoretisch zu, dass nach dem Bundesrecht
kein Verlust eintritt; andererseits ist im vorliegenden Fall tatsächlich aber
von Nichteinbringlichkeit auszugehen, gibt es doch keine Regelung der
Sanierung für den Fall der Überschuldung einer Gemeinde, die nicht innert
vernünftiger Frist behoben werden kann. Dabei bleibt es bei der Frage, ob es
der Umstand, dass nach menschlichem Ermessen eine Sanierung auf Jahre hinaus
ausgeschlossen erscheint, wie dies im vorliegenden Fall zutrifft,
rechtfertigt, für die Gläubigerforderungen einen Schaden anzuerkennen.
3.1.1 Für die Ansprüche, die der Klägerin gegenüber der Burgergemeinde
Leukerbad zustehen, muss freilich in Betracht gezogen werden, dass die
Gläubiger unter Einschluss der Emissionszentrale am 7. Dezember 1999 mit der
Burgergemeinde einen Sanierungsvertrag abgeschlossen haben, der vorerst bis
zum 31. Dezember 2004 läuft. Im Wesentlichen ist für die Forderungen der
Emissionszentrale darin vereinbart, dass diese vom 1. Juli 1999 bis zum 31.
Dezember 2004 zinslos gewährt werden, dass die Zinsausstände per 30. Juni
1999 nach verfügbarer Liquidität und unter Berücksichtigung einer bestimmten
Priorität bar zu bezahlen und dass allfällige Überschüsse zur
bestandesproportionalen Amortisation aller Gläubigerforderungen zu verwenden
sind. Im Übrigen ist mit dieser Vereinbarung ein Zahlungsaufschub (Stundung)
verbunden, der auch für die Forderungen der Emissionszentrale auf
Rückerstattung der von dieser erteilten Kredite gilt und den sich die
Klägerin entgegenhalten lassen muss. Kann sie die entsprechenden Ansprüche
zurzeit nicht gegenüber der Schuldnerin geltend machen, ist ihr dies auch für
den daraus abgeleiteten Schadenersatzanspruch gegenüber dem Beklagten
verwehrt. Insoweit hat die Klägerin bisher demnach keinen Schaden erlitten,
der zu einer Haftung des Kantons führen könnte.
Dass der Staatsrat in den Beschluss über die Homologation des
Sanierungsvertrages die Klausel aufnahm, der Sanierungsvertrag dürfe in
gegenwärtigen und künftigen Prozessverfahren gegen den Kanton Wallis nicht
verwendet werden, schliesst entgegen der Meinung der Klägerin nicht aus,
einen Schadenseintritt auf Seiten derselben zugunsten des Kantons zu
verneinen.
3.1.2 Anders verhält es sich hinsichtlich der Kreditforderungen der Klägerin
gegenüber der Munizipalgemeinde Leukerbad. Insofern gibt es keinen
Sanierungsvertrag. Damit fiele in Betracht, wenigstens für die fälligen
Forderungen, die sich als uneinbringlich erweisen, einen Schaden anzunehmen.
3.2 Vorweg ist zu prüfen, ob die Anleihen von Seiten der Munizipalgemeinde
korrekt verabschiedet worden sind.
3.2.1 Nach Art. 16 Abs. 1 lit. c-e des Walliser Gesetzes vom 13. November
1980 über die Gemeindeordnung (GOG) unterliegen der Beschlussfassung durch
die Urversammlung:
die Aufnahme von Darlehen, deren Betrag 10 % der Brutto-Einnahmen des letzten
Verwaltungsjahres übersteigt, mit Ausnahme der Konsolidierung des Saldos
bestehender Darlehen,
die Gewährung von Darlehen, die nicht genügend sichergestellt sind und die 1
% der Brutto-Einnahmen des letzten Verwaltungsjahres übersteigen,
die Bürgschaften und analoge Garantien zu Lasten der Gemeinde, deren Betrag 5
% der Brutto-Einnahmen des letzten Verwaltungsjahres übersteigt.
Die in den beiden ersten Bestimmungen geregelten Verpflichtungen (gemäss Art.
16 Abs. 1 lit. c und d GOG) unterliegen darüber hinaus der
Genehmigungspflicht durch den Staatsrat (Art. 123 lit. b und e GOG). Eine
entsprechende Regelung enthält im Übrigen bereits Art. 75 Abs. 3 KV. Die
Genehmigung durch den Staatsrat ist Voraussetzung für das Inkrafttreten
allfälliger Darlehensaufnahmen (Art. 17 GOG). Zu den rechtlichen Sanktionen
bei allfälligem Kreditbezug trotz Fehlens der erforderlichen Genehmigungen
äussert sich das Gesetz nicht.
Seit Anfang der achtziger Jahre wurde anscheinend lediglich eine Anleihe der
Munizipalgemeinde - 1986 bei der Raiffeisenkasse Leukerbad über zehn
Millionen Fr. für den Bau einer Schule - durch den Staatsrat genehmigt; in
der gleichen Periode hat übrigens auch die Burgergemeinde lediglich eine
Darlehensaufnahme im Betrag von vier Millionen Fr. für den Schwimmbadbau
genehmigen lassen.
3.2.2 Die Klägerin macht nicht geltend, irgendwelche Darlehen, die sie selbst
vergeben hat oder welche durch ihre Kredite abgelöst worden sind, seien
korrekt genehmigt bzw. homologiert worden. Sie ist vielmehr der Auffassung,
solche Genehmigungen seien (in Anwendung der Ausnahmeregelung von Art. 16
Abs. 1 lit. c und Art. 123 lit. b, jeweils letzter Satzteil, GOG) für die von
ihr erteilten Kredite nicht nötig gewesen, da es sich um die Ablösung alter
vorbestandener Schulden (Darlehen) gehandelt habe.
Der Beklagte hält dafür, jedenfalls in einem Fall habe es sich (wenigstens
teilweise) um eine Neuverpflichtung gehandelt. Im Übrigen hätten auch die
alten (abgelösten) Verpflichtungen am gleichen Mangel gelitten. Schliesslich
habe die Genehmigungspflicht jedenfalls für die - bei den
Obligationenanleihen - gleichzeitig eingegangene Bürgschaftsverpflichtung
(soweit diese nicht vorbestanden hat, sondern neu gewesen ist) gegolten.
3.2.3 Wieweit mit den heute noch fraglichen, von der Klägerin der
Munizipalgemeinde Leukerbad gewährten Krediten alte Darlehen abgelöst worden
sind, kann hier wohl offen bleiben. So oder so dürfte der Wegfall der
Genehmigungspflicht bei der Konsolidierung einer vorbestandenen Schuld durch
ein neues Darlehen aus teleologischer Sicht darauf beruhen, dass das alte
Darlehen der Genehmigungspflicht unterlag und daher von den dafür zuständigen
Behörden bereits bewilligt worden ist. Ist eine solche Genehmigung nie
erfolgt, kann auch keine Ausnahme bei der Konsolidierung gelten; andernfalls
liesse sich die Genehmigungspflicht einfach dadurch umgehen, dass eine
nichtgenehmigte Verpflichtung eingegangen und kurz darauf gleich wieder durch
eine neue konsolidiert (abgelöst) würde. Das kann nicht der Sinn der Regelung
sein.
Im vorliegenden Zusammenhang ist lediglich eine einzige Verpflichtung von der
dafür zuständigen kommunalen Legislative genehmigt worden. Es handelt sich um
die Anleihe von 10 Millionen Fr. der Serie 28, beschlossen am 7. Februar 1983
vom - damals zuständigen - Generalrat der Munizipalgemeinde. In keinem Fall
wurde jedoch die erforderliche Homologation des Staatsrates eingeholt. Bei
der vom Generalrat genehmigten Anleihe bestand im Übrigen offenbar die
Meinung, es handle sich wenigstens teilweise um eine Umschuldung, wobei
unbekannt ist, welches die ursprüngliche Schuld gewesen wäre und ob dafür die
erforderlichen Genehmigungen vorgelegen hätten; jedenfalls wurde aber
unbestrittenermassen auch die eingegangene Neuverschuldung nicht homologiert.
3.2.4 Unmassgeblich ist, dass für die Bürgschaften keine Genehmigungen
vorliegen, geht es in der Sache doch nicht um die Nichteinbringlichkeit der
Bürgschaftsverpflichtungen der Gemeinden Leukerbad, die aus dem Ausfall von
anderen Gemeinden entstehen könnten, sondern um die Hauptverpflichtung aus
den Anleihen selber.
3.3 Offen bleiben kann, welche Folgerungen sich aus dem Fehlen der
erforderlichen Genehmigungen für die gegenüber der Munizipalgemeinde
Leukerbad bestehenden Forderungen der Klägerin auf Kreditrückzahlung und die
damit verbundenen Zinsansprüche bzw. für den daraus gegenüber dem Beklagten
abgeleiteten Haftungsanspruch ergeben. Selbst wenn auf Seiten der Klägerin im
Zusammenhang mit den der Munizipalgemeinde gegenüber bestehenden
Kreditforderungen von einem Schaden auszugehen wäre, kann dies höchstens für
nichteinbringliche fällige Ansprüche gelten. Vor der Fälligkeit kann kein
Schaden entstehen, da nicht sicher ist, ob nicht vielleicht doch noch Zahlung
erfolgt. Das hat grundsätzlich auch im vorliegenden Fall zu gelten, obwohl
die Emissionszentrale mit grosser Wahrscheinlichkeit einen Ausfall erleiden
wird. Wie sich die Finanzen der Munizipalgemeinde aber wirklich entwickeln
werden, bleibt letztlich spekulativ und ist auch von heute nicht bekannten
Umständen abhängig.
3.3.1 Der Versuch des Beirates, alle Forderungen gegenüber der
Munizipalgemeinde als fällig zu erklären und damit den Zinsenlauf zu stoppen,
ist gescheitert; ein entsprechender Entscheid des Kantonsgerichts Wallis (als
obere Aufsichtsbehörde in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen) wurde vom
Bundesgericht geschützt (vgl. das unveröffentlichte Urteil des Bundesgerichts
vom 1. Dezember 2000, 5P.418/2000). Gemäss BGE 127 III 55 hat der Beirat
ohnehin überhaupt keine Befugnisse zu Eingriffen in die Gläubigerrechte.
Fällig waren bei Klageerhebung lediglich die Rückzahlung der
Privatplatzierung Nr. 18 (über 5 Millionen Fr.) sowie die bis dannzumal
aufgelaufenen Zinsausstände aus allen der Munizipalgemeinde gewährten
Kredite. Indessen sind am 14. Mai 2003 und damit während der Rechtshängigkeit
der vorliegenden Klage die Anleihe der Serie 63 (über 10 Millionen Fr.) und
am 3. Juli 2003, d.h. am Tag des vorliegenden Urteils, auch die Anleihe der
Serie 73 (über 6 Millionen Fr.) fällig geworden. Ob die Fälligkeit eventuell
schon früher eingetreten wäre, wenn - aufgrund der fehlenden Genehmigungen -
von der Ungültigkeit der Kredite ausgegangen würde, kann dahingestellt
bleiben.
3.4 Was schliesslich die von der Emissionszentrale ebenfalls eingeklagten
entgangenen Einnahmen aus ihrer Geschäftstätigkeit betrifft, so könnten diese
nur dann als lucrum cessans einen massgeblichen Schadensposten bilden, wenn
die Klägerin mit ihren Geschäften einen Gewinn erzielt hätte. Das erscheint
fraglich, nachdem sie keine gewinnstrebige Organisation ist. Abgesehen davon
fragt es sich, ob die Emissionszentrale mit ihrem Stammkapital von lediglich
rund 5,492 Millionen Fr. im Jahre 1998 - bei gleichzeitigem Emissionsbestand
von 3,856 Milliarden Fr - nicht einfach über eine ungenügende Kapitalbasis
verfügt, um beim Ausfall einer bzw. zweier Gemeinde(n) ihre
Geschäftstätigkeit weiterführen zu können. Damit könnte der Stillstand der
Geschäftstätigkeit weitgehend, wenn nicht überwiegend auf ihre eigene
Organisationsform bzw. Struktur zurückzuführen sein, und es könnte sich
schlicht um das normale Geschäftsrisiko der Klägerin handeln. Dies kann aber
- im Hinblick auf die erfolgte Beschränkung des Verfahrensgegenstandes -
offen bleiben.
4. Leistungsklage und Feststellungsinteresse
Die Erwägungen zum grundsätzlichen Schadenseintritt bzw. zur Fälligkeit der
der Haftungsklage zugrunde liegenden Forderungen sind auch für die Frage von
Belang, welche Klageform der Klägerin zusteht.
4.1 Soweit von einem eingetretenen Schaden auszugehen ist, erweist sich die
Klage zweifellos als solche auf Leistung als zulässig. Fraglich ist, ob die
Klägerin, wie sie meint, darüber hinaus ein Interesse hat, ihren Anspruch mit
einer Feststellungsklage gerichtlich beurteilen zu lassen.
4.2 Die Zulässigkeit der Feststellungsklage ist keine Frage des
Prozessrechts, sondern des materiellen Rechts (vgl. BGE 110 II 352 E. 1 S.
353 ff.). Art. 25 BZP, worin die Feststellungsklage geregelt wird, gilt auch
für die direkten Verfahren vor dem Bundesgericht (vgl. BGE 103 II 220 E. 2 S.
221 f.; 97 II 371 E. 2 S. 375). Wer eine Leistungsklage anstrengt, hat in der
Regel kein genügendes Feststellungsinteresse, bildet doch die Feststellung
lediglich die Grundlage einer Leistungsklage (BGE 114 II 253 E. 2 S. 255
ff.). Wer auf Leistung klagen kann, dem ist die Feststellungsklage mithin
grundsätzlich verwehrt.
4.3 Das Bundesgericht lässt die Feststellungsklage allerdings zu, wenn der
Kläger über ein hinreichendes persönliches Interesse an der verlangten
Feststellung verfügt (vgl. BGE 122 III 279 E. 3 S. 282). Dieses Interesse
kann tatsächlicher oder rechtlicher Art sein (BGE 123 III 49 E. 1a S. 51).
Auch bei möglicher Leistungsklage kann im Hinblick auf eine mögliche künftige
Entwicklung eines gegenwärtigen Rechtsverhältnisses ausnahmsweise auf
Feststellung geklagt werden, wenn der Kläger ein erhebliches Interesse an der
sofortigen Feststellung vorgängig einer allfälligen Leistungsklage hat (BGE
103 II 220 E. 3 S. 222; 97 II 371 E. 2 S. 375; 96 II 129 E. 2 S. 131). Das
trifft namentlich zu, wenn die Ungewissheit der Rechsbeziehungen zwischen den
Parteien durch die richterliche Feststellung behoben werden kann und die
Fortdauer der Ungewissheit für den Kläger unzumutbar ist, weil für längere
Zeit nicht auf Leistung oder jedenfalls nicht auf vollen Schadenersatz
geklagt werden kann (BGE 123 III 49 E. 1a S. 51; 120 II 20 E. 3a S. 21 f.),
oder wenn die Verletzung andauert und der Schaden noch wächst, der
Geschädigte mithin die Leistungsklage vorläufig auf einen Teil des Schadens
beschränken muss, weil er weitere Forderungen weder beziffern noch abschätzen
kann (BGE 99 II 172 E. 2 S. 174). In diesem Zusammenhang ist freilich auch
Art. 42 Abs. 2 OR zu beachten, wonach der Richter den nicht ziffermässig
nachweisbaren Schaden nach seinem Ermessen mit Rücksicht auf den gewöhnlichen
Lauf der Dinge und auf die vom Geschädigten getroffenen Massnahmen
abzuschätzen hat.
4.4 Die Beschränkung des Prozessgegenstandes auf bestimmte Vorfragen
grundsätzlicher Art, wie sie vom Instruktionsrichter verfügt worden ist,
bedeutet nicht, dass damit die Zulässigkeit einer Feststellungsklage bejaht
wurde, wie die Klägerin anzunehmen scheint. Zwar hat sich das Bundesgericht
nunmehr in einem Vorentscheid zu bestimmten grundsätzlichen Fragen vorweg zu
äussern, bevor das Urteil in allen Punkten gefällt wird. Dabei geht es aber
immer um Fragen, die Voraussetzung der Anerkennung eines Leistungsanspruches
auf Seiten der Klägerin bilden, und nicht um die Feststellung des
Ersatzanspruches bei erst künftig eintretendem Schaden.
4.5 Soweit ein Schaden bereits eingetreten sein sollte, kann die Klägerin,
wie dargelegt, auf Leistung klagen. Ob die Leistungsklage sich schon heute
als zulässig erweist, hängt davon ab, ob davon ausgegangen wird, mit der
Fälligkeit der Kreditrückforderungen und der aussichtslosen Finanzlage der
Munizipalgemeinde Leukerbad sei der Schaden bei der Klägerin bereits
eingetreten. Diese Frage braucht aber nicht definitiv beantwortet zu werden
(vgl. dazu im Übrigen E. 3). Dass einzelne Forderungen, aus denen die
Klägerin einen Haftungsanspruch ableitet, bei Klageerhebung oder sogar im
jetzigen Zeitpunkt eventuell noch nicht fällig waren bzw. sind, ändert nichts
daran, dass der behauptete Schaden genau bezifferbar bzw. jedenfalls
abschätzbar ist und dass über dessen Massgeblichkeit keine unzumutbare
Ungewissheit bestand bzw. besteht. Einerseits wird der Klägerin im gegebenen
Zeitpunkt die entsprechende Leistungsklage offen stehen, und andererseits
wird die allfällige Ungewissheit über die grundsätzliche Haftbarkeit des
Beklagten durch das vorliegende Verfahren in einer Weise beseitigt, dass die
Klägerin ihr künftiges Prozessrisiko abschätzen können wird. Auch ihre
Geschäftsinteressen vermitteln der Klägerin kein hinreichendes, darüber
hinaus gehendes Feststellungsinteresse. Die Voraussetzungen für eine
Feststellungsklage erweisen sich damit nicht als erfüllt.
4.6 Was schliesslich die von der Emissionszentrale ebenfalls eingeklagten
entgangenen Einnahmen aus ihrer Geschäftstätigkeit betrifft, so können diese
mit Leistungsklage geltend gemacht werden. Für eine Feststellungsklage
besteht auch insoweit kein Raum. Der entgangene Gewinn - so ein solcher
überhaupt als Schaden in Frage kommt (vgl. E. 3.4) - ist zwar im vorliegenden
Zusammenhang nicht leicht bezifferbar. Dies führt aber nicht zur Zulässigkeit
einer Feststellungsklage, sondern zur Anwendbarkeit von Art. 42 Abs. 2 OR,
wonach der Schaden gegebenenfalls durch Ermessen abzuschätzen wäre. Der
eingeklagte Schadenspunkt könnte demnach höchstens im Rahmen der Leistungs-,
nicht aber als Feststellungsklage zugelassen werden.
5. Verjährung
Der Beklagte beruft sich auf Verjährung der eingeklagten Ansprüche. Entgegen
der Ansicht der Klägerin hat der Kanton die entsprechende Einrede, wenn auch
nicht mit Nachdruck, so doch hinreichend erhoben.
5.1 Nach Art. 8 VG verjährt der Anspruch auf Schadenersatz in einem Jahr von
dem Tag an, wo der Geschädigte Kenntnis vom Schaden und vom ersatzpflichtigen
Gemeinwesen erlangt hat, jedenfalls aber mit dem Ablauf von zehn Jahren, vom
Tage der schädigenden Handlung an gerechnet (Abs. 1). Wird jedoch die Klage
aus einer strafbaren Handlung hergeleitet, für die das Strafrecht eine
längere Verjährung vorschreibt, so gilt diese auch für die Schadenersatzklage
(Abs. 2).
Keine Partei beruft sich auf die Verjährungsregel von Art. 8 Abs. 2 VG. Damit
ist von der Regelung von Art. 8 Abs. 1 VG auszugehen, wonach der allfällige
Schadenersatzanspruch relativ nach einem Jahr und absolut nach zehn Jahren
verjährt. Gemäss Art. 18 VG finden die Vorschriften des schweizerischen
Obligationenrechts als ergänzendes kantonales Recht Anwendung, wo das
Verantwortlichkeitsgesetz keine Regelung enthält. Damit ist unter anderem
Art. 135 OR anwendbar, welcher die Unterbrechung der Verjährung ordnet.
Danach wird die Verjährung insbesondere unterbrochen durch Schuldbetreibung,
durch Klage oder Einrede vor einem Gerichte oder Schiedsgericht sowie durch
Eingabe im Konkurse und Ladung zu einem amtlichen Sühneversuch.
5.2 Soweit die Klägerin ihren behaupteten Schadenersatzanspruch nicht auf
Umstände zurückführt, die sich länger als zehn Jahre vor der Einleitung der
Betreibung gegen den Beklagten am 21. April 1999 ereignet haben, erweist sich
die zehnjährige Frist der absoluten Verjährung nicht als abgelaufen.
Für den Beginn des Laufes der einjährigen Frist der relativen Verjährung
kommt es demgegenüber auf den Zeitpunkt an, in dem die Klägerin Kenntnis vom
behaupteten Schaden und vom ersatzpflichtigen Gemeinwesen erhalten hat.
Entscheidend ist insofern, dass die Emissionszentrale erst frühestens mit dem
Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Grossen Rates des Kantons Wallis
vom Februar 1999 von den wesentlichen Zusammenhängen und insbesondere von
einer allfälligen Verletzung der Aufsichtspflicht durch die kantonalen
Behörden, welche die Grundlage der Schadenersatzklage abgeben sollen,
Kenntnis erhielt. Erst diesem Bericht konnte sie mit der erforderlichen
Sicherheit entnehmen, worüber die einzelnen kantonalen Behörden von wann an
Kenntnis hatten. Die am 21. April 1999 eingeleitete Betreibung gegen den
Kantons Wallis bzw. die am 17. September 1999 eingereichte Klage erfolgten
daher rechtzeitig. Selbst wenn der Zeitpunkt vom 15. Mai 1998, als die
Emissionszentrale den zuständigen Staatsrat anschrieb, als fristauslösender
Ausgangspunkt erachtet würde, erging die Betreibung im April 1999 innert der
einjährigen Verjährungsfrist. Diese erweist sich damit als gewahrt.
5.3 Daran ändert, entgegen der Ansicht des Beklagten, die Verjährungsregel
von Art. 67 Abs. 1 OR nichts. Auch insoweit, als der Haftungsanspruch der
Klägerin auf Forderungen aus ungerechtfertigter Bereicherung zurückzuführen
wäre, sind für den Schadenersatzanspruch die Verjährungsbestimmungen des
Haftungsrechts und nicht diejenigen von Art. 67 Abs. 1 OR massgeblich. Im
Übrigen hat die dazu einzig berechtigte Munizipalgemeinde die
bereicherungsrechtliche Verjährungseinrede gegenüber der Emissionszentrale
nie erhoben. Soweit eine solche Einrede möglich gewesen wäre, könnte dies
gegebenenfalls lediglich im Verhältnis zwischen der Munizipalgemeinde und dem
Kanton massgeblich werden, nicht aber vom Beklagten der Emissionszentrale
entgegengehalten werden.
6. Grundsätze der Staatshaftung
Art. 61 OR sieht vor, dass der Bund und die Kantone auf dem Weg der
Gesetzgebung für den Bereich der Staatshaftung (Haftung für Schaden aus
staatlicher Tätigkeit) vom Obligationenrecht abweichende Bestimmungen
erlassen können. Gemäss Art. 21 Abs. 1 KV haften der Staat, die Gemeinden und
die mit Rechtspersönlichkeit ausgestatteten Gemeindeverbände des öffentlichen
Rechts gegenüber Dritten für die Handlungen ihrer Agenten. Nach Art. 4 VG
haften der Staat und die Gemeinden für den Schaden, den ein Amtsträger in
Ausübung seiner amtlichen Tätigkeit einem Dritten widerrechtlich zufügt. Es
gilt die originäre (primäre) und ausschliessliche Haftung des Gemeinwesens,
d.h. der Amtsträger ist gegenüber Dritten nicht persönlich zu Schadenersatz
verpflichtet (Art. 5 VG). Die Vorschriften des Schweizerischen
Obligationenrechts gelangen ergänzend zur Anwendung (Art. 18 VG).
6.1 Vorausgesetzt wird widerrechtliches Handeln oder Unterlassen. Ein
Verschulden ist hingegen nicht erforderlich. Widerrechtlich ist die
Schadenzufügung dann, wenn die amtliche Tätigkeit des Beamten gegen Gebote
oder Verbote der Rechtsordnung verstösst, die dem Schutz des verletzten
Rechtsgutes dienen. Die Rechtsprechung hat auch die Verletzung von
allgemeinen Rechtsgrundsätzen als widerrechtlich bezeichnet (vgl. BGE 118 Ib
473 E. 2b, mit Hinweisen). Ein Verstoss kann sodann in der Überschreitung
oder im Missbrauch des dem Beamten durch Gesetz eingeräumten Ermessens
liegen; erforderlich ist dafür aber regelmässig ein eigentlicher
Ermessensfehler (vgl. BGE 116 Ib 193 E. 2b S. 196).
6.1.1 Haftpflichtrechtlich massgebliche Widerrechtlichkeit setzt die
Verletzung eines von der Rechtsordnung geschützten Gutes, eines Rechtsgutes
voraus, sei es, dass ein absolutes Recht des Geschädigten verletzt
(Erfolgsunrecht), sei es, dass eine reine Vermögensschädigung durch Verstoss
gegen eine einschlägige Schutznorm bewirkt wird (Verhaltensunrecht).
Vorbehalten bleiben in jedem Fall Rechtfertigungsgründe. Das Vermögen als
solches ist kein Rechtsgut, seine Schädigung für sich allein somit nicht
widerrechtlich. Vermögensschädigungen ohne Rechtsgutsverletzung sind daher an
und für sich nicht rechtswidrig; sie sind es nur, wenn sie auf ein Verhalten
zurückgehen, das von der Rechtsordnung als solches, d.h. unabhängig von
seiner Wirkung auf das Vermögen, verpönt wird. Vorausgesetzt wird, dass die
verletzten Verhaltensnormen zum Schutz vor diesen Schädigungen dienen (vgl.
BGE 123 II 577 E. 4d-f S. 581 ff.; 118 Ib 473 E. 2b; je mit Hinweisen; Jost
Gross, Staats- und Beamtenhaftung, in: Münch/Geiser [Hrsg.],
Schaden-Haftung-Versicherung, Handbücher für die Anwaltspraxis, Bd. V,
Basel/Genf/München 1999, Rz. 3.41; Tobias Jaag, Staatshaftung nach dem
Entwurf für die Revision und Vereinheitlichung des Haftpflichtrechts, in ZSR
122 II/2003, S. 59 ff.).
6.1.2 Das gesetzlich geforderte Verhalten kann aus einem Tun oder einem
Unterlassen bestehen. Wer allerdings eine Handlung unterlässt, zu der er nach
der Rechtsordnung nicht verpflichtet ist, verstösst nicht gegen diese und
handelt nicht rechtswidrig. Eine allgemeine Rechtspflicht, im Interesse
anderer tätig zu werden, besteht nicht. Vielmehr ist auch die
Handlungspflicht nur dann haftpflichtrechtlich von Bedeutung, wenn sie das
Interesse des Geschädigten verfolgt und sich aus einer Schutzvorschrift zu
dessen Gunsten ergibt. Widerrechtliche Unterlassung setzt damit eine
Garantenstellung für den Geschädigten voraus (vgl. BGE 123 II 577 E. 4d/ff S.
583; 118 Ib 473 E. 2b; je mit Hinweisen; Jaag, a.a.O., S. 44 f.).
Da das Vermögen als solches nicht wie ein absolutes Recht geschützt ist, kann
eine Vermögensschädigung durch staatliches Handeln - oder Unterlassen - eine
Haftpflicht des Staates nur auslösen, wenn dieses Handeln Verhaltensunrecht
darstellt (BGE 118 Ib 473 E. 2c S. 477). Insoweit Amtspflichtwidrigkeit einem
objektivierten Verschulden nahe kommt, wird die an sich kausale, d.h.
verschuldensunabhängige Staatshaftung mitunter auch als objektivierte
Verschuldenshaftung bezeichnet (vgl. etwa Jost Gross, Schweizerisches
Staatshaftungsrecht: Stand und Entwicklungstendenzen, 2. Aufl. Bern 2001, S.
163 ff.).
6.1.3 Die Vernachlässigung von Aufsichtspflichten kann eine massgebliche
Amtspflichtwidrigkeit darstellen (Jaag, a.a.O., S. 44 und 61). Dabei ist die
primäre Staatshaftung grundsätzlich als Organisationshaftung zu verstehen
(Gross, a.a.O., 2001, S. 4 f., 251 ff.; Ders., a.a.O., AJP 2002 S. 751 f.;
Ders., a.a.O., 1999, Rz. 3.52). Sie knüpft nicht ausschliesslich an ein
individuelles Fehlverhalten staatlicher Organisationsträger an, sondern
rechnet die Nicht-Erfüllung der Amtspflicht dem verantwortlichen Gemeinwesen
als Ganzem zu. Liegt ein Versagen auf unterer Stufe vor, ist daher
unwesentlich, ob die höhere Stufe davon Kenntnis hat oder nicht. Unerlässlich
bleibt aber, dass eine Pflicht zum Einschreiten besteht, sei es unmittelbar
gegenüber der zu beaufsichtigenden Organisationseinheit durch die dafür
zuständige Behörde, sei es durch Information derselben durch eine andere
Instanz über den Sachverhalt, der ein Einschreiten erfordert.
6.1.4 Schliesslich muss beachtet werden, dass nach der Rechtsprechung eine
haftungsbegründende Widerrechtlichkeit nicht bereits bei jeder
Amtspflichtverletzung, sondern erst dann vorliegt, wenn eine für die Ausübung
der hoheitlichen (amtlichen) Funktion wesentliche Amtspflicht verletzt worden
ist (vgl. BGE 123 II 577 E. 4d/dd S. 582; 118 Ib 163; je mit Hinweisen). Der
Beklagte will die Haftung nach Art. 4 Abs. 1 VG sogar auf schwerwiegende
Pflichtverletzungen beschränken und leitet dies vor allem aus Art. 4 Abs. 2
und 3 VG ab. Danach haftet das Gemeinwesen bei einem Entscheid, der im
Rechtsmittelverfahren geändert wird, nur, wenn dieser offensichtlich
willkürlich gewesen ist (Art. 4 Abs. 2 VG), und besteht für den Schaden aus
falscher Auskunft eine Haftung nur bei Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit
(Art. 4 Abs. 3 VG). Diese beiden Bestimmungen regeln somit Sonderfälle, in
denen es sich rechtfertigt, strengere Voraussetzungen für eine
Verantwortlichkeit des Kantons anzunehmen. Entgegen der Ansicht des Beklagten
lässt sich aus ihnen nicht ableiten, auch die gewöhnliche Haftung setze eine
schwerwiegende Pflichtverletzung voraus; im Gegenteil muss aus der
Sonderregelung geschlossen werden, dass im Normalfall gerade etwas anderes
gilt. Das ändert freilich nichts daran, dass jedenfalls eine für die
fragliche Funktion wesentliche Pflichtverletzung vorliegen muss.
6.2 Weiter ist nach den Grundsätzen des allgemeinen Haftungsrechts
erforderlich, dass zwischen der pflichtwidrigen Untätigkeit der staatlichen
Organe und dem geltend gemachten Schaden ein adäquater Kausalzusammenhang
bzw. Widerrechtlichkeitszusammenhang besteht (Gross, a.a.O., 2001, S. 193
ff.; Ders., a.a.O., 1999, Rz. 3.42 f. und 3.61; Jaag, a.a.O., S. 43 f.). Ein
solcher ist dann rechtlich erheblich, wenn das Verhalten des Schädigers nach
dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und der Erfahrung des Lebens an sich geeignet
war, einen Erfolg von der Art des eingetretenen herbeizuführen (BGE 123 III
112 E. 3a). Bei Unterlassung muss so genannte hypothetische Kausalität
vorliegen, d.h. es ist zu prüfen, ob pflichtgemässes Handeln den
Schadenseintritt verhindert hätte (BGE 115 II 440, 448). Der
Kausalzusammenhang kann durch ein anderes, überwiegend kausales Ereignis
unterbrochen werden. Dazu zählt auch ein überwiegendes Selbstverschulden des
Geschädigten oder ein entsprechendes Drittverschulden (vgl. BGE 123 II 577 E.
6 S. 587, mit Hinweisen; vgl. Art. 44 Abs. 1 OR; Jaag, a.a.O., S. 74 f.). Ein
Selbstverschulden, das nicht überwiegt, den Kausalzusammenhang somit nicht
unterbricht, kann - in analoger Anwendung von Art. 44 Abs. 1 OR - zur Kürzung
eines allfälligen Schadenersatzanspruchs führen. Ob diese Voraussetzungen der
Haftung im vorliegenden Fall erfüllt sind, ist freilich aufgrund der vom
Instruktionsrichter verfügten Verfahrensbeschränkung vorläufig nicht zu
prüfen.
7. Widerrechtlichkeit: Garantenstellung des Beklagten
Die Klage beruht auf der Grundlage, der Kanton Wallis habe seine
Aufsichtspflicht gegenüber der Munizipalgemeinde Leukerbad verletzt; er hätte
rechtzeitig einschreiten müssen, um zu verhindern, dass die Gemeindefinanzen
völlig aus dem Gleichgewicht gerieten bzw. Zahlungsunfähigkeit der Gemeinde
entstand. Geltend gemacht wird damit eine Haftung aus amtspflichtwidrigem
Unterlassen. Eine solche setzt nach dem Dargelegten voraus, dass den
kantonalen Organen - auf welcher Stufe auch immer - die Amtspflicht oblag,
gegenüber der fraglichen Gemeinde tätig zu werden bzw. die für ein solches
Tätigwerden zuständige Behörde rechtzeitig über den Sachverhalt zu
informieren, der ein solches Einschreiten erforderte. Notwendig ist aber
auch, dass die entsprechende Amtspflicht zum Zweck hat, das Interesse der
Klägerin zu verfolgen und sich aus einer Schutzvorschrift zu deren Gunsten
ergibt. Vorausgesetzt wird damit eine Garantenstellung des Beklagten für die
Klägerin.
Zunächst ist zu prüfen, welche Regeln sich im Hinblick auf eine allfällige
Garantenstellung des Kantons Wallis gegenüber Dritten im Zusammenhang mit den
Aufsichtspflichten gegenüber seinen Gemeinden aus dem Verfassungsrecht
ergeben. Danach ist auf das Gesetzesrecht einzugehen.
7.1 Die verfassungsrechtliche Regelung der Gemeinden findet sich in der
Bundes- und der Kantonsverfassung.
7.1.1 Das Bundesverfassungsrecht garantiert die Existenz der Gemeinden nicht.
Die neue Bundesverfassung bestimmt nunmehr immerhin ausdrücklich, dass die
Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet ist (Art.
50 Abs. 1 BV; Regula Kägi-Diener, in: Die schweizerische Bundesverfassung.
Kommentar, Ehrenzeller/ Mastronardi/ Schweizer/ Vallender (Hrsg.), Zürich/
Basel/ Genf/ Lachen 2002, Art. 50, Rz. 5 ff.; Hansjörg Seiler, Gemeinden im
schweizerischen Staatsrecht, in: Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.],
Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 31, Rz. 39). Es sind also die
Kantone, die in ihrer Gesetzgebung die Gemeinden und deren Organisation und
Zuständigkeiten regeln. Soweit den Gemeinden aber Autonomie gewährt wird,
können die kantonalen Behörden bzw. der Kanton grundsätzlich nicht ohne
weiteres für die Verwaltung der Gemeinden und für die widerrechtlichen
Handlungen der kommunalen Organe verantwortlich sein. Eine solche
Verantwortlichkeit kommt nur in Frage, wenn die kantonalen Organe ihnen
selbst obliegende gesetzlich verankerte Amtspflichten verletzt haben.
Immerhin setzt die Gemeindeautonomie auch eine gewisse Aufsicht der Kantone
über die Gemeinden voraus. Wie weit diese geht, ist jedoch Sache des
kantonalen Rechts, welches auch bestimmt, ob der Kanton in jedem Fall von
Amtes wegen einzuschreiten hat oder nur dann, wenn in erkennbarer Weise eine
bestimmte Schwere der Rechtsverletzung erreicht ist, oder allenfalls sogar
nur dann, wenn er in einem dafür vorgesehenen Verfahren angerufen wird.
7.1.2 Nach Art. 69 KV ordnen die Gemeinden ihre Angelegenheiten innerhalb der
Schranken der Verfassung und der Gesetze selbständig. Gemäss Art. 70 KV üben
sie ihre Tätigkeit so aus, dass sie mit dem Gemeinwohl und dem Interesse der
übrigen Gemeinwesen vereinbar ist, wobei das Gemeindevermögen zweckmässig
verwendet und sorgfältig verwaltet werden muss (Art. 70 Abs. 3 KV). Nach Art.
75 Abs. 1 KV sind die Gemeinden innerhalb der Schranken von Art. 69 KV der
Aufsicht des Staatsrates unterstellt; das Gesetz bestimmt die Art und Weise
dieser Aufsicht; sofern die Verfassung und das Gesetz nicht ausdrücklich
etwas Gegenteiliges vorsehen, beschränkt sich die Überprüfungsbefugnis des
Staatsrates auf die Gesetzmässigkeit. Nach Art. 75 Abs. 2-4 KV müssen diverse
Geschäfte, worunter Darlehen, vom Staatsrat genehmigt werden, wobei das
Gesetz das Genehmigungsverfahren regelt.
Die Kantonsverfassung sieht demnach die Aufsicht über die Gemeinden vor,
verweist aber die Regelung von Art und Umfang auf Gesetzesstufe. Als
Grundsatz kann immerhin gelten, dass dem Kanton eine Kontrolle auf
Gesetzmässigkeit zusteht, eine Ermessenskontrolle lediglich dort, wo dies
ausdrücklich vorgesehen ist.
7.2 Auch auf Gesetzesstufe finden sich Vorschriften zur kantonalen
Finanzaufsicht gegenüber den Gemeinden sowohl im Bundesrecht als auch im
kantonalen Recht.
7.2.1 Gemäss Art. 1 f. und 6 ff. SchGG ist die Zwangsvollstreckung gegenüber
Gemeinden insbesondere bezüglich des Verwaltungsvermögens erschwert. Eine
Gesamtliquidation in einem konkursartigen Verfahren ist ausgeschlossen, da
der Weiterbestand der Gemeinde und die Erfüllung der ihr übertragenen
öffentlichen Aufgaben nicht durch Auflösung derselben in Frage gestellt
werden können. Als Ausgleich dazu hat die Aufsichtsbehörde (kantonale obere
Betreibungsaufsichtsbehörde, vgl. Art. 4 Abs. 4 SchGG) auf Verlangen eines
Antragsberechtigten die Beiratschaft (Art. 28 ff. SchGG) anzuordnen, wenn ein
vom Gesetz erfasstes Gemeinwesen, namentlich eine Gemeinde (vgl. Art. 1
SchGG), sich zahlungsunfähig erklärt oder voraussichtlich während längerer
Zeit nicht in der Lage sein wird, seinen finanziellen Verpflichtungen
nachzukommen, und wenn gleichwohl eine administrative Zwangsverwaltung des
kantonalen Rechts in angemessener Frist nicht angeordnet wird oder diese sich
als ungenügend erweist (Art. 28 Abs. 1 SchGG). Dabei gehen namentlich die
Kompetenzen der ordentlichen Verwaltungsorgane und ihrer
Verwaltungsaufsichtsbehörden bezüglich der finanziellen Geschäftsführung auf
den Beirat über (vgl. Art. 39 SchGG). Der Beirat kann weitgehende Massnahmen
treffen bis hin zur Erhöhung der bestehenden Steuern und Abgaben (vgl. Art.
34 ff., insbes. Art. 37 SchGG).
7.2.2 Auf kantonaler Ebene gibt es mehrere gesetzliche Bestimmungen des
Kantons Wallis, welche die Aufsicht des Kantons über seine Gemeinden regeln.
Die Rechtsnormen zur Gemeindeaufsicht finden sich dabei zunächst im Gesetz
über die Gemeindeordnung. Weiter enthalten auch das Gesetz vom 24. Juni 1980
über die Geschäftsführung und den Finanzhaushalt des Kantons und deren
Kontrolle (FHG; SGS 611.1) und das Steuergesetz vom 10. März 1976 (StG; SGS
642.1) Aufsichtsregeln.
7.2.2.1 Gemäss Art. 2 GOG sind die öffentlichrechtlichen Körperschaften in
allen ihren Aufgaben, die sie von sich aus im öffentlichen Interesse
unternehmen, sowie für alle übertragenen Aufgaben innerhalb der gesetzlichen
Schranken selbständig. Art. 16, 17 und 123 GOG enthalten die bereits
beschriebenen Genehmigungsvorschriften für bestimmte kommunale Akte (vgl. E.
3.2.1). Nach Art. 121 Abs. 1 GOG sind die öffentlichrechtlichen
Körperschaften der Aufsicht des Staates unterstellt, der darüber wacht, dass
sie sich verfassungs- und gesetzesgemäss verwalten. Gemäss Art. 122 GOG wird
die Aufsicht durch den Staatsrat selbst oder, wenn das Gesetz es vorsieht,
durch das mit der Aufsicht über die Gemeinden betraute Departement, durch
andere Departemente (vgl. zu den Zuständigkeiten der Departemente auch Art.
125 GOG) oder durch den Regierungsstatthalter (vgl. zu den Zuständigkeiten
des Regierungsstatthalters auch Art. 126 GOG) ausgeübt.
Gemäss Art. 127 GOG kann der Staatsrat nach wenigstens einer Mahnung die
notwendigen Massnahmen treffen oder einen Dritten an Stelle und auf Kosten
der säumigen Körperschaft mit der Ausführung einer Aufgabe beauftragen, wenn
die Behörde einer öffentlichrechtlichen Körperschaft die Erfüllung einer vom
Gesetz zwingend vorgeschriebenen Aufgabe oder Handlung versäumt. Nach Art.
128 GOG stellt der Staatsrat, nach vorausgegangener Untersuchung und
Verwarnung, die öffentlichrechtlichen Körperschaften, die beharrlich ihren
Verpflichtungen nicht nachkommen und sich den Anordnungen der Regierung
widersetzen oder ihr finanzielles Gleichgewicht oder Vermögen erheblich
gefährden, ganz oder teilweise unter staatliche Verwaltung
(Zwangsverwaltung); zu diesem Zweck bezeichnet er den oder die Kommissäre
oder eine Dienststelle des Staates und setzt deren Befugnisse auf dem
Beschlussweg fest.
7.2.2.2 Zwar bezieht sich das Finanzhaushaltsgesetz bestimmungsgemäss primär
auf die Finanzverwaltung des Kantons, es regelt aber auch andere
Organisationseinheiten wie die Gemeinden, denen der Staat eine öffentliche
Aufgabe übertragen hat und an denen er finanziell beteiligt ist (Art. 35 Abs.
1 lit. b i.V.m. Art. 1 Abs. 2 FHG), wobei freilich die Gemeindeautonomie
ausdrücklich vorbehalten bleibt. Das Gesetz sieht eine staatliche Aufsicht
über die Geschäftsführung vor (vgl. Art. 35 ff. FHG), welche in der
Überprüfung der richtigen Anwendung der Grundsätze der Geschäftsführung, d.h.
der Gesetzmässigkeit, der Verhältnismässigkeit, der Leistungsfähigkeit und
der Zweckmässigkeit besteht (vgl. Art. 36 Abs. 1 FHG). Geregelt ist auch die
Finanzkontrolle, welche die Prüfung der korrekten Führung des Finanzhaushalts
gemäss den entsprechenden Grundsätzen (vgl. Art. 3 FHG) bezweckt (Art. 37
FHG). Zuständig für die Finanzkontrolle ist das kantonale Finanzinspektorat
(Art. 44 ff. FHG), welches schriftlich Bericht an den Präsidenten der
grossrätlichen Finanzkommission und an den Staatsrat zu erstatten hat (Art.
50 FHG); das Finanzinspektorat kann Beanstandungen anbringen und der
vorgesetzten Stelle Weisungen beantragen (Art. 50 Abs. 3 FHG).
7.2.2.3 Weiter sieht Art. 233 StG eine periodische Bücherkontrolle bei den
Gemeinden durch das Finanzdepartement vor. Zwecks Erleichterung dieser
Kontrolle und um die Aufgabe der Gemeinde zu vereinfachen, kann das
Finanzdepartement den Gemeinden ein den Verhältnissen entsprechendes
Buchhaltungssystem auferlegen (Art. 234 StG).
7.2.2.4 Gemäss Art. 6 der Verordnung vom 23. September 1992 zum
interkommunalen Finanzausgleich (SGS 613.100) übernimmt das kantonale
Finanzinspektorat schliesslich die Kontrolle der Gemeinderechnungen, wie dies
im Steuer- und Finanzhaushaltgesetz vorgesehen ist.
7.2.2.5 Die gesetzliche Regelung und die entsprechenden Möglichkeiten der
Gemeindeaufsicht im Kanton Wallis sind vom Wortlaut her eher knapp
ausgestaltet. Eingriffsmöglichkeiten bestehen lediglich dann, wenn eine vom
Gesetz zwingend vorgeschriebene Aufgabe oder Handlung versäumt wird oder wenn
eine Gemeinde ihren Verpflichtungen beharrlich nicht nachkommt oder ihr
finanzielles Gleichgewicht oder Vermögen erheblich gefährdet. Wie der
Beklagte - unter Einreichung der entsprechenden Ratsprotokolle - belegt,
wurde bei Erlass der gesetzlichen Regelung grosses Gewicht auf die
Gemeindeautonomie gelegt, was auch der Zeuge Franz König mit Nachdruck
bestätigte. Die Walliser Gemeinden sollen demnach insbesondere in
finanzieller Hinsicht über einen weit reichenden Handlungsspielraum verfügen,
was bedingt, dass sich der Kanton bei seinen aufsichtsrechtlichen Eingriffen
möglichst zurückhält.
7.3 Zu prüfen bleibt, welcher Schutzzweck der beschriebenen Regelung über die
Gemeindeaufsicht zukommt.
7.3.1 Die Vorschriften der Gemeindeaufsicht dienen zunächst in einem
allgemeinen Sinn dem öffentlichen Interesse. Sie ermöglichen dem Kanton,
seine Aufgaben, namentlich wo dafür die Mitwirkung der Gemeinden erforderlich
ist, zu erfüllen. Die Gemeindeaufsicht bildet dafür zwar nicht das einzige
Instrument, sie gibt dem Kanton aber doch auch ein Mittel, seine
Aufgabenerfüllung sicherzustellen. Die Gemeindeaufsicht nützt sodann den
anderen bzw. der Gesamtheit der Gemeinden des Kantons Wallis. Sie soll
gewährleisten, dass die Gemeinden ihre Aufgaben wahrnehmen und dass ein
Lastenausgleich (insbesondere der Finanzausgleich) stattfindet und korrekt
bzw. gesetzmässig abläuft. Nicht zuletzt dient die Gemeindeaufsicht dem
Schutz der Gemeinde selber und ihren Einwohnern bzw. Bürgern. Zu diesem
Schluss gelangen auch verschiedene, in den vier bundesgerichtlichen Verfahren
im Zusammenhang mit den Gemeinden Leukerbad eingereichte Gutachten. Die
Bestimmungen über die Gemeindeaufsicht sind damit grundsätzlich geeignet,
soweit sie den Kanton zu Handlungen verpflichten bzw. zur Ergreifung von
Massnahmen berechtigen, eine Garantenstellung des Kantons gegenüber den
Gemeinden zu begründen.
7.3.2 Im vorliegenden Fall ist demgegenüber entscheidend, ob die rechtliche
Regelung der Aufsichtspflicht auch dem Schutz der Gläubiger der Gemeinden
dient, also eine entsprechende Garantenstellung des Kantons begründet. Dabei
kommt es massgeblich auf den Zweck der fraglichen Normen an. Zu unterscheiden
ist freilich der Zweck einer Norm von deren Wirkungen. Für die Annahme einer
Garantenstellung genügt nicht, dass eine Bestimmung eine Schutzwirkung
entfaltet. Diese Wirkung muss vielmehr auf einer entsprechenden Zweckrichtung
beruhen und damit übereinstimmen. Gerade im Bereich des indirekten Schadens
kann es nicht genügen, dass eine indirekte Schutzwirkung, die sich aus einer
Norm mit ergibt, eine Garantenstellung begründet, wenn diese Wirkung nicht
dem Zweck der Norm entspricht, sondern lediglich beiläufig entsteht.
Andernfalls würde eine solche doppelte Reflexhaftung - Haftung für indirekten
Schaden aufgrund einer indirekten Schutzwirkung - zu weit führen und
ausufernde, häufig in ihrer Tragweite nicht vorhersehbare
Verantwortlichkeiten mit sich bringen. Die Begründung einer für die Haftung
massgeblichen Garantenstellung muss daher beschränkt bleiben auf Normen, die
den entsprechenden Schutz im eigentlichen Sinne bezwecken und nicht lediglich
als Nebeneffekt mitbewirken. In der Doktrin wird dazu die Auffassung
vertreten, der geschädigte Dritte müsse über eine rechtlich privilegierte
Stellung verfügen, damit eine Haftung in Frage komme (Paul-Arthur
Treyvaud/Laurent Gilliard, Quelques réflexions hétérodoxes sur le dommage
réfléchi, in: Responsabilité civile et assurance, Etudes en l'honneur de
Baptiste Rusconi, Lausanne 2000, S. 459 ff.), die Rechtsnorm müsse direkt zum
Schutze der Geschädigten aufgestellt sein (Alfred Keller, Haftpflicht im
Privatrecht, Bd. I, 6. Aufl., Bern 2002, S. 75) bzw. solle Schäden von der
Art des eingetretenen verhüten (Karl Oftinger/Emil Stark, Schweizerisches
Haftpflichtrecht, Bd. I, Zürich 1995, § 4, N 41). Wiederholt findet sich auch
die allgemeinere Aussage, die Haftung für Reflexschäden sei nur zurückhaltend
anzunehmen (vgl. Pierre Giovannoni, Le dommage par ricochet en droit suisse,
in: Neuere Entwicklungen im Haftpflichtrecht, hrsg. von Olivier Guillod,
Zürich 1991, S. 239 ff.; Vito Roberto, Schweizerisches Haftpflichtrecht,
Zürich 2002, S. 40 ff., insbes. N 145 ff.; Treyvaud/Gilliard, a.a.O.).
Zwar mag, wie die Klägerin unter Berufung auf eine entsprechende
Literaturmeinung (Gross, a.a.O., in AJP 2002 750) ausführt, die staatliche
Finanzaufsicht in der Regel auch der polizeirechtlichen Gefahrenabwehr und
damit dem Gläubiger- und Kundenschutz dienen; dies ändert aber nichts daran,
dass der Schutzzweck einer Aufsichtsregelung anhand von deren konkreter
Ausgestaltung zu bestimmen ist.
7.3.3 Nach der verfassungs- und gesetzesrechtlichen Gemeindeordnung des
Kantons Wallis kommt den Gemeinden in finanzieller Hinsicht eine weitgehende
Autonomie zu. Der Kanton hat zwar ausdrücklich das finanzielle Gleichgewicht
zu beaufsichtigen; weder die Jahresrechnungen noch die Bilanzen oder
allgemeiner die finanzielle Situation einer Gemeinde sind aber durch den
Kanton zu genehmigen; ein Eingreifen des Kantons ist nur bei der zweiten
Rückweisung des Voranschlags und der Rechnung durch das zuständige
Gemeindeorgan vorgesehen (Art. 30 Abs. 4 GOG); auch gibt es nach Walliser
Recht keine Obergrenze für die Verschuldung einer Gemeinde. Soweit der Kanton
ihr finanzielles Gleichgewicht zu überwachen und im Extremfall die
Zwangsverwaltung anzuordnen hat, geht es einzig um den Schutz des
(staatlichen) Gemeindevermögens ("ihr finanzielles Gleichgewicht und
Vermögen"). Auch die Genehmigungspflichten für bestimmte Finanzgeschäfte nach
Art. 16 und Art. 123 GOG bezwecken, die Einwohner einer Gemeinde bzw. diese
selbst vor Machtmissbrauch zu schützen und die Exekutivbehörden beim Eingehen
von Verpflichtungen zur Sorgfalt zu zwingen.
Dass die Gemeindeaufsicht darüber hinaus den Schutz der Gläubiger, die und
deren Vermögen im Gesetz nicht erwähnt werden, bezweckt, geht aus den
Bestimmungen des Gesetzes über die Gemeindeordnung nicht hervor. Es ist denn
zumindest auch nicht offensichtlich, dass der Staat mit seiner
Gemeindeaufsicht die Interessen derjenigen schützen sollte, die einer
Gemeinde Kredite gewähren wollen. Diesen steht es grundsätzlich frei, sich
über die Solvenz und die finanzielle Situation einer Gemeinde zu informieren,
bevor sie mit ihr einen Vertrag schliessen, wobei ihnen zusätzlich zugute
kommt, dass die entsprechenden Informationen bei einer öffentlichrechtlichen
Körperschaft relativ einfach - jedenfalls einfacher als bei privaten
Kreditnehmern - zugänglich sind. Das einzige öffentliche Interesse, das einen
Gläubigerschutz rechtfertigen könnte, wäre die Erleichterung des
Gemeindekredites; eine solche Zweckrichtung müsste aber deutlich aus dem
Gesetz hervorgehen, was im Falle des Walliser Gesetzes über die
Gemeindeordnung nicht zutrifft.
7.3.3.1 Wohl ergibt sich aus den Regeln der Gemeindeaufsicht auch ein
Schutzeffekt zugunsten der Gläubiger dadurch, dass der Kanton im Interesse
der Gemeinden und deren Einwohner- bzw. Bürgerschaft die Finanzlage zu
kontrollieren hat. Dabei handelt es sich aber lediglich um eine tatsächliche
Reflexwirkung und nicht um einen eigentlichen Schutzzweck der
Gemeindeaufsicht, der eine Garantenstellung des Kantons gegenüber den
Gläubigern zu begründen vermöchte. Das Bundesgericht hat im Übrigen ähnliche
Überlegungen - im umgekehrten Sinne - bei der Bankenaufsicht angestellt:
Diese bezwecke den Schutz der Kunden-, Anleger- und Gläubigerinteressen,
nicht aber den Schutz der Banken vor sie selbst schädigenden Handlungen durch
ihre eigenen Organe, obwohl sich grundsätzlich eine schützende Reflexwirkung
durch die Bankenaufsicht auch zugunsten der Banken ergeben könne; das
Bundesgericht konnte die Frage, ob den Aufsichtsbehörden eine
Garantenstellung gegenüber den Banken zukomme, im konkret zu entscheidenden
Fall freilich offen lassen, weil es eine Haftung bereits wegen des
überwiegenden Selbstverschuldens der betreffenden Bank ausschloss (vgl. BGE
106 Ib 357 E. 2c-e S. 361 ff.). Dennoch lässt sich der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung entnehmen, dass im Zusammenhang mit staatlichen Aufsichts- und
Kontrollpflichten eine Garantenstellung zugunsten von Dritten, die nicht
selber zu beaufsichtigen oder zu kontrollieren sind, sondern einen
Reflexschaden geltend machen, der aus mangelnder Aufsicht und Kontrolle
gegenüber einer anderen Person oder Organisationseinheit entstanden sein
soll, nur mit grosser Zurückhaltung anerkannt wird (vgl. BGE 116 Ib 367 E. 5
S. 374 ff.; 106 Ib 93 E. 8b S. 108).
7.3.3.2 Die Gegenposition steht letztlich auf dem Standpunkt, der Kanton habe
aufgrund seiner Aufsichtspflicht auch die Rechtssicherheit für den
Rechtsverkehr Dritter mit den Gemeinden zu garantieren. Diesen Standpunkt
nehmen grundsätzlich die in den vier bundesgerichtlichen Haftungsprozessen im
Zusammenhang mit den Gemeinden Leukerbad eingereichten Gutachten ein, die
alle eine Garantenstellung des Kantons gegenüber den Gläubigern bejahen.
Prof. Knapp scheint dabei sogar von einem direkten Schutzzweck für die
Gläubiger auszugehen, welcher sich aber nirgends ausdrücklich aus dem
kantonalen Recht ergibt und ohne nähere Anhaltspunkte auch nicht aus dem
Aufsichtsrecht abgeleitet werden darf. Die anderen Gutachter (Prof. Jaag und
Dr. Rüssli, Professoren Rhinow und Kägi-Diener, Jost Gross) sprechen eher
davon, die Gemeindeaufsicht diene nebst dem Schutz der Gemeinden den
Gläubigern bzw. wirke sich zu deren Gunsten aus, da sie ebenfalls an der
Zahlungsfähigkeit der Gemeinde interessiert seien. Kein Gutachten setzt sich
aber mit dem Verhältnis von Schutzzweck und Schutzwirkung und mit der
Problematik des doppelten Reflexes auseinander, weshalb die Folgerungen der
Gutachten für die Frage der Garantenstellung des Kantons gegenüber den
Gläubigern nicht zwingend erscheinen.
7.3.3.3 Das Finanzhaushaltgesetz des Kantons Wallis gilt in erster Linie für
den Kanton und dessen Verwaltung selber; im Hinblick auf andere
Organisationseinheiten bezweckt es im Wesentlichen lediglich den Schutz des
Staatsvermögens und die ökonomische Verwendung von Staatsgeldern
(Subventionen, Darlehen usw.), die anderen Organisationseinheiten wie den
Gemeinden zur Verfügung gestellt werden. Das geht daraus hervor, dass sich
die kantonale Finanzaufsicht primär auf Kontrollaufgaben erstreckt, bei der
es um die Verwendung kantonaler Mittel geht, insbesondere von Subventionen
und Beiträgen des Finanzausgleichs. Ableiten lässt sich daraus allenfalls
auch eine Schutzwirkung zugunsten anderer Gemeinden, die dem Finanzausgleich
unterstehen. Dass das Gesetz den Gläubigerschutz bezweckt, ist erneut nicht
ersichtlich, auch wenn sich wiederum eine entsprechende tatsächliche
Reflexwirkung ergeben kann.
Analoges gilt für das Steuergesetz des Kantons Wallis, dessen Art. 232 ff.
darauf gerichtet sind, den Finanzausgleich zu regeln (vgl. Art. 232 Abs. 2
StG), das Steuereinbringen zu kontrollieren und die sachgerechte Festlegung
der Besteuerungsfaktoren zu garantieren. Einen Schutz der Gläubigerschaft
bezweckt das Steuergesetz nicht.
7.3.4 Damit ist einzig noch zu prüfen, welche Bedeutung im vorliegenden
Zusammenhang der bundesrechtlichen Betreibungsordnung zukommt.
7.3.4.1 Die besonderen bundesrechtlichen Betreibungsvorschriften für
Gemeinden bezwecken in erster Linie die Erhaltung des Landes- und
Gemeindekredits, d.h. der Kreditwürdigkeit der Gemeinwesen. Aus diesem Grunde
wurde auch auf Institute verzichtet, welche die Gläubigerrechte erheblich
schmälern können (BGE 127 III 59 E. 4a und 61 E. 5a und b), und eine
Bundeslösung gewählt (Nachtragsbotschaft des Bundesrates vom 27. Dezember
1944 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Zwangsvollstreckung und die
Gläubigergemeinschaft bei Gemeinden und andern Schuldnern des kantonalen
öffentlichen Rechts, in BBl 1945 I 1, S. 2 ff.). Nicht vorgesehen ist jedoch
eine Haftung des Kantons für die Verbindlichkeiten der Gemeinden, worauf der
Bundesrat in seiner Botschaft zum Gesetz sogar ausdrücklich hingewiesen hat
(BBl 1945 I 13; vgl. auch Meylan, a.a.O., S. 579 f.). Davon haben im Übrigen
die Gläubiger der Gemeinden bei der Gewährung von Krediten an dieselben
auszugehen.
Immerhin sieht das Bundesrecht auch Massnahmen vor, die - der allgemeinen
Ausrichtung des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts folgend - dem
Gläubigerschutz dienen. Gerade die Beiratschaft verfolgt insbesondere
Gläubigerinteressen (vgl. etwa Art. 28 Abs. 2 SchGG). Zuständig dafür sind
jedoch die besonderen betreibungsrechtlichen Organe. Zwar kommen auch den
Kantonsregierungen gewisse Kompetenzen und Antragsrechte zu (vgl. etwa Art. 6
Abs. 1 oder Art. 28 Abs. 3 SchGG). Diese finden aber allenfalls lediglich
bzw. erst Anwendung, wenn ein betreibungsrechtliches Verfahren läuft. Es
lässt sich daher nicht schliessen, der Kanton sei, bevor es bei einer
Gemeinde zu betreibungsrechtlichen Massnahmen kommt, verpflichtet, die
Finanzlage seiner Gemeinden zum Schutz der Gläubigerschaft vorweg und
jederzeit zu überprüfen, auch wenn ihm dies das Bundesrecht nicht verbietet;
verzichtet er aber darauf, trifft ihn eine Pflicht zum Gläubigerschutz erst
dann, wenn (ernsthaft) ein betreibungsrechtliches Verfahren eingeleitet
worden ist und die entsprechenden Vorschriften überhaupt zu greifen beginnen.
7.3.4.2 Am 16. September 1998 verfügte der Staatsrat des Kantons Wallis erste
Massnahmen gegen die Munizipalgemeinde Leukerbad. Ab dem 20. November 1998
entfaltete die teilweise Zwangsverwaltung ihre Wirkung. Am 8. Februar 1999
wurde die Munizipalgemeinde erstmals wegen Nichterfüllung finanzieller
Verbindlichkeiten aufgrund der bestehenden Überschuldung von einer
Gläubigerin - der Einwohnergemeinde Rheinfelden - und am 21. April 1999 von
der Emissionszentrale betrieben. Nachdem die Gläubiger der Munizipalgemeinde
Leukerbad einen von den vom Kanton eingesetzten Kommissaren ausgearbeiteten
Sanierungsplan abgelehnt hatten, ersuchte der Staatsrat des Kantons Wallis
das Kantonsgericht Wallis als obere kantonale Betreibungsaufsichtsbehörde um
Anordnung einer Beiratschaft gemäss Art. 28 ff. SchGG, was am 20. Juli 1999
zur Errichtung der Beiratschaft über die Munizipalgemeinde führte.
Der Kanton Wallis ist also tätig geworden, bevor gegen die Munizipalgemeinde
Leukerbad erstmals ernsthafte betreibungsrechtliche Verfahren, die mit der
vorliegenden Sachlage im Zusammenhang stehen, eingeleitet wurden. Dass der
Kanton seine Pflichten, die sich aus den bundesrechtlichen
Betreibungsvorschriften ergeben, nicht erfüllt hätte, wird gar nicht
behauptet. Die Klage beruht nämlich auf der Grundlage, er hätte noch früher,
d.h. vor dem 16. September 1998, eingreifen müssen. Aus dem Betreibungsrecht
ergibt sich eine derartige Verpflichtung zum Gläubigerschutz jedoch nicht.
7.4 Die dem Kanton Wallis gegenüber seinen Gemeinden obliegenden
Aufsichtspflichten begründen somit nicht eine Garantenstellung des Kantons
gegenüber den Gläubigern der Gemeinden. Damit entfällt eine Haftung des
Kantons gegenüber den Gläubigern aus einer allfälligen Verletzung seiner
Aufsichtspflichten gegenüber der Munizipalgemeinde Leukerbad bereits aus
diesem Grunde, womit es sich erübrigt, die weiteren Haftungsvoraussetzungen
zu prüfen.
8. Ergebnis
8.1 Die Klage erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
8.2 Bei diesem Verfahrensausgang hat die Klägerin die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG). Unter
Berücksichtigung des Streitwerts, des bisher vom Bundesgericht betriebenen
Prozessaufwandes, der Schwierigkeit der sich stellenden Sach- und
Rechtsfragen sowie des Umstands, dass wegen der Verfahrensbeschränkung nicht
alle Fragen zu behandeln waren, rechtfertigt sich eine Gerichtsgebühr von Fr.
100'000.-- (vgl. Art. 153a OG sowie den Tarif vom 31. März 1992 für die
Gerichtsgebühren im Verfahren vor dem Bundesgericht; SR 173.118.1). Die
weiteren Auslagen im Sinne von Art. 153 Abs. 1 OG, insbesondere das
geleistete Zeugengeld, gelten als darin mit abgegolten.
8.3 Die Klägerin ist unterlegen und hat grundsätzlich den Beklagten für das
bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 159 Abs. 1 OG). Allerdings
darf obsiegenden Behörden im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde und
der verwaltungsrechtlichen Klage in der Regel keine Parteientschädigung
zugesprochen werden (Art. 159 Abs. 2 OG; vgl. für die verwaltungsrechtliche
Klage BGE 112 V 44 E. 3 S. 49 f., 265 E. 8 S. 274). Da es sich lediglich um
eine Regel handelt, kann davon bei Vorliegen hinreichender Gründe abgewichen
werden.
8.3.1 Vorliegend ist eine verwaltungsrechtliche Klage zu beurteilen. In Frage
stehen erhebliche Vermögensinteressen, und der Beklagte hatte zur Wahrnehmung
seiner Rechte in einem komplexen Rechtsstreit einen grossen Aufwand zu
betreiben. Diesen hätte er freilich weitgehend durch seine eigenen
Rechtsdienste wahrnehmen können. Soweit aber nicht nur das Verhalten
untergeordneter kantonaler Behörden, sondern auch des Staatsrates selber in
Frage stand, erscheint der Beizug externer Anwälte nicht unangebracht. Das
rechtfertigt, insoweit von der Regel von Art. 159 Abs. 2 OG abzuweichen.
Gleichzeitig erscheint es aber auch angemessen, nicht direkt den Tarif vom 9.
November 1978 über die Entschädigung an die Gegenpartei für das Verfahren vor
dem Bundesgericht (SR 173.119.1) anzuwenden, sondern nur eine im Vergleich
dazu erheblich reduzierte Parteientschädigung zuzusprechen.
8.3.2 Angesichts des Umstands, dass von der Regel von Art. 159 Abs. 2 OG
abgewichen wird und dass es beim beschränkten Verfahrensgegenstand sein
Bewenden hat, rechtfertigt sich eine Parteientschädigung von insgesamt Fr.
100'000.-- (einschliesslich Auslagen).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Klage wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 100'000.-- wird der Klägerin auferlegt.
3.
Die Klägerin hat den Beklagten für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr.
100'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird der Klägerin und dem Kanton Wallis schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Juli 2003
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: