II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2C.3/1999
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II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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7. März 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Hartmann,
Ersatzrichter Zünd und Gerichtsschreiber Merz.
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In Sachen
M.________, Kläger,
gegen
Kanton W a a d t, Beklagter, vertreten durch Rechtsanwalt
François Kart, Rue Beau-Séjour 10, Case Postale 2860,
Lausanne,
betreffend
Schadenersatz,
hat sich ergeben:
A.- M.________, der zuvor in der Bundesrepublik
Deutschland wohnhaft war, verlegte im Oktober 1997 seinen
Wohnsitz in die Schweiz nach B.________/BL. Im Dezember 1997
gestattete ihm das Bundesamt für Verkehr, sein Segelboot,
bzw. dessen Motor, als Übersiedlungsgut ohne Abgas-Typenprü-
fung in die Schweiz einzuführen. Es wies allerdings darauf
hin, dass anlässlich einer Kontrolle durch das kantonale
Schifffahrtsamt nachzuweisen sei, dass das Boot bezüglich
der Bauweise und der Einrichtungen den Vorschriften der
Binnenschifffahrtsverordnung vom 8. November 1978 (BSV,
SR 747.201.1) entspreche. Am 19. April 1998 reichte
M.________ auf dem hiefür vorgesehenen Formular beim Service
des automobiles, cycles et bateaux (Bureau de la naviga-
tion), des Kantons Waadt das Immatrikulationsgesuch für das
Segelboot am Genfer See ein. Zugleich fragte er an, ob einer
Überführung des Bootes in die Schweiz etwas entgegenstehe.
Eine schriftliche Antwort des Bureau de la navigation er-
folgte darauf nicht. In der Folge führte M.________ das Boot
ein und stationierte es im Hafen von L.________/VD. Er bekam
mit Datum vom 15. Mai 1998 einen bis zur Prüfung des Schif-
fes gültigen provisorischen Ausweis.
Im Inspektionsbericht vom 1. Oktober 1998 beanstan-
dete der Inspektor des Bureau de la navigation unter anderem
das Fehlen der für Dusche, Lavabo und WC erforderlichen Ab-
wassertanks. M.________ wandte mit Schreiben vom 18. Oktober
1998 ein, dass er im Immatrikulationsantrag auf das Fehlen
der Abwassertanks hingewiesen habe und ihm auf Nachfrage be-
schieden worden sei, einer Immatrikulation stehe nichts im
Wege. Erst auf Grund dieser Auskunft habe er die Überführung
in die Schweiz veranlasst, was rund DM 5'000.-- gekostet
habe. Die Nachrüstung des Bootes würde Kosten von weiteren
Fr. 5'000.-- bis Fr. 10'000.-- verursachen, welche er nicht
auf sich zu nehmen bereit sei. Für den Fall, dass der Immat-
rikulation nicht zugestimmt würde, ziehe er in Betracht, das
Boot wieder auszuführen und Schadenersatz geltend zu machen.
B.- Am 25. November 1998 verfügte der Service des auto-
mobiles et de la navigation, dass M.________ das Boot bis
spätestens 31. März 1999 mit Behältern zur Aufnahme von
Fäkalien, Abwässern und Abfällen auszurüsten habe, wobei
eine feste Installation nicht zwingend sei. Hiergegen erhob
M.________ am 16. Dezember 1998 Beschwerde an das Verwal-
tungsgericht des Kantons Waadt (im Folgenden: Verwaltungs-
gericht). Am 23. Dezember 1998 ersuchte er zudem um Gewäh-
rung der aufschiebenden Wirkung. Der Instruktionsrichter des
Verwaltungsgerichts lehnte dieses Gesuch mit superprovisori-
scher Verfügung vom 24. Dezember 1998 ab.
Am 2. Juli 1999 schrieb der Instruktionsrichter des
Verwaltungsgerichts das Verfahren als gegenstandslos gewor-
den ab und auferlegte M.________ die Gerichtsgebühr von
Fr. 1'000.--, nachdem dieser am 1. Mai 1999 mitgeteilt
hatte, er habe das Boot am 22. April 1999 abtransportiert
und aus der Schweiz ausgeführt.
C.- M.________ gelangte am 25. Juli 1999 an das Bun-
desgericht mit den (sinngemäss wiedergegebenen) Begehren,
- den Kanton Waadt zu verpflichten, Schadenersatz
in Höhe von Fr. 1.________ zu leisten;
- den Kanton Waadt zu verhalten, seine Verwaltungs-
gerichtsordnung dahin abzuändern, dass Verzug bei Bezahlung
des Kostenvorschusses nicht den Verlust des Rechtsmittels
zur Folge hat;
- dem Kanton Waadt aufzuerlegen, das Vorgehen sei-
ner Behörden sine ira et studio zu überprüfen und diese
Überprüfung einer Kontrolle durch eine übergeordnete Instanz
zu öffnen;
- den Kanton Waadt zur Gleichbehandlung aller
Bootsbesitzer bei der Nachrüstung mit Schmutzwassertanks
aufzufordern, und dies ohne juristische Spitzfindigkeiten,
sondern im Sinne einer materiellen Gleichbehandlung;
- den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 24. De-
zember 1998, mit dem die Gewährung der aufschiebenden Wir-
kung verweigert wurde, als unrechtmässig zu erklären;
- auf Grund dieser Fehlentscheidung auch die Fest-
setzung der Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.-- in der Abschrei-
bungsverfügung als unrechtmässig zu erklären und festzustel-
len, dass sie (unter Anrechnung an die Schadenersatzforde-
rung) zurückzuerstatten ist.
Der Kanton Waadt beantragt in seiner Antwort vom
4. November 1999, die Schadenersatzforderung abzuweisen und
auf die übrigen Begehren nicht einzutreten, eventuell sie
abzuweisen.
D.- M.________ hat am 11. Dezember 1999 eine zweite
Rechtsschrift eingereicht, die der Präsident der II. öffent-
lichrechtlichen Abteilung als Replik entgegennahm. Der Kan-
ton Waadt erhielt Gelegenheit zur Duplik, welche am 19. Ja-
nuar 2000 erstattet wurde. Auf Anfrage des Abteilungspräsi-
denten haben die Parteien auf die mündliche Vorbereitungs-
verhandlung (Art. 35 BZP) und die öffentliche Hauptverhand-
lung mit Parteivorträgen (Art. 66 ff. BZP) verzichtet und
zudem erklärt, keine weiteren Beweisanträge stellen zu wol-
len.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Gemäss Art. 37 Abs. 3 Satz 1 OG werden Urteile des
Bundesgerichts in einer Amtssprache, in der Regel in der
Sprache des angefochtenen Entscheids verfasst. Nach Satz 3
derselben Bestimmung wird bei direkten Prozessen auf die
Sprache der Parteien Rücksicht genommen. Hiervon ausgehend
rechtfertigt es sich, das Urteil in deutscher Sprache abzu-
fassen, nachdem sich der Kanton Waadt auf Anfrage des Bun-
desgerichts damit einverstanden erklärt hat und der Kläger
deutscher Muttersprache ist, in welcher er auch seine
Rechtsschriften eingereicht hat.
2.- Das Bundesgericht prüft sämtliche Eintretensfragen
frei und von Amtes wegen, ohne an die Vorbringen der Partei-
en gebunden zu sein (Art. 3 Abs. 1 BZP; BGE 125 I 253 E. 1a
S. 254, 412 E. 1a S. 414; 125 II 497 E. 1a S. 499, je mit
Hinweisen).
a) Gemäss Art. 42 OG beurteilt das Bundesgericht
als einzige Instanz zivilrechtliche Streitigkeiten zwischen
einem Kanton und Privaten, wenn eine Partei es rechtzeitig
verlangt und der Streitwert wenigstens Fr. 8'000.-- beträgt.
Beim geltend gemachten Haftungsanspruch handelt es sich um
einen zivilrechtlichen Anspruch im Sinne des Gesetzes unge-
achtet dessen, dass er auf kantonalem öffentlichen Recht be-
ruht (BGE 121 III 204 E. 1a S. 206; 118 II 206 E. 2c S. 211 f.,
je mit Hinweis). Der Kläger hat das Bundesgericht rechtzei-
tig im Sinne von Art. 42 OG angerufen, d.h. bevor für den
gleichen Streitgegenstand die kantonale Gerichtsbarkeit in
Anspruch genommen wurde (BGE 121 III 204 E. 1a S. 206; 118
II 206 E. 2b S. 209, je mit Hinweis). Der Streitwert über-
steigt den Betrag von Fr. 8'000.--. Auf das im Klageverfah-
ren zu behandelnde Schadenersatzbegehren ist daher einzutre-
ten.
b) Der Kläger beanstandet die Kostenverlegung in
der Abschreibungsverfügung des Instruktionsrichters des Ver-
waltungsgerichts. Da sie sich auf kantonales Verfahrensrecht
stützt, ist hiegegen grundsätzlich die staatsrechtliche Be-
schwerde gegeben, die auch fristgerecht erhoben wäre. Indes-
sen wird in der Rechtsschrift nicht substantiiert dargelegt,
welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze
inwiefern durch die Auferlegung von Verfahrenskosten ver-
letzt worden sind, weshalb das Bundesgericht hierauf nicht
eintreten kann (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; vgl. auch BGE 110
Ia 1 E. 2a S. 3 f.; 125 I 71 E. 1c S. 76).
c) Das Begehren, den Entscheid des Verwaltungsge-
richts vom 24. Dezember 1998 als unrechtmässig zu erklären,
ist nicht zulässig. Entscheide des Instruktionsrichters
können nach dem massgebenden kantonalen Verfahrensrecht
(Art. 50 lit. a in Verbindung mit Art. 17 Loi sur la juri-
diction et la procédure administratives des Kantons Waadt
vom 18. Dezember 1989 [LJPA]) an die Section de recours des
Verwaltungsgerichts weitergezogen werden. Der kantonale In-
stanzenzug für eine Anfechtung mit staatsrechtlicher Be-
schwerde ist folglich nicht erschöpft (Art. 86 Abs. 1 OG).
Abgesehen davon ist auch die einmonatige Beschwerdefrist
nicht eingehalten (Art. 89 Abs. 1 OG) und es fehlt im heu-
tigen Zeitpunkt am aktuellen praktischen Interesse zur ge-
sonderten Beurteilung dieser Frage (Art. 88 OG; vgl. BGE 123
II 285 E. 4 S. 286 ff., mit Hinweisen).
d) Das Bundesgericht hat keine generelle Aufsichts-
befugnis über die Kantone. Auf die Begehren, den Kanton
Waadt zu verpflichten, seine Gesetzgebung auf dem Gebiet der
Verwaltungsrechtspflege zu ändern, ihn anzuhalten, das Vor-
gehen seiner Behörden zu überprüfen und zur Gleichbehandlung
aller Bootsbesitzer zu verpflichten, kann deshalb nicht ein-
getreten werden.
3.- Die Haftung des Kantons beurteilt sich nach kanto-
nalem Recht. Gemäss Art. 4 des hier anwendbaren Waadtländer
Verantwortlichkeitsgesetzes (loi sur la résponsabilité de
l'état, des communes et de leurs agents vom 16. Mai 1961
[LREC]) haftet das Gemeinwesen für den von ihren Organen
widerrechtlich zugefügten Schaden. Das Waadtländer Verant-
wortlichkeitsgesetz definiert den Begriff der Widerrecht-
lichkeit nicht. Nach den allgemein geltenden Grundsätzen -
wie sie auch Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 14. März
1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes und seiner Be-
hördemitglieder (SR 170.32) zu Grunde liegen - ergibt sich
die Widerrechtlichkeit einer schädigenden Handlung daraus,
dass entweder ein absolutes Recht des Geschädigten beein-
trächtigt wird, ohne dass ein Rechtfertigungsgrund vorliegt
(Erfolgsunrecht), oder eine reine Vermögensschädigung durch
Verstoss gegen eine Norm bewirkt wird, die nach ihrem Zweck
vor derartigen Schäden schützen soll (Handlungsunrecht)
(Urteil des Bundesgerichts vom 7. Dezember 1998 publiziert
in Pra 88/1999 Nr. 48 S. 271 E. 3 S. 271 f.; BGE 123 II 577
E. 4c/d S. 581 f., mit Hinweisen). Ein solcher Verstoss kann
auch in der Verletzung allgemeiner Rechtsgrundsätze liegen
(BGE 107 Ib 160 E. 3a S. 164, mit Hinweis).
4.- a) Nach der Rechtsprechung schützt der Grundsatz
von Treu und Glauben unter bestimmten Voraussetzungen den
Bürger in seinem berechtigten Vertrauen auf behördliches
Verhalten, wenn er durch dieses veranlasst worden ist, Dis-
positionen zu treffen, die nicht ohne Nachteil rückgängig
gemacht werden können (BGE 121 II 473 E. 2c S. 479, mit Hin-
weisen). Der Kläger wirft dem Service des automobiles et de
la navigation vor, ihn nicht gehörig über die Notwendigkeit
des Einbaus von Abwassertanks informiert zu haben, bevor er
das Boot in die Schweiz überführt habe.
Das Formular, mit welchem der Kläger sein Immatri-
kulationsgesuch einreichte, enthielt ausdrücklich die Frage
nach Behältern zur Aufnahme von Abwässern: "Installation de
récupération des eaux usées (réservoirs pour les matières
fécales, les eaux usées des lavabos, etc.)", darunter den
Vermerk "Note: ces installations sont obligatoires pour tout
bateau immatriculé pour la première fois dans le canton de
Vaud", d.h. diese Einrichtungen sind Pflicht bei jedem erst-
mals im Kanton Waadt zugelassenem Schiff. Der Kläger hat bei
dieser Frage kein Kreuz gesetzt und damit korrekt zu verste-
hen gegeben, dass bei seinem Boot die verlangten Installa-
tionen fehlten. Er macht geltend, Anfang Mai 1998 vorsichts-
halber beim Service des automobiles et de la navigation
telefonisch nachgefragt zu haben, "ob dem Transport etwas
entgegensteht". Es sei ihm geantwortet worden, alle Voraus-
setzungen für die Immatrikulation seien erfüllt und dem
Transport stehe nichts im Wege. Diese Sachdarstellung wird
vom beklagten Kanton nur teilweise bestätigt: Dem Kläger sei
wohl erklärt worden, er könne das Boot an den Genfer See
transferieren; doch sei er auch darauf hingewiesen worden,
dass das Boot den gewässerschutzrechtlichen Anforderungen
anzupassen sei, und dass er es während der Sommersaison 1998
mittels einer vorläufigen Erlaubnis benutzen dürfe.
b) Welches der genaue Inhalt der geführten Telefon-
gespräche war, steht nicht fest. Dem Kläger war auf Grund
des ausdrücklichen Hinweises im von ihm ausgefüllten Formu-
lar bekannt, dass Behälter zur Aufnahme der Abwässer grund-
sätzlich erforderlich sind. Er hielt es allerdings, wie er
ausführt, für möglich, dass in seinem Falle - gleich wie für
den Bootsmotor - eine Ausnahme gemacht würde, weil sich das
Boot schon seit 1989 in seinem Eigentum befand und er es
als Umzugsgut in die Schweiz nehmen wollte. Er behauptet in-
des nicht, nach einer solchen Ausnahme gefragt zu haben, ob-
wohl er zugibt, sich diesbezüglich nicht sicher gewesen zu
sein. Er hat nur, zunächst schriftlich, dann telefonisch ge-
fragt, ob der "Überführung" bzw. dem "Transport" des Bootes
in die Schweiz etwas entgegenstehe. Damit aber hat er im Be-
wusstsein des Problems nicht zu einer wirklichen Klärung
beigetragen, sondern das entstandene Missverständnis in Kauf
genommen. Zwar war er nicht verpflichtet, auf den für sein
Immatrikulationsgesuch heiklen Punkt nachdrücklich hinzuwei-
sen. Nur durfte er dann in guten Treuen auch nicht darauf
vertrauen, dass der definitiven Immatrikulation nichts ent-
gegenstünde, solange diese nicht wirklich erteilt war.
Selbst wenn folglich von der Sachdarstellung des Klägers
ausgegangen wird, kann er nicht mit Erfolg geltend machen,
der Service des automobiles et de la navigation habe ihn
durch falsche Information, und damit widerrechtlich, veran-
lasst, das Boot in die Schweiz zu bringen, und habe ihn da-
durch in seinem Vermögen geschädigt.
5.- a) Der Kläger macht weiter geltend, der Instruk-
tionsrichter des Verwaltungsgerichts habe den ihm entstan-
denen Schaden verursacht, indem er die Erteilung der auf-
schiebenden Wirkung für die erhobene Beschwerde verweigert
habe. Das Verhalten eines Richters ist im Sinne des Staats-
haftungsrechts widerrechtlich, wenn er in Ausübung seiner
amtlichen Befugnis einen besonderen Fehler begeht. Ein sol-
cher liegt nicht schon dann vor, wenn sich seine Entschei-
dung später als unrichtig, gesetzwidrig oder sogar willkür-
lich erweist. Haftungsbegründende Widerrechtlichkeit ist
vielmehr erst gegeben, wenn der Richter eine für die Aus-
übung seiner Funktion wesentliche Pflicht verletzt (speziell
zu Art. 4 LREC BGE 112 Ib 446 E. 3b 449, mit Hinweisen; all-
gemein BGE 120 Ib 248 E. 2b S. 249, mit Hinweis).
b) Der Kläger begründete seinen Antrag auf Beile-
gung der aufschiebenden Wirkung damit, dass er gezwungen
wäre, den Mietvertrag für den Bootsliegeplatz bis spätestens
31. Dezember 1998 zu kündigen, wenn die aufschiebende Wir-
kung nicht gewährt würde, weil er ansonsten den Mietzins für
ein weiteres Jahr (bis 31. März 2000) bezahlen müsste, ohne
das Boot benützen zu können. Der Instruktionsrichter war am
24. Dezember 1998 mit diesem vom Vortag datierten Begehren
konfrontiert. Er musste infolge zeitlicher Dringlichkeit
entscheiden, ohne dass er die Vernehmlassung der zuständigen
Verwaltungsbehörde hätte einholen können. Er hat hiebei er-
wogen, dass es der Gewährung der aufschiebenden Wirkung
nicht bedürfe, soweit der Zeitraum, bis zu dem die Mängel
des Bootes zu beheben waren (31. März 1999), in Frage stand.
Über diese Frist hinaus aber schien es dem Instruktionsrich-
ter auf eine Vorwegnahme des Entscheides in der Sache hin-
auszulaufen, wenn er gestatten würde, das Boot weiter zu be-
treiben, gegebenenfalls bis 31. März 2000.
c) Nach der Aktenlage steht ausser Zweifel, dass
das Verwaltungsgericht die Beschwerde in der Sache hätte ab-
weisen müssen, wenn sie nicht gegenstandslos geworden wäre:
Art. 108 Abs. 1 BSV schreibt vor, dass Schiffe mit Wohn-,
Koch- oder sanitären Einrichtungen mit Behältern zur Auf-
nahme von Fäkalien, Abwässern und Abfällen ausgerüstet sein
müssen, die an Land entleert werden können. Zudem hätte sich
der Kläger, wie schon ausgeführt (vgl. E. 4), nicht auf den
Anspruch auf Schutz berechtigten Vertrauens stützen können,
um eine vom Gesetz abweichende Behandlung zu erreichen.
Gerade auch im Hinblick auf das dem Art. 108 Abs. 1
BSV zu Grunde liegende Ziel des Gewässerschutzes (vgl.
Art. 10 BSV) als gewichtiges öffentliches Interesse ver-
stiess der Instruktionsrichter nicht gegen für seine Funk-
tion wesentliche Pflichten, wenn er dem Kläger eine Be-
nutzung des Bootes auf dem Genfer See ohne die vorbeschrie-
benen Appreturen nicht bis zum 31. März 2000 unabhängig
davon ermöglichte, wann das Verwaltungsgericht die Sachent-
scheidung treffen würde. Ausserdem geht es nicht an, dass im
Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes Regelungen getroffen
werden, die ohne Rücksicht auf den Zeitpunkt des Hauptsache-
entscheids fortwirken und diesen damit auch insoweit vorweg-
nehmen können. Von der zur Begründung des Gesuchs geltend
gemachten Mietdauer des Bootsliegeplatzes ausgehend, wäre
dem Kläger schliesslich auch nicht wirksam geholfen gewesen,
wenn ihm der Richter den Betrieb des Schiffes nur bis zum
Entscheid in der Hauptsache gestattet hätte. Die Situation
hätte sich kaum von derjenigen ohne Anordnung der aufschie-
benden Wirkung unterschieden. Der Kläger hätte dann nämlich
ebenso wenig abschätzen können, ob und wie lange er das
Schiff während der verlängerten Mietdauer für den Boots-
standplatz hätte benutzen dürfen. Ein Datum für den verwal-
tungsgerichtlichen Hauptsacheentscheid stand noch nicht fest
und es war nicht auszuschliessen, dass dieser vor dem
31. März 2000 gefällt würde. Mit der Verweigerung der auf-
schiebenden Wirkung ist dem Kläger folglich nicht wider-
rechtlich Schaden zugefügt worden.
6.- Der vom Kläger erhobene Schadenersatzanspruch er-
weist sich damit als unbegründet. Die Klage ist abzuweisen,
soweit darauf einzutreten ist.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die bundes-
gerichtlichen Kosten dem Kläger aufzuerlegen (Art. 156
Abs. 1 OG). Dabei ist für die Höhe der Gebühr dem Umstand
Rechnung zu tragen, dass auf die Durchführung von Vorberei-
tungs- und Hauptverhandlung verzichtet werden konnte (vgl.
Art. 153 und Art. 153a OG). Die Regelung von Art. 159 Abs. 2
OG, wonach obsiegenden Behörden in der Regel keine Partei-
entschädigung zugesprochen wird, gilt nicht im Direktprozess
nach Art. 42 OG (nicht publiziertes Urteil des Bundesge-
richts i.S. F. vom 14. Mai 1985; Thomas Hugi Yar, in: Thomas
Geiser/Peter Münch [Hrsg.], Prozessieren vor Bundesgericht,
2. Aufl. 1998, Rz. 7.12, S. 251). Deshalb hat der unterlie-
gende Kläger dem obsiegenden Kanton die Parteikosten zu er-
setzen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Klage wird abgewiesen, soweit darauf einzutre-
ten ist.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'500.-- wird dem Kläger
auferlegt.
3.- Der Kläger hat dem Kanton Waadt die Parteikosten in
Höhe von Fr. 2'500.-- zu ersetzen.
4.- Dieses Urteil wird den Parteien schriftlich mitge-
teilt.
_____________
Lausanne, 7. März 2000
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: