I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.801/1999
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1P.801/1999
Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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16 mars 2000
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Aeschlimann et Jacot-Guillarmod. Greffier: M. Zimmermann.
Statuant sur le recours de droit public
formé par
A.T.________ et B.T.________, représentés par Me Bruno
Mégevand, avocat à Genève,
contre
l'arrêt rendu le 9 novembre 1999 par le Tribunal administra-
tif du canton de Genève dans la cause qui oppose les recou-
rants au Conseil d'Etat du canton de Genève, représenté par
le Département cantonal de l'aménagement, de l'équipement et
du logement;
(plan d'affectation; plan de site; garantie de la propriété)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:
A.- La société simple formée par R.________ et
K.________ est propriétaire de la parcelle n°1440 du Registre
foncier de Pregny-Chambésy. Ce bien-fonds d'une surface de
10'719 m2 est classé dans la zone agricole au sens de l'art.
20 al. 1 de la loi genevoise d'application de la LAT, du 4
juin 1987 (LALAT). Il est bordé au Nord par la route
communale de Pregny, où se trouve un belvédère donnant une
vue dégagée sur le lac Léman et les Alpes. A l'Est, au Sud et
à l'Ouest, la parcelle n°1440 est enclavée dans la zone à
bâtir. Sur sa partie septentrionale, elle présente une forte
pente s'adoucissant au fur et à mesure que l'on se dirige
vers le Sud en direction du lac, au point que la partie de
terrain jouxtant directement les parcelles n°1503, 1504, 1505
et 1506, immédiatement contiguës au Sud, est pratiquement
plate.
Par acte des 23 octobre et 7 novembre 1991, les
époux A.T.________ et B.T.________ ont acquis, pour moitié
chacun, la parcelle n°1503. Sur ce bien-fonds d'une surface
de 800 m2, classé dans la cinquième zone à bâtir destinée aux
villas selon l'art. 19 al. 3 (LALAT), est érigée une maison
d'habitation. La parcelle n°1503 est délimitée au Nord par la
parcelle n°1440, à l'Est par la parcelle n°1632, à l'Ouest
par la parcelle n°1504 et au Sud par le chemin des Cornil-
lons. Elle bénéficiait d'une servitude d'usage de jardin,
pour une surface d'environ 843 m2, à charge de la parcelle
n°1440.
Par acte des 22 avril et 30 mai 1994, les époux
T.________ ont acquis, pour moitié chacun, la parcelle
n°1505. Sis à l'Ouest de la parcelle n°1504, ce bien-fonds
d'une surface de 630 m2 est classé dans la cinquième zone à
bâtir. Il bénéficiait d'une servitude à usage de jardin à
charge de la parcelle n°1440, contiguë au Nord, pour une
surface de 890 m2.
B.- En 1996, R.________ et K.________ ont élaboré le
projet de diviser la parcelle n°1440 en cinq nouvelles par-
celles, portant les n°1440A à 1440E. La parcelle n°1440A,
d'une surface de 7373 m2, correspondait à la partie septen-
trionale de l'ancienne parcelle n°1440. Les parcelles
n°1440B, 1440C, 1440D et 1440E formaient une bande de ter-
rain, d'une surface totale de 3339 m2, située en bordure de
la limite méridionale de la nouvelle parcelle n°1440A, le
long de la limite septentrionale des parcelles n°1503 à 1506.
Les parcelles n°1440B, 1440C, 1440D et 1440E recoupaient
grosso modo les surfaces visées par les servitudes consti-
tuées en faveur des parcelles n°1503 et 1505.
Le 28 octobre 1996, la Commission foncière agricole
du canton de Genève a approuvé la division de la parcelle
n°1440 et déclaré que les parcelles n°1440B à 1440E n'étaient
plus assujetties à la loi fédérale sur le droit foncier ru-
ral, du 4 octobre 1991 (LDFR; RS 211.412.11).
Le 4 février 1997, le Conseil municipal de la com-
mune de Pregny-Chambésy a demandé au Conseil d'Etat du canton
de Genève d'adopter un plan de site au sens des art. 38ss de
la loi genevoise sur la protection des monuments, de la natu-
re et des sites, du 4 juin 1976 (LPMNS), englobant la tota-
lité de la parcelle n°1440, afin d'en empêcher le déclasse-
ment futur et d'assurer son maintien en l'état.
En janvier 1998, le Département de l'aménagement, de
l'équipement et du logement du canton de Genève (ci-après: le
Département cantonal) a élaboré un projet de plan de site
(ci-après: le plan). Selon le règlement annexé (ci-après: le
Règlement), le plan vise à sauvegarder le site "qui constitue
l'un des rares belvédères de la rive droite bénéficiant d'un
point de vue exceptionnel" (art. 1er du Règlement). Le péri-
mètre du plan comprend toute la parcelle n°1440 (art. 2 du
Règlement), dans ses limites initiales - y compris les par-
celles n°1440B à 1440E délimitées par le projet de division
de 1996. A l'exception d'aménagements d'intérêt général ou
liés à la revalorisation du site, aucune construction ne peut
être édifiée dans le périmètre du plan; le morcellement, la
création de clôtures, de routes ou la modification du relief
du terrain sont interdits (art. 3 du Règlement). Sous réserve
de plantations agricoles de basses futaies (par exemple vi-
gnes, céréales, etc.), d'éventuelles haies ou plantations
nouvelles ne devront pas subdiviser le terrain ou nuire à son
esthétique, et elles devront s'intégrer au site tout en ména-
geant les vues (art. 4 du Règlement).
Mis à l'enquête publique du 15 avril au 19 mai 1998,
le projet a suscité l'opposition des époux T.________, qui se
sont prévalus de leurs droits découlant des servitudes cons-
tituées en faveur de leurs fonds, ainsi que de la décision du
28 octobre 1996.
Par acte des 6 et 7 août et 14 septembre 1998,
R.________ et K.________, d'une part, et les époux
T.________, d'autre part, sont convenus de radier les
servitudes d'usage de jardin grevant la parcelle n°1440 en
faveur des parcelles n°1503 et 1505, de rectifier les sur-
faces de ces parcelles, de diviser, comme prévu en 1996, la
parcelle n°1440 en cinq nouvelles parcelles portant désormais
les n°1773 (1440A), 1440B, 1775 (1440C), 1440D et 1777
(1440E). Selon cet acte, les époux T.________ ont acquis les
parcelles n°1440B, 1775, 1440D et 1777. Les parcelles n°1440B
et 1440D ont été réunies aux parcelles n°1503 et 1505 pour
former désormais les parcelles n°1774 et 1776.
Le 8 septembre 1998, le Conseil municipal de Pregny-
Chambésy a émis un préavis favorable au projet de plan, au-
quel les époux T.________ se sont opposés en réitérant les
arguments soulevés lors de l'enquête publique.
Le 10 février 1999, le Conseil d'Etat a adopté deux
arrêtés, l'un approuvant le plan et le Règlement tels qu'éla-
borés par le Département cantonal, l'autre rejetant, dans la
mesure où elle était recevable, l'opposition des époux
T.________.
Par arrêt du 9 novembre 1999, le Tribunal adminis-
tratif du canton de Genève, après avoir procédé à une ins-
pection locale, a rejeté le recours formé par les époux
T.________ contre les arrêtés du 10 février 1999. Il a es-
timé, en bref, que l'intérêt public lié à la protection du
site l'emportait sur l'intérêt privé des recourants et que la
mesure critiquée n'était pas disproportionnée.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public,
A.T.________ et B.T.________ demandent au Tribunal fédéral
d'annuler l'arrêt du 9 novembre 1999. Ils invoquent l'art.
22ter aCst. garantissant le droit de propriété. Ils requiè-
rent une inspection locale.
Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt. Le
Département, se déterminant pour le Conseil d'Etat, a conclu
au rejet du recours.
C o n s i d é r a n t e n d r o i t :
1.- Le Tribunal administratif s'est rendu sur place
et le dossier contient deux lots de photographies des lieux.
L'inspection locale requise est ainsi superflue.
2.- a) La LPMNS protège les sites et paysages, espè-
ces végétales et minéraux qui présentent un intérêt biologi-
que, scientifique, historique, esthétique ou éducatif (art.
35 al. 1 LPMNS). Constituent notamment des sites, au sens de
cette disposition, les paysages caractéristiques, tels que
les rives, les coteaux et les points de vue (art. 35 al. 2
let. a LPMNS). Aux termes de l'art. 38 al. 2 LPMNS, les plans
de site et les règlements annexés déterminent les mesures
propres à assurer la sauvegarde ou l'amélioration des lieux,
telles que le maintien de bâtiments existants, l'alignement
aux abords des lisières de bois et forêts ou de cours d'eau,
les angles de vue, l'arborisation (let. a); les plans de site
déterminent en outre les conditions relatives aux construc-
tions, installations et exploitations de toute nature - im-
plantation, gabarit, volume, aspect, destination - (let. b);
les cheminements ouverts au public ainsi que les voies d'ac-
cès à un site ou à un point de vue (let. c) et les réserves
naturelles (let. d). Ainsi défini, le plan de site est un
plan d'affectation au sens des art. 14ss LAT, contre lequel
seule est ouverte la voie du recours de droit public, confor-
mément à l'art. 34 al. 3 LAT (cf. l'arrêt non publié S. du 5
novembre 1993, reproduit in: SJ 1995 p. 85). Les recourants
ont eu raison d'emprunter cette voie, malgré l'indication
fausse du recours de droit administratif mentionnée dans le
dispositif de l'arrêt attaqué.
b) Propriétaires des parcelles n°1440B, 1775, 1440D
et 1777 détachées de la parcelle n°1440 dans ses limites ini-
tiales, les recourants ont qualité, au sens de l'art. 88 OJ,
pour s'opposer au plan dans la mesure où celui-ci englobe ces
biens-fonds dans son périmètre.
3.- a) La propriété est garantie (art. 16 al. 1
Cst.; cf. l'art. 22ter al. 1 aCst.). Les restrictions à ce
droit ne sont admises que si elles reposent sur une base lé-
gale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et
respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1
à 3 Cst.; pour la jurisprudence relative à l'art. 22ter
aCst., cf. ATF 121 I 117 consid. 3b p. 120; 120 Ia 126
consid. 5a p. 142; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353, et les
arrêts cités).
b) En l'espèce, les recourants admettent que les
art. 38ss LPMNS fournissent une base légale suffisante à la
mesure qu'ils critiquent. Ils estiment en revanche que celle-
ci ne répondrait pas à un intérêt public prépondérant et
serait disproportionnée. Le Tribunal fédéral examine ces
griefs avec une cognition pleine, mais il s'impose de la re-
tenue dans l'examen de questions d'appréciation ou de cir-
constances locales, dont les autorités cantonales ont une
meilleure connaissance que lui, notamment en matière de pla-
nification locale (ATF 119 Ia 88 consid. 5c/bb p. 96; 117 Ia
141 consid. 2a p. 143; 116 Ia 401 consid. 9a p. 414; arrêt
S., précité, consid. 2a).
c) L'intérêt public de sauvegarder le belvédère,
visé à l'art. 35 al. 2 let. a LPMNS, est indéniable. Quant
aux recourants, l'intérêt qu'ils opposent au plan n'est pas
tant lié au maintien de l'affectation de la parcelle n°1440
qu'à la préservation de la possibilité d'utiliser les par-
celles n°1440B, 1775, 1440D et 1777 d'une manière non confor-
me à leur affectation agricole, comme prolongements d'agré-
ment de leurs terrains sis dans la zone à bâtir. La décision
du 28 octobre 1996, dont ils se sont prévalus dans la procé-
dure de mise à l'enquête et d'opposition, consacre cet état
de fait, dont le classement de la parcelle n°1440 dans la
zone agricole ne tient plus entièrement compte. L'avantage
acquis par les recourants ne saurait l'emporter à la fois sur
les règles ordinaires régissant la zone agricole et sur les
normes spéciales du plan. Pour ce qui concerne la bande de
terrain litigieuse - qui seule fonde la qualité pour agir des
recourants (cf. consid. 2b ci-dessus) - celui-ci répond en
outre à un intérêt prépondérant en tant qu'il interdit toute
utilisation extensive de ces terrains qui pourrait porter
atteinte au belvédère.
4.- a) Pour être proportionnée, la restriction aux
droits constitutionnels doit être limitée à ce qui est néces-
saire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à ce but et
supportable pour la personne visée par la mesure; cette règle
n'est pas respectée s'il est possible d'atteindre le même ré-
sultat par un moyen moins incisif (ATF 124 I 40 consid. 3e p.
44/45, 107 consid. 4c/aa p. 115).
b) Le plan contesté vise uniquement à protéger la
vue dont on jouit depuis le belvédère (art. 1er du Règle-
ment). Il n'a pas pour but de sauvegarder le coteau en tant
que tel (cf. art. 35 al. 2 let. a LPMNS).
Indépendamment du plan de site, la parcelle n°1440
dans ses limites initiales - y compris les parcelles n°1440B,
1775, 1440D et 1777 - demeure classée dans la zone agricole
où ne sont autorisées, à teneur de l'art. 20 al. 1 LALAT, que
les constructions et installations destinées durablement à
l'activité agricole et aux personnes l'exerçant à titre prin-
cipal (let. a) et respectant la nature et le paysage (let.
b). Au regard de cette norme, on pourrait soutenir, avec les
recourants, que les objectifs visés par le plan sont d'ores
et déjà atteints, de sorte que l'adoption du plan pourrait
sembler une mesure de protection superflue. En effet, à sup-
poser que R.________ et K.________ veuillent implanter sur la
parcelle n°1440 une construction justifiée par sa destination
agricole, celle-ci pourrait de toute manière être empêchée en
raison de l'atteinte au paysage qu'elle pourrait causer.
Quant à l'édification de maisons d'habitation, elle nécessi-
terait un déclassement préalable de la parcelle n°1440 dans
la zone à bâtir. Cela étant, les art. 3 et 4 du Règlement
prévoient des restrictions au droit de propriété plus inci-
sives que les règles applicables à la zone agricole et pour-
suivent un but spécifique (la protection du belvédère) qu'une
simple mesure d'aménagement du territoire ne suffit pas à at-
teindre. Personne ne conteste, au demeurant, que les mesures
prévues par le Règlement sont propres à atteindre le but re-
cherché.
c) Selon l'arrêt attaqué, la protection adéquate du
belvédère exigerait d'englober dans le périmètre du plan
contesté toute la surface de la parcelle n°1440 dans ses li-
mites initiales.
Cette appréciation ne peut être partagée pour ce qui
concerne les parcelles n°1440B, 1775, 1440D et 1777, telles
que délimitées par l'acte de division de 1998. En effet, ces
terrains se trouvent nettement en contrebas de la route de
Pregny, la différence d'altitude atteignant 25m pour une dis-
tance horizontale de 50m. La vue depuis le belvédère reste
imprenable, indépendamment du fait que les parcelles n°1440B,
1775, 1440D et 1777 soient ou non comprises dans le périmètre
du plan, ce que confirment les lots de photographies joints
au dossier de la procédure cantonale, notamment celui produit
par le Département cantonal. Ainsi, contrairement à ce qu'af-
firme celui-ci dans sa réponse du 10 février 2000, la topo-
graphie des lieux assure au promeneur contemplant le paysage
depuis la route de Pregny un espace suffisant pour apprécier
dans toute sa splendeur la vue sur le lac et les Alpes, sans
qu'il soit de surcroît nécessaire de prolonger ce dégagement
sur la partie inférieure de la parcelle n°1440.
Pour le surplus, il ne ressort pas de l'arrêt atta-
qué que les haies et jardin implantés sur les parcelles en
question auraient pour effet d'enlaidir les lieux au point de
gâcher, par contrecoup, la vue dont on jouit depuis le belvé-
dère. Selon le procès-verbal du transport effectué le 26 mai
1999 par le Tribunal administratif les haies, formées d'ar-
bustes, seraient basses. La suppression de ces plantations,
exigée par les art. 3 et 4 du Règlement, constituerait aussi,
sur le vu du dossier photographique et des constatations fai-
tes lors de l'inspection locale du 26 mai 1999, une mesure
excessive au regard des objectifs recherchés par le plan.
5.- Le recours doit être admis pour ces motifs et
l'arrêt attaqué annulé. Il est statué sans frais (art. 156
al. 2 OJ). L'Etat de Genève versera aux recourants une indem-
nité de 4000 fr. pour leurs dépens.
Par ces motifs,
l e T r i b u n a l f é d é r a l :
1. Admet le recours et annule l'arrêt attaqué.
2. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3. Met à la charge de l'Etat de Genève une indemnité
de 4000 fr. en faveur des recourants, à titre de dépens.
4. Communique le présent arrêt en copie aux parties
et au Tribunal administratif du canton de Genève.
Lausanne, le 16 mars 2000
ZIR/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président, Le Greffier,