I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.781/1999
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1P.781/1999
I C O R T E D I D I R I T T O P U B B L I C O
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23 febbraio 2000
Composizione della Corte: giudici federali Aemisegger,
presidente della Corte, Catenazzi e Foglia, supplente.
Cancelliere: Gadoni.
Visto il ricorso di diritto pubblico del 9 dicembre 1999
presentato da A.________, Vico Morcote, già patrocinata
dall'avv. dott. Diego Negrini, Lugano, contro la decisione
emessa l'8 novembre 1999 dal Tribunale amministrativo del
Cantone Ticino nella causa che oppone la ricorrente al Con-
siglio di Stato del Cantone Ticino e al Comune di V i c o
M o r c o t e, rappresentato dal Municipio, in merito a una
multa in materia edilizia;
R i t e n u t o i n f a t t o :
A.- A.________ è proprietaria della particella n.
XXX di Vico Morcote, che il piano regolatore inserisce nel-
la zona nucleo vecchio. Il 15 febbraio 1993 ha presentato
al Municipio una prima domanda di costruzione per edificar-
vi un "accessorio" sovrastato da tre posteggi e costituito
di un portico, di un deposito, di una cantina e di un ser-
vizio. La domanda è stata ritirata dal progettista l'8 lu-
glio 1993, dopo che la commissione dell'edilizia aveva
preavvisato negativamente il rilascio della licenza e au-
spicato la presentazione di un nuovo progetto. Il 14 luglio
1993 A.________ ha pertanto inoltrato una nuova domanda di
costruzione per la formazione di un terrapieno con tre po-
steggi e sottostante deposito. Il Municipio di Vico Morco-
te, acquisito il preavviso favorevole dell'Autorità canto-
nale, le ha rilasciato la licenza edilizia il 27 agosto
1993.
Con decisione del 19 aprile 1996 il Municipio ha
ordinato a A.________ di sospendere i lavori. L'Autorità
comunale ha infatti rilevato una maggiore lunghezza di 20
cm e una maggiore larghezza di 70 cm dell'opera in costru-
zione. In contrasto con la licenza edilizia, che prevedeva
unicamente la realizzazione di un deposito di 5.20 per 6.20
metri, sarebbe inoltre stato costruito l'intero spazio
sotto i parcheggi. Il Municipio ha poi rilevato che anche
la facciata sud e le aperture divergevano dai piani appro-
vati. L'edificio si avvicinava quindi a quello previsto
nella domanda di costruzione ritirata.
Il 16 luglio 1996 A.________ ha presentato una
nuova domanda di costruzione quale variante della licenza
edilizia del 27 agosto 1993. Il Municipio l'ha respinta con
decisione del 25 ottobre 1996, ordinando nel contempo la
rettifica delle opere eseguite in contrasto con la licenza.
A.________ si è allora rivolta al Consiglio di
Stato del Cantone Ticino che ne ha parzialmente accolto il
ricorso con decisione del 29 gennaio 1997. Il Governo ha
annullato la decisione del Municipio, cui ha ritornato gli
atti affinché rilasciasse, tra l'altro, all'istante una
licenza edilizia per la costruzione di un locale deposito e
di tre parcheggi con le dimensioni esterne previste nel
progetto approvato il 27 agosto 1993, e affinché statuisse
sull'ammontare della sanzione pecuniaria.
Il 16 aprile 1997 il Municipio ha quindi rilasciato
a A.________ la relativa licenza edilizia e le ha imposto
una sanzione pecuniaria, fissata in fr. 16'000.-- il 2
ottobre 1997. Con decisione del 18 marzo 1998 l'Esecutivo
comunale le ha inoltre inflitto una multa di fr. 7'500.--
per violazione delle norme edilizie.
Adito dalla proprietaria, il Consiglio di Stato del
Cantone Ticino, con decisione dell'11 marzo 1998, ha con-
fermato l'ammontare della sanzione pecuniaria; mediante
risoluzione del 16 giugno 1999 ha invece ridotto a fr.
3'000.-- la multa.
B.- Il Tribunale cantonale amministrativo, con
sentenza dell'8 novembre 1999, ha annullato la decisione
governativa dell'11 marzo 1998 e ridotto la sanzione pecu-
niaria a fr. 2'500.--; ha invece respinto l'impugnativa
riguardante la multa.
Secondo la Corte cantonale il procedimento con-
travvenzionale era giustificato, né erano date le premesse
per un'ulteriore riduzione della multa. La violazione delle
disposizioni edilizie sarebbe stata commessa intenzional-
mente, non essendo immaginabile che l'impresa di costruzio-
ni avesse agito senza il preventivo consenso della ricor-
rente, edificando un'opera che si scostava in misura rile-
vante da quella approvata dal Municipio; in quanto munici-
pale responsabile del dicastero dell'edilizia, l'agire di
A.________ sarebbe stato inoltre particolarmente riprovevo-
le, soprattutto per il fatto che il Municipio aveva parti-
colarmente insistito perché fossero ridotte le dimensioni
del deposito previsto dal primo progetto. La Corte cantona-
le ha infine rilevato che invano A.________ si richiamava
alla multa di fr. 500.-- inflitta all'impresa di costruzio-
ni per la stessa infrazione: la responsabilità di quest'ul-
tima sarebbe in effetti stata minore di quella della com-
mittente.
C.- A.________ impugna questa sentenza, limitata-
mente alla multa, con un ricorso di diritto pubblico al
Tribunale federale. Chiede di annullare il giudizio e di
rinviare gli atti all'Autorità cantonale per un riesame nel
senso dei considerandi. Fa valere una violazione dell'
art. 4 vCost., in particolare un'applicazione arbitraria
delle norme cantonali, un accertamento arbitrario dei fat-
ti, una lesione del principio della proporzionalità, del
diritto di essere sentito, dell'obbligo di motivazione e
della parità di trattamento. Dei motivi si dirà, in quanto
necessario, nei considerandi.
D.- Il Tribunale cantonale amministrativo non ha
formulato osservazioni, confermandosi nella propria senten-
za. Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha dichiarato
di rimettersi al giudizio del Tribunale federale. Il Muni-
cipio di Vico Morcote ha chiesto invece di respingere il
ricorso e di confermare la sentenza impugnata.
C o n s i d e r a n d o i n d i r i t t o :
1.- a) Il Tribunale federale esamina d'ufficio e
con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli
vengono sottoposti, senza essere vincolato, in tale ambito,
dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF
125 I 14 consid. 2a, 253 consid. 1a, 458 consid. 1).
b) Salvo eccezioni, che non si avverano in concre-
to, il ricorso di diritto pubblico ha natura puramente cas-
satoria (DTF 125 I 104 consid. 1b, 124 I 327 consid. 4a).
La domanda della ricorrente di rinviare gli atti alla Corte
cantonale per un riesame nel senso dei considerandi è quin-
di inammissibile.
c) La legittimazione della ricorrente, condannata
al pagamento di una multa per un preteso abuso edilizio, è
data (art. 88 OG; DTF 122 I consid. 1b).
d) Gli atti di causa sono sufficienti a chiarire
la situazione; ulteriori mezzi di prova, in particolare il
sopralluogo, non appaiono quindi necessari ai fini del giu-
dizio: la relativa richiesta della ricorrente deve pertanto
essere respinta (art. 95 OG; DTF 123 II 248 consid. 2a, 122
II 274 consid. 1d).
2.- La ricorrente rimprovera alla Corte cantonale
un arbitrario accertamento dei fatti, il mancato esperimen-
to del sopralluogo e un'insufficiente motivazione della sua
sentenza.
a) aa) Nell'accertamento dei fatti e nella valuta-
zione delle prove la Corte cantonale dispone di un ampio
potere di apprezzamento. Per motivarne l'arbitrarietà non
basta criticare semplicemente la decisione impugnata, né
contrapporle una versione propria, per quanto, se del caso,
sostenibile o addirittura preferibile. Occorre piuttosto
dimostrare per quale motivo l'accertamento dei fatti o la
valutazione delle prove criticati sarebbero manifestamente
insostenibili, si trovino in chiaro contrasto con la fatti-
specie, si fondino su una svista manifesta o contraddicano
in modo urtante il sentimento della giustizia e dell'equità
(DTF 125 II 10 consid. 3a, 122 I 61 consid. 3a). Secondo
costante giurisprudenza, il Tribunale federale annulla la
decisione impugnata quando essa sia insostenibile non solo
nella motivazione, bensì anche nel risultato (DTF 125 II
129 consid. 5b, 124 I 208 consid. 4a).
bb) L'atto di ricorso non adempie tali esigenze.
La ricorrente si limita a criticare la sentenza impugnata
con motivazioni di natura appellatoria, sottolineando come
le maggiori dimensioni dell'opera contestata siano di lieve
entità e negando di essere comunque l'autrice dell'infra-
zione. Certo, la ricorrente sostiene che uno schizzo tridi-
mensionale dell'edificio contestato, prodotto dal Municipio
dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, sarebbe del
tutto errato; non adduce tuttavia che esso fosse rilevante
o che la decisione impugnata vi si fondasse. Essa non dimo-
stra nemmeno che gli accertamenti della Corte cantonale
sarebbero inficiati da errore a tal punto da apparire inso-
stenibili. Del resto la ricorrente non contesta il supera-
mento dell'opera per 70 cm in larghezza e 20 cm in lunghez-
za: al riguardo, aveva fornito dettagliate spiegazioni,
comunicando all'Autorità comunale, tramite il suo patroci-
natore, che le maggiori dimensioni erano dovute a motivi
statici e alla presenza di acqua nel sottosuolo, rilevata
durante lo scavo. In questa sede la ricorrente si limita
essenzialmente a sostenere che l'esubero sarebbe soltanto
lieve, come risulterebbe, tra l'altro, dall'ammontare della
sanzione pecuniaria; riguardo a quest'ultimo punto il giu-
dizio della Corte cantonale non è peraltro stato impugnato.
b) aa) Il diritto di essere sentito, regolato ora
esplicitamente dall'art. 29 cpv. 2 Cost. e che già scaturi-
va dall'art. 4 vCost., comprende il diritto per l'interes-
sato di consultare l'incarto, di offrire mezzi di prova su
punti rilevanti e di esigerne l'assunzione, di partecipare
a quest'ultima o perlomeno di potersi esprimere sui risul-
tati, nella misura in cui possano influire sulla decisione
che dovrà essere presa (DTF 124 I 241 consid. 2; Jörg Paul
Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3a ed., Berna 1999,
pag. 520 segg.). Tale diritto non impedisce tuttavia all'
Autorità di procedere all'apprezzamento anticipato delle
prove richieste, se è convinta che esse non potrebbero
condurla a modificare la sua opinione (DTF 126 II 71 con-
sid. 4b/aa non pubblicato, 122 II 464 consid. 4a, 120 Ib
224 consid. 2b).
In concreto, la Corte cantonale poteva, senza lede-
re il diritto di essere sentito della ricorrente, rinuncia-
re al sopralluogo e all'assunzione di altre prove che non
avrebbero portato nuovi chiarimenti, vista la documentazio-
ne agli atti.
bb) Il diritto di essere sentito non è stato leso
nemmeno dalla motivazione della decisione impugnata, al
dire della ricorrente insufficiente; la Corte cantonale si
è infatti pronunciata su tutti i punti essenziali per il
giudizio (DTF 120 Ib 224 consid. 2b), enunciando i motivi
per cui non ha ritenuto di abbandonare il procedimento
contravvenzionale e di ridurre la pena. La portata del
giudizio impugnato è stata del resto afferrata dalla ricor-
rente, che lo ha puntualmente contestato (DTF 119 Ia 264
consid. 4d, 117 Ia consid. 3a).
3.- La ricorrente censura poi l'applicazione arbi-
traria dell'art. 46 della legge edilizia cantonale del 13
marzo 1991 (LE), relativo alle contravvenzioni. Sostiene
infatti di non essere responsabile dell'abuso edilizio,
commesso esclusivamente dall'impresa di costruzioni; rileva
inoltre che, essendo applicabile il principio "in dubio pro
reo", incombeva all'Autorità dimostrare la sua colpevolezza
e ritiene comunque sproporzionato l'ammontare della multa.
a) aa) Il principio della proporzionalità non è un
diritto costituzionale autonomo; una sua violazione può
pertanto essere fatta valere con un ricorso di diritto pub-
blico unicamente in relazione con la lesione di un diritto
fondamentale; censurata isolatamente, essa si confonde con
il divieto dell'arbitrio, senza avere portata propria (DTF
123 I 1 consid. 10, 117 Ia 27 consid. 7a; Walter Kälin, Das
Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed., Berna
1994, pag. 69).
bb) Come visto (cfr. consid. 2a/aa), una decisione
è arbitraria se manifestamente insostenibile, in chiaro
contrasto con la fattispecie, fondata su una svista manife-
sta, in evidente violazione di una disposizione o in con-
traddizione urtante il sentimento della giustizia e dell'
equità (DTF 125 II 10 consid. 3a, 122 I 61 consid. 3a).
Secondo costante giurisprudenza, il Tribunale federale an-
nulla la decisione impugnata quando essa sia insostenibile
non solo nella motivazione, bensì anche nel risultato (DTF
125 II 129 consid. 5b, 124 I 208 consid. 4a).
cc) Il principio "in dubio pro reo" invocato dalla
ricorrente, che lo ritiene violato, è deducibile dall'art.
32 cpv. 1 Cost. (cfr. decisione inedita del 26 gennaio 2000
nella causa S., consid. 2b). Esso si applica sia nell'ambi-
to della valutazione delle prove sia in quello della ripar-
tizione dell'onere della prova. Riferito a quest'ultimo
caso, il menzionato principio impone all'Autorità di prova-
re la colpevolezza dell'interessato e non a quest'ultimo di
dimostrare la sua innocenza. Il Tribunale federale fruisce
di libero esame ove si tratti dell'asserita violazione del
principio quale regola che disciplina l'onere probatorio
(DTF 120 Ia 31 consid. 2b-d).
b) aa) Secondo l'art. 46 LE le contravvenzioni
alla legge, ai piani regolatori e ai regolamenti edilizi
comunali sono punite dal Municipio con la multa sino a fr.
5'000.-- se è stata omessa una domanda di costruzione sot-
toposta alla procedura ordinaria; con l'ammonimento o con
la multa sino a fr. 500.-- se è stata omessa una notifica;
con la multa sino a fr. 10'000.-- negli altri casi (cpv.
1). Se l'autore è recidivo, ha agito intenzionalmente o per
fine di lucro, il Municipio non è vincolato da questi mas-
simi (cpv. 2).
Dagli atti emerge che la ricorrente ha partecipato
direttamente, in qualità di proprietaria e istante, alla
procedura dinanzi al Municipio, sfociata nel rilascio della
licenza edilizia del 27 agosto 1993, di cui ella stessa era
titolare; in quanto committente dell'opera essa era inoltre
materialmente interessata al progetto (Magdalena Ruoss
Fierz, Massnahmen gegen illegales Bauen, tesi, Zurigo 1998,
pag. 246). L'accennata procedura era stata avviata dopo il
ritiro di una domanda di costruzione, sulla base di indica-
zioni fornite dall'Autorità comunale, dinanzi alla quale
l'istante era rappresentata dal suo legale. La portata del-
la licenza, data anche la carica di municipale responsabile
del dicastero dell'edilizia coperta dalla ricorrente, le
era pertanto nota e il fatto che essa abbia incaricato
dell'esecuzione dell'opera un'impresa di costruzioni non la
dispensava dal rispettarla (cfr. decisione inedita del 1°
maggio 1995 nella causa S.J.; DTF 115 Ia 406 consid. 4c;
Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, tesi, Zurigo
1991, pag. 327). Ciò a prescindere dalla circostanza che
l'impresa avrebbe commesso degli errori e che i suoi organi
o incaricati sarebbero stati puniti in applicazione dell'
art. 46 cpv. 4 LE (cfr. decisione inedita citata). Le vio-
lazioni dell'ordinamento edilizio commesse dalle persone
ausiliarie professioniste del ramo sono, di massima,
ascritte anche al committente. Esso non potrà di regola
invocare con successo la sua eventuale buona fede, che del
resto la ricorrente non fa valere in modo esplicito (DTF
111 Ib 213, consid. 6; sentenza del 1° aprile 1981 nella
causa R., consid. 5, pubblicata in Rep 1982, pag. 310
segg.; François Ruckstuhl, Oeffentlichrechtliche Baumängel,
in: Beraten und Prozessieren in Bausachen, Basilea 1998, n.
14.55 segg., pag. 581 seg.).
Né il risultato della decisione impugnata appare
arbitrario: la multa di fr. 3'000.-- è infatti considere-
volmente inferiore alla pena massima consentita, che, anche
nel caso di infrazione commessa con negligenza, ammonta a
fr. 5'000.-- se è stata omessa una domanda di costruzione
sottoposta alla procedura ordinaria (cfr. anche Marco Luc-
chini, Compendio giuridico per l'edilizia, Lugano 1999,
pag. 210).
bb) Inoltre, secondo l'art. 46 cpv. 3 LE, la multa
deve essere commisurata alla gravità dell'infrazione e, se
del caso, della colpa. La Corte cantonale ha tenuto conto,
senza incorrere nell'arbitrio, delle circostanze in cui è
avvenuta l'infrazione, segnatamente della possibilità per
la ricorrente di influire sui lavori di costruzione, del
suo obbligo d'intervento per impedire eventuali violazioni
e della sua funzione di municipale responsabile del dica-
stero dell'edilizia. Né può essere ritenuto arbitrario il
fatto che la ricorrente sia stata multata nonostante, a suo
dire, non siano state violate le norme di applicazione del
piano regolatore: l'art. 46 LE punisce infatti le lesioni
formali dell'ordinamento edilizio (Lucchini, op. cit., pag.
209).
Ne consegue che la Corte cantonale non ha applicato
l'art. 46 LE in modo chiaramente insostenibile, né essa ha
violato la regola sulla ripartizione dell'onere probatorio.
4.- La ricorrente sostiene inoltre che la decisio-
ne impugnata violerebbe il principio della parità di trat-
tamento essendo la multa inflittale sei volte più elevata
di quella posta a carico dell'impresa di costruzioni.
La censura non regge. A prescindere dal fatto che
la Corte cantonale non ha statuito sulla punibilità di
altre persone che avrebbero concorso all'infrazione e che,
di massima, non v'è disparità di trattamento ove autorità
diverse giungano a soluzioni differenti su questioni di
apprezzamento (Müller, op. cit., pag. 404 seg.), in materia
di commisurazione della pena un confronto tra due casi è in
generale infruttuoso. Le circostante oggettive e soggettive
che il giudice è tenuto a considerare sono infatti quasi
sempre diverse (DTF 116 IV 292 consid. 2; sentenza del 7
giugno 1995 nella causa F., consid. 6, pubblicata in RDAT
II-1995, n. 19, pag. 51 segg; sulla disuguaglianza nell'am-
bito della commisurazione della pena cfr. DTF 123 IV 150
consid. 2a). La Corte cantonale non ha quindi violato il
principio della parità di trattamento tenendo conto, nella
commisurazione della multa, di una colpa maggiore della
ricorrente, in quanto istante e committente, rispetto a
quella dei responsabili dell'impresa di costruzioni.
5.- Ne segue che il ricorso, in quanto ammissibi-
le, deve essere respinto. Le spese seguono la soccombenza
(art. 156 cpv. 1 OG). Non si assegnano ripetibili ad auto-
rità vincenti (art. 159 cpv. 2 OG).
Per questi motivi
i l T r i b u n a l e f e d e r a l e
p r o n u n c i a :
1. Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è
respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 3000.-- è posta a
carico della ricorrente.
3. Comunicazione alla ricorrente, al Municipio di
Vico Morcote, al Consiglio di Stato e al Tribunale ammini-
strativo del Cantone Ticino.
Losanna, 23 febbraio 2000
MDE
In nome della I Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente,
Il Cancelliere,