I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.708/1999
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1P.708/1999/mks
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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2. Februar 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Nay,
Bundesrichter Favre und Gerichtsschreiber Sassòli.
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In Sachen
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt
Hans Ulrich Grauer, Haldenstrasse 2, Kreuzlingen,
gegen
Rektorat der Kantonsschule F r a u e n f e l d,
Regierungsrat des Kantons T h u r g a u,
betreffend
Willkür; Anspruch auf rechtliches Gehör
(Nichtwiederwahl als Hauptlehrer),
hat sich ergeben:
A.- Der heute 56-jährige X.________ unterrichtet seit
1975 als Hauptlehrer für Englisch und Geschichte an der
Kantonsschule Frauenfeld. Nachdem Schüler und Eltern seit
Jahren Beanstandungen gegen seinen Unterricht vorgebracht
hatten, gelangte im Jahre 1998 der 1996 neu gewählte Rektor
der Kantonsschule an die Aufsichtskommission, weil sich
trotz seiner Bemühungen die Art und Weise der Schulführung
durch X.________ nicht verbessere. Dieser wurde daraufhin
über das Verfahren orientiert, und es wurde ihm Gelegenheit
gegeben, Stellung zu nehmen und Vorschläge für eine Verbes-
serung der Situation vorzubringen. Am 30. Juni 1999 eröff-
nete ihm die Aufsichtskommission, sie werde dem Regierungs-
rat seine Nichtwiederwahl für die am 1. Juni 2000 beginnende
Amtsdauer beantragen. Am 26. Oktober 1999 entschied der
Regierungsrat des Kantons Thurgau im Sinne dieses Antrags
und ermächtigte X.________, seine Lehrtätigkeit bis zum Ende
des Schuljahres weiterzuführen.
B.- X.________ führt gegen den Nichtwiederwahlentscheid
des Regierungsrats staatsrechtliche Beschwerde und beantragt
dessen Aufhebung. Er rügt eine Verletzung von Art. 4 aBV,
weil kantonales Recht willkürlich ausgelegt worden sei und
sein Anspruch auf rechtliches Gehör durch eine ungenügende
Begründung des Entscheids und die unterlassene Anordnung
einer Expertise verletzt worden sei.
Der Regierungsrat beantragt die Abweisung der
Beschwerde. Das Rektorat der Kantonsschule verweist auf
diese Stellungnahme und verzichtet auf eine eigene.
C.- Mit Verfügung vom 14. Januar 2000 hat der Präsident
der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts
das Gesuch des Beschwerdeführers um aufschiebende Wirkung
abgewiesen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer
staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier
Kognition (BGE 125 I 253 E. 1a S. 254; 412 E. 1a S. 414;
II 497 E. 1a S. 499).
a) Der angefochtene Entscheid stützt sich auf kan-
tonales Recht und ist endgültig. Nach § 54 des thurgauischen
Gesetzes vom 23. Februar 1981 über die Verwaltungsrechts-
pflege (VRPG/TG; RB 170.1) können Entscheide des Regierungs-
rats gegenüber Beamten nur im Falle von Disziplinarmassnah-
men beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Die ange-
fochtene Nichtwiederwahl für eine weitere Amtsdauer stellt
keine Disziplinarmassnahme dar. Da im Bund kein anderes
Rechtsmittel zur Verfügung steht, ist die staatsrechtliche
Beschwerde zulässig (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 und
Art. 87 OG).
b) Gemäss ständiger Rechtsprechung zu Art. 88 OG
kann ein Beamter seine Nichtwiederwahl mit staatsrechtlicher
Beschwerde wegen einer Verletzung von Art. 4 aBV nur anfech-
ten, wenn er nach dem kantonalen Recht einen Anspruch auf
Wiederwahl hat (BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 112 mit Hinweisen).
Die Legitimation zur Willkürbeschwerde besteht bloss, soweit
das kantonale Gesetzesrecht, dessen willkürliche Anwendung
gerügt ist, dem Betroffenen einen Rechtsanspruch einräumt
oder den Schutz seiner Interessen bezweckt (BGE 123 I 279
E. 3c/aa S. 280 mit Hinweisen). Da der Beschwerdeführer, wie
im Folgenden darzulegen ist, nach kantonalem Recht einen
Rechtsanspruch hat, kann offen bleiben, ob auf die Frage der
Legitimation bereits die Bundesverfassung vom 18. April 1999
(BV) anwendbar ist, die am 1. Januar 2000 in Kraft getreten
ist (vgl. AS 1999 2555). Ebensowenig braucht entschieden zu
werden, ob es unter dieser angesichts von Art. 9 BV für die
Legitimation eines Verfügungsadressaten zur staatsrechtli-
chen Beschwerde genügt, dass dieser geltend macht, die Ver-
fügung verletze das Willkürverbot (vgl. in diesem Sinne ein
unwidersprochen gebliebenes Votum vom 20. Januar 1998 von
Berichterstatter Inderkum in der parlamentarischen Beratung
des Ständerats zu Art. 9 BV [AB 1998 S, S. 39]).
Im Kanton Thurgau gilt ein Lehrer nach § 54 Abs. 4
des Unterrichtsgesetzes vom 15. November 1978 (UG/TG;
RB 410.1) für eine weitere Amtsdauer als gewählt, wenn die
Wahlbehörde nicht aus wichtigen Gründen spätestens sechs
Monate vor Ablauf der Amtsdauer die Nichtwiederwahl be-
schliesst. Daraus wurde ein Rechtsanspruch des Lehrers
abgeleitet, wiedergewählt zu werden, wenn keine wichtigen
Gründe dagegen sprechen (vgl. Entscheid des Verwaltungs-
gerichts des Kantons Thurgau vom 28. März 1985, in Thur-
gauische Verwaltungsrechtspflege [TVR] 1985 Nr. 28, S. 137).
Immerhin ist seit Erlass der betreffenden Gesetzesbestimmung
und dem erwähnten kantonalen Entscheid § 32 der Verfassung
des Kantons Thurgau vom 16. März 1987 (KV/TG; SR 131.228) in
Kraft getreten, der besagt, dass Beamte auf Amtsdauer gewählt
werden. Daraus hat die kantonale Rechtsprechung abgeleitet,
dass (auch für Lehrer) kein rechtlicher Anspruch auf Wieder-
wahl mehr bestehe (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts
des Kantons Thurgau vom 17. August 1994, in TVR 1994 Nr. 16,
S. 85). Da § 54 Abs. 4 UG/TG jedoch nicht geändert wurde
und er § 32 KV/TG nicht widerspricht, kann diese kantonale
Rechtsprechung nicht zur Folge haben, dass der nicht wieder-
gewählte Thurgauer Lehrer nach der bisherigen Rechtsprechung
des Bundesgerichts nicht mehr zur staatsrechtlichen Be-
schwerde legitimiert wäre. Für diese Legitimation kommt es
darauf an, ob das kantonale Recht materielle Bestimmungen
darüber enthält, wann eine Nichtwiederwahl zulässig ist,
oder ob es diesen Entscheid dem freien Ermessen der Behörden
überlässt (vgl. unveröffentlichte Entscheide des Bundesge-
richts vom 13. Juli 1995 i.S. S., E. 1b; vom 20. Juli 1994
i.S. C., E. 1b; vom 9. Oktober 1987 i.S. K., E. 2b). Im Kan-
ton Thurgau trifft für Lehrer Ersteres zu, da § 54 UG/TG die
Wiederwahl als Regel aufstellt und eine Nichtwiederwahl nur
aus bestimmten, nämlich wichtigen Gründen zulässt. Der Be-
schwerdeführer ist somit durch den angefochtenen Entscheid
in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen und
legitimiert, dagegen staatsrechtliche Beschwerde zu führen
(Art. 88 OG).
c) Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.- Der Beschwerdeführer rügt zunächst, der angefoch-
tene Entscheid verletze seinen Anspruch auf rechtliches
Gehör, der aus Art. 4 aBV floss und heute in Art. 29 Abs. 2
BV verankert ist.
a) Aus diesem Anspruch ergibt sich die grundsätz-
liche Pflicht der Behörden, Entscheide zu begründen. Dies
soll dazu beitragen, dass sich die Behörde nicht von sach-
fremden Motiven leiten lässt, und dient sowohl der Trans-
parenz der Entscheidfindung als auch der Selbstkontrolle
der Behörden. Daher muss eine Behörde wenigstens kurz die
Überlegungen darstellen, von denen sie sich leiten liess und
auf welche sie ihren Entscheid stützt. Die Begründung muss
so abgefasst sein, dass der Betroffene den Entscheid gegebe-
nenfalls sachgerecht anfechten kann (BGE 125 II 369 E. 2c
S. 372 mit Hinweisen). Sie darf sich aber auf die für den
Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken. Die ver-
fassungsmässige Begründungsdichte ist im Übrigen abhängig
von der Entscheidungsfreiheit der Behörde und der Eingriffs-
intensität des Entscheides. Je grösser der Spielraum, wel-
cher der Behörde infolge Ermessen und - wie im vorliegenden
Fall - unbestimmter Rechtsbegriffe eingeräumt ist, und je
stärker ein Entscheid in die individuellen Rechte eingreift,
desto höhere Anforderungen sind an die Begründung eines
Entscheides zu stellen (vgl. BGE 124 V 180 E. 1a und aus-
führlich BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 109 f., je mit Hinweisen).
b) Der Beschwerdeführer rügt, in der Begründung für
seine Nichtwiederwahl würden Probleme mit seinem Unterricht
sowie schwerwiegende pädagogische und didaktisch-methodische
Mängel erwähnt und ihm vorgeworfen, dass er seine Methode
nicht ändere, ohne dass ausgeführt werde, worin diese Prob-
leme, Mängel oder Methode bestünden. Es werde zwar auf die
Akten verwiesen, aber nie auf präzise Dokumente.
Diese Kritik ist berechtigt. Bei Lektüre des ange-
fochtenen Entscheids bleibt unklar, welche Mängel die Art
und Weise des Unterrichts des Beschwerdeführers aufweist.
Es wird ausgeführt, er habe den Amtsauftrag in wesentlichen
Teilen nicht erfüllt und es bestehe wenig Aussicht, dass er
künftig in der Lage sein werde, dies zu tun. Eine Lehrkraft
erfülle die an sie gestellten Anforderungen erst dann, wenn
sie den Stoff in einer Art und Weise zu vermitteln vermöge,
welche die Schüler ausreichend fördere, was beim Beschwer-
deführer nicht der Fall sei. Die Aktenlage zeichne von ihm
das Bild eines Englischlehrers, dessen Unterricht schwer-
wiegende pädagogische und didaktisch-methodische Mängel
aufweise. Seine Unterrichtsmethode habe zu schwerwiegenden
Problemen geführt. Im Anschluss an keine dieser Bewertungen
findet sich eine Begründung oder ein Verweis auf einen Beleg
in den Akten. Der einzige konkret erwähnte Vorwurf lautet,
am 30. Juni 1997 nicht an einem von einem Klassenlehrer
organisierten Elternabend teilgenommen zu haben. Dieser
Vorwurf vermag, jedenfalls für sich allein, nicht einen
wichtigen Grund für eine Nichtwiederwahl zu bilden.
Der pauschale Verweis auf die Akten kann das Fehlen
von Beispielen für die Mängel im Unterricht nicht beheben,
da der Regierungsrat als entscheidende Behörde die Beweis-
mittel zumindest in der Weise würdigen muss, dass er auf-
zeigt, auf welche er sich stützt. In den Akten fehlt auch
eine Begründung des Antrags der Aufsichtskommission. Die
Akten bestehen somit aus Belegen für verschiedene Vorwürfe
verschiedener Stellen an den Beschwerdeführer und dessen
Reaktionen auf diese Vorwürfe, die sich über einen Zeitraum
von über einem Jahr erstrecken. Die Akten belegen zwar, dass
der Beschwerdeführer wusste, was ihm Schulleitung, Schüler
und Eltern vorwarfen. Er hätte die Möglichkeit gehabt, sein
Verhalten zu verändern oder konkret darzulegen, weshalb er
dieses trotz der Kritik für sachlich richtig halte. Im Ver-
fahren vor dem Regierungsrat konnte er auch zu allen Akten
Stellung nehmen. Es ist aber weder aus dem angefochtenen
Entscheid noch aus den Akten ersichtlich, welche Vorwürfe
die entscheidende Behörde als wesentlich erachtet und ob und
inwiefern der Beschwerdeführer verschiedene Verbesserungen,
zu denen er sich bereit erklärt hatte, im Unterricht auch
wirklich durchgeführt hat. Der angefochtene Entscheid geht
auch, was die Art des Unterrichts betrifft, nicht auf die
Stellungnahmen des Beschwerdeführers im kantonalen Verfahren
ein.
Dem Beschwerdeführer wird im angefochtenen Ent-
scheid auch vorgeworfen, wie er auf Vorwürfe von Schülern,
Eltern und der Schulleitung reagiert habe. Er habe trotz
massiver Kritik das Vorhandensein von Problemen stets
negiert, Kritik mit Vorwürfen an die Schüler abgetan, und
er sei auch dann nicht bereit gewesen, Änderungen in die
Wege zu leiten, als dies von seinen Vorgesetzten verlangt
worden sei. Da es sich dabei jedoch um Reaktionen des
Beschwerdeführers auf Vorhaltungen handelt, kann nicht
beurteilt werden, ob diese einen wichtigen Grund für eine
Nichtwiederwahl darstellen, solange die Vorhaltungen selbst,
wie vorstehend festgestellt, nicht genügend konkret dar-
gelegt werden.
c) Zusammenfassend ergibt sich, dass der Regie-
rungsrat weder in der Begründung des angefochtenen Ent-
scheids noch durch Verweise auf Akten des kantonalen Ver-
fahrens begründet, worauf er die wichtigen Gründe für die
Nichtwiederwahl des Beschwerdeführers stützt. Damit ver-
letzt der Regierungsrat seine Begründungspflicht.
3.- Die mangelhafte Begründung des angefochtenen Ent-
scheids verletzt den Anspruch des Beschwerdeführers auf
rechtliches Gehör. Da dieser Anspruch formeller Natur ist,
ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Ent-
scheid aufzuheben (vgl. BGE 125 I 113 E. 3 S. 118), ohne
dass die weiteren Rügen des Beschwerdeführers abschliessend
behandelt zu werden brauchen. Aus verfahrensökonomischen
Gründen erscheinen immerhin einige Bemerkungen zu diesen
Rügen angezeigt, die bei einem neuen Entscheid zu beachten
sein werden.
a) Der Beschwerdeführer kritisiert, dass entgegen
seinem Antrag kein Gutachten von einem Fachexperten zu den
ihm vorgeworfenen schwerwiegenden pädagogischen und didak-
tisch-methodischen Mängeln eingeholt worden sei. Ein solcher
Experte könnte sich jedoch nicht zum Verhalten des Beschwer-
deführers gegenüber Schülern, Eltern und der Schulleitung
äussern, noch zur Art, wie der Unterricht während Jahren
konkret erteilt worden ist. Er könnte höchstens Ausführungen
zur vom Beschwerdeführer nach seinen eigenen Angaben gewähl-
ten Methode machen. Wenn daher nicht diese Methode an sich,
sondern die Art ihrer Umsetzung im Unterricht und die Reak-
tion auf Kritik und Änderungswünsche entscheiderheblich
sind, braucht zur Methode auch kein Gutachten eingefordert
zu werden. Was das Verhalten gegenüber den Schülern und
deren Kritik betrifft, sind auch bei einem Lehrer seine
Vorgesetzten und nicht aussenstehende Experten am besten
im Stande, es zu würdigen (vgl. BGE 99 Ib 233 E. 3. S. 237).
b) Der Beschwerdeführer kritisiert die regierungs-
rätliche Auslegung des Begriffs des wichtigen Grundes, der
nach § 54 Abs. 4 UG/TG eine Nichtwiederwahl eines Lehrers
rechtfertigen könne. Jedenfalls lässt sich dieser Begriff
entgegen der Auffassung des Regierungsrats nicht zwangslos
so auslegen, dass er eine Nichtwiederwahl unter den gleichen
Voraussetzungen erlaube, wie im Bund und in anderen Kanto-
nen. Im Kanton Thurgau besteht ein Anspruch auf eine Wieder-
wahl, wenn keine wichtigen Gründe vorliegen. Im Bund hin-
gegen entscheidet die Wahlbehörde nach freiem Ermessen
über die Erneuerung des Dienstverhältnisses und einzig die
Rechtsprechung hat diesem Ermessen Schranken gesetzt (vgl.
Art. 57 Abs. 1 des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927;
SR 172.221.10). Ebenso unzulässig ist es, auf Thurgauer
Lehrer dieselben Regeln anzuwenden wie auf die Beamten der
meisten Kantone, in denen das kantonale Recht keine mate-
riellen Bestimmungen darüber enthält, wann eine Nichtwieder-
wahl zulässig ist. Im Kanton Thurgau selbst werden Beamte
am Ende einer Amtsdauer wiedergewählt, wenn keine triftigen
Gründe vorliegen (vgl. § 8 Abs. 1 der Verordnung des Regie-
rungsrates über die Rechtsstellung des Staatspersonals vom
22. November 1988; RB 177.112). Bei Lehrern braucht es hin-
gegen "wichtige Gründe" für eine Nichtwiederwahl. Das thur-
gauische Verwaltungsgericht hat dies als "Besserstellung der
Lehrer gegenüber den übrigen Beamten" qualifiziert, "welche
bereits aus sachlichen Gründen nicht wiedergewählt werden
können" (Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 28. März
1985, a.a.O., S. 139). Wenn § 54 Abs. 4 UG/TG entgegen
seinem Wortlaut und der thurgauischen Gerichtspraxis gleich
ausgelegt würde, wie anderslautende Bestimmungen im Bund und
in anderen Kantonen, wäre dies willkürlich.
4.- Zusammenfassend ist die Beschwerde gutzuheissen und
der angefochtene Entscheid aufzuheben, weil er den Anspruch
des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt. Bei
diesem Ausgang des Verfahrens werden keine Gerichtskosten
erhoben (Art. 156 Abs. 2 OG) Der Kanton Thurgau hat den Be-
schwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren ange-
messen zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen
und der Entscheid Nr. 871 des Regierungsrats des Kantons
Thurgau vom 26. Oktober 1999 aufgehoben.
2.- Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.- Der Kanton Thurgau hat den Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschä-
digen.
4.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Rek-
torat der Kantonsschule Frauenfeld und dem Regierungsrat des
Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 2. Februar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: