I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.661/1999
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1P.661/1999
Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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18 janvier 2000
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Aeschlimann et Favre. Greffier: M. Parmelin.
Statuant sur le recours de droit public
formé par
Paul-Henri C o r n u, Le Closel, route de Flusel 11, à
Champagne,
contre
la décision prise le 6 octobre 1999 par le Conseil d'Etat
du canton de Vaud, dans la cause qui oppose le recourant
au Conseil communal de la Commune de C h a m p a g n e;
(recevabilité; déni de justice formel)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:
A.- Le 22 avril 1999, le Conseil communal de
Champagne a tenu une séance au cours de laquelle il était
appelé à se prononcer notamment sur les préavis municipaux
nos 14/99 et 16/99 du 1er mars 1999. Le premier concernait le
plan général d'affectation communal, le règlement communal
sur le plan d'affectation et la police des constructions
ainsi que le plan partiel d'affectation "Le Village" fixant
les limites des constructions. Le second avait trait au plan
de quartier "Clos Libert" et à son règlement d'application.
Au terme de ces préavis, la Municipalité de Champagne propo-
sait au Conseil communal d'adopter les projets de plans et de
règlements qui lui étaient soumis et de lever les oppositions
formées à leur encontre.
Les préavis municipaux et les textes des nouveaux
règlements ou des modifications réglementaires soumis à l'ap-
probation du Conseil communal n'ont pas été adressés à chacun
de ses membres cinq jours au moins avant la séance, contrai-
rement à l'art. 48 al. 3 in fine du règlement du Conseil com-
munal de Champagne, du 28 juin 1984 (ci-après: le règlement
communal); ils ont en revanche fait l'objet d'une enquête pu-
blique du 15 septembre au 14 octobre 1998 ainsi que d'un
tout-ménage auprès de la population et une copie de ces do-
cuments pouvait être obtenue sur simple demande; des exem-
plaires complets du dossier avaient en outre été remis aux
commissions du Conseil communal chargées de rapporter sur ces
préavis.
B.- Lors de la discussion sur le préavis no 14/99,
le conseiller communal Normann Piller a déposé une motion
d'ordre qui visait à "retirer l'objet de la séance de ce soir
pour renvoi auprès de la Municipalité pour réétude". Cette
motion a été refusée par 14 non contre 13 oui, avec 2 bulle-
tins blancs.
Immédiatement après ce vote, Paul-Henri Cornu a de-
mandé le renvoi du préavis. Selon le procès-verbal de la
séance, son "interpellation" n'a pas été prise en compte et
le Conseil communal a adopté ce préavis, avec un amendement,
par 17 oui contre 10 non.
Concernant le préavis no 16/99, Paul-Henri Cornu a
déposé "une motion d'ordre avec demande de renvoi", qui a été
refusée par 19 non contre 7 oui, le préavis municipal étant
ensuite soumis à un nouveau vote et accepté.
C.- Par acte du 28 avril 1999, Paul-Henri Cornu, ap-
puyé par huit autres conseillers communaux, a recouru contre
les décisions prises par le Conseil communal de Champagne sur
les préavis municipaux nos 14/99 et 16/99. Il se plaignait du
fait que le texte des nouveaux règlements soumis à l'appro-
bation du Conseil communal n'avait pas été joint aux préavis
les concernant remis aux conseillers communaux, conformément
aux exigences de l'art. 48 al. 3 du règlement communal, et
que le Conseil communal n'avait pas voté sur sa demande de
renvoi du préavis no 14/99.
Statuant le 6 octobre 1999, le Conseil d'Etat du
canton de Vaud a rejeté le recours; il a retenu en substance
que la violation de l'art. 48 al. 3 du règlement communal
n'était pas un vice suffisamment grave pour justifier l'an-
nulation de la décision entreprise dès lors que les conseil-
lers communaux avaient été informés, ou du moins avaient été
en mesure de l'être, par la mise à l'enquête publique des
textes réglementaires et la possibilité de les consulter au
greffe communal. En ce qui concerne la demande de renvoi du
vote, il a considéré que "la motion Cornu (...) n'a été ni
mise au vote ni même discutée en raison de l'absence probable
du nombre suffisant de Conseillers pour l'appuyer et par ce
biais pouvoir obtenir l'entrée en matière". Il a estimé aussi
que la "motion Cornu" n'était pas une motion d'ordre, mais
qu'elle traitait également du fond, à l'instar de la "motion
Piller", de sorte qu'il n'y avait pas lieu de voter préala-
blement sur celle-là, avant le vote final sur le préavis lui-
même.
D.- Agissant par la voie du recours de droit public,
Paul-Henri Cornu demande au Tribunal fédéral d'annuler la dé-
cision du Conseil d'Etat du 6 octobre 1999. Il invoque la
violation du droit d'être entendu et la violation "crasse"
des règles communales et cantonales de procédure en matière
de votation, en ce qui concerne tant l'art. 48 du règlement
communal que le refus de la délibération et du vote de sa mo-
tion demandant le renvoi du préavis municipal no 14/99.
Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours dans
la mesure où il est recevable, avec suite de frais et dépens.
Le Conseil communal et la Municipalité de Champagne estiment
que le déroulement de la séance du 22 avril 1999 a été suivi
"de façon correcte en regard du règlement du Conseil commu-
nal".
C o n s i d é r a n t e n d r o i t :
1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et libre-
ment la recevabilité des recours de droit public qui lui sont
soumis (ATF 125 I 412 consid. 1a p. 414 et les arrêts cités).
a) Les décisions du Conseil d'Etat prises, comme en
l'espèce, en application de l'art. 145 de la loi vaudoise sur
les communes (LC) ne sont pas susceptibles d'un recours au-
près du Tribunal administratif du canton de Vaud (cf. art. 4
al. 2 de la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure
administratives), malgré l'indication portée en ce sens au
pied de la décision attaquée, de sorte que l'exigence de
l'épuisement préalable des instances cantonales posée aux
art. 86 al. 1 et 87 OJ est satisfaite.
b) Agissant en sa qualité de Conseiller communal,
Paul-Henri Cornu reproche au Conseil d'Etat d'avoir violé son
droit d'être entendu et lésé gravement des règles communales
et cantonales de procédure en matière de votation.
aa) Conformément à l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal
fédéral connaît des recours de droit public concernant le
droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait aux élec-
tions et aux votations cantonales, quelles que soient les
dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral
régissant la matière. Par votations cantonales au sens de
cette disposition, il faut entendre aussi les votations com-
munales (ATF 119 Ia 167 consid. 1a p. 169; 118 Ia 271 consid.
1a p. 273 et les arrêts cités).
La violation du droit de vote des citoyens présup-
pose qu'un tel droit est - ou aurait dû être - exercé lors
d'un vote populaire, c'est-à-dire d'un scrutin avec partici-
pation directe des citoyens (ATF 112 Ia 174 consid. 2 p. 176;
arrêt du 14 février 1990 dans la cause Grüne Bundnis contre
canton de Lucerne, reproduit in ZBl 92/1991 p. 260 consid.
1). C'est pourquoi un membre d'un parlement ou d'un organe
délibérant élu ne peut pas se plaindre, par la voie du re-
cours de droit public selon l'art. 85 let. a OJ, d'une vio-
lation des règles sur les élections et les votations au sein
de cet organe (arrêt du 31 mars 1993 paru in ZBl 94/1993 p.
518 consid. 3d p. 520; Christoph Hiller, Die Stimmrechts-
beschwerde, thèse Zurich 1990, p. 290).
S'agissant de la violation alléguée de la procédure
de vote au sein d'un conseil communal, il ne saurait être
question d'une atteinte au droit de vote des citoyens. Dans
cette mesure, le présent recours doit être traité comme un
recours de droit public pour violation des droits constitu-
tionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ), pour autant
que les conditions de recevabilité de ce dernier soient rem-
plies.
bb) Selon la jurisprudence relative à l'art. 88 OJ,
le recours de droit public n'est ouvert qu'à celui qui est
atteint, par l'acte attaqué, dans ses intérêts personnels et
juridiquement protégés; le recours formé pour sauvegarder
l'intérêt général, ou visant à préserver de simples intérêts
de fait, est en revanche irrecevable. Un intérêt est juridi-
quement protégé s'il est l'objet d'une garantie constitution-
nelle spécifique ou si une règle de droit fédéral ou cantonal
tend au moins accessoirement à sa protection; à elle seule,
l'interdiction générale de l'arbitraire consacrée par l'art.
4 aCst. ne suffit pas à conférer la qualité pour agir (ATF
123 I 41 consid. 5b p. 42/43 et les arrêts cités). Toutefois,
même s'il n'a pas qualité pour agir au fond, un recourant
peut se plaindre de la violation de garanties de procédure
équivalant à un déni de justice formel. Dans un tel cas,
l'intérêt juridiquement protégé exigé par l'art. 88 OJ décou-
le non pas du droit de fond, mais du droit de participer à la
procédure (ATF 125 II 86 consid. 3b p. 94). Dans ce cadre, le
recourant peut, par exemple, faire valoir que son recours a
été déclaré à tort irrecevable, qu'il n'a pas été entendu,
qu'on ne lui a pas donné l'occasion de présenter ses moyens
de preuve ou qu'il n'a pas pu prendre connaissance du dos-
sier. Il ne saurait cependant se plaindre ni de l'apprécia-
tion des preuves, ni du rejet de ses propositions si l'auto-
rité retient que les preuves offertes sont impropres à ébran-
ler sa conviction. En effet, une telle décision, fondée sur
une appréciation anticipée des preuves, ne porte pas sur les
droits procéduraux du requérant, mais sur la constatation des
faits (ATF 120 Ia 220 consid. 2a p. 222, 227 consid. 1 p. 230
et les arrêts cités). De même, celui-ci ne peut soutenir que
la décision attaquée serait insuffisamment motivée ou que les
arguments développés dans son recours auraient été insuffi-
samment réfutés. De tels griefs ne peuvent en effet être sé-
parés de l'examen du fond, de sorte que celui qui n'a pas
qualité pour recourir au fond ne peut pas les invoquer (ATF
117 Ia 90 consid. 4a p. 95).
cc) Aux termes de l'art. 90 al. 1 let. b OJ, l'acte
de recours doit contenir un exposé des droits constitution-
nels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi
consiste la violation, à peine d'irrecevabilité (ATF 125 I 71
consid. 1c p. 76). L'acte de recours ne répond guère à ces
exigences; il en ressort toutefois, de manière très sommaire
mais néanmoins suffisante, que le recourant reproche au Con-
seil d'Etat d'avoir couvert la violation de l'art. 48 du rè-
glement communal et d'avoir rejeté, sans l'instruire, le
grief de déni de justice dirigé contre la décision de non-
entrée en matière sur sa motion visant au renvoi du vote sur
les préavis municipaux soumis au Conseil communal.
Il convient en conséquence d'examiner la recevabi-
lité de ces deux moyens, au regard des principes rappelés ci-
dessus.
2.- En sa qualité de conseiller communal, le recou-
rant n'a pas la qualité pour se plaindre de la violation de
l'art. 48 al. 3 du règlement communal, que le Conseil d'Etat
n'aurait pas sanctionnée, parce qu'il ne s'agit pas de la
violation d'une prescription concernant une élection popu-
laire, où les droits politiques des citoyens pourraient être
touchés. Le recourant n'a donc pas la légitimation active
dans ce contexte (cf. consid. 1b/aa ci-dessus). Il ne l'a pas
davantage sous l'angle de la protection des droits constitu-
tionnels des citoyens. Que ce soit en sa qualité de citoyen
ou de conseiller communal, le recourant n'est en effet pas
touché dans ses intérêts juridiquement protégés par la vio-
lation de l'art. 48 al. 3 in fine du règlement communal,
s'agissant d'une règle de fonctionnement du Conseil communal
permettant aux membres de cette autorité d'exercer plus faci-
lement leur mandat dans la préparation des séances délibéra-
tives (cf. ATF 112 Ia 174 consid. 3a p. 177 et les arrêts ci-
tés). Comme les citoyens ne peuvent intenter un recours de
droit public pour la sauvegarde de l'intérêt public, ou de
l'intérêt général, la démarche du recourant est également ir-
recevable au regard de l'art. 88 OJ.
3.- Le recourant reproche ensuite au Conseil d'Etat
d'avoir couvert le refus du Conseil communal de prendre une
décision sur la motion qu'il avait déposée à l'assemblée du
22 avril 1999, en écartant ses arguments par un raisonnement
fondé sur une hypothèse non vérifiée. Le recourant, à titre
personnel ou en tant que membre du Conseil communal, avait
qualité pour recourir auprès du Conseil d'Etat contre les dé-
cisions de cette assemblée. Il est donc recevable à se plain-
dre, au regard de l'art. 88 OJ, de ce que cette autorité
aurait commis un déni de justice formel en refusant arbitrai-
rement d'entrer en matière sur son recours ou en le rejetant
sans en avoir examiné les moyens.
a) L'autorité qui n'entre pas en matière sur un re-
cours qui lui est soumis dans un domaine dont elle a la com-
pétence matérielle, locale et fonctionnelle pour en connaître
commet un déni de justice formel prohibé par l'art. 4 aCst.
(cf. aujourd'hui art. 29 al. 1 Cst.; ATF 118 Ib 381 consid.
2b/bb p. 390/391; 117 Ia 116 consid. 3a p. 117/118 et les ar-
rêts cités; cf. aussi ZBl 96/1995 p. 174 consid. 2 p. 175),
ce qu'il appartient au recourant d'établir (ATF 87 I 241 con-
sid. 3 p. 246). Il en va de même de l'autorité qui limite à
tort son pouvoir d'examen, par exemple en limitant à l'inter-
diction de l'arbitraire la cognition complète dont elle dis-
pose, sous réserve d'exceptions tenant à la nature de l'af-
faire, dans lesquelles une certaine retenue s'impose pour des
questions d'opportunité ou d'appréciation de circonstances
techniques ou locales particulières (ATF 120 Ib 27 consid.
3c/aa p. 35; 115 Ia 5 consid. 2b p. 6 et les arrêts cités).
b) Le Conseil d'Etat est parti de l'hypothèse non
vérifiée selon laquelle la motion Cornu n'avait pas été mise
au vote ni même discutée parce qu'elle n'aurait pas obtenu le
nombre suffisant de conseillers pour l'appuyer et, par ce
biais, pouvoir obtenir l'entrée en matière. Si l'autorité
cantonale de recours avait conclu à l'absence de vice de for-
me uniquement sur une telle supposition, au lieu d'établir
les faits comme elle en avait le devoir, en application de la
loi sur la juridiction et la procédure administratives (cf.
art. 149 LC), elle eût commis un déni de justice formel. En
effet, il n'est pas admissible qu'une autorité de recours
n'établisse pas les faits et se contente d'un pur jeu d'hypo-
thèses.
L'autorité intimée a toutefois aussi examiné le
grief tiré de la violation de l'art. 72 du règlement communal
et l'a rejeté après avoir considéré que la motion déposée par
le recourant était assimilable à celle introduite par le con-
seiller communal Normann Piller et qu'il ne s'agissait dès
lors plus d'une simple motion d'ordre, en raison des éléments
matériels qu'elle contenait. Or, savoir si cette motivation
consacre une interprétation insoutenable du règlement commu-
nal est une question de fond que le recourant n'a pas la qua-
lité pour soulever faute de légitimation active (cf. ATF 117
Ia 90 consid. 4a précité).
4.- Le recours doit par conséquent être déclaré ir-
recevable. Vu la nature de la cause et les circonstances par-
ticulières de l'espèce, aucun émolument judiciaire ne sera
perçu. Il n'y a pas davantage lieu à allocation de dépens
(art. 159 al. 2 OJ).
Par ces motifs,
l e T r i b u n a l f é d é r a l :
1. Déclare le recours irrecevable;
2. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire,
ni alloué de dépens;
3. Communique le présent arrêt en copie au recou-
rant, à la Municipalité et au Conseil communal de Champagne
ainsi qu'au Conseil d'Etat du canton de Vaud.
Lausanne, le 18 janvier 2000
PMN/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,