I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.657/1999
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1P.657/1999
I C O R T E D I D I R I T T O P U B B L I C O
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10 febbraio 2000
Composizione della Corte: giudici federali Aemisegger, pre-
sidente della Corte, Nay e Catenazzi.
Cancelliere: Crameri.
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Visto il ricorso di diritto pubblico del 4 novembre 1999
presentato da A.________, Comano, patrocinato dall'avv. Ro-
dolfo Pozzoli, Lugano, contro la sentenza emessa il 23 set-
tembre 1999 dal Tribunale della pianificazione del territo-
rio del Cantone Ticino nella causa che oppone il ricorrente
al Comune di C o m a n o, rappresentato dal Municipio, e
al Consiglio di Stato del Cantone Ticino, in merito all'
istituzione di un vincolo di pubblica utilità;
R i t e n u t o i n f a t t o :
A.- A.________ è proprietario a Comano delle par-
ticelle contigue n. yyy e xxx, di complessivi m2 445, su
cui sorge la sua casa d'abitazione, condivisa con due so-
relle e un fratello. Mediante licenza edilizia del 23 lu-
glio 1990 il Municipio di Comano lo autorizzò a riattare
una parte del fabbricato (quello esistente sul mappale n.
YYY). I due fondi si trovavano, sino alla modificazione
pianificatoria introdotta con la variante litigiosa, di cui
si dirà, nella zona R2+ estensiva del piano regolatore co-
munale.
Il piano regolatore del Comune di Comano, approvato
dal Consiglio di Stato il 6 agosto 1986, è stato di recente
parzialmente modificato con alcune varianti. Una di queste
concerne le particelle n. yyy e xxx di A.________ nonché la
contigua particella n. zzz, attribuite alla zona AP/CP (at-
trezzature e costruzioni d'interesse pubblico) e destinate
all'edificazione della scuola elementare. Questa variante,
insieme ad altre, è stata adottata dal Consiglio comunale
di Comano il 20 ottobre 1997 e approvata dal Consiglio di
Stato con risoluzione del 25 novembre 1998. Nello stesso
tempo e con la stessa decisione il Governo aveva respinto
un ricorso di A.________, che contestava il vincolo; secon-
do l'Esecutivo cantonale questo appariva appropriato e la
prevista edificazione della scuola non sovradimensionata.
B.- A.________ si è quindi aggravato dinanzi al
Tribunale cantonale della pianificazione del territorio
(TPT) che, con sentenza del 23 settembre 1999, ha respinto
il ricorso. La Corte cantonale ha considerato fondata e
condivisa - rispettosa dei diritti costituzionali del cit-
tadino - la scelta del Comune di destinare i tre mappali
litigiosi alla futura edificazione di una struttura scola-
stica con tre sezioni di prima e seconda classe. Si tratte-
rebbe infatti, secondo il TPT, di una soluzione volta a
mantenere nel paese le prime due classi della scuola ele-
mentare, inserendole in un luogo più consono dell'attuale
al fabbisogno per la possibilità di avere spazi verdi e
aree di gioco. La sede scolastica esistente sarebbe desti-
nata ad altri bisogni comunali.
C.- A.________ impugna la sentenza del TPT con un
ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede
di accoglierlo e di annullare il contestato giudizio. Fa
valere una violazione della garanzia della proprietà e in
particolare che il vincolo litigioso non rispetterebbe il
principio della proporzionalità: infatti, la prevista scuo-
la si fonderebbe su uno sviluppo inverosimile del Comune,
vale a dire su un raddoppio abbondante dei suoi abitanti,
laddove il constatato incremento demografico è oggi assai
modesto. Tenendo conto che nel 1995 gli abitanti erano 1580
e che l'attuale tasso di crescita è di circa 250 abitanti
in più ogni dieci anni, il ricorrente rileva che il livello
di 3500 abitanti, cui è commisurato il piano regolatore,
sarebbe raggiunto solo tra circa ottanta anni. Secondo il
ricorrente il vincolo per l'edificio scolastico non sarebbe
quindi sostenibile e urterebbe per di più contro la sicu-
rezza del diritto, visto che il piano regolatore viene ri-
toccato senza che ci siano stati mutamenti notevoli. Il ri-
corrente sostiene poi che la mancanza di spazi verdi nell'
attuale sede scolastica potrebbe essere superata dal tra-
sferimento delle due classi elementari nel centro consorti-
le di Porza; rileva infine che, in ogni caso, se si volesse
proprio trasferire la scuola lasciandola nel Comune, la
particella n. zzz basterebbe.
D.- Il TPT ha rinunciato a presentare osservazioni
mentre il Comune di Comano e la Divisione della pianifica-
zione territoriale del Dipartimento del territorio del Can-
tone Ticino hanno chiesto di respingere il ricorso.
E.- Con sentenza del 16 novembre 1999 il Tribunale
federale ha respinto la richiesta del ricorrente volta a
riconoscergli l'assistenza giudiziaria.
C o n s i d e r a n d o i n d i r i t t o :
1.- Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con
piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengo-
no sottoposti (DTF 125 I 14 consid. 2a, 253 consid. 1a, 125
II 497 consid. 1a).
a) Il ricorrente impugna una decisione cantonale
d'ultima istanza relativa a un piano regolatore. A ragione
ha presentato un ricorso di diritto pubblico (art. 34 cpv.
3 LPT), non trattandosi in concreto né di una decisione
concernente un'indennità per restrizioni della proprietà né
di una decisione riguardante autorizzazioni ai sensi dell'
art. 24 LPT (art. 34 cpv. 1 LPT).
b) La legittimazione del ricorrente, toccato in
interessi giuridicamente protetti quale proprietario di due
fondi oggetto della criticata misura pianificatoria, non
dà, di massima, adito a dubbi (art. 88 OG) e il ricorso,
presentato tempestivamente, è per principio ricevibile
(art. 84 cpv. 1 lett. a OG, 87, 88 e 89 OG).
2.- La misura pianificatoria adottata dal Comune,
attraverso la quale i mappali litigiosi sono inseriti in
una zona di attrezzature pubbliche (destinata alla nuova
sede della scuola elementare), comporta indubbiamente una
restrizione di diritto pubblico della proprietà. Essa è
compatibile con la garanzia della proprietà, sancita dall'
art. 26 Cost. (e in precedenza dall'art. 22ter vCost., di
analogo tenore), solo se si fonda su una base legale suffi-
ciente, se è giustificata da un interesse pubblico prepon-
derante e se rispetta il principio della proporzionalità
(DTF 121 I 117 consid. 3b, 120 Ia 227 consid. 2a, 119 Ia
362 consid. 3a, 118 Ia 165 consid. 3b e rinvii).
Il ricorrente non contesta la base legale del prov-
vedimento pianificatorio né in particolare pretende che
questo ne sia sprovvisto, o ch'essa sia insufficiente. Egli
non mette neppure in dubbio, almeno da un punto di vista
astratto, l'esistenza di un interesse pubblico a sostegno
del vincolo. Nega però che questo rispetti il principio
della proporzionalità. È attorno a questa sola censura
ch'egli sviluppa il ricorso. Si tratta di una questione che
il Tribunale federale esamina di massima liberamente (DTF
121 I 117 consid. 3b, 119 Ia 88 consid. 5c/bb, 362 consid.
3a); ciò nondimeno, la Corte si impone un certo riserbo,
ove occorra valutare situazioni locali meglio conosciute
dall'Autorità cantonale (DTF 119 Ia 88 consid. 5c/bb, 119
Ia 411 consid. 2c, 118 Ia 394 consid. 2b, 117 Ia 430 con-
sid. 4a).
3.- Le particelle n. yyy e xxx di Comano, appar-
tenenti al ricorrente, così come la contigua particella n.
zzz, sono attribuite alla zona AP/AC e destinate a ospitare
un edificio scolastico, con le due prime classi elementari.
La scuola elementare di Comano è divisa tra due se-
di. L'una sta nel centro del paese ed è destinata, con due
sezioni, ai primi due anni. L'altra, per gli ulteriori tre
anni, è inserita nel centro scolastico consortile di Porza
e non sta, di massima, qui in discussione. La variante li-
tigiosa è intesa a trasferire la sede delle prime due clas-
si elementari sulle particelle n. zzz, yyy e xxx, vicine al
nucleo, liberando l'attuale edificio al centro del paese
per altri scopi comunali (precisamente, per l'amministra-
zione).
La motivazione di questo trasferimento è indicata
chiaramente nel rapporto di pianificazione dell'ottobre
1997, e il TPT la considera sostenibile, condividendola. Si
tratterebbe in effetti di assecondare la volontà del Comune
di mantenere a lungo termine nel paese le prime due classi
di scuola elementare, garantendo la possibilità di adattare
gli edifici scolastici ai fabbisogni del Comune, in funzio-
ne del pieno sfruttamento del piano regolatore e dei para-
metri applicabili; la nuova ubicazione offrirebbe d'altra
parte spazi esterni e aree verdi sufficienti, non disponi-
bili presso l'attuale sede.
Il ricorrente non confuta questa motivazione e con-
testa, siccome non proporzionata, la scelta pianificatoria
litigiosa. Sostiene in realtà che il pieno sfruttamento del
piano regolatore, cui sarebbero commisurati i previsti edi-
fici e impianti pubblici, terrebbe conto di una popolazione
comunale di circa 3500 abitanti, che sarebbe però raggiun-
gibile soltanto tra un'ottantina d'anni, stante l'attuale
tasso di crescita. Di conseguenza, conclude il ricorrente,
di fronte a un bisogno così lontano e aleatorio, il sacri-
ficio imposto al proprietario attraverso il vincolo sarebbe
eccessivo e costituzionalmente insostenibile.
4.- I piani regolatori, che devono obbedire a una
certa stabilità, e che vanno riesaminati, rispettivamente
adattati in caso di notevole cambiamento delle circostanze
(art. 21 cpv. 2 LPT), devono tener conto degli sviluppi
prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 lett.
b LPT), ma anche per ogni altra fascia di utilizzazione
delimitata da essi. L'interesse di una zona per attrezza-
ture ed edifici pubblici può così consistere nei bisogni
futuri della comunità, purché siano indicati precisamente
dall'organo che procede alla pianificazione e l'aspettativa
abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi. Rientra
nei compiti dell'autorità addetta alla pianificazione quel-
lo di assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. In particolare,
riguardo agli edifici e le attrezzature di pubblico inte-
resse, occorre individuare un'ubicazione appropriata per il
loro inserimento nel territorio (sentenza del Tribunale fe-
derale del 10 marzo 1995 in re S. pubblicata in ZBl 97/1996
pag. 115; DTF 114 Ia 335 consid. 2c).
Il fatto che un'opera pubblica, per la quale è sta-
bilita una zona di edifici e impianti di interesse pubbli-
co, venga realizzata solo a distanza di anni non esclude il
pubblico interesse per la salvaguardia del terreno su cui è
prevista (DTF 114 Ia 335 consid. 2c). Corrisponde in effet-
ti al compito della pianificazione del territorio di fissa-
re l'utilizzazione conforme del suolo a lungo termine, com-
misurando in particolare gli edifici e gli impianti pubbli-
ci anche alle necessità che si manifesteranno sull'arco di
un periodo più esteso rispetto a quello - di quindici anni
- stabilito all'art. 15 LPT (Leo Schürmann/Peter Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berna
1995, pag. 141; Adelio Scolari, Commentario, Bellinzona
1996, n. 176, pag. 127). Ciò che importa è che il bisogno
sia provato in modo sufficiente e la realizzazione dell'
opera pubblica prevista con una relativa certezza (DTF 114
Ia 335 consid. 2d e riferimenti).
5.- a) Il bisogno della scuola non sarebbe dimo-
strato, secondo il ricorrente, e la certezza di realizzarla
non data. È vero che le possibilità del Comune di raggiun-
gere i 3500 abitanti (contro i 1580 di fine 1995) si fonda-
no su ipotesi insicure e si collocano assai lontano nel
tempo. Il TPT stesso è dell'opinione che le possibilità di
raggiungere la menzionata quota di abitanti siano nell'im-
mediato futuro alquanto scarse. Tuttavia, il vincolo liti-
gioso non è determinato soltanto dalla necessità di riser-
vare spazi per un futuro edificio scolastico più grande e
meglio dimensionato alla futura consistenza del paese. Il
trasferimento della sede scolastica è motivato anche dalla
volontà di collocare il nuovo edificio in un zona più adat-
ta perché dotata di spazi verdi e di aree da gioco, assenti
presso l'attuale sede. D'altra parte, la nuova ubicazione
permette un ampliamento degli edifici, anche in funzione di
nuovi bisogni intermedi, indipendentemente pertanto da
quelli connessi al pieno sfruttamento del piano regolatore.
Infine, il provvedimento pianificatorio litigioso rientra
nell'ambito di un piano più generale di sistemazione degli
edifici e impianti di interesse pubblico, che prevede la
formazione nel nucleo del paese di un centro diurno e lo
spostamento, nello stabile adibito attualmente alle scuole
elementari, di una parte dell'amministrazione.
b) Discende da quanto precede che l'interesse pub-
blico per il trasferimento della sede scolastica delle pri-
me due classi elementari sulle particelle n. zzz, yyy e xxx
di Comano è dato e dimostrato. Anche il principio della
proporzionalità è rispettato: esso esige che le restrizioni
della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo deside-
rato e che un rapporto ragionevole sussista tra lo scopo
perseguito e i mezzi utilizzati (DTF 124 I 107 consid.
4c/aa pag. 115 e rinvii; sentenza inedita del 4 ottobre
1994 in re Comune di Manno, consid. 2b, apparsa parzial-
mente in RDAT I-1995, n. 31, pag. 77 segg.). Ora, il sem-
plice interesse economico del proprietario, volto a una mi-
gliore utilizzazione dei fondi, o al libero godimento della
sua proprietà, deve cedere di fronte all'interesse genera-
le, inteso a realizzare un uso del suolo razionale e ordi-
nato, nel rispetto e nella promozione degli scopi e dei
principi pianificatori (DTF 119 Ia 362 consid. 5 e rinvii,
104 Ia 120 consid. 3, 103 Ia 250 consid. 2c; DFGP/UPT, Com-
mento della legge federale sulla pianificazione del terri-
torio, 1981, Introduzione, n. 41 lett. c). Inoltre, dal
fatto che il suo fondo sia stato un tempo attribuito a una
determinata zona, il proprietario non può dedurre che la
sua particella rimanga costantemente attribuita alla stessa
zona (art. 21 LPT; DTF 123 I 175 consid. 3a, 120 Ia 227
consid. 2b). Non si può negare che il provvedimento liti-
gioso, volto ad assicurare per la futura nuova sede scola-
stica le due particelle ospitanti la casa del ricorrente,
lo colpisce particolarmente. Tuttavia, lo scopo per cui il
vincolo è stato fissato, e l'idoneità dei fondi - siti in
zona centrale e tali da offrire sufficienti spazi verdi ed
esterni al futuro edificio scolastico - fanno chiaramente
recedere dinanzi all'interesse pubblico quello privato.
c) Il ricorrente pretende che la scuola potrebbe
comunque essere collocata altrove e che, in ogni caso, si
volesse mantenerla nel luogo litigioso, la vasta particella
n. zzz sarebbe più che sufficiente. La Corte cantonale ha
preso posizione su questo argomento e rilevato che la limi-
tazione del vincolo al solo mappale n. zzz non sarebbe pos-
sibile per motivi tecnici e architettonici; ha aggiunto che
l'estensione del provvedimento a tre particelle era deter-
minata dal rispetto dei parametri minimi delle "norme ORL",
i quali non potrebbero essere ridotti senza porre a repen-
taglio il corretto dimensionamento dell'opera; infine, ha
osservato che la configurazione dei fondi del ricorrente,
che si insinuano a mo' di cuneo nel mappale n. zzz, rende-
rebbe difficile la costruzione dell'edificio scolastico. Si
tratta di una motivazione sostenibile, che il ricorrente
non contesta validamente.
6.- Viste le considerazioni che precedono, il ri-
corso dev'essere respinto. Le spese seguono la soccombenza
(art. 156 cpv. 1 OG).
Per questi motivi
i l T r i b u n a l e f e d e r a l e
p r o n u n c i a :
1. Il ricorso di diritto pubblico è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 3000.-- è posta a
carico del ricorrente.
3. Comunicazione al patrocinatore del ricorrente,
al Municipio di Comano, al Consiglio di Stato e al Tribuna-
le della pianificazione del territorio del Cantone Ticino.
Losanna, 10 febbraio 2000
VIZ
In nome della I Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente,
Il Cancelliere,