I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.617/1999
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1999
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1999
1P.617/1999/mks
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
**********************************
31. Januar 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Aeschli-
mann, Bundesrichter Catenazzi und Gerichtsschreiber Forster.
---------
In Sachen
V.________, Beschwerdeführer,
gegen
Justiz- und Polizeidepartement des Kantons S t . G a l l e n,
Abteilung Straf- und Massnahmenvollzug,
Regierung des Kantons S t . G a l l e n, vertreten durch
das kantonale Gesundheitsdepartement,
betreffend
Rechtsverweigerung/Rechtsverzögerung,
hat sich ergeben:
A.- Mit rechtskräftigem Urteil des Kantonsgerichtes
St. Gallen (Strafkammer) vom 4. Juli 1997 wurde V.________
zu fünfeinhalb Jahren Zuchthaus verurteilt. Mit Verfügungen
vom 28. Januar bzw. 10. März 1998 ordneten das Amt für
Straf- und Massnahmenvollzug des Kantons Zürich bzw. das
Verwaltungsgericht des Kantons Glarus den Widerruf von
bedingten Entlassungen aus dem Strafvollzug und die Voll-
streckung von weiteren Reststrafen von 678 bzw. 244 Tagen
Zuchthaus an. Seit 30. Dezember 1996 befindet sich
V.________ im Strafvollzug, am 25. Mai 1999 wurde er in die
Kantonale Strafanstalt Pöschwies eingewiesen. Laut Berech-
nungen der st. gallischen Behörden endet der Strafvollzug
spätestens am 28. Dezember 2003, zwei Drittel der Straf-
dauer werden am 26. April 2001 verbüsst sein.
B.- V.________ gelangte mit staatsrechtlicher Be-
schwerde vom 17. Oktober 1999 ans Bundesgericht. Er bean-
tragt die "Feststellung der Rechtsverweigerung bzw. Rechts-
verzögerung" sowie die "Anweisung an die Vollzugsbehörden",
seine "Eingaben in Sachen Stufenvollzug/Wiedereingliederung
nach Art. 37 StGB umgehend an die Hand zu nehmen und eine
Verfügung/Entscheid nach VwVG Art. 5 zu erlassen".
C.- Die Regierung des Kantons St. Gallen (vertreten
durch das kantonale Gesundheitsdepartement) beantragt mit
Stellungnahme vom 10. November 1999 die Abweisung der Be-
schwerde, während das Justiz- und Polizeidepartement des
Kantons St. Gallen auf eine Vernehmlassung ausdrücklich
verzichtet hat. Am 26. November 1999 hat der Beschwerde-
führer unaufgefordert eine Replik eingereicht.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Eine Rechtsverzögerung und -verweigerung durch
kantonale Behörden kann grundsätzlich (gestützt auf Art. 84
Abs. 1 lit. a OG) mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt
werden (vgl. BGE 119 Ia 237 E. 2 S. 238 f.; 117 Ia 336 E. 1a
in fine S. 338). Das Erfordernis der Erschöpfung des kanto-
nalen Instanzenzuges (Art. 86 OG) steht dem Eintreten auf
die Beschwerde im vorliegenden Fall nicht entgegen, zumal
der Beschwerdeführer mit seinen Vorbringen zuvor u.a. an die
Regierung und an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gal-
len gelangt ist.
b) Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung von
materiellem Bundesstrafrecht (Art. 37 und Art. 38 StGB)
rügt, ist die staatsrechtliche Beschwerde hingegen nicht
zulässig (Art. 84 OG).
2.- Der Beschwerdeführer bringt vor, er verbüsse "zur
Zeit drei rechtskräftige Freiheitsstrafen". Von deren Dauer
seien mehr als zwei Drittel vollzogen, weshalb er "nach ma-
teriellem Recht bedingt entlassen werden könnte". Ein ent-
sprechendes Gesuch habe er am 20. Juni 1999 dem Justiz- und
Polizeidepartement des Kantons St. Gallen (JPD/SG) unter-
breitet. Im Hinblick auf die bedingte Entlassung habe er am
3. und 18. Juni 1998 "die Anstaltsleitung der Strafanstalt
Lenzburg und die Vollzugsbehörden um die Gewährung des Stu-
fenvollzuges gemäss Art. 37 StGB und Hafturlaub ersucht".
Das Gesuch sei nacheinander vom Fachausschuss für Vollzugs-
fragen, dem JPD/SG sowie von der Regierung und vom Verwal-
tungsgericht des Kantons St. Gallen beurteilt worden. Mit
Entscheid vom 20. April 1999 habe das Verwaltungsgericht
"die Rechtssache zur Neubeurteilung an den Regierungsrat
zurückgewiesen".
Das Verfahren "betreffend Stufenvollzug und Urlaub"
sei "am 3. Juni 1998 angehoben worden". Mit Schreiben vom
29. April 1999 habe der Beschwerdeführer die Regierung bzw.
das JPD/SG darauf aufmerksam gemacht, dass das Verfahren
"bereits elf Monate" dauere. Daraufhin sei ihm mitgeteilt
worden, "dass man an der Bearbeitung sei", und es sei auf
die Zuständigkeit des JPD/SG verwiesen worden. Vom JPD/SG
habe er "keine Antwort" erhalten. Am 2. August 1999 habe er
beim Verwaltungsgericht Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen
das JPD/SG und die Regierung erhoben. Mit Entscheid vom
16. September 1999 habe das Verwaltungsgericht die Beschwer-
de wegen Unzuständigkeit abgewiesen, mit der Begründung, das
Verwaltungsgericht sei "nicht Aufsichtsorgan über die Regie-
rung".
Die Behörden des Kantons St. Gallen hätten unter-
dessen "bald 17 Monate benötigt" und seien "bis heute nicht
in der Lage gewesen, zu einem begründeten kompetenten Ent-
scheid zu kommen". "Objektive Hinweise für eine Bearbeitung"
seien seit dem Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerich-
tes vom 20. April 1999 "bis heute nicht ersichtlich". Das
Verhalten der kantonalen Behörden verletze das Verbot der
Rechtsverzögerung bzw. Rechtsverweigerung, welches sich aus
Art. 14 Ziff. 3 lit. c UNO-Pakt II, Art. 6 und Art. 13 EMRK
sowie Art. 29 Abs. 1 BV bzw. Art. 4 aBV ergebe. Auch das
Beschleunigungsgebot in Strafsachen, der Anspruch auf rich-
terliche Beurteilung und das "Verbot des Rechtsmissbrauchs"
würden missachtet.
3.- Die St. Galler Regierung macht demgegenüber gel-
tend, der Beschwerdeführer habe "am 3. Juni 1998 keineswegs
um die Gewährung des Stufenvollzuges und um Wiedereinglie-
derungsmassnahmen gebeten, sondern um Urlaub". "Dieses
Urlaubsgesuch (und nicht etwa die Gewährung des Stufenvoll-
zuges)" habe Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens gebildet,
welches "vom Verwaltungsgericht am 20. April 1999 an die
Regierung zurückgewiesen wurde". Gestützt auf den Rückwei-
sungsentscheid habe "das Amt für Justizvollzug des Kantons
Zürich dem Beschwerdeführer am 13. Oktober 1999 Urlaub"
gewährt.
Erst in seiner "Eingabe vom 24. Januar 1999" an
das JPD/SG habe der Beschwerdeführer "eine rekursfähige Ver-
fügung über die Einweisung in eine freier geführte bzw. eine
offene Anstalt und die Gewährung des Stufenvollzuges gefor-
dert". Am 4. Juli 1999 habe er bei der Regierung eine
Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen das JPD/SG eingereicht.
Mit Eingabe vom 2. August 1999 habe er eine analoge Be-
schwerde gegen die Regierung erhoben, auf welche das Verwal-
tungsgericht nicht eingetreten sei. Der Beschwerdeführer
habe im Übrigen "keinen Anspruch auf eine Verfügung über
die Planung des Stufenvollzuges". Vielmehr sei "beim Stufen-
vollzug über jeden einzelnen Schritt der Straferleichterun-
gen" sukzessive und separat zu entscheiden. Dementsprechend
sei der Beschwerdeführer "von der Vollzugsbehörde mündlich
und schriftlich über die geplanten Schritte orientiert" bzw.
"eingehend über die Stufenplanung ins Bild gesetzt" worden.
4.- a) Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann An-
spruch darauf, dass ein unabhängiges Gericht innerhalb einer
angemessenen Frist ("dans un délai raisonnable") über zivil-
rechtliche Ansprüche und Verpflichtungen oder über die
Stichhaltigkeit der gegen ihn erhobenen strafrechtlichen
Anklage ("accusation en matière pénale") entscheidet. Ana-
loge Garantien ergeben sich auch aus Art. 14 Ziff. 1 und
Ziff. 3 lit. c UNO-Pakt II (vgl. BGE 123 II 511 E. 5c in
fine S. 518).
Bei den vom Beschwerdeführer verlangten (angeblich
verzögerten) behördlichen Anordnungen handelt es sich um
reine Strafvollzugsentscheide, die sich auf rechtskräftig
ergangene Strafurteile stützen. Er ficht nicht die Straf-
urteile als grundrechtswidrig an. Auf Verwaltungsverfahren,
die keine zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen zum
Gegenstand haben, sind Art. 6 EMRK und Art. 14 UNO-Pakt II
grundsätzlich nicht anwendbar (vgl. BGE 123 II 175 E. 6e
S. 185; 122 I 294 E. 3 S. 297 f.; 121 I 32 E. 5c S. 34, 379
E. 3a S. 380, je mit Hinweisen).
b) Seit 1. Januar 2000 ist nicht mehr die alte
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
29. Mai 1874 (aBV) sondern die neue Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV) in Kraft (Bundesbeschluss vom 28. Sep-
tember 1999, AS 1999 2555, BBl 1999 7922).
Gestützt auf Art. 4 aBV bzw. Art. 29 Abs. 1 BV
hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungs-
instanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie
auf Beurteilung innert angemessener Frist.
Tritt eine Behörde auf eine ihr frist- und form-
gerecht unterbreitete Sache nicht ein, obschon sie darüber
entscheiden müsste, begeht sie gemäss bisheriger bundesge-
richtlicher Praxis zu Art. 4 aBV eine formelle Rechtsver-
weigerung, die mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt
werden kann. In welcher Form und in welchem Umfang die
diesbezüglichen Verfahrensrechte zu gewährleisten sind,
lässt sich nicht generell, sondern nur im Hinblick auf den
konkreten Fall beurteilen (BGE 117 Ia 116 E. 3a S. 117 f.).
5.- Wie den Akten zu entnehmen ist, stellte der Be-
schwerdeführer am 3. Juni 1998 (auf einem Formular der
Strafanstalt Lenzburg) ein Urlaubsgesuch. In seinem Begleit-
schreiben gleichen Datums an die Anstaltsleitung ersuchte er
um "Mitteilung, bei welcher Instanz" er seine "Begründung
bezüglich der Urlaubsgewährung abgeben" könne. In einem
weiteren Schreiben vom 8. Juni 1998 stellte er beim JPD/SG
ein Gesuch um "Korrektur" seiner "Haftdaten" und um "Ein-
leitung des Prüfungsverfahrens für die Gewährung von Voll-
zugslockerungen/Stufenvollzug/Wiedereingliederungsmass-
nahmen".
a) In seinem Schreiben vom 10. Juni 1998 an den
Fachausschuss für Vollzugsfragen (Ostschweizerische Straf-
vollzugskommission) sprach sich das JPD/SG "angesichts des
erheblichen Strafrestes", den der Beschwerdeführer noch zu
verbüssen habe, "und in Berücksichtigung seiner Entweichun-
gen aus dem Vollzug mit neuer Delinquenz" gegen den bean-
tragten Urlaub aus. Der Fachausschuss wurde gleichzeitig um
eine "Stellungnahme zum beantragten Urlaub und zur skiz-
zierten groben Vollzugsplanung" ersucht. Am 18. Juni 1998
richtete der Beschwerdeführer eine weitere Eingabe an den
Fachausschuss, worin er zu Fragen der Vollzugslockerung bzw.
des Stufenvollzuges ausführlich Stellung bezog und entspre-
chende Anträge stellte. Der Fachausschuss antwortete am
22. Juni 1998, er sei "nicht Aufsichtsinstanz" über das
JPD/SG, weshalb die Eingabe vom 18. Juni 1998 "zuständig-
keitshalber" an das JPD/SG weitergeleitet werde. Am 25. Juni
1998 focht der Beschwerdeführer das Schreiben des JPD/SG vom
10. Juni 1998 mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde an. Das
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen wies das Begehren
des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung am
4. August 1998 ab, da dem angefochtenen Schreiben des JPD/SG
"die Merkmale einer Verfügung" fehlten. Daraufhin wurde die
Beschwerde wegen Nichtleistens des Kostenvorschusses abge-
schrieben. Am 14. Juli 1998 reichte der Fachausschuss für
Vollzugsfragen dem JPD/SG seine Stellungnahme betreffend
Urlaubsgewährung und Vollzugsplanung ein.
b) Mit Verfügung vom 10. August 1998 wies das
JPD/SG das Gesuch des Beschwerdeführers "um Bewilligung
von Urlauben derzeit ab". In den Erwägungen wurde "die in
Aussicht genommene grobe Vollzugsplanung" ("Beurlaubung nach
Verbüssung der Hälfte der Strafzeit ab Dezember 1999 sowie
Verlegung in eine offene Anstalt frühestens ab Mitte 2000
bei weiterem Wohlverhalten") als "gangbarer Weg" beurteilt.
Den am 24. August 1998 gegen die Verfügung des JPD/SG er-
hobenen Rekurs des Beschwerdeführers wies die Regierung des
Kantons St. Gallen mit Beschluss vom 11. Januar 1999 ab,
soweit sie darauf eintrat. Eine dagegen erhobene Beschwerde
wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen am
20. April 1999 gutgeheissen. Das Verwaltungsgericht hob
den Regierungsentscheid vom 11. Januar 1999 auf und erwog,
die Regierung habe "ihre Kognition in ungerechtfertigter
Weise eingeschränkt".
c) In den Schreiben des Gesundheitsdepartementes
des Kantons St. Gallen vom 5. und 11. Mai 1999 wurde der
Beschwerdeführer über den Fortgang des Verfahrens bzw. die
weitere Vollzugsplanung in Kenntnis gesetzt. Am 25. Mai 1999
fand diesbezüglich eine mündliche Aussprache zwischen dem
Beschwerdeführer und einem Vertreter des JPD/SG im Bezirks-
gefängnis Uznach statt. Gleichentags wurde der Beschwerde-
führer in die Strafanstalt Pöschwies verlegt. Ein Gesuch
des Beschwerdeführers vom 20. Juni 1999 um bedingte Ent-
lassung aus dem Strafvollzug wies das JPD/SG mit Verfügung
vom 9. August 1999 "zurzeit" ab. Auf eine Rechtsverweige-
rungsbeschwerde des Beschwerdeführers vom 2. August 1999
gegen die St. Galler Regierung und das JPD/SG trat das Ver-
waltungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom
16. September 1999 nicht ein. Gestützt auf die Stellung-
nahmen des JPD/SG und des Fachaussschusses für Vollzugs-
fragen vom 2. bzw. 27. September 1999 verfügte das Amt für
Justizvollzug des Kantons Zürich am 13. Oktober 1999, dass
dem Beschwerdeführer "fortan durch - vorzugsweise männli-
ches - Anstaltspersonal begleitete Tagesurlaube unter vor-
gängiger Abgabe eines strukturierten Urlaubsprogrammes ge-
währt werden" könnten. "Nach korrekter Absolvierung dreier
solcher begleiteter Tagesurlaube" dürften ihm anschliessend
"unbegleitete Tagesurlaube gewährt werden". "Nach korrekter
Absolvierung dreier solcher unbegleiteter Tagesurlaube"
könnten schliesslich "weitere Vollzugslockerungen, insbe-
sondere die Gewährung von 28stündigen Beziehungsurlauben,
geprüft werden".
d) Aus dem Dargelegten ergibt sich, dass die kanto-
nalen Behörden die zahlreichen Gesuche, Eingaben und Rechts-
mittel des Beschwerdeführers betreffend Urlaubsgewährung und
Strafvollzugslockerungen nach Massgabe der anwendbaren Ver-
fahrensvorschriften entgegengenommen und geprüft haben. Ver-
säumnisse, welche als Rechtsverweigerung oder Rechtsverzöge-
rung zu beanstanden wären, sind aus den Akten nicht ersicht-
lich.
e) Die übrigen vom Beschwerdeführer noch angerufe-
nen Verfassungsgrundsätze (Grundsatz von Treu und Glauben,
Verhältnismässigkeitsgebot) sowie Art. 13 EMRK entfalten im
vorliegenden Fall keine über das bereits Dargelegte hinaus-
gehende selbständige Wirkungen. Soweit eine Verletzung von
Art. 37 und Art. 38 StGB geltend macht wird, kann auf die
Beschwerde nicht eingetreten werden (vgl. E. 1b).
6.- Die Beschwerde ist folglich als unbegründet abzu-
weisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Der Beschwerdeführer stellt ein Begehren um unent-
geltliche Prozessführung. Da die gesetzlichen Voraussetzun-
gen erfüllt sind und insbesondere die finanzielle Bedürftig-
keit des Gesuchstellers ausreichend glaubhaft gemacht er-
scheint, kann dem Begehren entsprochen werden (Art. 152 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen,
soweit auf sie eingetreten werden kann.
2.- Es werden keine Kosten erhoben.
3.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer sowie dem
Justiz- und Polizeidepartement, Abteilung Straf- und Mass-
nahmenvollzug, und der Regierung des Kantons St. Gallen
(vertreten durch das kantonale Gesundheitsdepartement)
schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 31. Januar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: