I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.560/1999
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1999
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1999
1P.560/1999/mng
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
**********************************
14. Februar 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Nay, präsidierendes Mitglied
der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter
Féraud, Ersatzrichter Seiler und Gerichtsschreiber Dreifuss.
---------
In Sachen
1. E.________,
2. K.________,
3. L.________,
4. M.________,
5. R.________,
6. O.________,
7. S.________,
8. T.________,
9. U.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Markus Erb, Restelbergstrasse 61, Zürich,
gegen
Bildungsrat des Kantons Z ü r i c h,
Regierungsrat des Kantons Z ü r i c h,
Verwaltungsgericht des Kantons Z ü r i c h, 4. Abteilung,
4. Kammer,
betreffend
Art. 4 aBV, Art. 6 und 13 EMRK, Gewaltentrennung
(Mitarbeiterbeurteilung),
hat sich ergeben:
A.- Der Erziehungsrat (heute: Bildungsrat) des Kantons
Zürich erliess am 3. November 1998 Richtlinien zur Mitarbei-
terbeurteilung für Lehrkräfte der Volksschule. Diese Richt-
linien wurden Anfang Dezember 1998 im Schulblatt des Kantons
Zürich (Nr. 12/98) veröffentlicht. In Ziff. 11 der Richtli-
nien wurde die Bildungsdirektion beauftragt, den Schulpfle-
gen die benötigten Unterlagen (Formulare) sowie einen Leit-
faden zum Verfahren der Lehrerbeurteilung zur Verfügung zu
stellen. Ein solcher Leitfaden und ein Musterformular wurden
im Januar 1999 im Schulblatt (Nr. 1/99) publiziert.
Am 3. Februar 1999 erhoben E.________, K.________,
L.________, M.________, R.________, O.________, S.________,
T.________ und U.________ Rekurs an den Regierungsrat des
Kantons Zürich mit dem Rechtsbegehren, es sei festzustellen,
dass der auf dem Beschluss des Erziehungsrats basierende
Leitfaden und das Formular für die Durchführung der Mitar-
beiterbeurteilung von Lehrkräften der Volksschule wegen
Verletzung des Legalitätsprinzips nicht anwendbar seien.
Eventualiter sei festzustellen, dass speziell bezeichnete
Passagen des Leitfadens und des Formulars wegen Verletzung
von Grundrechten nicht anwendbar seien.
Mit Beschluss vom 9. Juni 1999 erwog der Regie-
rungsrat, dass nach dem Wortlaut des Rekurses die Richtli-
nien des Erziehungsrates nicht angefochten seien. Diesbezüg-
lich wäre der Rekurs ohnehin verspätet. Anfechtungsobjekt
des Rekurses könnten sodann gemäss § 19 des Verwaltungs-
rechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG/ZH) nur "Anord-
nungen" sein, worunter Verfügungen im Einzelfall zu ver-
stehen seien. Der Leitfaden und das Formular hätten gene-
rell-abstrakten Charakter und seien keine anfechtbaren Ver-
fügungen. Demgemäss trat der Regierungsrat auf den Rekurs
nicht ein.
Die Rekurrenten erhoben dagegen Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit dem Rechtsbegeh-
ren, den Beschluss des Regierungsrates aufzuheben und (die
Sache) zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen;
eventualiter sei der Bildungsrat aufzufordern, die Richtli-
nien, den Leitfaden und die Formulare gesetzeskonform mit
Rechtsmittelbelehrung auszuschreiben, subeventualiter die
Verletzung von Grundrechten der Beschwerdeführer festzustel-
len.
Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am
9. August 1999 ab.
B.- E.________, K.________, L.________, M.________,
R.________, O.________, S.________, T.________ und
U.________ erheben staatsrechtliche Beschwerde mit dem
Antrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und
(die Sache) zur Neubeurteilung an die "Vorinstanz" zurückzu-
weisen; eventualiter sei der Regierungsrat aufzufordern, für
die ordentliche Ausschreibung der Richtlinien, des Leitfa-
dens und der Formulare zu sorgen, subeventualiter die Ver-
letzung von Grundrechten der Beschwerdeführer festzustellen.
C.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich bean-
tragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter
sie abzuweisen. Die Bildungsdirektion schliesst auf Nicht-
eintreten.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Angefochten ist ein Entscheid, mit welchem ein
regierungsrätlicher Nichteintretensentscheid geschützt wur-
de. Tritt eine Behörde auf ein Begehren nicht ein, zu dessen
Beurteilung sie zuständig ist, begeht sie eine formelle
Rechtsverweigerung und verletzt damit Art. 4 aBV bzw.
Art. 29 Abs. 1 BV. Gegen einen letztinstanzlichen kantonalen
Entscheid, der einen Nichteintretensentscheid schützt, kann
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung dieser Bestim-
mungen erhoben werden (BGE 119 Ia 4 E. 1 S. 5 f.; 114 Ia 307
E. 3c S. 313; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtli-
chen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 242 f.). Insoweit
ist auf die Beschwerde einzutreten.
b) Verfahrensgegenstand ist einzig, ob das Verwal-
tungsgericht mit Recht die Beschwerde gegen den Nichteintre-
tensentscheid abgewiesen hat. Eine Gutheissung der staats-
rechtlichen Beschwerde kann deshalb nur zur Folge haben,
dass das Verwaltungsgericht über die bei ihm eingereichte
Beschwerde neu entscheiden und allenfalls der Regierungsrat
sich materiell mit dem an ihn erhobenen Rekurs befassen
muss. Erweist sich hingegen die Beschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts als unbegründet, so bleibt es beim
Nichteintretensentscheid des Regierungsrates. So oder so
kann das Bundesgericht im vorliegenden Verfahren die Richt-
linien des Erziehungsrates, den Leitfaden und das Muster-
formular nicht materiell überprüfen. Auf die entsprechenden
Rügen hinsichtlich einer Verletzung der Gewaltentrennung,
des Legalitätsprinzips, der persönlichen Freiheit, des Pri-
vatlebens, der Meinungsäusserungs-, der Glaubens- und Gewis-
sensfreiheit sowie der Vereinsfreiheit kann daher nicht ein-
getreten werden.
c) Ob das Verwaltungsgericht das kantonale Verfah-
rensrecht richtig angewendet hat, prüft das Bundesgericht im
Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde nur auf Willkür;
frei zu prüfen ist, ob das Ergebnis dieser Rechtsanwendung
mit verfassungsmässigen Rechten vereinbar ist (BGE 125 I 7
E. 3a S. 8; 125 II 10 E. 3 S. 15).
2.- a) Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen,
dass gemäss § 19 VRG/ZH ein Rekurs nur gegen "Anordnungen"
möglich ist. Darunter seien verwaltungsrechtliche Massnahmen
zu verstehen, durch die ein konkreter Einzelfall mit unmit-
telbarer und verbindlicher rechtlicher Wirkung geregelt
werde, was an den bundesrechtlichen Begriff der Verfügung
(Art. 5 VwVG) anknüpfe. Weder der Leitfaden noch das Muster-
formular regelten verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehungen.
Die Richtlinien seien ähnlich zu beurteilen wie Verwaltungs-
verordnungen und unterlägen jedenfalls dann nicht dem Re-
kurs, wenn eine gestützt darauf ergangene Verfügung anfecht-
bar sei.
b) Die Beschwerdeführer setzen sich mit der verwal-
tungsgerichtlichen Auslegung von § 19 VRG nicht auseinander.
Diese ist offensichtlich nicht willkürlich, sondern ent-
spricht im Gegenteil der ständigen zürcherischen Praxis und
der Lehre (Tobias Jaag, Kantonale Verwaltungsrechtspflege im
Wandel, ZBl 99/1998 S. 497 ff., 507 f.; Andreas Keiser,
Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revi-
dierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
ZBl 99/1998 S. 193 ff., 199; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Mar-
tin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, N 9, 11, 12 und 16
Vorbem. zu §§ 4-31, N 8 zu § 19).
c) Die Beschwerdeführer bestreiten auch nicht, dass
die Richtlinien, der Leitfaden und das Musterformular gene-
rell-abstrakt sind; sie gehen im Gegenteil selber davon aus,
indem sie postulieren, dass solche Regelungen nur in Geset-
zesform hätten erlassen werden dürfen. Sie machen indessen
geltend, die Richtlinien, der Leitfaden und das Musterformu-
lar würden Aussenwirkungen entfalten, so dass sie gemäss der
bundesgerichtlichen Praxis zur Anfechtung von Verwaltungs-
verordnungen anfechtbar sein müssten. Selbst wenn dies zu-
treffen sollte, hätte es aber nicht zur Folge, dass der
Regierungsrat auf Rekurse gegen Verwaltungsverordnungen ein-
treten müsste. Die entsprechende Praxis des Bundesgerichts
gilt nur für die Staatsrechtspflege gemäss Art. 84 OG, in
deren Rahmen nicht nur Verfügungen, sondern auch Erlasse an-
gefochten werden können, und nur unter bestimmten Vorausset-
zungen (vgl. BGE 122 I 44 E. 2a mit Hinweisen). Demgegenüber
sind in der Verwaltungsrechtspflege auch vor Bundesgericht
Verwaltungsverordnungen als solche nicht anfechtbar (Art. 97
OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG; BGE 121 II 473 E. 2a und b
S. 477 f.). Ebensowenig ist der Regierungsrat nach § 19 VRG
verpflichtet, auf Rekurse gegen generell-abstrakte Weisungen
einzutreten; dies gilt unabhängig von der von den Beschwer-
deführern kritisierten Unterscheidung zwischen Innen- und
Aussenwirkung von Verwaltungsverordnungen. So oder so kann
mit dem Rekurs an den Regierungsrat nicht eine abstrakte
Normenkontrolle herbeigeführt werden, auch nicht auf dem
Umweg über ein Feststellungsbegehren (Alfred Kölz/Jürg Boss-
hart/Martin Röhl, a.a.O., N 61 zu § 19; vgl. BGE 108 Ib 540
E. 3).
d) Unerheblich sind schliesslich die Vorbringen der
Beschwerdeführer über die Wahrung der Frist zur Anfechtung
der Richtlinien beim Regierungsrat infolge ihrer Publikation
ohne Rechtsmittelbelehrung. Das Verwaltungsgericht hat erwo-
gen, der Rekurs gegen die Richtlinien sei verspätet. Im
Übrigen unterlägen diese ohnehin nicht dem Rekurs. Diese
zweite Begründung, die nach dem Vorstehenden zutrifft, ge-
nügt für sich allein, um den Rekurs auszuschliessen. Sogar
wenn der Rekurs nicht verspätet gewesen wäre, würde das an
der Zulässigkeit des Nichteintretensentscheids nichts
ändern.
e) Das Verwaltungsgericht hat somit das kantonale
Verwaltungsrechtspflegegesetz nicht willkürlich angewendet,
indem es entschied, dass der von den Beschwerdeführern erho-
bene Rekurs an den Regierungsrat unzulässig war.
f) Was die Beschwerdeführer in genereller Form zur
Notwendigkeit von Rechtsschutzgarantien ausführen, geht an
den hier zu beurteilenden Rechtsfragen vorbei. Es mag zu-
treffen, dass der Rechtsschutz gegen staatliche Realakte
oder verfügungsfreies Verwaltungshandeln verbesserungsfähig
ist. Indessen kann vorliegend der Rechtsschutz nicht als
lückenhaft bezeichnet werden. Soweit die Anwendung der mit
den Richtlinien angestrebten Mitarbeiterbeurteilung zu einer
konkreten Anordnung gegen eine Lehrkraft führt, kann diese
Anordnung angefochten werden, wobei die Rechtmässigkeit der
fraglichen Richtlinien uneingeschränkt inzident überprüft
werden kann. Zudem führt das Verwaltungsgericht aus, unab-
hängig von konkreten Anordnungen könne die betroffene Person
gestützt auf das kantonale Datenschutzgesetz Auskunft über
die bearbeiteten Daten verlangen und diese gegebenenfalls
berichtigen lassen. Die Richtigkeit dieser Aussage wird von
den Beschwerdeführern nicht substanziiert bestritten. Soweit
die Richtlinien - wie die Beschwerdeführer geltend machen -
Aussenwirkung haben und ohne anfechtbare Verfügungen umge-
setzt werden können, hätten die Beschwerdeführer zudem gegen
die Richtlinien als solche direkt staatsrechtliche Beschwer-
de erheben können (vgl. BGE 122 I 44 E. 2a mit Hinweisen),
was sie indessen unterlassen haben. Dies kann nicht zur
Folge haben, dass statt dessen der Regierungsrat eine ab-
strakte Normenkontrolle durchführen müsste.
3.- Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von
Art. 6 Ziff. 1 und Art. 13 EMRK.
a) Es kann offen bleiben, ob die streitige Mitar-
beiterbeurteilung zivilrechtliche Angelegenheiten im Sinne
von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berührt. Denn die zivilrechtliche
Natur eines Rechtsverhältnisses allein genügt nicht zur An-
wendung dieser Bestimmung. Zusätzlich ist erforderlich, dass
ein rechtsverbindlicher Entscheid über eine konkrete Strei-
tigkeit in Frage steht (Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kanto-
nale Verwaltungsrechtspflege, Diss. Bern 1995, S. 71 ff.).
Namentlich verlangt Art. 6 EMRK nicht eine abstrakte Nor-
menkontrolle über generell-abstrakte Richtlinien. Die Be-
schwerdeführer machen nicht geltend, dass konkrete Rechts-
streitigkeiten vorliegen. Sobald solche anstehen, erlauben
die vorne (E. 2f) dargestellten Rechtsmittel grundsätzlich
eine Beurteilung, die den Anforderungen von Art. 6 EMRK
genügt. Sollte in einem konkreten Fall durch die Ausgestal-
tung des zürcherischen Verfahrensrechts Art. 6 EMRK verletzt
werden, so wäre alsdann wiederum eine staatsrechtliche Be-
schwerde möglich. Es verhält sich nicht so, dass - wie die
Beschwerdeführer vorbringen - ein verwaltungsbehördlicher
Akt aus prozessualen Gründen nicht vor Gericht gebracht
werden könnte.
b) Nach Art. 13 EMRK muss gegen Verletzungen der in
der Konvention festgelegten Rechte und Freiheiten eine wirk-
same Beschwerde möglich sein. Dieser Anspruch kann im Unter-
schied zu den in Art. 6 Ziff. 1 EMRK garantierten Rechten
gegebenenfalls auch bei informellem Verwaltungshandeln ge-
geben sein (vgl. BGE 123 II 402 E. 4b/aa S. 413; 121 I 87
E. 1b S. 90 f.; Ruth Herzog, a.a.O., S. 89 f., mit weiteren
Hinweisen). Voraussetzung ist jedoch, dass das Verwaltungs-
handeln prinzipiell geeignet ist, das in Frage stehende
Grundrecht zu verletzen. Zudem verlangt Art. 13 EMRK nicht
eine ganz bestimmte Ausgestaltung des Rechtsschutzes. Insbe-
sondere ist grundsätzlich keine abstrakte Normenkontrolle
verlangt (Arthur Haefliger/Frank Schürmann, Die Europäische
Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl., Bern
1999, S. 339; Pettiti/Décaux/Imbert, La convention euro-
péenne des droits de l'homme: Commentaire article par ar-
ticle, 2. Aufl., Paris 1999, S. 461; Mark E. Villiger, Hand-
buch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl.,
Zürich 1999, S. 425).
Der Erlass der Richtlinien, des Leitfadens und des
Musterformulars ist als solcher nicht geeignet, im Sinne von
Art. 13 EMRK Grundrechte zu verletzen. Es handelt sich dabei
nicht um Rechtsnormen, welche - wie ein Gesetz oder eine
Verordnung - unmittelbar Rechte und Pflichten begründen und
dementsprechend in Grundrechte eingreifen können. Ebensowe-
nig wird durch die Richtlinien ein Grundrecht unmittelbar
faktisch verletzt, wie das allenfalls bei behördlichen War-
nungen oder Informationen der Fall sein kann. Die Richtli-
nien enthalten erst Anweisungen an die Schulpflegen zur
Durchführung der Mitarbeiterbeurteilung. Es mag zutreffen,
dass einzelne Formulierungen in den Unterlagen missverständ-
lich sind und so interpretiert werden könnten, dass in die
Privatsphäre der Lehrkräfte eingegriffen oder nach der per-
sönlichen Gesinnung gefragt werden soll. Das wäre selbstver-
ständlich unzulässig. Die bloss latente Möglichkeit, dass
bei der Durchführung einer Mitarbeiterbeurteilung Grundrech-
te beeinträchtigt werden könnten, stellt aber noch keine
Verletzung solcher Rechte im Sinne von Art. 13 EMRK dar.
Eine faktische oder rechtliche Grundrechtsverletzung kann
erst dann vorliegen, wenn eine Schulpflege konkret eine
Mitarbeiterbeurteilung in verfassungswidriger Weise durch-
führt. In diesem Fall stehen aber der betroffenen Lehrkraft
die vorne (E. 2f) beschriebenen Rechtsbehelfe zur Verfügung.
Die Beschwerdeführer legen nicht dar, inwiefern diese un-
wirksam sein sollen. Eine Verletzung von Art. 13 EMRK ist
damit nicht dargetan.
4.- Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich somit
als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetre-
ten werden kann. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die
Kosten den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung
aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 und 7 in Verbindung mit
Art. 153 und 153a OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'500.-- wird den
Beschwerdeführern unter Solidarhaftung auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem
Bildungsrat, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich
mitgeteilt.
______________
Lausanne, 14. Februar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber: