I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.544/1999
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1P.544/1999/hzg
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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24. Februar 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident
der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter
Aeschlimann, Bundesrichter Catenazzi und Gerichts-
schreiberin Leuthold.
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In Sachen
Rechtsanwalt X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch
Rechtsanwalt Hans Ludwig Müller, Schifflände 6, Zürich,
gegen
Bezirksanwältin A.________, Bezirksanwaltschaft I für den
Kanton Zürich,
Staatsanwaltschaft des Kantons Z ü r i c h,
Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Z ü r i c h,
betreffend
Ablehnungsbegehren,
hat sich ergeben:
A.- Die Bezirksanwaltschaft I für den Kanton
Zürich, vertreten durch Bezirksanwältin A.________, führt
gegen Rechtsanwalt X.________ und dessen Sohn Y.________ ein
Strafverfahren wegen Verdachts der Erpressung, der Nötigung
und des Betruges sowie der Widerhandlung gegen das Bundes-
gesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer.
X.________ wird vorgeworfen, er habe von Angehörigen eines
ausländischen Staatsangehörigen Geldbeträge für die Vertei-
digung verlangt und entgegengenommen, obwohl er bereits als
vom Staat bezahlter amtlicher Verteidiger bestellt worden
sei. Ausserdem sollen X.________ und sein Sohn Y.________
ausländische Staatsangehörige, vor allem Asylanten, welche
die Schweiz hätten verlassen müssen, unter falschen Angaben
aufgefordert haben, im Lande zu verbleiben.
Am 16. April 1999 stellte X.________ vor Beginn
der (in der Folge nicht durchgeführten) Schlusseinvernahme
den Antrag auf Einstellung des Strafverfahrens. Nachdem
die Bezirksanwältin diesem Begehren nicht entsprochen
hatte, übergab er ihr ein Schreiben, in welchem er sie
wegen Befangenheit ablehnte. Mit der gewissenhaften Er-
klärung, nicht befangen zu sein, übermittelte Bezirks-
anwältin A.________ am 20. April 1999 das Ablehnungs-
begehren an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich,
mit dem Antrag, es sei abzuweisen. Die Staatsanwaltschaft
wies das Begehren am 22. April 1999 ab. X.________ rekur-
rierte an die Direktion der Justiz und des Innern des
Kantons Zürich. Diese wies den Rekurs mit Entscheid vom
7. Juli 1999 ab.
B.- X.________ erhob am 14. September 1999 gegen den
Entscheid der Justizdirektion staatsrechtliche Beschwerde
beim Bundesgericht. Er beantragt, der angefochtene Entscheid
sei aufzuheben und die Sache sei an die kantonale Instanz
zurückzuweisen. Ausserdem stellt er das Gesuch, der Be-
schwerde sei aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
C.- Die Bezirksanwaltschaft und die Staatsanwaltschaft
verzichteten auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde. Die
Justizdirektion stellt den Antrag, die Beschwerde sei abzu-
weisen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Seit 1. Januar 2000 ist nicht mehr die alte Bundes-
verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai
1874 (aBV), sondern die neue Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) in Kraft (AS 1999 2555).
2.- Der Beschwerdeführer macht geltend, die Abweisung
seines Ablehnungsbegehrens gegen Bezirksanwältin A.________
verletze den Anspruch auf einen unbefangenen Justizbeamten,
wie er in § 96 Ziff. 4 des zürcherischen Gerichtsverfassungs-
gesetzes (GVG) sowie in den Art. 4 aBV, 58 aBV und 6 Ziff. 1
EMRK gewährleistet sei.
Der Anspruch auf einen unabhängigen und unbefange-
nen Richter nach Art. 58 aBV (Art. 30 Abs. 1 BV) und Art. 6
Ziff. 1 EMRK gilt auch für Strafuntersuchungs- und Anklage-
behörden, sofern sie in richterlicher Funktion tätig sind
(BGE 112 Ia 142 E. 2a, zu Art. 58 aBV). Der zürcherische Be-
zirksanwalt übt dann eine richterliche Funktion aus, wenn
er einen Strafbefehl erlässt oder wenn er das Strafverfahren
einstellt (BGE 112 Ia 142 E. 2b, zu Art. 58 aBV). Der Be-
schwerdeführer ist zu Unrecht der Meinung, weil die Bezirks-
anwältin über den von ihm am 16. April 1999 gestellten An-
trag auf Einstellung des Verfahrens entschieden habe, sei
sie nicht nur als Untersuchungsorgan, sondern auch in rich-
terlicher Funktion tätig gewesen. Es kann nur dort gesagt
werden, die Untersuchungsbehörde nehme die Funktion eines
eigentlichen Richters ein, wo sie das Strafverfahren zum
Abschluss bringt, sei es durch einen Strafbefehl oder durch
eine Einstellungsverfügung (BGE 112 Ia 142 E. 2b, zu Art. 58
aBV). Im vorliegenden Fall hat die Bezirksanwältin weder
einen Strafbefehl noch eine Einstellungsverfügung erlassen.
Sie war somit nicht in richterlicher Funktion tätig, wes-
halb sich der Beschwerdeführer nicht auf die Garantien von
Art. 58 aBV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen kann.
Die Frage der Ausstandspflicht der Bezirksanwältin
als Untersuchungsorgan beurteilt sich aufgrund des kantona-
len Verfahrensrechts und der aus Art. 4 aBV (Art. 29 Abs. 1
in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 BV) abgeleiteten Prinzipien.
Nach diesen Grundsätzen kann ein Justizbeamter abgelehnt
werden, wenn Umstände vorliegen, die ihn als befangen er-
scheinen lassen (BGE 112 Ia 142 E. 2d, zu Art. 4 aBV, mit
Hinweisen). Im gleichen Sinn ist § 96 Ziff. 4 GVG zu ver-
stehen. Das bedeutet jedoch nicht, dass entscheidend auf
die subjektive Meinung des Ablehnenden abzustellen wäre.
Vielmehr müssen Umstände vorliegen, welche nach objektiven
Gesichtspunkten geeignet sind, den Anschein der Befangenheit
zu erwecken (BGE 112 Ia 142 E. 2d, zu Art. 4 aBV, mit Hin-
weisen).
3.- a) Der Beschwerdeführer stützte sich in seinem
Ablehnungsbegehren in erster Linie auf ein Rundschreiben der
Bezirksanwältin vom 6. Dezember 1993, das an die Präsidenten
der zürcherischen Bezirksgerichte gerichtet war. Die Bezirks-
anwältin hatte in diesem Schreiben festgehalten, sie führe
gegen den Beschwerdeführer eine Strafuntersuchung wegen Er-
pressung, ev. Nötigung, ev. Betruges etc. Aufgrund einer
Strafanzeige bestehe der Verdacht, dass der Beschwerdeführer
als amtlicher Verteidiger Angehörige eines Klienten (Auslän-
der und Asylbewerber, die mit der schweizerischen Rechtsord-
nung nicht vertraut seien) unter der Androhung, er könne die
Verteidigung sonst nicht weiterführen, zur Bezahlung von
(grösseren) Geldbeträgen veranlasst habe, sich daneben aber
auch vom Gericht alle Aufwendungen habe vergüten lassen, wo-
bei er sogar Leistungen, die sein Sohn - ein Jus-Student -
erbracht habe, zum üblichen Anwaltstarif verrechnet habe.
Es bestünden Anhaltspunkte, dass es sich dabei nicht um
einen Einzelfall handeln könnte. Die Bezirksanwältin bat die
Gerichtspräsidenten um Mitteilung, ob ihnen Unregelmässigkei-
ten in den Abrechnungen des Beschwerdeführers betreffend
amtliche Verteidigungen aufgefallen seien.
b) Die Staatsanwaltschaft vertrat die Ansicht,
das Rundschreiben sei im Rahmen des Strafverfahrens geboten
gewesen. Es vermöge keine Befangenheit der Bezirksanwältin
darzutun.
c) Die Justizdirektion verwarf den Einwand des
Beschwerdeführers, die Staatsanwaltschaft habe mit dieser
Einschätzung den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt,
da sie offensichtlich nicht bereit gewesen sei, sich ernst-
haft mit seinen Vorbringen betreffend das Rundschreiben zu
befassen. Die Justizdirektion erklärte im angefochtenen Ent-
scheid, der Beschwerdeführer habe in seinem Ablehnungsgesuch
vom 16. April 1999 ausführlich dargelegt, dass und weshalb
das fragliche Rundschreiben die Befangenheit der Bezirks-
anwältin belege. Diese habe sich in ihrer Vernehmlassung
vom 20. April 1999 hierzu geäussert und dargetan, weshalb
sie das Rundschreiben als gebotenes und angemessenes Unter-
suchungsmittel erachtet habe. Die Staatsanwaltschaft sei
damit in die Lage versetzt worden, den Aspekt ausgewogen
zu prüfen, und sei zur Überzeugung gekommen, das fragliche
Rundschreiben sei seinerzeit eine gebotene Untersuchungs-
handlung gewesen. Der Umstand, dass sie diese Einschätzung
in ihrem Entscheid nicht näher begründet habe, sei kein
Indiz dafür, dass sie das Vorbringen des Beschwerdeführers
nicht ernsthaft geprüft habe.
Im Weiteren führte die Justizdirektion aus, auch
in materieller Hinsicht erweise sich die Schlussfolgerung
der Staatsanwaltschaft als korrekt, zumal die entsprechende
Argumentation der Bezirksanwältin in Bezug auf die Veranlas-
sung des Rundschreibens ohne weiteres überzeuge. Eine miss-
liebige Verfahrenshandlung vermöge keine Befangenheit zu
begründen. Die Staatsanwaltschaft habe zu Recht angenommen,
das Rundschreiben sei nicht geeignet, den Anschein der Vor-
eingenommenheit der Bezirksanwältin zu erwecken.
d) Der Beschwerdeführer wendet in formeller Hin-
sicht ein, es gehe nicht an, dass die Justizdirektion bloss
auf die Vernehmlassung der Bezirksanwältin (zum Ablehnungs-
gesuch) verweise und die entsprechende Argumentation als
ohne weiteres überzeugend bezeichne, "ohne sich in ihrer
Verfügung nur mit einem Wort damit zu beschäftigen", warum
denn die Argumentation der Bezirksanwältin ohne weiteres
überzeuge. Mit diesem Vorgehen habe die Justizdirektion die
sich aus § 161 GVG, den §§ 10 Abs. 2 und 28 Abs. 1 des zür-
cherischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) sowie aus
Art. 4 aBV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK ergebende Begründungs-
pflicht verletzt.
Die aus Art. 4 aBV (Art. 29 Abs. 2 BV) folgende
Pflicht zur Begründung der Entscheide bedeutet nicht, dass
sich die urteilende Instanz mit allen Parteistandpunkten
einlässlich auseinander setzt und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich widerlegt. Sie kann sich auf die für ihren
Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Es genügt, wenn
sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Re-
chenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an
die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen
sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Ent-
scheid stützt (BGE 124 V 180 E. 1a; 123 I 31 E. 2c; 117 Ib
64 E. 4, 481 E. 6b/bb, zu Art. 4 aBV, je mit Hinweisen).
Aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK und den angerufenen Vorschriften
des kantonalen Rechts ergeben sich keine höheren Anforde-
rungen an die Begründungspflicht. Nach dem für Rekursent-
scheide massgebenden § 28 Abs. 1 VRG ist es im Gegenteil
zulässig, in der Begründung des Rekursentscheids auf die
Erwägungen der Vorinstanz zu verweisen, soweit ihnen zu-
gestimmt wird.
Die Justizdirektion legte im angefochtenen Ent-
scheid in hinreichender Weise dar, weshalb sie die Rügen,
die der Beschwerdeführer gegen die Erwägungen der Staats-
anwaltschaft im Zusammenhang mit dem Rundschreiben erhoben
hatte, für nicht stichhaltig hielt. Eine Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör bzw. der Begründungs-
pflicht liegt nicht vor.
e) In materieller Hinsicht macht der Beschwerde-
führer geltend, die Justizdirektion habe § 34 Abs. 1 der
zürcherischen Strafprozessordnung (StPO) und Art. 4 aBV
verletzt, indem sie das "völlig unangemessene und unver-
hältnismässige Rundschreiben", welches das Untersuchungs-
geheimnis und die Unschuldsvermutung verletze, nicht als
Grund für den objektiven Anschein der Befangenheit der
Bezirksanwältin betrachtet habe.
aa) Der Beschwerdeführer ist zu Unrecht der Mei-
nung, das Rundschreiben verletze die Unschuldsvermutung.
Mit der im ersten Satz des Schreibens enthaltenen Formu-
lierung, die Bezirksanwaltschaft führe gegen den Beschwer-
deführer eine Strafuntersuchung "wegen Erpressung, ev.
Nötigung, ev. Betruges etc.", wird, auch wenn auf den
Zusatz "wegen Verdachts der Erpressung .." verzichtet
wurde, nicht der Eindruck erweckt, der Beschwerdeführer
habe sich der betreffenden Delikte schuldig gemacht (BGE
116 Ia 162 E. 2g).
bb) Gemäss § 34 Abs. 1 Satz 1 StPO ist den Beamten
und Angestellten untersagt, aus den Akten einer schwebenden
Untersuchung Mitteilungen an Dritte zu machen. Vorbehalten
bleiben Fälle, in denen solche Mitteilungen für den Zweck
der Untersuchung förderlich sind oder wo überwiegende öf-
fentliche Interessen eine Aufklärung gebieten (§ 34 Abs. 1
Satz 2 StPO).
Das gegen den Beschwerdeführer laufende Straf-
verfahren wurde durch ein Schreiben des stellvertretenden
Präsidenten des Bezirksgerichts Zürich vom 12. August 1993
ausgelöst. Dieser hatte damals der Staatsanwaltschaft die
Akten in der Strafsache M.________ übermittelt, zur Prüfung
der Frage, ob gegen den Beschwerdeführer ein Strafverfahren
einzuleiten sei. Der stellvertretende Präsident führte in
seinem Schreiben aus, es bestünden ernst zu nehmende Hinwei-
se, dass sich der Beschwerdeführer allenfalls der Verwirkli-
chung eines Erpressungs- bzw. Nötigungstatbestandes und mög-
licherweise auch von Betrugstatbeständen schuldig gemacht
haben könnte, indem er ausländische Klienten unter entspre-
chender Druckausübung zu privaten Honorarzahlungen veran-
lasst habe, obwohl er bereits als amtlicher Verteidiger
bestellt worden sei. Der stellvertretende Präsident hielt
am Schluss des genannten Schreibens fest, er sei der An-
sicht, dass die dargelegten Fakten und Verhaltensweisen
des Beschwerdeführers "zu einer Überprüfung hinsichtlich
des allfälligen Vorliegens von Betrugstatbeständen in gleich
gelagerten abgeschlossenen Fällen und insbesondere natürlich
im vorliegenden Fall Anlass geben müssten".
Die Bezirksanwältin führte in ihrer Vernehmlas-
sung zum Ablehnungsbegehren aus, diese Strafanzeige sowie
die beim Beschwerdeführer in dessen Anwaltskanzlei sicher-
gestellten Akten hätten den Verdacht aufkommen lassen, dass
es sich beim Vorwurf, der Beschwerdeführer habe im Fall
M.________ Geld entgegengenommen, obwohl er amtlicher Ver-
teidiger gewesen sei, um keinen Einzelfall handeln könnte.
Die Anfragen an die Bezirksgerichte des Kantons Zürich, aus-
drücklich an die Präsidenten adressiert, seien daher sach-
lich begründet gewesen.
Die Auffassung der Justizdirektion, diese Argumen-
tation der Bezirksanwältin sei überzeugend, ist nicht zu
beanstanden. Es lässt sich mit Grund annehmen, unter den
gegebenen Umständen sei die an die Präsidenten der Bezirks-
gerichte erfolgte Mitteilung für den Zweck der Untersuchung
förderlich und daher nach § 34 Abs. 1 Satz 2 StPO zulässig
gewesen. Die kantonalen Instanzen verletzten die Verfassung
nicht, wenn sie zum Schluss gelangten, bei objektiver Be-
trachtungsweise sei das Rundschreiben nicht geeignet, den
Anschein der Befangenheit der Bezirksanwältin zu erwecken.
4.- a) Der Beschwerdeführer hatte die behauptete Be-
fangenheit der Bezirksanwältin auch damit begründet, sie
habe ihm über längere Zeit wesentliche Akten vorenthalten,
ohne dass dies mit der Gefährdung des Untersuchungszweckes
hätte gerechtfertigt werden können; insbesondere habe sie
ihm mit Verfügung vom 23. März 1999 vor der Schlusseinver-
nahme die Einsicht in einen wesentlichen Teil der Akten
verweigert.
b) Die Staatsanwaltschaft hielt diese Gründe für
unangebracht, da die Frage der verweigerten Akteneinsicht
in einem speziellen Rekursverfahren behandelt werde.
c) In dem an die Justizdirektion gerichteten Re-
kurs warf der Beschwerdeführer der Staatsanwaltschaft eine
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehörs vor, weil
sie sich nicht ernsthaft mit seinen Vorbringen betreffend
die Verweigerung der Akteneinsicht befasst habe. Ausserdem
machte er geltend, die Bezirksanwaltschaft habe ihm am
10. Mai 1999 die Akten vollständig zur Einsicht zur Ver-
fügung gestellt, woraus sich ergebe, dass die am 23. März
1999 erfolgte Beschränkung der Akteneinsicht unkorrekt
gewesen sei.
Die Justizdirektion hielt diese Einwände für
verfehlt. Sie führte im angefochtenen Entscheid aus, die
Bezirksanwältin habe mit Verfügung vom 23. März 1999 eine
auf einen Teil der Akten beschränkte Einsicht gewährt. Gegen
diese Einschränkung habe der Beschwerdeführer am 12. April
1999 Rekurs bei der Staatsanwaltschaft erhoben. Der Umstand,
dass die Staatsanwaltschaft die Frage der Zulässigkeit der
teilweisen Verweigerung der Akteneinsicht einem separaten
Verfahren vorbehalten habe, zeige, dass sie gewillt gewesen
sei, die betreffende Frage einer eingehenden Prüfung zu
unterziehen. Von einer Verweigerung des rechtlichen Gehörs
könne nicht die Rede sein. Auch die Auffassung, dass die
nachträgliche Gewährung der vollständigen Akteneinsicht
die Unzulässigkeit der ursprünglichen Beschränkung und
damit die Befangenheit der Bezirksanwältin belege, sei
nicht stichhaltig. Diese habe in ihrer Vernehmlassung zum
Ablehnungsbegehren die Gründe für die teilweise Verweige-
rung einer früheren Akteneinsicht in plausibler und nach-
vollziehbarer Weise dargetan. Das Verhalten der Bezirks-
anwältin sei somit unter objektiven Gesichtspunkten nicht
geeignet, den Anschein der Befangenheit zu erwecken.
d) Der Beschwerdeführer wendet ein, indem die
Justizdirektion die äusserst ungewöhnliche Akteneinsichts-
praxis nicht als Indiz für den Anschein der Befangenheit
der Bezirksanwältin betrachtet habe, sei sie in Willkür
verfallen.
Die Rüge ist unbegründet. Die oben (E. 4c Abs. 2)
angeführten Überlegungen der kantonalen Instanz sind über-
zeugend. Die Justizdirektion handelte nicht verfassungswid-
rig, wenn sie annahm, die vom Beschwerdeführer beanstandete
Akteneinsichtspraxis der Bezirksanwältin sei bei objektiver
Betrachtungsweise nicht geeignet, den Anschein der Befangen-
heit zu erwecken. Diese Annahme liesse sich übrigens auch
dann nicht beanstanden, wenn die am 23. März 1999 vorgenom-
mene Beschränkung der Akteneinsicht nicht korrekt gewesen
wäre. Verfahrensverstösse sind im dazu vorgesehenen Rechts-
mittelverfahren zu rügen und können grundsätzlich nicht als
Begründung für eine Ablehnung herangezogen werden (BGE 116
Ia 135 E. 3a; 114 Ia 153 E. 3b/bb). Nur sehr schwere oder
wiederholt begangene Fehler, die eine gravierende Amts-
pflichtverletzung darstellen, können den Anschein der Be-
fangenheit begründen (BGE 125 I 119 E. 3e; 116 Ia 135 E. 3a;
115 Ia 400 E. 3b). Von solchen Verfehlungen kann hier nicht
die Rede sein.
5.- Der Beschwerdeführer hatte sich in seinem Ab-
lehnungsbegehren ausserdem auf verschiedene Handlungen
der Bezirksanwältin im Zusammenhang mit Zeugeneinvernahmen
gestützt. Er vertrat die Ansicht, das von ihm unter den
Ziff. III/a-d seines Gesuchs geschilderte Verhalten der
Bezirksanwältin erwecke den Anschein der Befangenheit.
Die Justizdirektion legte im angefochtenen Ent-
scheid eingehend dar, dass und weshalb die betreffenden
Handlungen der Bezirksanwältin keinesfalls als Indizien
für deren Voreingenommenheit zu werten seien. Ihre dies-
bezüglichen Erwägungen (Ziff. 6 und 7, S. 3 und 4), auf
die hier verwiesen wird, sind sachlich vertretbar. In der
staatsrechtlichen Beschwerde wird nichts vorgebracht, was
geeignet wäre, die Überlegungen der kantonalen Instanz
als verfassungswidrig erscheinen zu lassen.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Justiz-
direktion den durch die Verfassung garantierten Anspruch
des Beschwerdeführers auf einen unbefangenen Justizbeamten
nicht verletzte, wenn sie den Rekurs gegen den Entscheid
der Staatsanwaltschaft betreffend das Ablehnungsbegehren
abwies.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich als
unbegründet und ist daher abzuweisen. Das Gesuch um auf-
schiebende Wirkung wird damit gegenstandslos.
6.- Bei diesem Ausgang des bundesgerichtlichen Ver-
fahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 156
Abs. 1 OG), und er hat keinen Anspruch auf eine Entschädi-
gung (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem
Beschwerdeführer auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, Bezirks-
anwältin A.________, Bezirksanwaltschaft I für den Kanton
Zürich, der Staatsanwaltschaft sowie der Direktion der
Justiz und des Innern des Kantons Zürich schriftlich mit-
geteilt.
______________
Lausanne, 24. Februar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin: