I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.529/1999
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1P.529/1999/mng
I. ÖFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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7. Februar 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Nay,
Ersatzrichter Seiler und Gerichtsschreiber Haag.
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In Sachen
1. Polizei-Beamten-Verband der Stadt Z ü r i c h, Postfach,
Zürich,
2. Verband der Detektive der Stadtpolizei Z ü r i c h,
Postfach 230, Zürich,
3. M.________, + 6 Mitbeteiligte
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Werner Schmid, Limmatquai 94, Postfach, Zürich,
gegen
Gemeinderat Z ü r i c h, vertreten durch den Stadtrat,
Stadtrat von Z ü r i c h,
Regierungsrat des Kantons Z ü r i c h, vertreten durch die
Direktion der Justiz und des Innern,
Verwaltungsgericht des Kantons Z ü r i c h, 4. Abteilung,
betreffend
Differenzzulage,
hat sich ergeben:
A.- Die Beamten der Stadtpolizei Zürich werden grund-
sätzlich nach der städtischen Besoldungsverordnung vom
15. Juli 1993 (mit seitherigen Änderungen) besoldet. Seit
1972 wurde ihnen zusätzlich zur Besoldung eine sogenannte
Differenzzulage ausgerichtet, um die Besoldungsdifferenzen
gegenüber den entsprechenden Funktionen der Kantonspolizei
zu reduzieren. Diese Zulage beruhte auf besonderen Beschlüs-
sen und wurde 1988 letztmals angepasst. Am 1. Oktober 1997
beschloss der Gemeinderat (Parlament) der Stadt Zürich, den
Stadtrat zu ermächtigen, die Differenzzulage für das Jahr
1998 festzulegen; zugleich hob er seine Beschlüsse über die
Differenzzulage für das Jahr 1998 auf den Zeitpunkt auf, an
welchem die vom Stadtrat festgelegten neuen Ansätze in Kraft
treten. Gestützt darauf legte der Stadtrat am 5. November
1997 die Differenzzulage für das Jahr 1998 fest. Dabei wur-
den für die meisten Angehörigen der Stadtpolizei die Zulagen
im Umfang von maximal Fr. --.-- gekürzt.
Der Polizei-Beamten-Verband der Stadt Zürich, der
Verband der Detektive der Stadtpolizei Zürich sowie einzelne
Beamtinnen und Beamte erhoben gegen den Beschluss des Ge-
meinderats vom 1. Oktober 1997 sowie gegen den Beschluss des
Stadtrats vom 5. November 1997 Beschwerde bzw. Rekurs an den
Bezirksrat Zürich, der die Rechtsmittel am 23. April 1998
abwies. Der Polizei-Beamten-Verband der Stadt Zürich, der
Verband der Detektive der Stadtpolizei Zürich sowie einzelne
Beamtinnen und Beamte erhoben gegen den Entscheid betreffend
den Gemeinderatsbeschluss Beschwerde an den Regierungsrat
und zudem gegen beide Entscheide Beschwerde an das Verwal-
tungsgericht des Kantons Zürich. Am 7. September 1998 trat
das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde betreffend den
Gemeinderatsbeschluss nicht ein und sistierte die Beschwerde
betreffend den Stadtratsbeschluss bis zum Entscheid des Re-
gierungrates im Rechtsmittelverfahren gegen den Gemeinde-
ratsbeschluss. Der Regierungsrat wies die Beschwerde betref-
fend den Gemeinderatsbeschluss am 23. Dezember 1998 ab. Das
Verwaltungsgericht nahm daraufhin das Verfahren betreffend
den Stadtratsbeschluss wieder auf und wies die Beschwerde am
23. Juni 1999 ab.
B.- Der Polizei-Beamten-Verband der Stadt Zürich, der
Verband der Detektive der Stadtpolizei Zürich sowie sieben
Beamtinnen und Beamte erheben staatsrechtliche Beschwerde
mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom
23. Juni 1999 sowie die Beschlüsse vom 1. Oktober 1997 und
vom 5. November 1997 seien aufzuheben. Sie rügen eine Ver-
letzung von Art. 4 aBV und von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
C.- Der Stadtrat von Zürich beantragt im Auftrag des
Gemeinderates Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde.
Die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich
im Namen des Regierungsrats sowie das Verwaltungsgericht
beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einge-
treten werden könne.
D.- Mit Verfügung des Präsidenten der I. öffentlich-
rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 12. Oktober
1999 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung beigelegt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Die staatsrechtliche Beschwerde gegen den kanto-
nal letztinstanzlichen Endentscheid, gegen den auch kein an-
deres bundesrechtliches Rechtsmittel gegeben ist, ist grund-
sätzlich zulässig (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 sowie
Art. 87 BV). Die beschwerdeführenden Einzelpersonen sind als
betroffene Beamtinnen und Beamte befugt, mit staatsrechtli-
cher Beschwerde zu rügen, ihre Besoldung werde willkürlich,
rechtsungleich oder in einer gegen Treu und Glauben verstos-
senden Weise festgesetzt (Art. 88 OG; BGE 123 I 1, nicht
publizierte E. 1b). Desgleichen sind die beschwerdeführenden
Verbände zur Beschwerde legitimiert (BGE 125 I 71 E. 1b
S. 75 mit Hinweisen).
b) Die staatsrechtliche Beschwerde kann sich indes-
sen nur gegen den letztinstanzlichen kantonalen Entscheid
richten. Das ist vorliegend das Urteil des Verwaltungsge-
richts vom 23. Juni 1999. Soweit in der Beschwerde auch die
Aufhebung der Beschlüsse vom 1. Oktober 1997 und vom 5. No-
vember 1997 beantragt wird, kann darauf nicht eingetreten
werden. Nach einer allfälligen Aufhebung des verwaltungsge-
richtlichen Urteils hätte freilich das Verwaltungsgericht
auch über den seinem Urteil zugrunde liegenden Stadtrats-
beschluss vom 5. November 1997 neu zu befinden. Demgegenüber
bildete der Beschluss des Gemeinderates vom 1. Oktober 1997
nicht Gegenstand des angefochtenen Verwaltungsgerichtsur-
teils. Er wurde letztinstanzlich durch den Nichteintretens-
entscheid des Verwaltungsgerichts vom 7. September 1998 und
den Regierungsratsentscheid vom 23. Dezember 1998 beurteilt,
ohne dass die Beschwerdeführer diese Entscheide angefochten
hätten. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer handelt es
sich dabei nicht um einen Zwischenentscheid, der mit dem
Endentscheid vom 23. Juni 1999 angefochten werden könnte.
Vielmehr betraf das Verfahren vor dem Regierungsrat einen
anderen Gegenstand als dasjenige vor dem Verwaltungsgericht.
Der Gemeinderatsbeschluss vom 1. Oktober 1997 kann somit im
vorliegenden Verfahren nur bezogen auf den konkreten Anwen-
dungsfall auf seine Verfassungsmässigkeit hin überprüft
werden (BGE 118 Ia 305 E. 1f S. 309).
2.- Die Beschwerdeführer erblicken eine Verletzung von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Umstand, dass das Verwaltungsgericht
trotz ihrem ausdrücklichen Antrag keine öffentliche Verhand-
lung durchgeführt habe.
a) Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat vorbehältlich be-
stimmter Ausnahmen jedermann Anspruch darauf, dass über zi-
vilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen in öffentlicher
Verhandlung entschieden wird. Es ist somit zu prüfen, ob ein
zivilrechtlicher Anspruch vorliegt. Gemäss ständiger Praxis
beurteilt sich diese Frage nach dem Konventionsrecht unab-
hängig von der landesrechtlichen Qualifikation (BGE 125 I
209 E. 7a S. 215 f.; 119 V 375 E. 4b/aa S. 379 mit Hinweis).
b) In Frage stehen Besoldungsansprüche von Beamten.
Die Praxis der Konventionsorgane bezüglich Streitigkeiten
aus dem öffentlichen Dienstverhältnis entwickelte sich nicht
einheitlich. Nach der bisherigen Rechtsprechung wurden sol-
che Streitigkeiten dem Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1
EMRK weitgehend entzogen. Das galt namentlich für die Be-
gründung des Dienstverhältnisses, für Lohneinstufungen und
Beförderungen sowie für die Beendigung des Dienstverhältnis-
ses. Demgegenüber wurden bestimmte Streitigkeiten über ver-
mögensrechtliche Ansprüche aus dem Dienstverhältnis als
zivilrechtlich betrachtet, so namentlich sozialversiche-
rungsrechtliche Ansprüche sowie andere rein oder überwiegend
vermögensrechtliche Ansprüche (vgl. Darstellung der Recht-
sprechung in BGE 125 I 313 E. 4 S. 319 f. mit zahlreichen
Hinweisen). In einem Urteil vom 8. Dezember 1999 i.S. Pel-
legrin c. Frankreich erwog nun jedoch der Europäische Ge-
richtshof für Menschenrechte, diese bisherige Rechtsprechung
schaffe Rechtsunsicherheiten, da auch diejenigen dienst-
rechtlichen Angelegenheiten, die in der bisherigen Recht-
sprechung als nicht pekuniär beurteilt wurden, regelmässig
vermögensmässige Auswirkungen hätten. Der Gerichtshof suchte
daher für die Abgrenzung des Anwendungsbereichs von Art. 6
EMRK nach einem neuen Kriterium, welches nicht auf die Natur
der Streitsache, sondern auf die Natur der ausgeübten Funk-
tion abstelle. Massgebendes Kriterium sei, ob der Beamte
eine Aufgabe im allgemeinen Interesse wahrnehme bzw. an der
Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhabe. Die Inhaber sol-
cher Ämter hätten einen Teil der staatlichen Souveränität
inne, weshalb der Staat ein legitimes Interesse an einem
besonderen Vertrauens- und Loyalitätsverhältnis habe. Strei-
tigkeiten von öffentlichen Beamten, die derart an der Aus-
übung der öffentlichen Gewalt teilhätten, wie namentlich
Angehörige der Streitkräfte und der Polizei, unterstünden
demzufolge ausser in Bezug auf pensionsrechtliche Ansprüche
nicht den Garantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, während öffent-
liche Angestellte, die andere Funktionen wahrnehmen, sich
auf diese Bestimmung berufen könnten (§§ 60-67 des genannten
Entscheids). Diese Rechtsprechung, die ausdrücklich als Ab-
kehr von der bisherigen Praxis deklariert ist, schafft zwar
ihrerseits neue Abgrenzungsprobleme. Klar ist indessen, dass
sich Polizeibeamte nach dieser neuen Rechtsprechung be-
züglich ihrer Besoldungsansprüche nicht auf Art. 6 Ziff. 1
EMRK berufen können. Die Rüge der Verletzung von Art. 6
Ziff. 1 EMRK erweist sich daher von vornherein als unbe-
gründet.
3.- Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des An-
spruchs auf rechtliches Gehör. Sie hatten im Verfahren vor
Verwaltungsgericht eine Expertise beantragt, um das Ausmass
der Lohndifferenzen zwischen der Stadtpolizei und der Kan-
tonspolizei abzuklären. Das Verwaltungsgericht erwog, welche
Faktoren der Stadtrat im Rahmen seines Ermessensspielraumes
in den Vergleich miteinbeziehen bzw. weglassen dürfe, be-
treffe nicht den nötigenfalls durch Expertise zu klärenden
Sachverhalt, sondern sei eine Rechtsfrage. Der Stadtrat
räume gewisse Ungenauigkeiten der Vergleichsgrundlagen ohne-
hin ein. Es seien nicht diese Ungenauigkeiten zu
qualifizieren, sondern es sei darüber zu entscheiden, ob der
Stadtrat auf der Grundlage dieses anerkanntermassen ungenau
ermittelten Sachverhalts die Differenzzulage habe festsetzen
dürfen.
a) Der Anspruch auf rechtliches Gehör, der nun
ausdrücklich in Art. 29 Abs. 2 BV verankert ist, umfasst das
Recht, Beweisanträge zu stellen und die Pflicht der Behörde
zur Beweisabnahme. Diese Pflicht gilt aber nur für Beweisan-
träge, welche geeignet sind, rechtserhebliche Sachverhalts-
fragen zu beweisen. Gelangt das Gericht zur begründeten
Überzeugung, der Sachverhalt, den eine Partei beweisen will,
sei nicht rechtserheblich, kann auf die Abnahme eines bean-
tragten Beweismittels verzichtet werden (BGE 122 II 464
E. 4a S. 469; 122 V 157 E. 1d S. 162, je mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdeführer wollten mit der beantragten
Expertise feststellen lassen, wie gross die Differenz zwi-
schen den Besoldungen der Stadt- und der Kantonspolizei sei.
Dieses Beweismittel wäre nur rechtserheblich, wenn sich aus
dem Ausmass der festgestellten Lohndifferenz bestimmte
Rechtsfolgen ableiten liessen. Das wäre der Fall, wenn es
eine Rechtsnorm gäbe, welche festlegt, dass die Löhne der
Stadtpolizei in einem bestimmten Verhältnis zu denjenigen
der Kantonspolizei liegen müssen. Dass es eine solche Norm
gebe, wird indessen von den Beschwerdeführern nicht geltend
gemacht. Grundsätzlich steht den zuständigen Behörden ein
erhebliches Ermessen bei der Festsetzung der Beamtenlöhne zu
(BGE 123 I 1 E. 6b S. 8 mit Hinweisen). Insbesondere ist ein
Gemeinwesen nicht verpflichtet, seinen Beamten gleiche Löhne
zu bezahlen wie ein anderes Gemeinwesen (BGE 121 I 49 E. 3c
S. 51 f.). Die mit der Differenzzulage beabsichtigte Annähe-
rung der Besoldungen zwischen den beiden Polizeikorps ist
lohnpolitisch motiviert, aber nicht gesetzlich festgelegt.
Der Gemeinderatsbeschluss vom 1. Oktober 1997 ermächtigt den
Stadtrat, die Differenzzulage festzulegen, enthält aber
keine näheren Kriterien für die Ausgestaltung dieser Zulage.
Wohl ergibt sich aus dem Sinn und Geist des Beschlusses,
dass mit der Zulage eine Anpassung der Besoldungen der
Stadtpolizei an jene der Kantonspolizei erfolgen soll, doch
bedeutet das nicht zwingend, dass der Gemeinderat den Stadt-
rat verpflichten wollte, die Löhne genau gleich hoch festzu-
legen wie diejenigen des Kantons. Schon in dem von den Be-
schwerdeführern zitierten Beschluss des Stadtrates vom
4. September 1987, mit welchem eine Erhöhung der Differenz-
zulage beantragt worden war, wurde nicht eine völlige An-
gleichung, sondern bloss eine Annäherung der Besoldungen
beabsichtigt. Auch in den Weisungen des Stadtrates an den
Gemeinderat vom 16. Juli 1997, mit welchen der Stadtrat die
Ermächtigung beantragte, die Differenzzulage festzusetzen,
ist nicht von einer völligen Angleichung die Rede, sondern
einerseits von Gleichbehandlung mit dem in Anlehnung an den
Kanton besoldeten städtischen Personal, andererseits vom
Bedürfnis, rasch und flexibel reagieren zu können, um all-
fällige Sparpotentiale zu realisieren. Unter diesen Umstän-
den ist ein genauer Vergleich der Besoldungen zwischen
Stadt- und Kantonspolizei von vornherein unerheblich. Selbst
wenn die von den Beschwerdeführern behaupteten Zahlen zu-
treffen sollten, ergäbe sich daraus kein Rechtsanspruch der
Stadtpolizeibeamten auf eine höhere Differenzzulage. Somit
durfte das Verwaltungsgericht die beantragte Expertise als
nicht rechtserheblich beurteilen. Die Rüge, der Anspruch auf
rechtliches Gehör sei verletzt, erweist sich daher als unbe-
gründet.
4.- Die Beschwerdeführer beanstanden eine Verletzung
von Treu und Glauben und einen Verstoss gegen das Legali-
tätsprinzip. Die Differenzzulage stehe jedem Angehörigen der
Stadtpolizei individuell zu und könne nicht nachträglich
entzogen werden. Zumindest hätte der erhebliche Vermögens-
entzug eine ausdrückliche Beschlussfassung durch den Gemein-
derat erfordert. Der Gemeinderatsbeschluss vom 1. Oktober
1997 und der Stadtratsbeschluss vom 5. November 1997 bil-
deten keine genügende gesetzliche Grundlage.
a) Das öffentliche Dienstrecht wird durch die
jeweilige Gesetzgebung bestimmt; es macht deshalb, auch was
die vermögensrechtliche Seite betrifft, grundsätzlich die
Entwicklung mit, welche die Gesetzgebung erfährt. Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts kommt den finanziellen An-
sprüchen der Beamten in der Regel nicht der Charakter wohl-
erworbener Rechte zu, sofern nicht das Gesetz die entspre-
chenden Beziehungen ein für alle Mal festlegt und von den
Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt oder be-
stimmte, mit einem einzelnen Anstellungsverhältnis verbunde-
ne Zusicherungen abgegeben worden sind. Soweit die vermö-
gensrechtlichen Ansprüche keine wohlerworbenen Rechte dar-
stellen, sind sie gegenüber Anordnungen des Gesetzgebers nur
nach Massgabe des Willkürverbots und des Gebots der Rechts-
gleichheit geschützt; der Beamte kann sich aufgrund von
Art. 4 aBV bzw. Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 BV (Treu und Glau-
ben) dagegen zur Wehr setzen, dass solche Ansprüche will-
kürlich abgeändert, nachträglich entzogen oder im Wert her-
abgesetzt werden und dass Eingriffe ohne besondere Rechtfer-
tigung einseitig zu Lasten einzelner Berechtigter oder be-
stimmter Gruppen erfolgen (BGE 118 Ia 245 E. 5b S. 255 f.;
Pra 1997 1 E. 3b; Pra 1998 31 S. 227 E. 3b, je mit Hin-
weisen).
b) Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, die
Höhe der Differenzzulage sei gesetzlich ein für alle Mal als
unveränderlich festgelegt oder es seien den einzelnen Beam-
ten entsprechende individuelle Zusicherungen abgegeben wor-
den. Die Höhe der Zulage stellt kein unabänderliches wohler-
worbenes Recht dar. Der blosse Umstand, dass die Zulage auf-
grund der jeweils massgebenden gesetzlichen Regelung den
einzelnen Beamten je individuell zusteht oder dass diese in
Erwartung einer Weiterführung der bisherigen Regelung gewis-
se Dispositionen getroffen haben mögen, ändert daran nichts
(vgl. Pra 1997 1 E. 3c und 4c).
c) Die Beschwerdeführer machen auch nicht geltend,
die Reduktion der Differenzzulage habe in rechtsungleicher
oder sachlich unhaltbarer Weise bestimmte Gruppen von Beam-
ten betroffen. Die Differenzzulage ist eine Leistung, die
nicht an alle städtischen Bediensteten ausbezahlt wird. Es
kann grundsätzlich nicht unzulässig sein, eine Zulage, die
nur an bestimmte Kategorien ausgerichtet wird, zu kürzen.
d) Das Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatli-
cher Akt sich auf eine materiellgesetzliche Grundlage stüt-
zen muss, die hinreichend bestimmt ist (materielles Legali-
tätsprinzip, Erfordernis eines materiellen Gesetzes); zudem
muss diese Grundlage vom staatsrechtlich hierfür zuständigen
Organ erlassen worden sein (formelles Legalitätsprinzip, Er-
fordernis eines formellen Gesetzes bzw. einer verfassungs-
rechtlich zulässigen Kompetenzzuweisung an ein anderes Organ
als den formellen Gesetzgeber; vgl. BGE 123 I 1 E. 2b
S. 3 f. mit Hinweisen; Hansjörg Seiler, Rechtsetzung, Gene-
rell-Abstraktheit und staatliche Kompetenzordnung, Fest-
schrift Hangartner, St. Gallen 1998, S. 343 ff., 355).
Soweit die Beschwerdeführer vorbringen wollen, die Festle-
gung der Differenzzulage verstosse gegen das formelle Lega-
litätsprinzip, so hätte eine solche Kritik in erster Linie
mit einer Beschwerde wegen Verletzung des Gewaltenteilungs-
prinzips gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 1. Oktober 1997
bzw. gegen den diesen Beschluss schützenden Regierungsrats-
beschluss vom 23. Dezember 1998 vorgebracht werden müssen.
Die Zulässigkeit dieser Kompetenzdelegation steht im vorlie-
genden Verfahren nur mehr vorfrageweise zur Diskussion
(E. 1b). Für ihre Beurteilung ist unerheblich, ob der Be-
schluss des Stadtrates vom 5. November 1997 als Allgemein-
verfügung oder als Rechtssatz zu qualifizieren ist. Unter
Gewaltenteilungsaspekten stellt sich ohnehin die Frage, ob
der Gemeinderat die Kompetenz zur Festsetzung der Differenz-
zulage dem Stadtrat übertragen durfte. Dies ist zu trennen
von der Frage, in welcher Form der Stadtrat von seiner Kom-
petenz Gebrauch macht.
e) Welche Behörde wofür zuständig ist, ergibt sich
in erster Linie aus dem kantonalen Staatsrecht. Bundesrecht-
lich ist die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen auch
vom kantonalen (oder kommunalen) Gesetzgeber an eine Verwal-
tungsbehörde zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz
enthalten ist, nicht durch das kantonale (bzw. kommunale)
Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet
beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selbst
enthält, soweit sie die Rechtsstellung des Bürgers schwer-
wiegend berührt (BGE 118 Ia 245 E. 3b S. 247 f., 305 E. 2b
S. 310 f.).
Die Beschwerdeführer führen nicht aus, gegen welche
Bestimmungen des kantonalen oder kommunalen Rechts die im
Gemeinderatsbeschluss vom 1. Oktober 1997 enthaltene Ermäch-
tigung an den Stadtrat verstossen soll. Dieser Beschluss un-
terstand dem fakultativen Referendum. Zudem wurde gemäss den
Ausführungen des Regierungsrates in seinem Beschwerdeent-
scheid vom 23. Dezember 1998 die Differenzzulage ursprüng-
lich einzig durch Beschluss des Stadtrates eingeführt. Der
blosse Umstand, dass der Gemeinderat 1987 die Höhe der Dif-
ferenzzulage selber festlegte, schliesst nicht aus, dass er
später diese Kompetenz wieder an den Stadtrat delegiert.
Verfassungsrechtlich wird jedenfalls nicht verlangt, dass
die genaue Höhe der Beamtenlöhne durch den formellen Gesetz-
geber oder durch das Parlament festgesetzt wird (BGE 123 I 1
E. 3 S. 5; 118 Ia 245 E. 3; 98 Ia 105 E. 2 S. 109 f.).
f) Die Verletzung des materiellen Legalitätsprin-
zips kann - abgesehen vom Abgaberecht und vom Strafrecht -
nicht als Verletzung eines selbständigen verfassungsmässigen
Rechts, sondern nur im Zusammenhang mit einem speziellen
Grundrecht, dem Willkürverbot oder der Rechtsgleichheit gel-
tend gemacht werden (BGE 123 I 1 E. 2b S. 4; 121 I 22 E. 3a
S. 25; je mit Hinweisen). Insoweit nach diesen Grundsätzen
überhaupt auf die Rüge einer ungenügend bestimmten gesetzli-
chen Grundlage eingetreten werden kann, erweist sie sich als
offensichtlich unbegründet. Der Stadtratsbeschluss vom
5. November 1997 erfüllt die Anforderungen an die Bestimmt-
heit einer gesetzlichen Grundlage ohne weiteres. Er legt für
jede Funktion die Höhe der für das Jahr 1998 geltenden Dif-
ferenzzulage frankenmässig fest. Es ist nicht ersichtlich,
wie eine gesetzliche Grundlage noch bestimmter gefasst wer-
den könnte.
5.- Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Anwen-
dung von Art. 4 Abs. 4 der städtischen Besoldungsverordnung
durch das Verwaltungsgericht. Nach dieser Bestimmung könne
die Besoldung pro Amtsperiode höchstens für ein Jahr gekürzt
werden und die gesamte Besoldungseinbusse dürfe 5,1 % der
Jahresbesoldung nicht übersteigen. Den Polizeibeamten sei,
wie dem gesamten städtischen Personal, bereits im Jahre 1995
die Besoldung gekürzt worden. Die zusätzliche Kürzung der
Differenzzulage verstosse gegen Art. 4 Abs. 4 der Besol-
dungsverordnung. Zudem basiere sie auf einer willkürlichen
Bestätigung der stadträtlichen Berechnungen.
a) Willkürlich ist ein Entscheid nicht schon dann,
wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder
gar vorzuziehen wäre, sondern erst dann, wenn er offensicht-
lich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen
Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Willkür liegt sodann
nur vor, wenn nicht bloss die Begründung eines Entscheides,
sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 125 I 166 E. 2a
S. 168; 123 I 1 E. 4a S. 5, je mit Hinweisen).
b) Art. 4 Abs. 4 der Besoldungsverordnung (in der
Fassung vom 5. Oktober 1994) lautet wie folgt:
"Der Gemeinderat ist ermächtigt, die Besoldungs-
ansätze gemäss Abs. 1 aus triftigen finanziellen
Gründen vorübergehend zu reduzieren, jedoch nur
zeitlich und umfangmässig beschränkt. Während
einer Amtsdauer darf eine Reduktion höchstens für
ein Jahr beschlossen werden, und die gesamte Be-
soldungseinbusse darf 5,1 % der Jahresbesoldung,
entsprechend 2/3 des 13. Monatslohnes, nicht über-
steigen."
Das Verwaltungsgericht erwog, dieser Absatz beziehe sich auf
die Besoldungsansätze gemäss Abs. 1 von Art. 4, das heisst
auf die Jahresbesoldung nach der im Anhang der Besoldungs-
verordnung enthaltenen Skala der Besoldungsklassen. Zu
dieser gehöre die Differenzzulage nicht, da sie neben und
zusätzlich zu den in der Besoldungsverordnung vorgesehenen
Entschädigung ausgerichtet werden.
c) Diese Erwägung kann nicht als willkürlich be-
zeichnet werden. Sie entspricht im Gegenteil dem klaren
Wortlaut: Art. 4 Abs. 4 der Besoldungsverordnung verweist
auf Abs. 1, welcher lautet:
"Die Mindest- und Höchstbeträge der Jahresbesol-
dungen, einschliesslich 13. Monatslohn, richten
sich bei voller Beschäftigung nach der im Anhang
enthaltenen Skala der Besoldungsklassen. Jede Be-
soldungsklasse wird in 9 Stufen eingeteilt. Die
Differenz zwischen den Stufen entspricht einem
Achtel des Unterschiedes zwischen Mindest- und
Höchstbetrag."
Im Anhang, auf den Abs. 1 verweist, werden sodann für jede
Besoldungsklasse ein Minimum und ein Maximum festgelegt. Die
Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass die Differenzzulage
in diesen Besoldungsansätzen nicht inbegriffen ist, sondern
zusätzlich dazu ausbezahlt wird. Indem Art. 4 Abs. 1 auf die
Ansätze gemäss Anhang und Abs. 4 seinerseits auf Abs. 1 ver-
weist, bezieht sich das in diesem Absatz enthaltene Verbot,
die Besoldung mehr als insgesamt einmal pro Amtsdauer um
5,1 % einer Jahresbesoldung zu kürzen, nur auf die Besoldun-
gen gemäss Anhang und mithin nicht auf die Differenzzulage.
Zumindest ist die entsprechende Auslegung des Verwaltungs-
gerichts nicht offensichtlich unhaltbar.
d) Dass die stadträtlichen Vergleichsberechnungen
zwischen den Besoldungen der Stadt- und der Kantonspolizei
fehlerhaft gewesen sein sollen, wäre nur erheblich, wenn es
einen Rechtsanspruch auf ein bestimmtes Verhältnis zwischen
diesen beiden Besoldungen gäbe, was aber nach dem Gesagten
(E. 3b) nicht der Fall ist. Es braucht daher nicht im Ein-
zelnen geprüft zu werden, ob die Besoldungsvergleiche zu-
treffend waren.
6.- Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich daher
als unbegründet, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei
diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den
Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen
(Art. 156 Abs. 1 und 7 OG). Der obsiegenden Stadt Zürich
wird praxisgemäss keine Parteientschädigung zugesprochen
(Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 25'000.-- wird den
Beschwerdeführern auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Ge-
meinderat und dem Stadtrat von Zürich sowie dem Regierungs-
rat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abtei-
lung, schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 7. Februar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: